Finnmarkskommisjonen - Bakgrunn og mandat. Forholdet mellom kommisjonen og FeFo

Transkript

1 Finnmarkskommisjonen - Bakgrunn og mandat. Forholdet mellom kommisjonen og FeFo Møte med styret i Finnmarkseiendommen (FeFo), Kirkenes, 16. september 2009 v/kommisjonsleder Jon Gauslaa

2 Historisk tilbakeblikk På slutten av 1800-tallet hadde rettstilstanden i Sør Norge i flere hundre år vært at lokalbefolkningens bruk kunne gi grunnlag for erverv av rettigheter til utmarksressursene I Finnmark var situasjonen en annen fra ca Dette gjaldt både fastboende befolknings og reindriftens bruk Finmarken, er som bekjendt taget i uindskrenket Besiddelse og kolonisert af selve Kronen. Den fuldt organiserede Stat benyttede denne Eiendom ganske som en Privatmand, der ikke er bundet av andres Ret (Regjeringsadvokaten i en sak om hugst i Alta-skogen, 1864) Den bruksrett staten saaledes har git i Finmarken, er en ret som staten kan ta tilbake, naar den vil, uden at det er at gaa nogen privatmands ret for nær (Prof. Nicolaus Gjeldsvik, Norsk tingsrett, 1919, gjentatt i senere utgaver) Staten hadde eksklusiv eierrådighet, og behøvde ikke ta hensyn til andres rettigheter fordi de ikke eksisterte

3 Utviklingstrekk i nyere tid Jordsalgslovene av 1863, 1902 og 1965 bygget på et syn om at lokalbefolkningens bruk av utmarka var tålt bruk som kunne innskrenkes og oppheves når staten måtte finne det for godt Samiske organisasjoner trakk dette i tvil på og 60-tallet I juridiske kretser sto synet om at lokalbefolkningens bruk i Finnmark var tålt bruk uimotsagt frem til Sverre Tønnesens doktoravhandling, Retten til jorden i Finnmark, : Samerettsutvalget oppnevnes, foreslår i NOU 1997: 4 en ny forvaltningsordning for grunnen i Finnmark Ot. prp. nr. 53 ( ), viderefører deler av SRUs forslag, men begrenser kommunenes innflytelse ifht forslaget Konsultasjoner Justiskomiteen/Sametinget/Finnmark fylkesting

4 Finnmarksloven (lov 17. juni 2005 nr. 85) Justiskomiteens lovforslag i Innst. O. nr. 80 ( ) ble supplert med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter (lovens kapittel 5) Forslaget ble vedtatt våren 2005 etter at et enstemmig Sameting og et stort flertall i fylkestinget hadde sluttet seg til det Statskog SFs grunn ble overtatt av Finnmarkseiendommen (FeFo) 1. juli 2006 (ikrafttredelsen av lovens kapittel 2) Finnmarkskommisjonen ble etablert i 2008 for å kartlegge bruks- og eierettigheter til den grunnen FeFo overtok 1. juli 2006

5 Bakgrunnen for reglene om rettighetskartlegging Statens folkerettslige forpliktelser ILOs ekspertkomité (2004): FeFo er intet virkemiddel for å oppfylle ILO 169 om kartlegging og anerkjennelse av rettigheter Flertallet i Justiskomiteen: Nødvendig å supplere loven med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter Interne forhold At finnmarksloven ble supplert med slike regler kan også anses som et oppgjør med synet om at lokalbefolkningens bruk av utmarka i Finnmark må anses som tålt bruk Det har vært gjennomført liknende kartlegging i andre deler av landet, Høyfjellskommisjonen for Sør Norge ( ), Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms ( )

6 Finnmarkskommisjonen - Lovgrunnlag: finnmarksloven 5 tredje ledd og 29 til 35 Saklig og geografisk virkeområde Finnmarksloven 5 tredje ledd: For å fastslå omfanget av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller annet grunnlag, opprettes en kommisjon som skal utrede rettigheter i Finnmark Finnmarksloven 29 første ledd: Det opprettes en kommisjon som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmarkseiendommen overtar Kommisjonens skal kartlegge rettigheter som har grunnlag i langvarig bruk av utmarka, og ikke ta stilling til arvetvister og generell avtaletolkning og lignende Kartleggingen skal gjennomføres på utmarksgrunn som FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. Juli 2006, og omfatter ikke privateid grunn eller innmark

7 Hva ligger i 5 (3) og 29 (1)? Kommisjonen skal kartlegge omfanget av og innholdet i gruppers og enkeltpersoners eksisterende rettigheter på grunn som FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. juli 2006 (finnmarkslovens ikrafttredelse) Kartleggingen omfatter ikke privat grunn fradelt fra staten før 1. juli 2006, eller annen offentlig eid grunn, kun FeFos grunn Kommisjonen skal ikke tildele nye rettigheter ut fra rimelighet eller på grunnlag av politiske overveielser. Hensikten er å avklare i hvilket omfang det med grunnlag i langvarig bruk er ervervet rettigheter som ikke tidligere er rettslig anerkjent Kommisjonen skal kartlegge all utøvd bruk og ta stilling til om bruk har et innhold som kan ha gitt grunnlag for rettsdannelser Kartleggingen skal skje på grunnlag av gjeldende nasjonal rett

8 Det rettslige grunnlaget for kartleggingen gjeldende nasjonal rett Kommisjonen skal bygge på alminnelige prinsipper for erverv av rettigheter ved langvarig bruk, slik de er utviklet av Høyesterett, bl.a. i Rt s. 769 (Selbu) og s (Svartskogen) Innst. O. nr. 80 ( ): Gjeldende nasjonal rett markerer at også samiske og lokale sedvaner og rettsoppfatninger er relevante rettskilder (ved siden av lov, forarbeider, domspraksis) Folkeretten kan få betydning ved anvendelsen av gjeldende nasjonal rett, men ikke som selvstendig rettsgrunnlag. Prinsippet om at norsk rett antas å samsvare med folkeretten (presumsjonsprinsippet), jf. Innst. O. nr. 80 ( ) s. 19

9 Grunnlagene for rettserverv ved langvarig bruk hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag ( 5,3) Praktisk viktigste ervervsgrunnlag: alders tids bruk og hevd Bruken må ha pågått i lang tid, ha hatt et visst omfang (intensitet, kontinuitet, eksklusivitet), og ha vært utøvd ut fra en beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er rettmessig (aktsom god tro) For å få anerkjent eiendomsrett til utmark, kreves tilnærmet eksklusiv/ dominerende bruk. Dette er ikke et vilkår for å få anerkjent bruksrett Er vilkårene oppfylt, vil brukeren få anerkjent en rettighet som tilsvarer den utøvde bruken, men ikke mer Ved hevd må bruken ha vært mer (intens enn ved alders tids bruk, men den trenger ikke ha pågått like lenge (20/50 mot 100 år) Annet grunnlag: Lokal sedvanerett. Variant av alders tids bruk, men mer preg av generell (lokal) rettsregel enn individuell rettsdannelse

10 Alders tids bruk og hevd Nærmere om godtrokravet God tro må foreligge i hele brukstiden (enten den er 20, 50 eller 100 år) Brukeren/brukergruppen må ha en beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er berettiget, alminnelig hederlig atferd er et minstekrav Er brukeren en kollektiv gruppe (f. eks. et bygdelag), hindrer det ikke rettighetserverv at enkelte i gruppen ikke er i god tro Statens eierpretensjon i Finnmark avskjærer ikke uten videre god tro. Hvor klart har eierpretensjonen kommet til uttrykk? Skillet mellom statlig eierrådighet og myndighetsutøvelse er flytende Rettigheter med grunnlag i kontrakt, for eksempel skjøte eller utvisning, vil som hovedregel ikke lede til erverv av selvstendige rettigheter Men dette er bare et utgangspunkt (Rt s. 237, Rt s. 967 og Rt s. 583), kommisjonen skal også utrede slike rettighetsforhold i den grad det er naturlig, jf. Innst. O. nr. 80 ( ) side 19-20

11 Forholdet til finnmarksloven 24 Særskilt rett til lokal utnyttelse 24 første og annet ledd (utdrag): Enkeltpersoner eller grupper av personer som har tilknytning til en bygd og har sitt livsgrunnlag helt eller delvis knyttet til utnyttelsen av fornybare ressurser i nærheten av bygda, kan av kommunen for inntil 10 år om gangen bli tildelt særskilt rett til å utnytte fornybare ressurser... på nærmere angitte områder i kommunen Finnmarkseiendommen er klageorgan for vedtak truffet av kommunen. 24 berører ikke kommisjonens arbeid direkte. Anvendelsen av den vil ikke binde opp kommisjonens vurderinger, men: Hjemmelen kan være aktuell i tilfeller der vilkårene for rettighetserverv ikke er oppfylt, for eksempel fordi bruken ikke har vært langvarig nok, men hvor en form for tidsbegrenset rettighetsdeling likevel kan være rimelig. Og for brukere/grupper som ikke ønsker å gå gjennom prosessen med kommisjon, utmarksdomstol og Høyesterett. Hjemmelen gir mulighet til at ting kan forbli som før uten kompliserte rettslige prosesser.

12 Hvem kan få anerkjent rettigheter? folk i Finnmark samer og andre (jf. 5, 3 ledd) Kommisjonen er et virkemiddel for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser om kartlegging av samiske landrettigheter, jf. Innst. O. nr. 80 ( ) s. 28 Men kartleggingen skal være etnisk og næringsmessig nøytral (omfatter foreløpig ikke kyst- og fjordfiske) Kartleggingen vil omfatte rettigheter som er opparbeidet av etniske nordmenn, kvener og andre grupper, på lik linje med rettigheter som er opparbeidet av samer Avgjørende for om rettigheter kommer til å bli anerkjent, vil være den bruken som er utøvd og hvilke rettsoppfatninger som har ligget til grunn for bruken ikke brukernes etnisitet

13 Begrensninger i kommisjonens mandat 30: Spørsmål kommisjonen finner åpenbart uegnet for behandling Spørsmål som ikke gjelder rettserverv med grunnlag i langvarig bruk (arvetvister; offentlig ressursforvaltning, klager på FeFos beslutninger, motorferdsel i utmark, arealplanlegging) Slike spørsmål må eventuelt bringes inn for andre instanser (domstolene, FeFos kontrollkomité, departementet, Sivilombudsmannen) Spørsmål der en part anfører at det er ervervet rettigheter med grunnlag i langvarig bruk, må derimot realitetsbehandles Andre unntak/begrensninger Rettigheter som gjelder privat grunn Rettigheter til kyst- og fjordfiske (kan bli endret, jf. Kystfiskeutvalget) Rettigheter til laksefiske i Tana- og Neidenelva Interne rettighetsspørsmål i reindriften (beitegrenser) skal bare behandles dersom det kreves av noen med rettslig interesse i å få spørsmålet avklart

14 Avgrensning og kunngjøring av utredningsfelt 30; Kommisjonen avgrenser utredningsfelt og fastlegger rekkefølgen feltene utredes i, ut fra hva som anses naturlig og hensiktsmessig ; et felt kan innskrenkes eller utvides underveis Har startet på Stjernøya/Seiland (felt 1) og i Nesseby (felt 2) Stjernøya: behov for avklaring; rettssak trukket fra Alta tingrett i påvente av kommisjonen, Seiland (naturlig å se i sammenheng med Stjernøya) Nesseby: utlikeartet bruk (jordbruk, kombinasjonsbruk, reindrift, laksefiske), begrenset areal og folketall 31; Kommisjonen kunngjør felt med oppfordring til rettighetshavere om å melde seg; særskilt varsel til reindrift, brukerinteresser, Sametinget, fylkestinget, kommune, FeFo Kunngjøring/varsling februar 2009: foreløpig, ikke endelig frist 1. juni 2009 Kommet inn noe over 10 meldinger på Stjernøya; 4 på Seiland; 4 i Nesseby

15 Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 Kommisjonen har selv ansvaret for sakens opplysning, og for å fremskaffe det faktiske og historiske grunnlaget for avgjørelsene I en vanlig rettssak har sakens parter dette ansvaret Kommisjonen plikter å kartlegge rettighetsforholdene i et felt enten det fremsettes krav om dette eller ikke. Den må også ta stilling til aktuelle rettighetsspørsmål som ikke er fremmet av en part Den som i dag er innehaver av lovfestede rettigheter (for eksempel i finnmarksloven) eller tinglyste rettigheter (grunneiere) trenger ikke fremsette krav for kommisjonen Kommisjonen kan innhente skriftlig materiale, muntlige forklaringer, og oppnevne sakkyndige (historie, antropologi, faktisk bruk) Anbudskonkurranse for sakkyndige utredninger er utlyst iht. reglene om offentlige anskaffelser, oppnevning av sakkyndige for felt 1 og 2 i løpet av høsten 2009 Det legges opp til brede og konkrete utredninger av bruk og rettsoppfatninger i historisk perspektiv og frem til i dag

16 Ansvaret for sakens opplysning finnml medvirkning fra parter og andre Partene i saker for kommisjonen har rett til å føre bevis (muntlig og skriftlig) om forhold av betydning for vurderingen av deres krav For å ivareta (private) parters interesser kan kommisjonen oppnevne og dekke utgiftene til representanter for interessegrupper (jordbruk, reindrift, lokale brukere, fritidsbrukere) som kan følge arbeidet Ordningen er i Innst. O. nr. 80 ( ) ansett som et bedre og billigere alternativ enn at partene opptrer for kommisjonen med advokat. Kommisjonen håper å få på plass dette for felt 1 og 2 i løpet av høsten 2009 Lovens system forutsetter at advokatmedvirning/partsprosess i første rekke skal inntre hvis/når sakene behandles for utmarksdomstolen Viktig for kommisjonen at FeFo bidrar til saksopplysningen. Men for aktiv prosedering kan gi en skjevhet ifht private parter uten tilgang på betalt juridisk bistand mens sakene behandles i kommisjonen

17 Ansvaret for sakens opplysning finnml litt mer om prosessen En såkalt inkvisisjonsprosess (kommisjonen har selv ansvaret for saksopplysningen), med innslag av partsprosess En partsprosess anses i seg selv å være et bidrag til rettens nøytralitet, det er ikke nødvendigvis en inkvisisjonsprosess Dette gjør det særlig viktig at kommisjonen ivaretar nøytralitet og kontradiksjon (parter/andre interesserte må bl.a. få vite hvilke krav som er fremmet, og kunne kommentere disse) Kommisjonen må ha kontakt med partene, men blir denne for tett og ensidig kan det gå ut over nøytraliteten Kommisjonen vil for øvrig generelt etterstrebe åpenhet: Folkemøter, dokumentinnsyn, interesserepresentanter

18 Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 Bevisvurdering og kildekritikk Det skriftlige materialet forteller ikke nødvendigvis hele sannheten, bl.a. kan det være selektivt og påvirket av sin samtid. Muntlige kilder må vurderes i lys av deres nærhet til saken (partsforklaringer ifht uhildede vitneforklaringer, tidsfaktoren) Hovedutfordringen er å fremskaffe tilstrekkelig faktisk og historisk materiale til at en med rimelig grad av sikkerhet kan legge til grunn at avgjørelsene er fattet på et korrekt faktisk og historisk grunnlag I de fleste rettsanvendelsesprosesser er hovedutfordringen å klarlegge faktum, ikke lovanvendelsen. Dette gjelder også for kommisjonen, som selv har hovedansvaret for sakens opplysning

19 Finnml Kommisjonens rapport Når kommisjonen har fullført utredningen av et felt, skal den avgir en rapport. Rapporten skal inneholde kommisjonens konklusjon om rettighetsforholdene innenfor feltet, og angi: hvem som er eier av grunnen i feltet, om andre har bruksrettigheter der, hvem dette er, og hva slags bruksrettigheter (omfang, innhold, geografisk utstrekning) det dreier seg om Det skal fremgå hvilke saksforhold kommisjonens konklusjoner bygger på (skriftlige og muntlige kilder, sakkyndige utredninger) Rapporten vil bli utformet omtrent som en dom, men med en bredere redegjørelse for saksforholdet. Den vil også ta stilling til flere rettsspørsmål enn hva en dom vanligvis gjør

20 34 Behandlingen i Finnmarkseiendommen FeFo plikter å ta stilling til kommisjonens rapport/konklusjoner. Er FeFo enig med kommisjonen skal den sørge for at de aktuelle rettighetene blir tinglyst, og eventuelt bringe saken inn for jordskifteretten for grensegang, jf. 45. I slike tilfeller vil dermed kommisjonens konklusjoner i prinsippet ha samme virkning som en rettskraftig dom. En utfordring at det en del steder er uklare grenser mellom utmålt (privat) grunn og det som i dag er ansett som FeFo-grunn. Kommisjonen kan ikke selv angi nøyaktige grenser, men kan være aktuelt å peke på slike forhold i rapporten, eventuelt også ta det opp med FeFo underveis i arbeidet.

21 35 Kommisjonens plikt til å mekle Er FeFo eller andre parter uenige om rettighetsforholdene i områder som kommisjonen har behandlet, kan de be kommisjonen om å mekle mellom dem. Kommisjonens meklingsplikt faller bort etter 18 måneder. Det er noe spesielt at en instans som har avsagt en avgjørelse som en eller flere parter er uenige i skal mekle mellom partene. Mekling og forsøk på å forlike partene skjer normalt i forkant av en avgjørelse, ikke i etterkant. Kommisjonen vil imidlertid lojalt forholde seg til bestemmelsen. Mekling er formodentlig mest aktuelt der avstanden mellom partene ikke er så stor.

22 Behandlingen av tvister i kjølvannet av Kommisjonens rapport 36 og 42 Fører meklingen ikke frem, kan partene senest 18 måneder etter at rapporten er offentliggjort, bringe uenigheten inn for Utmarksdomstolen for Finnmark (ennå ikke oppnevnt) Utmarksdomstolen avsier bindende dommer om rettigheter til Finnmarkseiendommens grunn ( 36) Utmarksdomstolens dommer kan ankes til Høyesterett ( 42) Kommisjonen har med andre ord ikke det siste ordet. Dette gir en sikkerhet mot at det blir avsagt avgjørelser i strid med gjeldende rett.

23 FeFos disposisjonsfrihet under kartleggingen Utgangspunktet: FeFo står i prinsippet fritt innenfor finnmarkslovens rammer (begrensninger bl.a. i 4 og Sametingets retningslinjer, og de særlige avstemmingsreglene i 10) Men: reglene om rettighetskartleggingen er et uttrykk for at rettighetsforholdene på FeFos grunn ikke er endelig avklart Dette kan tale for at man bør vise en viss tilbakeholdenhet med å disponere over grunnen, særlig hvis disposisjonene er irreversible FeFos strategiplan : Man skal være tilbakeholden med å selge utmarksområder. Retningslinjer for kommunenes disponeringer etter 24: Tar forbehold om at rettighetsforholdene kan endre seg som følge av kartleggingen. Viktig at FeFo har tatt slike forbehold, slik at man unngår å disponere over rettigheter som eventuelt måtte vise seg å tilhøre andre.

24 Tidsperspektiv Kommisjonens oppgave er omfattende. Den skal kartlegge rettighetene i et stort geografisk område ( km2), der en selv har ansvaret for å fremskaffe sakens opplysninger Kommisjonen skal treffe avgjørelsene på grunnlag av gjeldende rett og ikke etter eget forgodtbefinnende på fritt rimelighetsgrunnlag Dette krever grundige og konkrete vurderinger fra område til område Når kan konklusjoner ventes i de første feltene? For tidlig å si, men kommisjonen bør ha kommet relativt langt i løpet av 2010 Hvor lang tid vil det tar før kommisjonen har fullført oppdraget? Umulig å si noe sikkert om det i dag, men vil nok ta godt over 10 år.

25 Hva vil rettighetskartleggingen lede til? Ved lovvedtaket antok flertallet i Stortinget at kartleggingen i hovedsak ville lede til anerkjennelse av kollektive bruksrettigheter av ulike slag, f. eks. til hogst eller beite Det ble ansett lite sannsynlig at det ville være grunnlag for å anerkjenne individuelle eierrettigheter i nevneverdig omfang Kartlegging av eksisterende rettigheter, ikke utdeling av nye Skal noen få anerkjent eiendomsrett til et område, må de ha utøvd langvarig bruk, med et eksklusivt preg, og ansett seg som eiere Er disse vilkårene oppfylt, vil rettighetsanerkjennelse ikke endre den faktiske stillingen i området, bare de formelle eierforholdene Anerkjennelse av bruksrettigheter vil ikke endre eierforholdene, men begrense grunneierens (FeFos) rådighet over grunnen

26 Noen virkninger av at en rettighet blir anerkjent Det blir fastslått at rettigheten har et selvstendig grunnlag og den vil få et vern mot inngrep (grunnloven 105) FeFo skal sørge for at rettigheten blir tinglyst og ved behov ta initiativ til grensegangssak, jf. finnmarksloven 34 og 45 Anerkjennelse av eiendomsrett til et område vil medføre at området må fradeles fra FeFos grunn Forvaltningsregimet i finnmarkslovens kapittel 2 og 3 vil ikke gjelde for anerkjente bruksrettigheter, jf. 5 (2) og 21 (1), og vil derfor bli unntatt fra FeFos rådighet Anerkjennelse av eier- eller bruksrettigheter i utmark vil ikke gripe inn i rettigheter regulert i friluftsloven (rett til ferdsel etc) Anerkjennelse av bruksrett vil ikke ekskludere annen bruk

27 Mer informasjon