Sak 13/09 NOU 2007:13 Den nye sameretten - Sametingets grunnlag og premisser

Transkript

1 Originalspråk: Norsk Sak 13/09 NOU 2007:13 Den nye sameretten - Sametingets grunnlag og premisser Arkiv SF-39 Arkivsaksnr. 07/400 Vedlegg Nr Dok. dato Avsender/Mottaker Tittel Justisdepartementet Gjenoppnevning av Samerettsutvalget NOU 2007:13 Bind A og B Den nye sameretten NOU 2007: 14 Samisk naturbruk og rettssituasjon fra Hedmark til Troms Brev til justisministeren fra Høringen av NOU 2007: 13 og 14 sametingspresidenten Høringsbrev fra Justisdepartementet NOU 2007:13 Den nye sameretten Høring Brev fra Justisdepartementet Høringen av NOU 2007:13 Den nye sameretten Saksframstilling Samerettsutvalget ble første gang oppnevnt ved kronprinsregentens resolusjon 10. oktober Den direkte foranledningen til oppnevningen av Samerettsutvalget var konflikten om Alta- Kautokeinovassdraget. På bakgrunn av utviklingen av folkeretten, sameretten og samepolitikken ble Samerettsutvalget gjenoppnevnt 1. juni Det vises til vedlagt mandat for en fullstendig oversikt. Utvalgets mandat var blant annet å: Utrede samenes rettslige stilling til disponering og bruk av land og vann i samiske områder utenfor Finnmark der det legges vekt på den internasjonale rettsutviklingen og at det fremmes forslag som ikke er i strid med Norges internasjonale forpliktelser. Fremme forslag til hvordan samene sikres muligheter til å utnytte naturressursene i sine områder og hvor hensynet til bevaring av samisk kultur står sentralt, samtidig som den ikke-samiske befolkningens interesser anerkjennes. Særlig vurdere reindriftens arealbruk og rettigheter med sikte på å utvikle en bærekraftig reindrift. Klarlegge ulikheter mellom forskjellige interesser med forslag til løsninger som kan dempe eventuelle konflikter mellom ulike bruksmåter. Vurdere forslag om endringer av eller nye forvaltningsordninger, lover og bestemmelser, herunder skal det vurderes om fjellova bør legges til grunn. Bør også utrede om lokal forvaltning av grunnen og naturressursene. Samerettsutvalget avga sin utredning NOU 2007:13 Den nye sameretten og NOU 2007:14 Samisk ressursbruk og rettssituasjon fra Hedmark til Troms 3. desember Sametingspresidenten var til stede og hold et innlegg ved overleveringen av utredningen. Ved overleveringen sa han blant annet at sluttstreken for det store utredningssporet i utviklingen av sameretten og samepolitikken i Norge nå 1

2 er satt, og at vi nå begynner det videre arbeidet med å få lovfestet bestemmelser som både i prinsipp og praksis anerkjenner samiske rettigheter til å eie, bruke og delta. Den 7. januar 2008 ba sametingspresidenten i brev til justisministeren om at det ble lagt opp til differensierte høringsfrister for de ulike deler av Samerettsutvalgets lovforslag, siden det pågikk lovarbeider i regjeringen som Samerettsutvalget hadde fremmet forslag omkring. I brevet ble det også uttrykt at det ville være hensiktsmessig med en høringsfrist på 6-12 måneder. I kontakt med Justisdepartementet ble det enighet om at Samerettsutvalgets utredning ble sent på høring med 12 måneders høringsfrist med formuleringer om at det kan settes kortere frist for enkelte deler av utredningen for å samordne høringen med andre lovprosjekter. Høringsfristen ble satt til 15. februar Sametingsrådet har deltatt ved en rekke konferanser og seminarer som har vært avholdt om Samerettsutvalgets utredning. På disse seminarene og konferansene har også Sametingsrådet holdt innlegg med overordnede synspunkter på Samerettsutvalget forslag. Disse konferansene har blant annet vært: Troms og Nordland fylkeskommuner konferanse i Tromsø desember 2007 Bjerkvikdagene Friluftslivets fellesorganisasjon og Norges Jeger og fiskerforbunds seminar i Bodø Saemien Sijtes konferanse i Steinkjer Troms fylkeskommunes dialogkonferanse om Samerettsutvalget Nordland fylkeskommunes høringsmøte om Samerettsutvalget utredning NSRs lokallag sitt åpne seminar på Tjeldsundbrua kro om Samerettsutvalget Fylkesmannen i Nord-Trøndelag sitt høringsmøte om Samerettsutvalget Behandlingen av denne saken danner grunnlag og premisser for Sametingets videre prosess i oppfølgingen av Samerettsutvalget utredning. Hensikten med Sametingets behandling er å: Presentere en prinsipiell og overordnet vurdering av Samerettsutvalget forslag. Definere grunnlaget og premissene og klargjøre rammene for konsultasjonene i forbindelse med dette lovarbeidet. Dette er viktig siden Samerettsutvalget på flere områder er utilfredsstillende i sine folkerettslige vurderinger, konklusjoner og oppfølginger. Klargjøre Sametingets overordnede posisjoner for konsultasjonene om det videre lovarbeidet med muligheter til løsninger innenfor akseptable folkerettslige rammer uten derved å låse oss for fast. Danne utgangspunkter for å gjennomføre direkte dialog med samiske institusjoner og organisasjoner for derigjennom å etablere et breiere grunnlag for Sametingets mer konkrete posisjoner i konsultasjonene. Tydelig signalisere at Sametinget ønsker en raskest og mest mulig konstruktiv oppfølging av Samerettsutvalgets utredning. Sametingets behandling av grunnlag og premisser for det videre lovarbeidet må derfor vektlegge og klargjøre rammene for dette lovarbeidet, samtidig som det gis en prinsipiell og overordnet vurdering av Samerettsutvalgets forslag. En nærmere konkretisering av forslag til lover og enkeltbestemmelser vil måtte utarbeides etter en inkluderende dialog med samiske institusjoner og organisasjoner, og gjennom konsultasjonene. Det skal gjennomføres omfattende konsultasjoner mellom departement og Sametinget om lovforslagene. Samiske institusjoners og organisasjoners høringsuttalelser og Sametingets grunnlag og premisser for det videre arbeidet vil måtte danne fundamentet for en prosess mellom samiske institusjoner, organisasjoner, lokalsamfunn og Sametinget i forkant av konsultasjonene mellom 2

3 departement og Sametinget. Det vurderes som nødvendig at Sametinget har en direkte og åpen dialog med samiske institusjoner, organisasjoner og samiske lokalsamfunn om premissene for og forslag til å sikre samene rettigheter til land- og naturressurser. Det vil derfor bli lagt opp til møter og dialog med samiske institusjoner, organisasjoner og lokalsamfunn, for slik å etablere et breiere grunnlag for nærmere konkretisering av lovforslag og bestemmelser i konsultasjonsprosessen. Sametingets behandling av grunnlag og premisser for det videre lovarbeidet må forstås som et første steg i en videre prosess for Sametingets arbeid med lovforslagene. Det skal legges til rette for involvering av gruppeledere og opposisjon i de ulike faser av oppfølging og konsultasjonsprosess, slik det også har vært gjort tidligere i store lovkonsultasjoner. Resultatet av konsultasjonene skal forelegges Sametinget for endelig behandling før noe lovforslag fremmes av regjeringen. Det vurderes som viktig å ha en rask og mest mulig kontinuerlig lovarbeidsoppfølging av Samerettsutvalgets utredning. Det samme gjelder Kystfiskeutvalgets utredning der forslagene også må behandles for de sjøsamiske områdene utenfor Finnmark. En prosess som går over for mange år vil kunne skape grobunn for økende usikkerhet i befolkningen og uforutsigbarhet for myndigheter og andre aktører for hvordan samiske land- og ressursrettigheter sikres og ivaretas i samfunnsplanlegging og enkeltsaker. For at oppfølgingen av Samerettsutvalgets utredning skal kunne være rask og konstruktiv er det viktig at Sametinget nå klargjør grunnlaget og premissene for det videre lovarbeidet. En slik klargjøring vil etablere et nødvendig utgangspunkt for videre dialog med det samiske samfunnet og for departementets forbereding til konsultasjoner. Den videre saksgang i behandlingen av utredningen vil i grove trekk være: Dialog og møter med samiske institusjoner og organisasjoner for å etablere et breiere grunnlag for nærmere konkretisering av lovforslag. Gjennomføring av konsultasjoner mellom Sametinget og departement Samarbeid mellom Sametingsrådet og opposisjon om konkretisering av posisjoner og konsultasjoner Sametingets plenumsbehandling av utkast til lovforslag Vurdering Utgangspunktet for utformingen av lover og tiltak for å sikre samenes rettigheter til land og naturressurser ligger i folkeretten. I utvalgets mandatperiode har det skjedd en betydelig utvikling av urfolksretten gjennom nasjonalt lovarbeid, særlig knyttet til finnmarksloven, men ikke minst også internasjonalt, konkretisert gjennom FNs Generalforsamlings vedtakelse av erklæringen av urfolks rettigheter 13. september Samerettsutvalget har foretatt en til dels omfattende drøfting av urfolksretten. Likevel framstår en del vurderinger og konklusjoner som ufullstendige og i noen tilfeller ikke korrekte. Dette knytter seg særlig til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966 (SP) artikkel 1, ILO konvensjonen nr. 169 (ILO 169) artikkel 14, 7 og 15, og FNs erklæring om urfolks rettigheter. Den, på noen områder, utilfredsstillende folkerettslige vurdering, konklusjon og oppfølging fra utvalgets side medfører at noen av utvalgets lovforslag framstår som problematiske. Folkerettens helt sentrale og avgjørende betydning for hvilke lovforslag som er mulige medfører at det vurderes som nødvendig fra Sametingets side å klargjøre de folkerettslige rammene. En svært kortfattet oppsummering av de folkerettslige rammene er følgende: 1. Staten er etter SP artikkel 27 og ILO 169 artikkel 15 forpliktet til å verne mot inngrep som kan skade grunnleggende vilkår for samisk kultur. 3

4 a. Ved vurdering av om inngrep kan skade samisk kultur skal effekten av tidligere og planlagte inngrep trekkes inn. b. Ved vurdering av tiltak som kan begrense kulturutøvelsen skal hensynet til samisk kultur vektlegges. c. Næringer må ikke være kulturspesifikke for å være vernet av SP artikkel Staten plikter etter SP artikkel 27, jf. artikkel 1 å iverksette positive særtiltak når det er nødvendig for urfolks kulturvern og utvikling. Dette følger også av grunnlovens 110a og menneskerettsloven. 3. ILO 169 artikkel 14 og SP artikkel 1, jf. artikkel 27 forplikter statene til reelt å anerkjenne urfolks land og ressursrettigheter. a. ILO 169 artikkel 14 har både materielle bestemmelser om anerkjennelse (jf. artikkel 14 nr. 1) og prosessuelle bestemmelser om identifisering og rettsprosedyrer for avklaring av landrettigheter (jf. artikkel 14 nr. 2 og 3). De materielle og prosessuelle bestemmelsene må ses i sammenheng, men slik at de materielle kravene rent faktisk og i praksis anerkjennes. b. En langvarig identifiseringsprosess i områder hvor det eksisterer samiske kollektive og individuelle land- og ressursrettigheter er i seg selv ikke tilstrekkelig for en reell anerkjennelse av artikkelens materielle krav. Urfolkserklæringen 26 og 27 legger også en slik forståelse til grunn. c. ILO 169 artikkel 14 nr. 1 kan gi større rom for å akseptere samisk bruk som rettighetsskapende enn interne rettsregler, dette er ikke minst tilfelle for kollektive eierog bruksrettigheter. 4. Retten til selvbestemmelse, deltakelse og konsultasjoner er selvstendige rettigheter, fastsatt i ulike internasjonale rettsinstrumenter. Disse rettighetene er likevel slik at det kan være glidende overganger mellom disse avhengig av hvor viktige aktuelle saker er for det samiske folk. Oppfyllelse av retten til konsultasjoner etter ILO 169 artikkel 6 og 15(2) og vern mot inngrep etter SP artikkel 27 og ILO 169 artikkel 15(1) innebærer i seg selv likevel ikke en oppfyllelse av selvbestemmelsesretten. a. Samer har rett til selvbestemmelse som følge av SP artikkel 1. Selvbestemmelsen er gjentatt og konkretisert i urfolkserklæringen som forstås som en kodifisering av folkerettlig sedvane. b. Selvbestemmelsesretten er en kollektiv rettighet og er slik av direkte relevans for styring av kollektive eier-, besittelses- og bruksrettigheter, samt forvaltningen av naturressursene. c. Urfolkserklæringens krav til å oppnå informert samtykke fra berørte urfolk ved større inngrep i kultur og kulturgrunnlaget (jf. artikkel 10, 18, 19, 30, 32 og 38) må også forstås i lys av selvbestemmelsesretten som følger av erklæringas artikkel Samene har rett til å fatte beslutninger, deltakelse og konsultasjoner om sine egne prioriteringer bl.a knyttet til tradisjonelle landområder. a. Retten til egne beslutninger og deltakelse etter ILO 169 artikkel 7(1) går noe videre og er av en noe annen karakter enn retten til konsultasjoner som følger av ILO 169 artikkel 6, da den i sterkere grad befatter seg med deltakelse for utføring og gjennomføring av tiltak og spesifikt knyttes til bl.a landområder. Dette er ytterligere konkretisert i artikkel 15(1) hvor det pliktes deltakelse i den offentligrettslige forvaltningen av naturressursene i tradisjonelle samiske områder. b. Kravet til omforente løsninger etter ILO 169 artikkel 7(1) er også sterkere for beslutninger som berører f.eks landområder enn for andre type tiltak som kan berøre samene direkte med krav om konsultasjoner i god tro og med målsetting om å oppnå enighet etter artikkel 6. 4

5 Med en klargjøring av de folkerettslige rammene vil tilnærmingen til de konkrete vurderingene av Samerettsutvalgets lovforslag være lettere og mer forståelig. Samerettsutvalgets hovedforslag kan sies å være knyttet til tre sett av lover. Disse er: 1. Kartleggingslovgiving (kartleggings- og anerkjennelseslov) 2. Konsultasjons- og saksbehandlingslovgiving (Saksbehandlings- og konsultasjonslov) 3. Styrings- og forvaltningslovgiving av grunn og naturressurser (hålogalandslov, Statskog, Fjellova, Finnmarksfiskelov) Samerettsutvalget og Kystfiskeutvalgets forslag oppfattes som en helhet for ivaretakelsen av statens folkerettslige forpliktelser overfor samene for sikring av rettigheter til land og naturressurser. Selv om det av mer lovtekniske grunner er fremmet forslag som ulike lover, må forslagene vurderes i sammenheng med hverandre og i sin helhet. For å oppnå folkerettslig forsvarlig og helhetlig lovgiving må disse tre lovforslag samlet sikre: Reell anerkjennelse av samiske rettigheter En kartlegging av rettigheter som også sikrer kollektive samiske rettigheter Et rettsbilde som er likeverdig over hele det tradisjonelle samiske område og som sikrer reell likhet mellom majoritet og minoritet og mellom ulike samiske områder. Samerettsutvalget har etter modell fra finnmarksloven 3 foreslått en delvis inkorporering av ILO 169 i en kartleggingslov, hålogalandslov og som endring av reindriftsloven. Tilsvarende bestemmelse er ikke foreslått tatt inn i en konsultasjons- og saksbehandlingslov og som endring i fjellova. Samerettsutvalgets forslag om delvis inkorporering av ILO 169 i noen lover og ikke i andre er ikke prinsipielt drøftet og vil kunne framstå som etablering av ulikt rettsbilde for områder som er ment å styres og forvaltes etter henholdsvis hålogalandsloven i Troms og Nordland og fjellova sør for Nordland. Dette er svært uheldig. Det vurderes som mest riktig og mest oversiktelig at framfor delvis inkorporering av ILO 169 i noen enkeltlover så inkorporeres ILO 169 i menneskerettsloven på linje med blant annet barnekonvensjonen og nå som foreslått av regjeringen hva gjelder kvinnediskrimineringskonvensjonen, som Justisdepartementet nå har fremmet forslag om med en svært god begrunnelse for. Forslaget om en kartleggingslovgiving er positivt. Forslaget om at kartleggingen bare skal skje i henhold til norsk rett og forutsetningen om at norsk rett fullt ut samsvarer med internasjonal rett er imidlertid vanskelig å slutte seg til. Det er også av vesentlig betydning at det av loven klart framkommer at samenes kollektive rettigheter også skal utredes. Terskelen for hva som skal utredes må også være lav, og det samme gjelder for mulighetene til å ta opp igjen rettskraftige saker for domstolsbehandling. Forslaget om en konsultasjons- og saksbehandlingslovgiving er positivt. Konsultasjoner og informert samtykke utgjør sammen med selvbestemmelsesretten hjørnesteinen i den internasjonale urfolksretten. En egen lovgiving som gjennomfører forpliktelsene som følger av folkeretten vil bidra til at en rekke norske lover, samt at forvaltningspraksis bringes i samsvar med urfolksretten. Selvbestemmelsesretten og det materielle kulturvernet etter SP artikkel 27 tilsier at Sametinget må ha en samtykkerett knyttet til offentligrettslige beslutninger og beslutninger som klart gjelder kollektive rettigheter. Det vil også være nødvendig med bindende retningslinjer som tillegges vesentlig vekt i vurderinger som skal gjøres i forhold til inngrep og endret bruk av utmark. Styrings- og forvaltningslovgivingen av grunn og ressurser må både prinsipielt og reelt anerkjenne samiske kollektive og individuelle land- og ressursrettigheter, samt ivareta samenes rett til selvbestemmelse og rett til deltakelse. Samerettsutvalgets flertallsforslag (hålogalandslov) og det ene mindretallsforslaget (revidert Statskog) ivaretar ikke disse hensynene. En lovgiving for styring og forvaltning over grunn der det erkjennes og anerkjennes at det eksisterer kollektive og individuelle samiske rettigheter vil både ha karakter av å være et grunneierorgan og et organ som utøver 5

6 offentligrettslig myndighet på vegne av en uidentifisert masse av eiere og bruksrettshavere. Ved slik lovgiving må samene derfor sikres både grunneierposisjonen som følger av ILO 169 artikkel 14 nr. 1 og selvbestemmelsesposisjonen som følger av SP artikkel 1 og urfolkserklæringa artikkel 3. Lovgiving av styring og forvaltning av grunn og naturressurser må også i utstrakt grad være harmonisert og ha felles utforming for de ulike samiske områdene, samt være tilpasset den samiske geografiske samfunnsstrukturen. Samerettsutvalget har vurdert og foreslått endringer i flere andre lover. Når det gjelder vurderingene av endringer av plan- og bygningsloven, naturvernloven og minerallovgivingen har det vært gjennomført egne lovprosesser mellom Sametinget og departement om disse lovene. Sametingets posisjoner og konklusjoner til disse lovene framkommer i egne vedtak og posisjonsnotat fra Sametinget. Samerettsutvalget foreslår også flere endringer i reindriftsloven. De foreslåtte endringene i reindriftsloven forstås som presiseringer og kodifiseringer av rettigheter reindrifta har. Samerettsutvalget har ikke vurdert organisering og sammensetning av reindriftens styringsorganer. Dette må vurderes i det videre lovarbeidet siden det har direkte betydning for innflytelsen over område- og ressursforvaltning i reindriftsområdene. Dagens offentligrettslige forvaltningsordninger innen reindriften kan ikke sies å være i overensstemmelse med selvbestemmelsesretten. 6