Finnmarkskommisjonen - Grunnlaget for kommisjonens virksomhet. Finnmark fylkesting, Vadsø, 21. oktober 2009 v/kommisjonsleder Jon Gauslaa

Transkript

1 Finnmarkskommisjonen - Grunnlaget for kommisjonens virksomhet Finnmark fylkesting, Vadsø, 21. oktober 2009 v/kommisjonsleder Jon Gauslaa

2 Historisk tilbakeblikk På slutten av 1800-tallet hadde rettstilstanden i Sør Norge i flere hundre år vært at lokalbefolkningens bruk kunne gi grunnlag for erverv av rettigheter til utmarksressursene. I Finnmark var situasjonen en annen fra ca Dette gjaldt både reindriftens og fastboende befolknings bruk. Finmarken har fra de ældste Tider været benævnt og behandlet som en Colonie (Finansdepartementet i Ot. prop. 21/1848) Finmarken, er som bekjendt taget i uindskrenket Besiddelse og kolonisert af selve Kronen. Den fuldt organiserede Stat benyttede denne Eiendom ganske som en Privatmand, der ikke er bundet av andres Ret (Regjeringsadvokaten i en sak om hugst i Alta-skogen, 1864). Den bruksrett staten saaledes har git i Finmarken, er en ret som staten kan ta tilbake, naar den vil, uden at det er at gaa nogen privatmands ret for nær (Prof. Nicolaus Gjeldsvik, Norsk tingsrett, 1919, gjentatt i senere utgaver). Staten hadde eksklusiv eierrådighet, og behøvde ikke ta hensyn til andres rettigheter fordi de ikke fantes.

3 Utviklingstrekk i nyere tid Jordsalgslovene av 1863, 1902 og 1965 var basert på at lokalbefolkningens bruk var såkalt tålt bruk som kunne innskrenkes og oppheves når staten måtte finne det for godt. Samiske organisasjoner trakk dette i tvil på og 60-tallet. I juridiske kretser sto synet om at lokalbefolkningens bruk i Finnmark var tålt bruk uimotsagt frem til Sverre Tønnesens doktoravhandling, Retten til jorden i Finnmark, 1972 Tønnesen lanserte begrepet Finnmarksallmenningen og la til grunn at folk i Finnmark med grunnlag i alders tids bruk hadde ervervet allmenningsrettigheter til blant annet beite og hugst. 1980: Striden om utbyggingen av Alta-vassdraget. Samerettsutvalget oppnevnes. Foreslår i NOU 1997: 4 en ny forvaltningsordning for grunnen i Finnmark.

4 Finnmarksloven (lov 17. juni 2005 nr. 85) Ot. prp. nr. 53 ( ) om finnmarksloven viderefører deler av SRUs forslag, men begrenser kommunenes innflytelse ifht forslaget. 2004/2005: Konsultasjoner Justiskomiteen/Sametinget/Finnmark fylkesting Stortingets Justiskomité supplerte i Innst. O. nr. 80 ( ) lovforslaget i Ot.prp.nr. 53 med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter. Forslaget ble vedtatt i juni 2005 etter at et enstemmig Sameting og et stort flertall i fylkestinget hadde sluttet seg til det. Statskog SFs grunn ble overført til Finnmarkseiendommen (FeFo) 1. juli 2006 (ikrafttredelsen av lovens kapittel 2). Finnmarkskommisjonen ble etablert i 2008 for kartlegge bruks- og eierettigheter til den grunnen FeFo overtok 1. juli Utmarksdomstolen for Finnmark (ennå ikke opprettet) skal pådømme tvister som oppstår i kjølvannet av kartleggingen.

5 Finnmarkskommisjonens sammensetning Kommisjonens medlemmer er oppnevnt av Regjeringen, for å utføre det oppdraget som er nærmere regulert i finnmarksloven i 29 til 35. Finnmarksloven 29 tredje ledd: Finnmarkskommisjonen skal bestå av en leder og fire andre medlemmer, Lederen skal oppfylle de kravene som domstolloven stiller til høyesterettsdommere. To av de øvrige medlemmene skal oppfylle de kravene som stilles til tingrettsdommere. Minst to medlemmer skal være bosatt i eller på annen måte ha sterk tilknytning til Finnmark fylke. Formodentlig var enkeltmedlemmenes bakgrunn og tidligere engasjementer godt kjent for oppnevningsmyndigheten.

6 Bakgrunnen for reglene om rettighetskartlegging Statens folkerettslige forpliktelser Uttalelse fra ILOs ekspertorganer (2004): FeFo intet virkemiddel for å oppfylle ILO 169 art 14 om anerkjennelse av rettigheter. Utenriksdepartementets rettsavdeling var enig i dette. Flertallet i Justiskomiteen: Nødvendig å supplere loven med regler om kartlegging og anerkjennelse av eksisterende rettigheter. Internrettslige forhold At finnmarksloven ble supplert med slike regler kan også anses som et oppgjør med synet om at lokalbefolkningens bruk av utmarka i Finnmark må anses som tålt bruk. Har vært gjennomført liknende prosesser i andre deler av landet, Høyfjellskommisjonen for Sør Norge ( ), Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms ( ).

7 Finnmarkskommisjonen Lovgrunnlag: finnmarksloven 5 tredje ledd og 29 til 35 Saklig og geografisk virkeområde Finnmarksloven 5 tredje ledd: For å fastslå omfanget av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller annet grunnlag, opprettes en kommisjon som skal utrede rettigheter i Finnmark Finnmarksloven 29 første ledd: Det opprettes en kommisjon som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmarkseiendommen overtar. Kommisjonen skal kartlegge rettigheter som har grunnlag i langvarig bruk av utmarka, og ikke ta stilling til arvetvister, generell avtaletolkning og liknende. Kartleggingen skal gjennomføres på utmarksgrunn som FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. juli 2006, og omfatter ikke privateid grunn eller innmark.

8 Hva ligger i 5 (3) og 29 (1)? Kommisjonen skal kartlegge omfanget av og innholdet i gruppers og enkeltpersoners eksisterende rettigheter på den grunnen FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. juli 2006 (finnmarkslovens ikrafttredelse) Kommisjonens kartlegging omfatter ikke privat grunn fradelt fra staten før 1. Juli 2006, eller annen offentlig eid grunn, kun FeFos grunn Kommisjonen skal ikke tildele nye rettigheter ut fra rimelighet eller på grunnlag av politiske overveielser Hensikten er å avklare i hvilket omfang noen med grunnlag i langvarig bruk har ervervet rettigheter som ikke tidligere er rettslig anerkjent. Kommisjonen skal kartlegge all bruk (jordbruk, reindrift, fastboende lokalbefolkning, allmennhet). Den skal ta stilling til om noen har utøvd bruk som kan ha gitt grunnlag for rettighetsdannelser ut over det som følger av finnmarksloven

9 Det rettslige grunnlaget for kartleggingen - gjeldende nasjonal rett Kartleggingen skal skje på grunnlag av gjeldende nasjonal rett. Kommisjonen skal bygge på alminnelige prinsipper for rettserverv ved langvarig bruk, slik de er utviklet av Høyesterett bl.a. i Rt s. 769 (Selbu) og s (Svartskogen) Innst. O. nr. 80 ( ): Gjeldende nasjonal rett markerer at også samiske og lokale sedvaner og rettsoppfatninger er relevante rettskilder (ved siden av lov, forarbeider, domspraksis) Folkeretten kan få betydning ved anvendelsen av gjeldende nasjonal rett, men ikke som selvstendig rettsgrunnlag Prinsippet om at norsk rett antas å samsvare med folkeretten (presumsjonsprinsippet), jf. Innst. O. nr. 80 ( ) s. 19

10 Grunnlagene for rettserverv ved langvarig bruk hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag ( 5, 3) Praktisk viktigste ervervsgrunnlag: alders tids bruk og hevd. Bruken må ha pågått i lang tid, ha hatt et visst omfang (intensitet, kontinuitet, eksklusivitet), og ha vært utøvd ut fra en beskyttelsesverdig oppfatning om at i bruken har vært og er rettmessig (aktsom god tro). For å få anerkjent eiendomsrett til utmark, kreves tilnærmet eksklusiv/ dominerende bruk. Dette er ikke et vilkår for å få anerkjent bruksrett. Er vilkårene oppfylt, vil brukeren få anerkjent en rettighet som tilsvarer den utøvde bruken, men ikke mer. Annet grunnlag: lokal sedvanerett. Variant av alders tids bruk, men har mer preg av generell (lokal) rettsregel enn individuell rettsdannelse. 5 (3) bruker formuleringen på annet grunnlag for å markere at alders tids bruk og hevd ikke er de eneste aktuelle grunnlagene for å anerkjenne rettigheter med grunnlag i langvarig bruk.

11 Alders tids bruk og hevd Likheter og forskjeller Vilkårene for hevd er lovfestet i hevdsloven av 1966, vilkårene for alders tids bruk er ulovfestede og mer fleksible. Alders tids bruk krever lenger bruksutøvelse enn hevd. Alders tids bruk: Henimot 100 år (ingen eksakt grense). Oppfyllelse forutsetter rettsovergang i flere ledd (arv, avtaleerverv) Hevd: 20 eller 50 år (eiendomshevd (20 år), brukshevd med og uten fast innretning (20 og 50 år), hevd for folket i ei bygd (50 år) Tidskravet er mindre strengt ved hevd enn ved alders tids bruk, men det stilles strengere krav til brukens innhold ved hevd enn ved alders tids bruk, særlig når det gjelder kravet til intensiv bruk. Kravet om at bruksutøveren har en beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er berettiget, er felles for alders tids bruk og hevd.

12 Alders tids bruk og hevd Nærmere om godtrokravet God tro må foreligge i hele brukstiden (20, 50 eller 100 år). Er brukeren en kollektiv enhet (for eksempel et bygdelag), hindrer det ikke rettighetserverv at enkelte i kollektivet/gruppen ikke er i god tro. Innholdet i godtrokravet: Beskyttelsesverdig oppfatning om at bruken er berettiget. Alminnelig hederlig atferd et minstekrav. Statens eierpretensjon i Finnmark vil ikke i seg selv avskjære god tro. Hvor klart har eierpretensjonen kommet til uttrykk? Skillet mellom statlig eierrådighet og myndighetsutøvelse (salg av grunn, bruksreguleringer). Rettigheter med grunnlag i kontrakt, for eksempel skjøte eller utvisning, vil som hovedregel ikke lede til erverv av selvstendige rettigheter. Dette er bare et utgangspunkt (Rt s. 967 og Rt s. 583). Bruken ha ha utviklet seg til noe mer. Kommisjonen skal utrede slike rettighetsforhold i den grad det er naturlig, jf. Innst. O. nr. 80 s

13 Hvem kan få anerkjent rettigheter? - samer og andre (jf. 5, 3 ledd) folk i Finnmark Kommisjonen er et virkemiddel for å oppfylle Norges forpliktelser etter ILO 169 artikkel 14 om kartlegging av urfolks landrettigheter, jf. Innst. O. nr. 80 ( ) s. 28. Men kartleggingen skal være etnisk og næringsmessig nøytral (men omfatter foreløpig ikke kyst- og fjordfiske). Kartleggingen vil omfatte rettigheter som er opparbeidet av etniske nordmenn, kvener og andre grupper, på lik linje med rettigheter som er opparbeidet av samer. Avgjørende for om rettigheter kommer til å bli anerkjent, vil være den bruken som er utøvd ikke brukernes etnisitet.

14 Begrensninger i kommisjonens mandat 30: spørsmål kommisjonen finner åpenbart uegnet for behandling Spørsmål som ikke gjelder rettighetserverv med grunnlag i langvarig bruk (arvetvister; offentlig ressursforvaltning; klager på FeFos vedtak; motorferdsel; kommunal arealplanlegging) Slike spørsmål kan eventuelt bringes inn for andre instanser (domstolene, FeFos kontrollkomité, departementet, sivilombudsmannen). Spørsmål der en part anfører at det er ervervet rettigheter med grunnlag i langvarig bruk, må derimot realitetsbehandles. Andre unntak/begrensninger Rettigheter som gjelder privat grunn (lovens 29) Rettigheter til kyst- og fjordfiske (lovens 49, jf, 2) Rettigheter til laksefiske i Tana- og Neidenelva (forskrift 6) Interne rettighetsspørsmål i reindriften skal bare behandes dersom det kreves av noen som har reelt behov for å få spørsmålet avklart (forskr 5)

15 Avgrensning og kunngjøring av utredningsfelt 30; Kommisjonen avgrenser utredningsfelt og fastlegger rekkefølgen feltene utredes i ut fra hva som anses naturlig og hensiktsmessig. Felt kan innskrenkes og utvides underveis. Har startet på Stjernøya/Seiland (felt 1) og i Nesseby (felt 2). 31; Kommisjonen kunngjør felt med oppfordring til rettighetshavere om å melde seg. Særskilt varsel til reindrift, brukerinteresser, Sametinget, fylkestinget, kommune, FeFo. Kunngjøring/varsling februar 2009, foreløpig, ikke endelig, frist 1. Juni 2009 Kommet inn ca 10 meldinger på Stjernøya; 4 på Seiland, 4 i Nesseby. I tillegg en del meldinger utenom disse to feltene.

16 Ansvaret for sakens opplysning finnml. 32 Kommisjonen har selv ansvaret for sakens opplysning, og for å fremskaffe det faktiske og historiske grunnlaget for avgjørelsene I en vanlig rettssak har sakens parter dette ansvaret Kommisjonen plikter etter loven å kartlegge rettighetene i et felt enten det fremsettes krav om dette eller ikke. Den må også ta stilling til aktuelle rettighetsspørsmål som ikke er fremmet av en part De som i dag har lovfestede (f. eks. i finnmarksloven) eller tinglyste rettigheter (grunneiere) trenger ikke fremme krav for kommisjonen. Kommisjonen kan oppnevne sakkyndige (historie, antropologi, faktisk bruk) Anbudskonkurranse for sakkyndige utredninger gjennomført iht. reglene om offentlige anskaffelser. Inngått avtale NIKU for felt 1 og 2, oktober 2009 Brede og konkrete utredninger av bruk og rettsoppfatninger (reindrift, jordbruk, fastboende utmarksbrukere, allmennhet) i historisk perspektiv og frem til i dag. I tillegg planlegges generelle utredninger om sjølaksefiske, allmennhetens bruk, intern beitebruk i reindriften, rettshistorie.

17 Ansvaret for sakens opplysning finnml medvirkning fra parter og andre Partene i saker for kommisjonen har rett til å føre bevis (muntlig og skriftlig) om forhold av betydning for vurderingen av deres krav For å ivareta (private) parters interesser kan kommisjonen oppnevne og dekke utgiftene til representanter for interessegrupper (jordbruk, reindrift, lokale brukere, fritidsbrukere) som kan følge arbeidet Ordningen er i Innst. O. nr. 80 ( ) ansett som et bedre og billigere alternativ enn at partene opptrer for kommisjonen med advokat. Kommisjonen håper å få på plass dette for felt 1 og 2 i løpet av 2009 Lovens system forutsetter at advokatmedvirning/partsprosess i første rekke skal inntre hvis/når sakene behandles for utmarksdomstolen

18 Ansvaret for sakens opplysning finnml litt mer om prosessen En inkvisisjonsprosess (kommisjonen har selv ansvaret for saksopplysningen), med innslag av partsprosess En partsprosess anses, i motsetning til en inkvisisjonsprosess, i seg selv å være et bidrag til rettens nøytralitet. Dette gjør det særlig viktig at kommisjonen i sitt arbeid ivaretar nøytralitet og kontradiksjon (parter/andre interesserte må bl.a. få vite hvilke krav som er fremmet, og kunne kommentere disse) Kommisjonen må ha kontakt med partene, men blir denne for tett og ensidig kan det gå ut over nøytraliteten Kommisjonen vil etterstrebe åpenhet: Folkemøter, dokumentinnsyn, interesserepresentanter

19 Finnml Kommisjonens rapport Når kommisjonen har fullført utredningen av et felt, skal den avgi en rapport. Rapporten skal inneholde kommisjonens konklusjon om rettighetsforholdene innenfor feltet, og angi: Hvem som er eier av grunnen i feltet, om andre har bruksrettigheter der, hvem dette er, og hva slags bruksrettigheter (omfang, innhold, geografisk utstrekning) det dreier seg om Det skal fremgå hvilke saksforhold kommisjonens konklusjoner bygger på (skriftlige og muntlige kilder, sakkyndige utredninger) Rapporten vil bli utformet omtrent som en dom, men med en bredere redegjørelse for saksforholdet. Den vil også ta stilling til flere rettsspørsmål enn hva en dom vanligvis gjør

20 Behandlingen av tvister i kjølvannet av Kommisjonens rapport 36 og 42 Partene kan senest 18 måneder etter at rapporten er offentliggjort, bringe uenigheten inn for Utmarksdomstolen for Finnmark (ennå ikke oppnevnt) Utmarksdomstolen avsier bindende dommer om rettigheter til Finnmarkseiendommens grunn ( 36) Utmarksdomstolens dommer kan ankes til Høyesterett ( 42) Dette gir en sikkerhet for at det ikke blir avsagt avgjørelser i strid med gjeldende rett.

21 Tidsperspektiv Kommisjonens oppgave er omfattende. Den skal kartlegge rettighetene i et stort geografisk område ( km2), der en selv har ansvaret for å fremskaffe sakens opplysninger Kommisjonen skal treffe avgjørelsene på grunnlag av gjeldende rett og ikke etter eget forgodtbefinnende på fritt rimelighetsgrunnlag Dette krever grundige og konkrete vurderinger fra område til område Når kan konklusjoner ventes i de første feltene? For tidlig å si, men kommisjonen bør ha kommet relativt langt i løpet av 2010 Hvor lang tid vil det tar før kommisjonen har fullført oppdraget? Umulig å si noe sikkert om det i dag, men vil ta godt over 10 år.

22 Hva vil rettighetskartleggingen lede til? Ved lovvedtaket antok flertallet i Stortinget at kartleggingen i hovedsak ville lede til anerkjennelse av kollektive bruksrettigheter av ulike slag, f. eks. til hogst eller beite Det ble ansett lite sannsynlig at det ville være grunnlag for å anerkjenne individuelle eierrettigheter i nevneverdig omfang Kartlegging av eksisterende rettigheter, ikke utdeling av nye Skal noen få anerkjent eiendomsrett til et område, må de ha utøvd langvarig bruk, med et eksklusivt preg, og ansett seg som eiere Er disse vilkårene oppfylt, vil rettighetsanerkjennelse ikke endre den faktiske stillingen i området, bare de formelle eierforholdene Anerkjennelse av bruksrettigheter vil ikke endre eierforholdene, men begrense FeFos rådighet over grunnen

23 Noen virkninger av at en rettighet blir anerkjent Det blir fastslått at rettigheten har et selvstendig grunnlag og den vil få et vern mot inngrep (grunnloven 105) FeFo skal sørge for at rettigheten blir tinglyst og ved behov ta initiativ til grensegangssak, jf. finnmarksloven 34 og 45 Anerkjennelse av eiendomsrett til et område vil medføre at området må fradeles fra FeFos grunn Forvaltningsregimet i finnmarkslovens kapittel 2 og 3 vil ikke gjelde for anerkjente bruksrettigheter, jf. 5 (2) og 21 (1). Disse vil derfor bli unntatt fra FeFos rådighet Anerkjennelse av eier- eller bruksrettigheter i utmark vil ikke gripe inn i rettigheter regulert i friluftsloven (rett til ferdsel etc) Anerkjennelse av bruksrett vil ikke ekskludere annen bruk

24 Privatisering av grunnen i Finnmark? Kommisjonens oppgave er å kartlegge utøvd bruk, og på grunnlag av gjeldende rett ta stilling til om bruken er av en slik art at den kan gi grunnlag for å anerkjenne privatrettslige rettigheter. Er dette en privatiseringsprosess? For å få anerkjent en bruk som rettstiftende må vilkårene om langvarig bruk av et betydelig omfang ut fra en beskyttelsesverdig oppfatning være oppfylt Ingen som ikke oppfyller disse vilkårene vil nå frem med krav I den grad noen oppfyller vilkårene, vil det være tale om en rettslig anerkjennelse av en faktisk tilstand og ingen privatisering. Margareth Thatcher var privatiseringsaktivist. Noen vil mene at partier som har programfestet at statseid utmarksgrunn bør overføres til private fordi disse er bedre egnet til å forvalte utmark enn det offentlige, er det. Kommisjonens mandat er juridisk/rettslig, ikke politisk.

25 Mer informasjon