Klarhet i rettighetsforhold

Transkript

1 Rettskartleggingen i Finnmark siste etappe i «de lange tidsaksers juss» Jussi Erik Pedersen Kartlegging av rettighetsforhold til grunn i høyfjell har i Norge skjedd etappevis utenom det alminnelige domstolssystemet. Nå er turen kommet til Finnmark. Den samiske dimensjonen og Norges folkerettslige forpliktelser medfører at kartleggingsarbeidet står overfor nye og kompliserte utfordringer sammenliknet med de tidligere rettskartleggingene. Klarhet i rettighetsforhold har i århundrer vært viktig i det bondesamfunnet Norge har utviklet seg fra. Gården og hjemstedet har ofte vært sterkt knyttet til den enkeltes identitet og livsutfoldelse, og tvister om rettigheter til gård og utmark kan ofte bli personlige og følelsesladde. Våre domssamlinger inneholder tusenvis av rettsavgjørelser som avgjør tvister om eierskap og rettigheter til fast eiendom, og domstolene har utøvd en viktig funksjon for å avklare rettsforholdene til eiendom og utmark. Det såkalte disposisjonsprinsippet i norsk sivilprosess krever at slike tvister bringes inn for domstolene av den part som anfører å ha rettigheter i et område i strid med en annens eiendoms- eller bruksrett. På denne måten skjer rettsavklaringen stykkevis og delt. I tillegg medfører prinsippet tradisjonelt at domstolene og det offentlige ikke har en interesse i hvem som vinner tvisten dommeren er i mindre grad ute etter å fastlegge den «objektive sannhet» om rettighetsspørsmålet, men heller kåre en «vinner», det vil si hvem er det som har klart å presentere og argumentere for sin sak på best mulig måte. Dersom tvisten står mellom en privat part og staten, vil staten ofte måtte velge mellom å maksimere sine rettighetsposisjoner eller å fremme det «riktige resultat». Dette er et dilemma staten ved regjeringsadvokaten ofte står overfor. I tillegg vil jo synet på hva som er den objektive sannhet kunne være preget av hvem man representerer og på grunnleggende verdisyn vedrørende den private eiendomsrett. «De lange tidsaksers juss» Professor Krüger har i tidsskriftet Kart og Plan treffende uttalt at tvister om eiendoms- og bruksforhold i bygde-norge er «de lange tidsaksers juss» som «i stor grad forutsetter aktiv men kostbar og ressurskrevende dokumentasjon gjennom gransking av historiske forhold, uttalelser fra folk i nåtid og fortid, bred avklaring både av faktiske lokale bruksforhold til ulike tider og om rettsoppfatninger hos aktørene». De faktiske bevisspørsmål for selv en liten rettighetstvist om for eksempel fiskerettigheter i et fjellvann, kan fordre bevisvurderinger som er krevende for både legfolk, jurister og historikere. Utredningskommisjoner og dømmende kommisjoner I historiens løp har staten kommet til at rettsavklaringen for større områder var for viktig til å bli overlatt til avklaring som enkeltsaker for de alminnelige domstoler. I slike tilfeller har staten stått overfor valget mellom såkalte undersøkelseskommisjoner eller dømmende kommisjoner. De første skulle utrede rettighetsspørsmål, og dermed legge grunnlag for partenes syn på, og forhåpentligvis 20 Ottar (5): 20 25

2 enighet om, rettighetsforholdene, mens den dømmende kommisjon avsa bindende dom (som i variabel grad kunne påankes). På og 1800-tallet ble det opprettet flere dømmende kommisjoner for blant annet områdene Solør og Østerdalens fogderier, Nordre Trondhjems amt og Røros. Både utredningskommisjoner og dømmende kommisjoner lider som regel av at det er store områder som skal avklares, og dette kan sette begrensninger for hvor grundig de enkelte detaljer kan behandles. Videre vil sammensetningen av slike kommisjoner ha stor betydning hvor det blant annet er spørsmål om i hvilken utstrekning personer med lokalkunnskap skal trekkes inn arbeidet. Og i samtlige rettssystemer er ankeordninger av helt sentral betydning for riktigheten og legitimiteten av de beslutninger som fattes, og et viktig spørsmål er hvordan rettsavklaringer utenfor det alminnelige domstolssystemet skal kunne overprøves. Ved organiseringen av rettsavklaringer er det således noen grunnleggende strategiske valg som må tas. Jeg skal videre redegjøre for hvordan de største rettsavklaringsprosjektene i Norge på 1900-tallet er gjennomført, og deretter se hvordan rettsavklaringen i Finnmark er organisert, samt hvilke utfordringer som oppstår der. Høyfjellskommisjonen På begynnelsen av 1900-tallet medførte den industrielle utviklingen av vannkraften et behov for å avklare rettigheter til fossefall og andre vannrettigheter, og i 1908 ble den såkalte Høyfjellskommisjonen opprettet for å få avklart «hvilke strækninger [som] hører til statens høifjeld». I dette tilfellet ble de alminnelige domstoler funnet uegnet til formålet, og i forarbeidene til høyfjellskommisjonsloven het det: «Med de oplysninger, som nu i almindelighet staar til det offentliges raadighet, er det vanskelig at faa en eiendomstvist vedkomende høifjeld og høifjeldsvand utenfor skogalmenningerne avgjort ved domstolene i rimelig tid og paa fuldt betryggende maate.» Det er etter mitt skjønn vanskelig å se at tvister ikke skulle kunne få en betryggende behandling i domstolene, og den reelle begrunnelse er antakelig tidsaspektet. Det hastet derimot med å få oversikt over rettighetsforholdene, og enkelttvister ville i stor grad bli fremprovosert av at staten eller større private aktører ønsket å omdisponere høyfjellsareal, og dette ville vel ofte lokale bønder være imot. Staten fryktet antakelig en rekke tidkrevende prosesser. Igjen sto man overfor valget mellom en undersøkende og en dømmende kommisjon, og valget falt på det siste. Høyfjellskommisjonen fikk kompetanse til å avgjøre grensespørsmål Gamle telt- og gammetufter forteller om en kontinuerlig bruk av ressursene. Silvetnjárga Foto: Ivar Bjørklund. 21

3 mellom statens grunn og privat grunn, samt avgjøre tvister mellom staten og private om eiendomsrett, bruksrett eller andre rettigheter. Avgjørelsene kunne påankes direkte til Høyesterett, og Høyesterett har avsagt en rekke dommer i dette sakskomplekset. Verd å merke seg er at det kunne oppnevnes en lokal legmann blant kommisjonens medlemmer for de aktuelle områdene for å sikre et godt beslutningsgrunnlag. Denne kommisjonen arbeidet helt frem til 1953, men ble nedlagt da Nord-Trøndelag og Nord-Norge sto for tur, da oppfatningen var at behovet ikke lenger var tilstede, og eventuelle gjenværende tvister kunne avgjøres av jordskiftedomstolene. Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms Norges Bondelag foreslo i 1969 at det ble opprettet en høyfjellskommisjon også for Nordland og Troms, og etter en del diskusjoner ble det i 1971 opprettet et rådgivende utvalg som skulle «klarlegge den rettslige karakteren av grunnarealer som staten gjør krav på å eie i Nordland og Troms og å gi tilråding om grensedragning mellom slik statseiendom og privateiendom». Videre skulle utvalget blant annet «granske spørsmålet om bruksrett» i statseiendom. Utvalget utredet til sammen 7 felt blant annet rettighetene til Tromsdalstindområdet og Stormheimfeltet i Tromsø- og Balsfjord kommune. Tilrådingene ble imidlertid i liten grad akseptert av de berørte partene, og en rekke tvister ble brakt inn for de alminnelige domstolene, med anke videre til lagmannsrett og til slutt Høyesterett. Det er betegnende at domstolene fravek utvalgets konklusjoner i flere tilfeller. Også staten bestred utvalgets konklusjoner; for eksempel la utvalgets flertall til grunn at Stormheimfeltet tilhørte de private, men staten valgte likevel å gå til sak. Høyesterett kom enstemmig til at de private hadde eiendomsrett i tvisteområdet. Nettopp fordi utvalgets konklusjoner i liten grad fikk aksept av partene, ble det besluttet å omgjøre denne til en dømmende kommisjon. Staten var en sterk pådriver for dette, og det ble uttalt av Stortingets justiskomité at det «synes klart at de ordinære domstoler og jordskifterettene ikke har kapasitet til å håndtere disse omfattende og meget kompliserte spørsmålene på en tilfredsstillende måte». Ravna og Reiten (2007) har stilt spørsmål ved om staten tegnet et mørkere bilde av rettsavklaringssituasjonen enn nødvendig, og det kan problematiseres om utfallene ved domstolene i statens disfavør medførte et ønske om å gi det rådgivende utvalget (som presumtivt var mer «statsvennlig») dømmende myndighet. Det rådgivende utvalget ble i 1985 omgjort til Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms, og kommisjonen avsa sin siste avgjørelse i Kommisjonen ble ikke sammensatt av lokale lekfolk for de enkelte tvisteområder. Derimot skulle en fast lekdommer fra Troms ivareta lokalkunnskapen for tvisteområdene i Troms fylke, mens en lekdommer fra Nordland skulle sikre lokalkunnskap for disse områdene. Sak for kommisjonen krevde stevning fra én av tvistepartene, og dermed hadde sakene karakter av å være vanlige partsdrevne tvistesaker. Samtidig hadde kommisjonen selv ansvaret for sakens opplysning, men kunne også beslutte bevisførsel etter mønster av alminnelige sivile saker. I ettertid fremstår disse to grep som lite sammenhengende for å sikre best mulig beslutningsgrunnlag. Anke skulle rettes direkte til Høyesterett, men på dette tidspunktet hadde nye regler om ankesiling i landets øverste domstol trådt i kraft, slik at kun 4 av 15 anker ble realitetsbehandlet. Har denne rettsavklaringen fått aksept og legitimitet i tvisteområdene i Troms og Nordland? Dette er det vanskelig å si noe generelt om, men avklaring bringer i seg selv ro over tid, slik at de berørte normalt blir vante med de nye forhold. Et annet punkt er naturlig nok at rettigheter som staten har tilkjempet seg, også skal håndheves. Manglende anerkjennelse av de rettslige konklusjoner kan i vår store landsdel også medføre at personer utnytter tvisteområdene i det skjulte i tråd med sine gamle rettsoppfatninger. Men hva så med vårt største fylke? I Finnmark har rettsavklaringen bare så vidt kommet i gang. 22

4 Rettsavklaringen i Finnmark Rettsavklaring i Finnmark reiser nye og kompliserte utfordringer sammenliknet med tidligere rettsavklaringer i resten av landet på grunn av den samiske dimensjonen. Statens historikk overfor samer tilsier en politisk varsomhet som tidligere ikke har hatt betydning for rettsavklaringene. Våre internasjonale forpliktelser som følge av blant annet ILO-konvensjonen 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater legger også føringer både for hvordan rettsavklaring skal foregå og hvilke urfolksrettigheter som skal anerkjennes. Dette medfører at rettsavklaringen i Finnmark er et klart brudd med tradisjonen Norge har hatt for rettsavklaringer i utmark. Den samiske dimensjonen har vært forsøkt reist også ved rettsavklaringer i Nordland og Troms, men for alle praktiske formål har urfolksdimensjonen tidligere ikke medført endringer i avklaringsprosessen. Rettighetsforholdene i Finnmark er også av en nokså særegen karakter her finnes det kollektive rettigheter i stort omfang, og disse reiser særegne og kompliserte tingsrettslige problemstillinger. I Sør-Norge har kollektive rettigheter som regel vært organisert gjennom ulike almenningsordninger, noe som ikke har vært vanlig i Finnmark. I Sør-Norge er i tillegg «de lange tidsaksers juss»; rettstanker utviklet med de tradisjonelle bondeforhold som utgangspunkt i Finnmark fraviker den samiske dimensjonen disse tradisjonelle utgangspunktene med større grad av muntlighet, mindre dokumentasjon av bruk gjennom skriftlige kilder et cetera, og uten at rettigheter i utmarka har en tradisjonell forankring i gårdens og innmarkseiendommens arealer. Forskning og annet historisk arbeid vil kunne avdekke bruk, rettsoppfatninger og eldre rettskilder som ennå har relevans, og dette medfører at et utredningsorgan blir satt på store prøver i Finnmark. Finnmarkskommisjonens sammensetning Finnmarkskommisjonen ble opprettet med hjemmel i Finnmarksloven i mars 2008, og den har for tiden ferdigutredet fem felt. Det er enorme arealer som skal kartlegges, og dette medfører naturlig nok at arbeidet tar tid. Kommisjonen består av fem medlemmer, og to av medlemmene skal være bosatt i eller på annen måte ha sterk tilknytning til Finnmark. Lovgiver har altså ansett at lokalkunnskapen til ethvert felt i hele Finnmark skal kunne ivaretas av to personer som enda til kan være bosatt utenfor Finnmark. Etter finnmarksloven 32 har kommisjonen selv ansvar for sakens opplysning, det vil si at beslutningene blir fattet på et tilstrekkelig faktisk grunnlag. Etter at kommisjonen har utredet et felt skal den avgi en rapport som skal inneholde opplysninger om: a) hvem som etter kommisjonens oppfatning er eiere av grunnen, b) hvilke bruksrettigheter som etter kommisjonens oppfatning eksisterer og c) de saksforholdene kommisjonen bygger sine konklusjoner på. Statens rettighetsposisjoner er, som kjent, overført til Finnmarkseiendommen (FeFo), og dette er et grep som skal bidra til å oppfylle ILO-kommisjonens krav om anerkjennelse av eiendomsrett til land og vann for områder urbefolkningen i Finnmark tradisjonelt har brukt. Finnmarkseiendommens dilemma FeFo forvalter eiendommene på vegne av Finnmarks befolkning, og FeFo lever dermed nå med det ovennevnte dilemmaet om å fremme den objektive sannhet vedrørende rettighetsforholdene eller å maksimere egne rettighetsposisjoner. Finnmarkskommisjonens konklusjoner er ikke bindende, og både de private parter og FeFo kan bringe avgjørelsene inn til den såkalte Utmarksdomstolen for Finnmark (og disse avgjørelsene kan igjen påankes til Høyesterett). Kommisjonen har oppfordret folk om å melde inn krav som det skal tas stilling til gjennom å fylle ut et forenklet skjema «om mulige rettigheter», og det er holdt en rekke folkemøter og høringer for å få opplyst saksfeltene. Disse behandlingene er naturlig nok ikke like grundige som bevisførsler for alminnelige domstoler vanligvis er. Rettsavklaringsprosessen i Finnmark har også medført en begrensning i adgangen til å bringe tvister som hører under 23

5 Finnmarkskommisjonens mandat inn for de alminnelige domstoler så lenge rettsavklaringen pågår. Finnmarkskommisjonen har imidlertid tolket sitt mandat slik at den ikke skal fastlegge grenser mellom privates eiendom og FeFos grunn. Dette medfører at helt sentrale rettslige spørsmål ikke vil få sin avklaring for de områder hvor Finnmarsvidda har helt frem til våre dager vært et eksklusivt samisk bruksområde. Foto: Trym Ivar Bergmo/Samfoto. enkeltsubjekter eller rettskollektiver vinner eiendomsrett, og dette er et klart brudd med tidligere rettsavklaringsprosesser i Norge. Grensefastsetting sto naturlig nok helt sentralt i både Høyfjellskommisjonens og Utmarkskommisjonens arbeid. Bakgrunnen er nok at dette ville medført et ekstra tidkrevende arbeid i tillegg til de enorme arealene som skal behandles. Men det medfører et alvorlig inngrep i rettsavklaringstanken, og det er høyst sannsynlig at det vil kunne oppstå grensetvister senere som da må behandles i rettsapparatet. Høyesterett på etterskudd i rettsavklaringen Rettsavklaringen i Finnmark lider av et annet problem sammenliknet med tidligere avklaringer. Høyesterett som prejudikatsinstans har på hele 1900-tallet gradvis utviklet rettssetninger for å løse utmarkskonflikter. Staten har deretter kunne tilpasse sine standpunkter til de føringer som 24

6 er gitt av Høyesterett. I Finnmark har det oppstått nye rettslige spørsmål som Høyesterett ikke har rukket å behandle før Finnmarkskommisjonen har utredet en rekke felt. Et eksempel er spørsmålet om kollektive rettigheter i Gulgofjord på Varangerhalvøya (felt 6). Her la Finnmarkskommisjonen til grunn at bygda hadde kollektiv eiendomsrett til et utmarksområde på 30 km 2 i 1970, men på grunn av at bygda er fraflyttet er den kollektive retten ikke «virksom». Retten er ikke bortfalt, men kan ikke utnyttes før bygda igjen befolkes på permanent basis. Uvirksomme rettigheter er meg bekjent en rettslig nydannelse, som det er viktig å få prøvd i Høyesterett. Mange vil kanskje slå seg til ro med Finnmarkskommisjonens konklusjoner, selv om Høyesterett i ettertid viser at det var grunn til å påanke spørsmålet. Dette vil igjen stille krav til at FeFos rolleforståelse i brytningen mellom å fremme den objektive sannhet eller å maksimere egne rettigheter. Dersom befolkningen i Finnmark ikke har tillit til Finnmarkskommisjonens arbeid, vil den bare utgjøre en forsinkende transportetappe for den videre partsdrevne behandling i Utmarksdomstolen og Høyesterett. Nessebysaken, som ble behandlet i utmarksdomstolen høsten 2016, gjennomførte en bevisføring som var adskillig grundigere enn det beslutningsgrunnlaget Finnmarkskommisjonen produserte for det samme tvisteområdet. Nytteverdien av kommisjonens arbeid er da i all hovedsak å demonstrere for partene hvor det er behov for ytterligere bevisføring eller rette opp misforståelser i kommisjonens vurderinger. Rettsavklaringen i Finnmark også en menneskerettslig dimensjon Avslutningsvis skal det nevnes at rettsavklaringen i Finnmark har fått en ytterligere dimensjon sammenliknet med tidligere avklaringer: Tvister om rettigheter i utmark utgjør «borgerlige rettigheter og plikter» etter artikkel 6 i Den europeiske menneskerettskonvensjon, og behandlingen av slike krav i rettsapparatet må tilfredsstille kravene til rettferdig rettergang. Her er det blant annet et krav om at tvistene må behandles innen rimelig tid, og perioden regnes fra tvisten oppsto for rettsapparatet til den endelige avgjørelse faller. Krav fremsatt for Finnmarkskommisjonen medfører som utgangspunkt at fristen starter å løpe, og det vil ta mange år før endelig punktum er satt i Finnmark. Fordi tvistespørsmål parallelt ikke kan bringes inn for de alminnelige domstoler, er tvistespørsmålene innenfor mandatet frosset i avklaringsperioden. Dette medfører et betydelig inngrep i retten til å bringe inn rettslige tvister for domstolene etter artikkel 6, og det vil gjenstå å se om begrunnelsen for rettsavklaringsprosessen kan rettferdiggjøre dette. Litteratur: Kai Krüger, «De lange tidsaksers juss litt om induktiv pluralistisk argumentasjon i den historisk/ dynamiske tingsrett om fast eiendom», Kart og Plan 1998, s Innst.O.nr.80 ( ) Innstilling fra justiskomiteen om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven). Ot.prp. nr. 53 ( ) Om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven). Øyvind Ravna og Magne Reiten, «Grensegang og rettsavklaring i utmark og høyfjell», Areal og Eiendomsrett, 2007, s Øyvind Ravna, Finnmarksloven og retten til jorden i Finnmark, Gyldendal, Oslo Finnmarkseiendommens rettighetsmeldingsskjema: domstol.no/globalassets/upload/ finn/skjema/rettighetsmledingsskjema.pdf Jussi Erik Pedersen er førsteamanuensis ved Det juridiske fakultet, UIT Norges arktiske universitet. Han arbeider blant annet med prosessrett, menneskerettigheter, konstitusjonell rett og rettslig metode. E-post: jussi.e.pedersen@uit.no 25