Finnmarkskommisjonen

Transkript

1 Finnmarkskommisjonen arbeidsmåte og metodiske utfordringer Innledning på seminar om Finnmarkskommisjonen, Alta, 28. april 2009 v/kommisjonsleder Jon Gauslaa

2 Finnmarkskommisjonens mandat Lovgrunnlag. Ytre rammer finnmarksloven 5 tredje ledd: For å fastslå omfanget og innholdet av de retthetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag, opprettes en kommisjon som skal utrede rettigheter til land og vann i Finnmark finnmarksloven 29 første ledd: Det opprettes en kommisjon som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmmarkseiendommen overtar

3 Hvilke føringer ligger i 5 (3) og 29 (1)? Kommisjonen skal kartlegge omfanget av og innholdet i gruppers og enkeltpersoners eksisterende rettigheter på den grunnen FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. juli 2006 (finnmarkslovens ikrafttredelse) Kommisjonens kartlegging omfatter ikke privat grunn som er fradelt fra staten før denne datoen (og heller ikke kommunal grunn eller grunn eid av andre statsorganer, kun FeFos grunn per 1. juli 2006). Kommisjonen skal ikke tildele nye rettigheter, eksempelvis på grunnlag av rene rimelighetsvurderinger Hensikten er å avklare i hvilket omfang det med grunnlag i langvarig bruk er ervervet rettigheter som ikke tidligere har oppnådd formell rettslig anerkjennelse. Det som skal kartlegges er all utøvd bruk. Spørsmålet som skal besvares er: Har bruken gitt opphav til rettsdannelser?

4 Det rettslige grunnlaget for kartleggingen - gjeldende nasjonal rett ( 29) Kommisjonen skal bygge på alminnelige tingsrettslige prinsipper for rettserverv ved langvarig bruk slik de er utviklet av Høyesterett, jf. Rt s. 769 (Selbu) og s (Svartskogen) Begge avgjørelsene bygger på anvendelse av norske tingsrettslige prinsipper, ikke på ILO 169 eller annen folkerett. Gjeldende nasjonal rett er brukt i 29 (1) for å understreke at også samiske og lokale sedvaner og rettsoppfatninger er relevante rettskilder (Innst. O. nr. 80 ( ) s ) Folkeretten gir ikke selvstendig grunnlag for anerkjennelse av rettigheter, men kan få betydning ved den konkrete anvendelsen av gjeldende nasjonal rett. Presumsjonsprinsippet, jf. Innst. O. nr. 80 ( ) s. 19 Finnmarksloven 3: Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO 169, og skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

5 Grunnlagene for rettserverv ved langvarig bruk hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag ( 5, 3) Praktisk viktigste ervervsgrunnlag: alders tids bruk og hevd. Begge grunnlagene krever at bruken må ha pågått i lang tid, ha hatt et visst omfang (intensitet, kontinuitet), og ha vært utøvd i den tro (aktsom god tro) at bruken har vært berettiget. Er vilkårene oppfylt, vil bruksutøveren få anerkjent en rettighet som tilsvarer den utøvde bruken. Andre grunnlag: lokal sedvanerett (generelle rettsdannelser/ regeldannelse), festnede forhold (variant av alders tids bruk). Loven bruker formuleringen på annet grunnlag for å markere at alders tids bruk og hevd ikke er de eneste aktuelle grunnlagene for å anerkjenne rettigheter med grunnlag i langvarig bruk.

6 Alders tids bruk og hevd Kort om vilkårene. Likheter og forskjeller Alders tids bruk krever lengre bruksutøvelse enn hevd. Alders tids bruk: Henimot 100 år (ingen eksakt grense). Oppfyllelse forutsetter rettsovergang i flere ledd (arv, avtaleerverv) Hevd: 20 eller 50 år (eiendomshevd (20 år), brukshevd med og uten fast innretning (20 og 50 år), hevd for folket i ei bygd (50 år) Ved vedtaket av hevdsloven (1966) ble det antatt at alders tids bruk var på vei ut. Revitalisert ved Selbu-saken og Svartskog-saken. Ved alders tids bruk stilles det mindre strenge krav til brukens omfang, kanskje særlig til dens intensitet. Kravet om at bruksutøveren har grunn til å tro at bruken er berettiget, er felles for alders tids bruk og hevd. Særlig hensyntagen til kulturelle særtrekk ved bruken og samiske rettsoppfatninger (Selbu og Svartskogen).

7 Alders tids bruk og hevd Nærmere om godtrokravet. Forholdet til hevdsloven 5 Utgangspunkt: Må foreligge god tro i hele ervervsperioden. Den som vet eller burde vite at han ikke er berettiget vil ikke vinne rett. Er bruksutøveren en kollektiv enhet, hindrer det ikke rettighetserverv at enkelte innen kollektivet ikke er i god tro. Innholdet i godtrokravet: Beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er berettiget. Alminnelig hederlig atferd et minstekrav. Folkeretten og godtrokravet: ILO art 8 om hensyntagen til sedvaner (sedvaner et grunnlag for rettsoppfatninger; rettsoppfatninger et utslag av sedvaner). Statens uttrykte eierpretensjon i Finnmark vil ikke i seg selv avskjære god tro. Utøvelse av eierrådighet eller av offentlig myndighet? Hevdsloven 5: Har en rettighet grunnlag i kontrakt vil den som utgangspunkt ikke gi grunnlag for erverv av selvstendige rettigheter ved hevd ( ingen kan hevde mot sin egen atkomst ). Men dette er bare et utgangspunkt, jf. f. eks. Rt s. 237, Rt s. 967 og Rt s Kommisjonen forutsettes også å utrede slike rettighetsforhold i den grad det er naturlig, jf. Innst. O. nr. 80 ( ) side

8 Hvem kan få anerkjent rettigheter? - samer og andre (jf. 5, 3 ledd) folk i Finnmark Kommisjonen er et virkemiddel for å oppfylle Norges forpliktelser etter ILO 169 artikkel 14 om kartlegging av urfolks landrettigheter, jf. Innst. O. nr. 80 ( ) s. 28. Kommisjonens kartlegging skal være etnisk og næringsmessig nøytral (men omfatter foreløpig ikke kyst- og fjordfiske). Kartleggingen vil derfor omfatte rettigheter som er opparbeidet av etniske nordmenn, kvener og andre grupper, på lik linje med rettigheter som er opparbeidet av samer. Avgjørende for om rettigheter vil bli anerkjent, vil være den utøvde bruken ikke brukernes etnisitet. Kommisjonen kan også anses som et oppgjør med statens tidligere syn om at finnmarkingenes bruk av utmarksressursene ikke kunne gi grunnlag for selvstendige rettsdannelser.

9 Hvem kan få anerkjent rettigheter? - samer og andre (jf. 5, 3 ledd) folk i Finnmark Eksponenter for synet om statens eksklusive eierrådighet i Finnmark (først uttrykt av Finansdepartementet i Ot. prop. 21/1848): Finmarken, er som bekjendt taget i uindskrenket Besiddelse og kolonisert af selve Kronen. Den fuldt organiserede Stat underlagde sig det herreløse af Nomader gjenemfarne Land som Eiendom, og benyttede denne Eiendom ganske som en Privatmand, der ikke er bundet av andres Ret (Regjeringsadvokaten i en sak om hugst i Alta-skogen, 1864). Den bruksrett staten saaledes har git i Finmarken, er en ret som staten kan ta tilbake, naar den vil, uden at det er at gaa nogen privatmands ret for nær (Prof. Nicolaus Gjeldsvik, Norsk tingsrett, 1919, gjentatt i senere utgaver). Synet om at lokalbefolkningens bruk var tålt bruk som når som helst kunne oppheves, sto relativt uimotsagt frem til Sverre Tønnesens doktoravhandling, Retten til jorden i Finnmark, 1972 All lovgivning som særskilt gjaldt grunnen i Finnmark før 2005 (jordsalgsl. 1863, 1902, 1965) var basert på dette synet.

10 Begrensninger i kommisjonens mandat Spørsmål som kommisjonen finner at er åpenbart uegnet for behandling i kommisjonen, jf. 30 tredje ledd Andre rettighetsspørsmål enn de som gjelder rettserverv med grunnlag i langvarig bruk, for eksempel arvetvister; klager på FeFos beslutninger; kommunal arealplanlegging; motorferdsel i utmark; misnøye med offentlig forvaltning, herunder fiskeriforvaltning. Slike spørsmål må henvises til andre instanser (domstolene, FeFos kontrollkomité, vedkommende departement, ombudsmannen). Interne rettighetsspørsmål innen reindriften skal bare behandles dersom dette kreves av noen som har rettslig interesse i å få spørsmålet avklart (forskr 5). Rettigheter til fisket i Tana- og Neiden er unntatt (forskr. 6) Rettigheter til fiske i sjøen, med unntak av laskefiske med faststående redskap (kan bli endret, jf. NOU 2008: 5)

11 Arbeidsmåte og metodiske utfordringer Kommisjonens mandat er noenlunde presist angitt i finnmarksloven ( 5 og 29) og annet underlagsmateriale (Innst. O. nr. 80, ). Kommisjonens arbeidsmåte er underlagt lovreguleringer ( 30 til 35) men innenfor disse rammene står man meget fritt. Dette gir mange utfordringer, både hva metode angår og ellers. Har vært et tema på kommisjonens første møter (og er det fortsatt). Fortsatt for tidlig til at kommisjonen kan overskue alle utfordringer av metodisk art.

12 Kommisjonens arbeidsmåte er nærmere regulert i finnmarksloven 30 til 35 Oversikt 30; kommisjonen avgrenser utredningsfelt, og fastlegger rekkefølgen feltene utredes i. Kan innskrenke og utvide felt under kartleggingen. 31; Kommisjonen varsler mulige rettighetshavere. Generelt (media, nettet) og konkret varsel (reindrift, brukerinteresser, Sametinget, fylkestinget, vedkommende kommune, FeFo). 32; Finnmarkskommisjonen har selv ansvaret for sakens opplysning, og avgjør selv hvordan dette skjer. Partene kan gjøre rede for bevis mv. Representanter for interessegrupper kan følge arbeidet. 33; kommisjonen avgir en rapport for hvert felt med sine konklusjoner. 34; særregel om FeFos håndtering av kommisjonens konklusjoner. 35; kommisjonen har meklingsplikt dersom partene ønsker det.

13 30 - Inndeling i utredningsfelt Kommisjonen skal etter 30 inndele Finnmark i utredningsområder (felt) Den avgjør selv i hvilket område/felt den skal starte arbeidet, og hvilken rekkefølge de ulike områdene/feltene skal behandles i. Ved avgrensningen av feltene, skal kommisjonen vektlegge hva som er naturlig og hensiktsmessig ut fra områdenes utstrekning, og deres rettslige og historiske sammenheng. Kommisjonen skal ved avgrensningen også se hen til behovet for avklaring av rettighetsforholdene i området. Grensene for et felt kan endres underveis i kartleggingen hvis det er nødvendig for å skape en hensiktsmessig avgrensning.

14 30 Avgrensning og metodiske utfordringer Kommisjonens har stor frihet ved avgrensningen av utredningsfeltene. Lovens kriterier er vage: naturlig og hensiktsmessig avgrensning av feltet når det gjelder utstrekning og rettslig og historisk sammenheng behovet for avklaring av rettsforholdene Dette skaper flere utfordringer: Hva ligger i at noe er naturlig og hensiktsmessig? At det ikke er unaturlig og uhensiktsmessig? hva ligger i begrepene utstrekning (geografiske/topografiske forhold i terrenget, kommunegrenser?) og rettslig og historisk sammenheng? behovet for rettighetsavklaring kan etter forholdene være mer håndgripelig, men også det kan være nokså skjønnsmessig.

15 30 Avgrensning og metodiske utfordringer Starte i et konfliktfylt område eller i et område med harmoni? En mellomting? Områder hvor bruken er ulikeartet eller ensartet? Høre på de som roper høyest eller vurdere på fritt grunnlag? Avklaring av interne reindriftsspørsmål kommer i en annen stilling da kommisjonen bare skal behandle dette dersom det fremsettes krav. Hvor store bør feltene være? Kan være mange ulike spørsmål i samme felt (bygdelag, jordbruk, reindrift, sjølaksefiske). Arbeide parallelt i flere felt. Noe annet vil ta for lang tid. Ikke endelig inndeling av alle feltene nå, men ta dette fortløpende. Starter på Stjernøya/Seiland (felt 1) og i Nesseby (felt 2) Stjernøya: behov for avklaring rettssak trukket fra Alta tingrett i påvente av kommisjonen. Seiland (naturlig å se i sammenheng med Stjernøya) Nesseby: utlikeartet bruk (jordbruk, kombinasjonsbruk, reindrift, laksefiske), begrenset areal og folketall.

16 31 Varsling av mulige rettighetshavere Utredningen av hvert felt skal kunngjøres med oppfordring til rettighetshavere om å melde seg Kunngjøring i lysningsblad, aviser, nettet Særlig varsel til reindrift, representanter for brukerinteresser, Sametinget, Fylkestinget, FeFo, berørte kommuner Feltene ble kunngjort ultimo februar. Hvordan man melder inn til kommisjonen at man mener å ha ervervet en rettighet som bør anerkjennes. Kommet inn noen meldinger om mulige rettigheter. Infomøter for felt 1 (11. mai Nesseby), og for felt 2 (12. mai Hammerfest, 13. mai Stjernøya). Kan være en utfordring å finne frem til alle relevante representanter for brukerinteressene. Håper at en har lykkes med dette i de to første feltene. Foreløpig (ikke endelig) frist: 1. juni 2009.

17 32 Ansvaret for sakens opplysning Kommisjonen har selv ansvaret for sakens opplysning, og for å fremskaffe det faktiske og historiske grunnlaget som den skal bygge sine avgjørelser på. I en vanlig rettssak påhviler dette ansvaret sakens parter ( inkvisisjonsprosess, ikke partsprosess). Viktig at saksopplysningen gjøres på en måte som ivaretar hensynet til kommisjonens nøytralitet. Kommisjonen er i motsetning til de alminnelige domstolene ikke avhengig av at en part anlegger sak for å kartlegge rettighetene i et område. En er pålagt å gjøre dette uansett. En må også tas stilling til aktuelle rettighetsspørsmål som det ikke er reist krav om fra en part. En er ikke bundet av partenes påstander (sivilprosessens disposisjonsprinsipp og forhandlingsprinsipp gjelder ikke).

18 32 Sakens opplysning metodiske utfordringer Kommisjonen må selv sørge for å fremskaffe de opplysningene som er nødvendige for å avklare rettighetsforholdene. Hva er nødvendig for å avklare forholdene? Kan ikke besvares generelt. Kommisjonen kan innhente muntlige forklaringer og skriftlig materiale. Hvordan finne frem til personer som kan fortelle noe om bruken av land og vann Finnmark for to-tre-fire generasjoner siden? Hvor finnes relevant arkivmateriale? Statskog/FeFo, Riksarkivet, fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret, kommunale arkiver, domstolenes arkiver, København?

19 32 Sakens opplysning metodiske utfordringer Kommisjonen kan iverksette egne utredninger om faktiske, historiske og rettslige forhold av betydning for dens konklusjoner. En del kan kommisjonen gjøre selv, men sakkyndig bistand er nødvendig. historie, antropologi, faktisk bruk og rettsoppfatninger Alle gruppers bruk av et område skal kartlegges (jordbruk, reindrift, sjølaksefiske, bygdebefolkning, allmennhet). Dels utredninger av all bruk innenfor hvert enkelt felt, og dels utredninger av ulike typer bruk over et større område (for eksempel beitebruk, sjølaksefiske, fritidsbruk). Forholdet til reglene om offentlige anbud gir visse utfordringer.

20 32 Sakens opplysning metodiske utfordringer Bevisvurdering og kildekritikk Det skriftlige materialet forteller ikke nødvendigvis hele sannheten. Blant annet kan dette være selektivt og påvirket av sin samtid (jf. for eksempel innberetningene til lappekommisjonen). Muntlige kilder må vurderes i lys av deres nærhet til saken. Partsforklaringer ifht uhildede vitneforklaringer. Tidsfaktoren. Hovedutfordringen er i sum å fremskaffe tilstrekkelig faktisk og historisk materiale til at en med rimelig grad av sikkerhet kan si at avgjørelsene er fattet på et korrekt faktisk og historisk grunnlag. I de fleste rettsanvendelsesprosesser er det klarleggingen av faktum som er utfordringen, ikke lovanvendelsen. Dette gjelder også for kommisjonen. Den har selv ansvaret for å opplyse saken. Man vil ikke ha noen parter å gjemme seg bak.

21 32 Sakens opplysning metodiske utfordringer - medvirkning fra partene Partene i saker for kommisjonen har rett til å føre bevis om forhold av betydning for vurderingen av deres krav. Dette fritar ikke kommisjonen fra ansvaret for å opplyse saken, men aktiv opptreden fra partene kan bidra til at kommisjonens avgjørelser treffes på et bredest og best mulig grunnlag. Kommisjonen har ikke midler til å dekke advokat for private parter. For å ivareta partenes interesser kan den oppnevne og dekke utgiftene til representanter for interessegrupper som kan følge arbeidet. Behovet vil variere fra felt til felt. Konkret gjennomføring ikke avklart. Ordningen er i Innst. O. nr. 80 ( ) ansett som et alternativ til at partene opptrer for kommisjonen med egen advokat. En utfordring dersom FeFo,som ofte vil være de private partenes motpart bruker advokat. Det vil da oppstå en skjevhet for private parter som ikke uten videre kan gjøre dette.

22 33 Kommisjonens rapport Av 33 følger det at kommisjonen, når den har fullført utredningen av at område, skal avgi en rapport: Rapporten er kommisjonens konklusjon om hvordan den mener rettighetsforholdende er innenfor det området den har utredet. Rapporten skal angi hvem som etter kommisjonens mening er eier av grunnen i området, om andre har bruksrettigheter der, hvem dette er og hva slags bruksrettigheter det er tale om. Skal fremgå hvilke saksforhold konklusjonen bygger på. Utfordringene ved utarbeidelsen av rapporten vil i hovedsak være knyttet til juridisk metode og juridiske avveininger. Utfordringer av en annen art enn det som ligger i å avgjøre hvordan man skal innhente grunnlagsmateriale for avgjørelsene.

23 34 Behandlingen i Finnmarkseiendommen 34 regulerer behandlingen i Finnmarkseiendommen og berører ikke kommisjonens arbeidsmåte direkte. Etter 34 plikter Finnmarkseiendommen å ta stilling til kommisjonens rapport og konklusjoner. Er Finnmarkseiendommen enig med kommisjonen skal den sørge for at de aktuelle rettighetene blir tinglyst, og eventuelt bringe saken inn for jordskifteretten for grensegang. I slike tilfeller vil dermed kommisjonens konklusjoner i prinsippet ha samme virkning som en rettskraftig dom (selv om de formelt sett ikke er det).

24 35 Kommisjonens plikt til å mekle Dersom Finnmarkseiendommen eller andre parter er uenige om rettigheter i områder som kommisjonen har behandlet, kan de be kommisjonen om å mekle mellom dem. Uvanlig at en instans som har avsagt en avgjørelse partene er misfornøyd med skal mekle mellom disse. Mekling og forsøk på å forlike partene skjer normalt før avgjørelsen, ikke etterpå. Fører meklingen ikke frem, kan partene bringe uenigheten inn for Utmarksdomstolen for Finnmark, som avsier bindende dommer om rettigheter til Finnmarkseiendommens grunn ( 36). Utmarksdomstolen er foreløpig ikke oppnevnt. Utmarksdomstolens dommer kan ankes til Høyesterett ( 42).

25 Tidsperspektiver Kommisjonens oppgave er meget omfattende. Kommisjonen skal kartlegge et stort geografisk område ( km2), der en selv har ansvaret for å fremskaffe sakens opplysninger. De to første feltene utgjør ca 700 km2, eller vel 1,5 % av det totale området. Kommisjonen skal treffe avgjørelsene på grunnlag av gjeldende rett og ikke etter eget forgodtbefinnende på fritt rimelighetsgrunnlag. Dette krever grundige og konkrete vurderinger fra område til område. Liknende kartleggingsordninger ellers i landet har tatt inntil 45 år (Høyfjellskommisjonen for Sør Norge, ). Kommisjonen bør arbeide betydelig raskere enn dette, bl.a. fordi en vil ha langt flere ressurser tilgjengelig. At arbeidet vil ta minst 10 år er imidlertid sannsynlig, og en vil da ikke ha arbeidet i sneglefart.

26 Hva vil rettighetskartleggingen lede til? Ved lovvedtaket antok flertallet i Stortinget at kartleggingen i hovedsak ville lede til anerkjennelse av kollektive rettigheter av ulike slag, for eksempel bruksrettigheter til hogst eller beite Det ble ansett lite sannsynlig at det ville være grunnlag for å anerkjenne individuelle eierrettigheter i nevneverdig omfang Kartlegging av eksisterende rettigheter, ikke utdeling av nye Skal noe få anerkjent eierrett til et område må de ha utøvd langvarig bruk, med et eksklusivt preg. Er disse vilkårene oppfylt, vil rettighetsanerkjennelse ikke endre den faktiske stillingen i området, bare de formelle eierforholdene. Anerkjennelse av bruksrettigheter vil ikke endre eierforholdene (men begrense grunneierens rådighet over grunnen)

27 Noen virkninger av at en rettighet blir anerkjent Anerkjennelsen vil medføre at rettigheten får et vern mot inngrep (grunnloven 105, EMK TP 1 art 1). Anerkjennelse av eiendomsrett til et område vil medføre at området må fradeles fra Finnmarkseiendommens grunn Rettigheten (eierrett/bruksrett) vil Ikke lenger være underlagt finnmarkslovens kapittel 2 og 3, jf. 5 (2) og 21 (1). Anerkjennelse av rettigheter i utmark griper ikke inn i rettigheter regulert i friluftsloven (rett til ferdsel etc).

28 Mer informasjon eller