Retten til land og vann i Finnmark har et halvt århundres samisk kamp ført fram?

Transkript

1 Retten til land og vann i Finnmark har et halvt århundres samisk kamp ført fram? Øyvind Ravna Samenes kamp for retten til land og vann knyttes ofte til Altasaken. Etter et halvt århundre tautrekking, politisk strid men også konstruktive politiske diskusjoner og grundig lovarbeid, har vi gjennom Finnmarkskommisjonens arbeid fått de første konkrete svarene på hvem som har retten til land og vann på bestemte arealer innen den store «sameallmenningen». Derfor kan det nå være tid for å gjøre opp en foreløpig status - i alle fall for Finnmark. Spørsmålet om rett til land og vann innen de samiske områdene; Sápmi, forbindes ofte med striden om utbyggingen av Alta-Kautokeinovassdraget på og 80-tallet. Konflikten ble særlig kjent etter sultestreiken foran Stortinget og etter at regjeringen valgte å sende inn politifolk for å fjerne demonstranter som uttrykte sin motvilje mot planlagte inngrep med sivil ulydighet. Spørsmålet om retten til land og vann er imidlertid langt eldre. Hvis vi går tilbake til 1956, uttalte Samisk råd for Finnmark under ledelse av Per Fokstad, at samene lever i den Elsa Laula Renberg ( ), samisk aktivist og politiker. I 1904 ga hun ut kampskriftet Inför lif och död: Sanningsord i de lapska förhållandena hvor hun bl.a. pekte på at samene burde ha eiendomsrett til sine skatteland. Hun var initiativtaker til det store samepolitiske møtet som ble avholdt i Trondheim i Foto: Stiftelsen Saemien Sijte. sikre overbevisning om at høyfjellet og nes og øyer ute ved kysten som de har hatt bruksrett til i uminnelige tider, ikke har vært herreløs eiendom, men tilhørte samene. Vi snakker om en verbal kamp, hvor «bataljene» med få unntak har foregått på det politiske plan under fredelige omstendigheter. Det vesentligste unntaket er i så måte politiaksjonene nevnt ovenfor; hvor politiske diskusjoner ble avløst av at myndighetene sendte inn politi, ved nyttår 1981 hele 600 mann. Vi kan gå lenger tilbake i tid, til fornorskningstiden tidlig på 1900-tallet. Da ble norsk kultur og jordbruk sett på som «redningen» for samene. Dette kom klart til uttrykk i jordsalgsloven av 1902, hvor kunnskap i norsk språk ble satt som vilkår for å kjøpe jord av staten. Politikeren og stortingsmannen Isak Saba tok da til orde mot denne famøse språkklausulen ved å spørre om ikke gresset ville gro like bra på enga om man taler samisk som norsk og om det ikke var nok at samene måtte kjøpe jorda som fra gammel tid hadde vært deres? Det kan også vises til Elsa Laula Renberg og Daniel Mortensons kamp 32 Ottar (2):32 38

2 for en mer rettferdig reindriftslov. Den ledet til det første samiske landsmøte 6. februar 1917, som er grunnen til at vi feirer samefolkets dag på denne datoen. Tross iherdig innsats talte disse samepionerene forgjeves overfor det norske storsamfunnet. Selv om språkklausulen sjelden ble brukt, fikk den leve fram til 1965, mens reindriftsloven Renberg og Mortenson ønsket å reformere til støtte for samisk kultur og næring, heller bidro til det motsatte da den ble vedtatt i Samerettsutvalget: Konstruktivt lovarbeid over et kontroversielt tema Hvis vi igjen flytter oss fram til 1970-tallet, ble samisk rettsbevissthet kraftig styrket som følge av forslaget om å bygge ut et av Sápmis mest sentrale vassdrag, innbefattet neddemning av den samiske bygda Máze. Støttet av Sverre Tønnesens avhandling Retten til jorden i Finnmark, hvor det ble stilt spørsmålstegn ved statens eierskap til jorda i Finnmark, kulminerte det hele i demonstrasjoner og sultestreiker i Alta-saken ledet til at regjeringen Nordli opprettet Samerettsutvalget høsten 1980 med Professor Carsten Smith som leder. Det leverte sin første delinnstilling i 1984, hvor det bl.a. ble foreslått å ivareta samisk språk, kultur og leveveger gjennom en egen grunnlovsbestemmelse, noe som ble en realitet i Året etter åpnet kong Olav V det første Sametinget. Åtte år senere, da det tredje Sameting ble åpnet i 1997, ba kong Harald V om unnskyldning for den måten staten hadde behandlet samene på opp gjennom tiden, samtidig som han uttalte at den norske stat er grunnlagt på territoriet til to folk nordmenn og samer. Utredningen av retten til land og vann ble påstartet av Samerettsutvalget Til venstre: I 1980 ble Samerettsutvalget opprettet. Sammen med underutvalg har det produsert en stor mengde utredninger og forskningsarbeider. Foto: Øyvind Ravna. høsten Konstruktivt lovarbeid og nye erkjennelser bidro til at flere satte spørsmål ved det statlige eierskapet til jorda i Finnmark. Så vel den politiske debatten, de akademiske diskusjonene som Samerettsutvalgets eget arbeid, åpnet for at Norge som første stat kunne ratifisere ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk Det innebar at landet påtok seg forpliktelser til å identifisere og fastlegge rettigheter tilhørende samene som tidligere ble avfeid som ikke-eksisterende. Selv om Samerettsutvalgets rettsgruppe i 1993 konkluderte med at den norske stat eide den usolgte jorda både ved kysten og i indre Finnmark, reiste Rettsgruppa spørsmål om legitimiteten Til høyre: Per Fokstad ( ), lærer og samepolitiker, var en pioner i kampen for bruk av samisk språk i grunnskolen. Han var leder av det fylkestingsoppnevnte Samisk råd for Finnmark fra det ble opprettet i 1953 til det ble avløst av Norsk sameråd i Han var også medlem av den regjeringsoppnevnte Samekomiteen ( ). Kilde: Wikipedia. 33

3 av dette eierskapet. Tross rettsutviklingen som ledet til både grunnlovsbestemmelsen og ratifiseringen av ILO-konvensjonen, var retten til land og vann fortsatt høyst kontroversiell. Dette ble synliggjort av at Samerettsutvalgets forslag til finnmarkslov etter fire års arbeid ble avgitt med dissens. Regjering Bondeviks lovforslag: Frontene skjerpes I 2003 la regjeringen Bondevik frem sitt forslag til en finnmarkslov. Regjeringen erkjente at statens eiendomsrett ikke kunne opprettholdes fullt ut, noe som innebar at Finnmarks befolkning, slik det var anført i forslaget, «selv får eierrådigheten og ansvaret for forvaltningen av ressursene». Regjeringen erkjente også at utmarksbruken, helt eller delvis hadde foregått med en oppfatning hos brukerne om at de hadde en selvstendig rett til bruken, og som dermed kunne ha dannet sedvanerett. Likevel fant den ikke å kunne følge opp Samerettsutvalgets forslag om at de lokale rettshavere fikk delta i forvaltning med egne utmarksstyrer. Paradoksalt nok ble hensynet til en forsvarlig og bærekraftig ressursforvaltning her nyttet som begrunnelse for at folk i Finnmark ikke kunne få styre og forvalte egen allmenning, slik allmenningsberettigede lenger sør i landet er sikret gjennom fjell- og bygdeallmenningslovene. Regjeringens virkemidler for å oppfylle forpliktelsene overfor samene i ILO-konvensjonen ble dermed begrenset til at Sametinget fikk oppnevne halvparten av styret for det foreslåtte eierorganet, samtidig som finnmarkingenes bruksrettigheter ble nedfelt i to paragrafer. Regjeringen så det verken nødvendig med en særskilt identifisering av samisk land, slik artikkel 14 i ILO-konvensjon nr. 169 forutsetter, eller av bygdebruksområder, slik Samerettsutvalget hadde foreslått. Forventningene som var skapt gjennom mer enn 20 år med utredninger, tilsa at det ikke var vanskelig å spå at regjeringens forslag til finnmarkslov ville bli møtt med storm. Fra Sametinget ble det bl.a. anført at lovforslaget ikke var i samsvar med ILO-konvensjon nr Kritikken ledet til at Stortingets justiskomité ba Justisdepartementet om en uavhengig vurdering av lovforslaget, noe som er unikt i norsk lovgivningshistorie. I utredningen, utført av professorene Geir Ulfstein og Hans Petter Graver, ble det konkludert med at forslaget på viktige punkter ikke oppfylte Norges forpliktelser i henhold til ILO-konvensjonen. Selv om regjeringen ikke sa seg enig i dette, foreslo den i brev til justiskomiteen at det ble opprettet en kommisjon etter modell av Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms for å fastlegge bruks- og eiendomsrettigheter i Finnmark. På Justiskomiteens initiativ ble det gjennomført konsultasjoner med Sametinget og Finnmark fylkesting, noe som tidligere ikke hadde vær praksis i norsk lovgivning men likevel tungt forankret i folkeretten. Under konsultasjonene ble det enighet om at identifisering av bestående rettigheter måtte inngå som et sentralt element i finnmarksloven. Sametinget foreslo også at det skulle fastslås hvilken kategori de ulike områdene falt inn under Sametinget i Karasjok ble opprettet i 1989 som en følge av et av forslagene til Samerettsutvalget. Foto: Fra Wikipedia. 34

4 etter ILO-konvensjonens artikkel 14 (områdene samene henholdsvis har rett til å eie og til å bruke) uten at det ble tatt til følge av justiskomiteen. Finnmarksloven: En lov bygd på politiske kompromisser Da finnmarksloven ble vedtatt våren 2005 var det oppnådd enighet om at Sametinget og fylkestinget skal oppnevne likt antall styremedlemmer til Finnmarkseiendommen (FeFo), organet som skal forvalte og eie det som inntil da hadde vært statsgrunn. Det var også tatt hensyn til kritikken om at loven ikke var i samsvar med ILO-konvensjonen i det Stortinget i finnmarksloven 5 erkjente at samene kollektivt og individuelt gjennom langvarig bruk har opparbeidet rettigheter til grunn i Finnmark og at slike rettigheter måtte identifiseres og anerkjennes. Et eget kapittel i finnmarksloven fastslo at rettsavklaringen måtte skje gjennom en egen kommisjon og en særdomstol; Finnmarkskommisjonen og Utmarksdomstolen for Finnmark. Loven var likevel et kompromiss, hvor det verken ble lovfestet å identifisere samiske områder i henhold til kategoriene i ILO-konvensjonen eller lokale bygdebruksområder. Det ble heller ikke gitt regler som anerkjente bygdefolks rett til styring av egne bygdebruksallmenninger. Styringsretten til bygdefolk, samer som ikke-samer, måtte dermed vike for overordnede organer som Sametinget og Finnmark fylkesting, som ble gitt i mandat å forvalte rettighetene til de som har opparbeidet disse gjennom historisk bruk. Den sjøsamiske befolkningens fjordfiskerett, som hadde vært et stridstema siden Samerettsutvalget ble opprettet, ble utskutt til senere behandling. Rettskartleggingsprosessen: blir retten til land og vann anerkjent? Rettskartleggingen er et sentralt element for å oppfylle Norges rettsforpliktelser overfor samene, hvor Finnmarkskommisjonen skal fastslå omfanget og innholdet av rettighetene. Prosessen ble startet våren 2008 da Finnmarkskommisjonen ble oppnevnt med tidligere leder av Samerettsutvalget Jon Gauslaa som leder, hvor det også ble funnet plass til den prominente samepolitikeren Ole Henrik Magga og Kjell Næss som var fylkessekretær i Norges Jeger- og Fiskerforbund. Elsa Laula Renberg og Daniel Mortensons kamp for bl.a. en mer rettferdig reindriftslov bidro til at det første samiske landsmøte ble avholdt 6. til 9. februar 1917 i Metodistkirken i Trondheim. Det er grunnen til at vi feirer samefolkets dag 6. februar. Foto: Hilfling-Rasmussen, Universitetsbiblioteket, Trondheim. 35

5 Finnmarkskommisjonen er i motsetning til Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms, ikke en domstol. Rapportene, som den er pålagt å avgi, skal likevel angi hvem kommisjonen mener eier grunnen, hvilke bruksrettigheter som eksisterer, og begrunnelsen for standpunktet. Våren 2012 framla kommisjonen sin første rapport. Den omfatter Stjernøya og Seiland i Altafjorden i Vest-Finnmark. Året etter, i februar 2013 la kommisjonen fram sin andre rapport som dekker Nesseby kommune og i oktober samme år kom den tredje rapporten som oppfatter Sørøya i Vest-Finnmark. De tre rapportene ble fremlagt etter lang tids arbeid, samtidig som de er de første konkrete utredningene av spesifikke landområder. Naturlig er det knyttet store forventninger til dem, både lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Rapportene slår fast at lokalbefolkningen har selvstendige bruksrettigheter i områdene. Men ikke i noen av feltene er disse rettighetene av en slik art at de går utover det Finnmarkseiendommen er gitt myndighet til å regulere og disponere over. Reindriftsutøverne får anerkjent en alminnelig reindriftsrett grunnet i alders tids bruk, slik rettspraksis og lovgivning allerede har fastslått. For Stjernøya og Seiland har kommisjonen kommet til at Finnmarkseiendommen (FeFo) eier all grunn som omfattes av utredningen, dvs. tidligere statsgrunn, med unntak av en parsell på 0,02 km 2. Kommisjonen har således ikke anerkjent noen form for kollektiv eiendomsrett, verken for reindriftssamer eller fastboende. Konklusjonene for Nesseby er langt på veg de samme. Finnmarkskommisjonen utredet «retten til land og vann» i tre felter i Finnmark. Den har ikke funnet at det eksisterer kollektive bruks- eller eierrettigheter utover det som alt er anerkjent i finnmarksloven i noen av disse feltene. For de som hadde sett for seg at et halv århundre med samisk «kamp» skulle føre til at samene i større grad fikk erkjent en rett til land og vann i Finnmark, er resultatet lite oppløftende. Foto: Øyvind Ravna. Også her har kommisjonen kommet til at verken reindriftsutøvere eller lokalbefolkningen for øvrig har ervervet noen form for eiendomsrett, hvis vi ser bort fra en privat parsell med to hytter og et uthus på 0,007 km 2. Kommisjonen har heller ikke kommet til at det eksisterer kollektive bruksrettigheter utover det som alt er anerkjent i finnmarksloven. Bruken til så vel lokalbefolkningen som reindriften synes således ikke å være tillagt vesentlig rettslig betydning. For de som hadde ventet større anerkjennelse av kollektive bruksrettigheter, som åpner for at bygdefolk kan delta i styring og forvaltning av de nære utmarksressursene slik de som sokner til allmenninger i Sør- og Midt-Norge kan, er rapporten således ikke oppløftende. Både kommisjonen og lovgiver har fremhevet Selbu- og Svartskogdommene som en anvisning på hvordan samisk bruk skal anses som grunnlag for anerkjennelse av bruks- og eiendomsrett.rettserverv. I Svartskog-dommen fikk folket i Manndalen anerkjent eiendomsrett til et utmarksområde på 116 km 2. Lokalbefolkningens bruk av utmarka både på Stjernøya/Seiland i Nesseby og på Sørøya blir av kommisjonen beskrevet å være preget av «kontinuitet, at den har vært altomfattende og intensiv, og av fleksibilitet», slik tilfellet var i Svartskogen. Det stilles heller ikke spørsmål ved brukernes gode tro, noe som betyr at de alminnelige vilkårene for anerkjennelse av rettigheter gjennom alders tids bruk er oppfylt. Kommisjonen finner 36

6 likevel ikke å kunne anerkjenne bruken som rettsskapende. Det skjer med utgangspunkt i at statens disposisjoner er betraktet å være så omfattende at de skaper en rett for FeFo til å eie grunnen og til å forvalte de lokales bruksrettigheter. Kommisjonen vektlegger således kilder og praksis som vanligvis ikke gis vesentlig vekt når reglene om alders tids bruk skal vurderes. Avslutning Ved å legge stor vekt på statens disposisjoner og tilsvarende mindre vekt på lokal bruk, innbefattet samisk rettskultur og rettsoppfatninger, har Finnmarkskommisjonen stilt vilkår for å anerkjenne eier- og bruksrettigheter som er blitt umulige å oppfylle. Lokalbefolkningen samer og andre får i praksis ikke anerkjent andre rettigheter enn de som alt er lovfestet i finnmarksloven, mens statens etterfølger FeFo ikke bare får stadfestet eiendomsrett, men også disposisjons- og reguleringsrett over bygdefolks bruksrettigheter. Det vil åpenbart være forskjellige oppfatninger om hva som er et Samens kamp om rett til land og vann forbindes ofte med Alta-saken. I desember 1980 hadde over 1000 demonstranter samlet seg i utbyggingsområdet i påvente av utfallet av Alta herredsretts prøving av utbygningens lovlighet. Herredsretten fant at den var lovlig og 13. januar 1981 bestemte regjeringen seg for å fortsette anleggsarbeidet. Mer enn 600 politi fra hele Norge var da samlet i Alta for å fjerne demonstrantene. Bildet er fra morgenen 14. januar da politiet gikk til aksjon. Legg merke til sameflagget uten måne og solsirkelen. Det var i bruk fram til 1986 og løftes her av Knut Johnsen. Foto: Terje Brantenberg. 37

7 tilfredsstillende utkomme av rettsavklaringsprosessen. Mange, særlig utenfor Finnmark fylke, vil nok være takknemlige for at FeFo får fortsette å eie grunnen, samtidig som den også får forvalte jakt- og fiskerettighetene uten at lokalbefolkningen får vesentlig innflytelse på dette. Andre, finnmarkinger innbefattet, synes kanskje det er tilstrekkelig at lokalbefolkningen har fått et snev av anerkjennelse idet Finnmarkskommisjonen slår fast at de har selvstendige bruksrettigheter men uten adgang til å kunne foreta en selvstendig forvaltning av disse. For de som hadde sett for seg at 30 år med samerettsutredninger og meningsutvekslinger om retten til land og vann i Finnmark skulle lede til at samiske kollektive bruks- eller eierrettigheter ble identifisert og anerkjent, er imidlertid resultatet lite oppløftende. Man er heller ikke kommet nærmere å gjenskape en moderne siida-ordning basert på kollektivt eierskap og forvaltning, noe Samerettsutvalget hadde intensjon om i Innenfor jussen stilles det krav til likebehandling og forutberegnelighet, hvor praksis skaper mønstre det vil være vanskelig å avvike i kommende utredninger. Resultatet kan dermed bli at etterkrigstidens kamp for samenes rett til land og vann ikke vil lede til anerkjennelse av samisk eierskap eller kollektive bruksrettigheter, men heller til at eierforhold som er blitt etablert og sementert gjennom flere hundre år med statlig eierskap og forvaltning langt på veg videreføres med nye eiere. Dermed synes det som om Bondevikregjeringens lovforslag, hvor finnmarkingenes bruksrettigheter skulle fastlegges gjennom to paragrafer, kan bli det mest synlige resultatet av over 30 års kamp om retten til land og vann. Til slutt kan det nevnes at Finnmarkskommisjonen påpeker at det ikke er opp til den å vurdere i hvilken grad de rettslige erkjennelsene den har kommet til bør lede til at det gis nærmere regler for i hvilken grad lokalbefolkningen bør delta i forvaltningen. Det innebærer at den åpner døra for andre til å vurdere dette og det er en oppgave for Finnmarks befolkning, politikere og intresseorganisasjoner. Litteratur: Finnmarkskommisjonen, Rapport Felt 1 Stjernøya/Seiland, 20. mars 2012 og Rapport Felt 2 Nesseby, 13. februar Innst. O. nr. 80 ( ) Innstilling fra justiskomiteen om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven). NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur. Ot.prp. nr. 53 ( ) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven). Ravna, Øyvind, Finnmarksloven og retten til jorden i Finnmark, Gyldendal, Oslo 2013 og «Finnmarkskommisjonens bevisvurderinger og rettsanvendelse drøftet ut fra dens to første rapporter», Lov og Rett 8/2013. Tønnesen, Sverre, Retten til jorden i Finnmark. Rettsreglene om den såkalte «Statens Umatrikulerte grunn» en undersøkelse med særlig sikt på samenes rettigheter, Universitetsforlaget, Bergen/ Oslo 1972/1979. Øyvind Ravna er professor dr. juris ved Det juridiske fakultet, UiT, Norges arktiske universitet. Hans forskningsfelter er same- og urfolksrett, særlig med vekt retten til land og naturressurser. Rettshistorie, fast eiendoms rettsforhold og samerett er blant undervisningsfagene hans. E-post: oyvind.ravna@uit.no 38