Finnmarkskommisjonen - Bakgrunn og mandat. Informasjonsmøter, Stjernøya og Seiland, august 2009 v/kommisjonsleder Jon Gauslaa

Transkript

1 Finnmarkskommisjonen - Bakgrunn og mandat Informasjonsmøter, Stjernøya og Seiland, august 2009 v/kommisjonsleder Jon Gauslaa

2 Historisk tilbakeblikk På slutten av 1800-tallet hadde rettstilstanden i Sør Norge i flere hundre år vært at lokalbefolkningens bruk kunne gi grunnlag for erverv av rettigheter til utmarksressursene I Finnmark var situasjonen en annen fra ca 1850, dette gjaldt både reindriftens og fastboende befolknings bruk Finmarken, er som bekjendt taget i uindskrenket Besiddelse og kolonisert af selve Kronen. Den fuldt organiserede Stat benyttede denne Eiendom ganske som en Privatmand, der ikke er bundet av andres Ret (Regjeringsadvokaten i en sak om hugst i Alta-skogen, 1864) Den bruksrett staten saaledes har git i Finmarken, er en ret som staten kan ta tilbake, naar den vil, uden at det er at gaa nogen privatmands ret for nær (Prof. Nicolaus Gjeldsvik, Norsk tingsrett, 1919, gjentatt i senere utgaver) Staten hadde eksklusiv eierrådighet, og behøvde ikke ta hensyn til andres rettigheter fordi de ikke eksisterte

3 Utviklingstrekk i nyere tid Jordsalgslovene av 1863, 1902 og 1965 var basert på at lokalbefolkningens bruk av utmarksressursene var tålt bruk som kunne innskrenkes og oppheves når staten måtte finne det for godt Samiske organisasjoner trakk dette i tvil på og 60-tallet I juridiske kretser sto synet om at lokalbefolkningens bruk i Finnmark var tålt bruk uimotsagt frem til Sverre Tønnesens doktoravhandling, Retten til jorden i Finnmark, : Samerettsutvalget oppnevnes, foreslår i NOU 1997: 4 en ny forvaltningsordning for grunnen i Finnmark Ot. prp. nr. 53 ( ) om finnmarksloven, viderefører deler av SRUs forslag, men begrenser kommunenes innflytelse ifht forslaget Konsultasjoner Justiskomiteen/Sametinget/Finnmark fylkesting

4 Finnmarksloven (lov 17. juni 2005 nr. 85) Justiskomiteens lovforslag i Innst. O. nr. 80 ( ) ble supplert med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter (lovens kapittel 5) Forslaget ble vedtatt våren 2005 etter at et enstemmig Sameting og et stort flertall i fylkestinget hadde sluttet seg til det Statskog SFs grunn ble overtatt av Finnmarkseiendommen (FeFo) 1. juli 2006 (ikrafttredelsen av lovens kapittel 2) Finnmarkskommisjonen ble etablert i 2008 for å kartlegge bruks- og eierettigheter til den grunnen FeFo overtok 1. juli 2006

5 Bakgrunnen for reglene om rettighetskartlegging Statens folkerettslige forpliktelser Uttalelse fra ILOs ekspertkomité (2004): FeFo intet virkemiddel for å oppfylle ILO konvensjon nr. 169 om anerkjennelse av rettigheter Flertallet i Justiskomiteen: Nødvendig å supplere loven med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter Internrettslige forhold At finnmarksloven ble supplert med slike regler kan også anses som et oppgjør med synet om at lokalbefolkningens bruk av utmarka i Finnmark må anses som tålt bruk Det har vært gjennomført liknende kartlegging i andre deler av landet, Høyfjellskommisjonen for Sør Norge ( ), Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms ( )

6 Finnmarkskommisjonen Lovgrunnlag: finnmarksloven 5 tredje ledd og 29 til 35 Saklig og geografisk virkeområde Finnmarksloven 5 tredje ledd: For å fastslå omfanget av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller annet grunnlag, opprettes en kommisjon som skal utrede rettigheter i Finnmark Finnmarksloven 29 første ledd: Det opprettes en kommisjon som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmarkseiendommen overtar Kommisjonens skal kartlegge rettigheter som har grunnlag i langvarig bruk av utmarka, og ikke ta stilling til arvetvister og generell avtaletolkning og lignende Kartleggingen skal gjennomføres på utmarksgrunn som FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. Juli 2006, og omfatter ikke privateid grunn eller innmark

7 Hvilke føringer ligger i 5 (3) og 29 (1)? Kommisjonen skal kartlegge omfanget av og innholdet i gruppers og enkeltpersoners eksisterende rettigheter på grunn som FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. juli 2006 (finnmarkslovens ikrafttredelse) Kartleggingen omfatter ikke privat grunn fradelt fra staten før 1. juli 2006, eller annen offentlig eid grunn, kun FeFos grunn Kommisjonen skal ikke tildele nye rettigheter ut fra rimelighet Hensikten er å avklare i hvilket omfang det med grunnlag i langvarig bruk er ervervet rettigheter som ikke tidligere er rettslig anerkjent Kommisjonen skal kartlegge all utøvd bruk og ta stilling til om bruk har et innhold som kan ha gitt grunnlag for rettsdannelser Kartleggingen skal skje på grunnlag av gjeldende nasjonal rett

8 Det rettslige grunnlaget for kartleggingen - gjeldende nasjonal rett Kommisjonen skal bygge på alminnelige prinsipper for erverv av rettigheter ved langvarig bruk, slik de er utviklet av Høyesterett, bl.a. i Rt s. 769 (Selbu) og s (Svartskogen) Innst. O. nr. 80 ( ): Gjeldende nasjonal rett markerer at også samiske og lokale sedvaner og rettsoppfatninger er relevante rettskilder (ved siden av lov, forarbeider, domspraksis) Folkeretten kan få betydning ved den konkrete anvendelsen av gjeldende nasjonal rett. Prinsippet om at norsk rett antas å samsvare med folkeretten (presumsjonsprinsippet), jf. Innst. O. nr. 80 ( ) s. 19 Finnmarksloven 3: Henvisning til ILO 169

9 Grunnlagene for rettserverv ved langvarig bruk hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag ( 5,3) Praktisk viktigste ervervsgrunnlag: alders tids bruk og hevd Begge grunnlagene krever at bruken må ha pågått i lang tid, ha hatt et visst omfang (intensitet, kontinuitet, eksklusivitet), og ha vært utøvd ut fra en beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er rettmessig (aktsom god tro) For å få anerkjent eiendomsrett til utmark kreves det tilnærmet eksklusiv/ dominerende bruk, dette er ikke et vilkår får å få anerkjent bruksrettigheter Er vilkårene oppfylt, vil bruksutøveren få anerkjent en rettighet som tilsvarer den utøvde bruken

10 Alders tids bruk og hevd Likheter og forskjeller Vilkårene for hevd er lovfestet i hevdsloven av 1966, vilkårene for alders tids bruk er ulovfestede og mer fleksible Alders tids bruk krever lengre bruksutøvelse enn hevd. Alders tids bruk: Henimot 100 år (ingen eksakt grense), oppfyllelse forutsetter rettsovergang i flere ledd (arv, avtaleerverv) Hevd: 20 eller 50 år (eiendomshevd (20 år), bruksrettshevd med og uten fast innretning (20 og 50 år), hevd for folket i ei bygd (50 år) Motvekten mot det mindre strenge tidskravet ved hevd er et strengere krav til brukens innhold enn ved alders tids bruk, kanskje særlig når det gjelder intensitet Kravet om at bruksutøveren har en beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er berettiget, er felles for alders tids bruk og hevd

11 Alders tids bruk og hevd Nærmere om godtrokravet God tro må foreligge i hele brukstiden (enten den er 20, 50 eller 100 år) Er bruksutøveren en kollektiv gruppe (f. eks. et bygdelag), hindrer det ikke rettighetserverv at enkelte i kollektivet/gruppen ikke er i god tro Innholdet i godtrokravet: Beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er berettiget, alminnelig hederlig atferd er et minstekrav Statens eierpretensjon i Finnmark avskjærer ikke uten videre god tro, skillet mellom statlig eierrådighet og myndighetsutøvelse er flytende Prinsippet om at ingen kan hevde mot sin egen atkomst (hevdsl. 5): Har en rettighet grunnlag i kontrakt, for eksempel skjøte eller utvisning, vil den ikke gi grunnlag for erverv selvstendige rettigheter Men dette er bare et utgangspunkt (Rt s. 237, Rt s. 967 og Rt s. 583), kommisjonen skal også utrede slike rettighetsforhold i den grad det er naturlig, jf. Innst. O. nr. 80 ( ) side 19-20

12 Hvem kan få anerkjent rettigheter? - samer og andre (jf. 5, 3 ledd) folk i Finnmark Kommisjonen er et virkemiddel for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser om kartlegging av samiske landrettigheter, jf. Innst. O. nr. 80 ( ) s. 28 Men kartleggingen skal være etnisk og næringsmessig nøytral (omfatter foreløpig ikke kyst- og fjordfiske) Kartleggingen vil omfatte rettigheter som er opparbeidet av etniske nordmenn, kvener og andre grupper, på lik linje med rettigheter som er opparbeidet av samer Avgjørende for om rettigheter kommer til å bli anerkjent, vil være den bruken som er utøvd og hvilke rettsoppfatninger som har ligget til grunn for bruken ikke brukernes etnisitet

13 Begrensninger i kommisjonens mandat Spørsmål kommisjonen finner åpenbart uegnet for behandling: Spørsmål som ikke gjelder rettserverv med grunnlag i langvarig bruk (arvetvister; offentlig ressursforvaltning, klager på FeFos beslutninger, motorferdsel i utmark, arealplanlegging) Slike spørsmål må eventuelt bringes inn for andre instanser (domstolene, FeFos kontrollkomité, departementet, Sivilombudsmannen) Spørsmål der en part anfører at det er ervervet rettigheter med grunnlag i langvarig bruk, må derimot realitetsbehandles Andre unntak/begrensninger Rettigheter som gjelder privat grunn Rettigheter til kyst- og fjordfiske (kan bli endret, jf. Kystfiskeutvalget) Rettigheter til laksefiske i Tana- og Neidenelva Interne rettighetsspørsmål i reindriften (beitegrenser) skal bare behandles dersom det kreves av noen med rettslig interesse i å få spørsmålet avklart

14 Avgrensning og kunngjøring av utredningsfelt 30; Kommisjonen avgrenser utredningsfelt og fastlegger rekkefølgen feltene utredes i, ut fra hva som anses naturlig og hensiktsmessig ; et felt kan innskrenkes eller utvides underveis Har startet på Stjernøya/Seiland (felt 1) og i Nesseby (felt 2) Stjernøya: behov for avklaring; rettssak trukket fra Alta tingrett i påvente av kommisjonen, Seiland (naturlig å se i sammenheng med Stjernøya) Nesseby: utlikeartet bruk (jordbruk, kombinasjonsbruk, reindrift, laksefiske), begrenset areal og folketall 31; Kommisjonen kunngjør felt med oppfordring til rettighetshavere om å melde seg; særskilt varsel til reindrift, brukerinteresser, Sametinget, fylkestinget, kommune, FeFo Kunngjøring/varsling februar 2009: foreløpig, ikke endelig frist 1. juni 2009 Kommet inn om lag 10 meldinger på Stjernøya; 4 på Seiland; 4 i Nesseby

15 Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 Kommisjonen har selv ansvaret for sakens opplysning, og for å fremskaffe det faktiske og historiske grunnlaget for avgjørelsene I en vanlig rettssak påhviler dette ansvaret sakens parter Kommisjonen plikter etter loven å kartlegge rettighetsforholdene i et område/felt enten det fremsettes krav om dette eller ikke Kommisjonen må også ta stilling til aktuelle rettighetsspørsmål som ikke er fremmet av en part; ikke nødvendig at noen fremsetter krav Kommisjonen kan innhente skriftlig materiale, muntlige forklaringer, og oppnevne sakkyndige (historie, antropologi, faktisk bruk) Anbudskonkurranse for sakkyndige utredninger er utlyst iht. reglene om offentlige anskaffelser, oppnevning av sakkyndige for felt 1 og 2 i løpet av høsten 2009 Det legges opp til brede og konkrete utredninger av bruk og rettsoppfatninger i historisk perspektiv og frem til i dag

16 Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 Partenes og andres rolle i kommisjonens arbeid Partene kan gjøre rede for bevis mv (muntlig og skriftlig) Kommisjonen kan oppnevne representanter for interessegrupper (jordbruk, reindrift, lokale brukere, fritidsbruker) som kan følge arbeidet, tar sikte på å få dette på plass i løpet av høsten Bevisvurdering og kildekritikk Det skriftlige materialet forteller ikke nødvendigvis hele sannheten, bl.a. kan det være selektivt og påvirket av sin samtid. Muntlige kilder må vurderes i lys av deres nærhet til saken (partsforklaringer ifht uhildede vitneforklaringer, tidsfaktoren) Hovedutfordringen er å fremskaffe tilstrekkelig faktisk og historisk materiale til at en med rimelig grad av sikkerhet kan legge til grunn at avgjørelsene er fattet på et korrekt faktisk og historisk grunnlag

17 Kommisjonens rapport og videre behandling 33; kommisjonen avgir en rapport for hvert felt med sine konklusjoner om rettighetsforholdene innenfor feltet Rapporten skal angi hvem som er eier av grunnen i feltet, om andre har bruksrettigheter der, hvem det er og hva slags bruksrettigheter (omfang, innhold, geografisk utstrekning) det dreier seg om Det skal fremgå hvilke saksforhold kommisjonens konklusjoner bygger på; trolig vil rapporten bli utformet omtrent på samme måte som en dom, men med en bredere redegjørelse for saksforholdet 36; kommisjonens konklusjoner kan bringes inn for Utmarksdomstolen for Finnmark, og dennes avgjørelser kan ankes til Høyesterett ( 42) Kommisjonen har dermed ikke det siste ordet

18 Tidsperspektiv Kommisjonens oppgave er omfattende Kommisjonen skal kartlegge et stort geografisk område ( km2), der en selv har ansvaret for å fremskaffe sakens opplysninger De to første feltene utgjør ca 1400 km2, eller vel 3 % av det totale området Kommisjonen skal treffe avgjørelsene på grunnlag av gjeldende rett og ikke etter eget forgodtbefinnende på fritt rimelighetsgrunnlag Dette krever grundige og konkrete vurderinger fra område til område Når kan konklusjoner ventes i de første feltene? For tidlig å si, men kommisjonen bør ha kommet relativt langt i løpet av 2010 Hvor lang tid vil det tar før kommisjonen har fullført oppdraget? Umulig å si, men liknende kartlegginger ellers i landet har tatt inntil 45 år (Høyfjells-kommisjonen for Sør Norge, )

19 Hva vil rettighetskartleggingen lede til? Ved lovvedtaket antok flertallet i Stortinget at kartleggingen i hovedsak ville lede til anerkjennelse av kollektive bruksrettigheter av ulike slag, f. eks. til hogst eller beite Det ble ansett lite sannsynlig at det ville være grunnlag for å anerkjenne individuelle eierrettigheter i nevneverdig omfang Kartlegging av eksisterende rettigheter, ikke utdeling av nye Skal noe få anerkjent eiendomsrett til et område, må de ha utøvd langvarig bruk, med et eksklusivt preg, og ansett seg som eiere Er disse vilkårene oppfylt, vil rettighetsanerkjennelse ikke endre den faktiske stillingen i området, bare de formelle eierforholdene Anerkjennelse av bruksrettigheter vil ikke endre eierforholdene, men begrense grunneierens (FeFos) rådighet over grunnen

20 Noen virkninger av at en rettighet blir anerkjent Det blir fastslått at rettigheten har et selvstendig grunnlag og den vil få et vern mot inngrep (grunnloven 105) FeFo skal sørge for at rettigheten blir tinglyst og ved behov ta initiativ til grensegangssak, jf. finnmarksloven 34 og 45 Anerkjennelse av eiendomsrett til et område vil medføre at området må fradeles fra FeFos grunn Anerkjente rettigheter (eierrett/bruksrett) vil ikke være underlagt forvaltningsregimet i finnmarkslovens kapittel 2 og 3, jf. 5 (2) og 21 (1), og vil bli unntatt fra FeFos rådighet Anerkjennelse av rettigheter i utmark vil ikke gripe inn i rettigheter regulert i friluftsloven (rett til ferdsel etc) Anerkjennelse av bruksrett vil ikke ekskludere annen bruk

21 Mer informasjon