Regulering av innlandsfisket på Finnmarkseiendommens grunn. Vurdering av Finnmarkseiendommens juridiske handlingsrom

Transkript

1 Regulering av innlandsfisket på Finnmarkseiendommens grunn Vurdering av Finnmarkseiendommens juridiske handlingsrom

2 Ávjovárgeaidnu Karasjok/Kárášjohka Telefon Sámediggi 21. juni 2018

3 Innhold 1 Regulering av innlandsfisket Etablering av forvaltning Innlandsfiskets rettslige rammer ILO FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter EØS-avtalen Fordeler i innlandsfisket Samiske sedvaner og sedvanerett Lokal - og tradisjonell kunnskap om innlandsfisket Finnmarksloven Finnmarkslovens formålsparagraf Finnmarkslovens forhold til bestående rettigheter Andres adgang til innlandsfisket Rettsgrunnlag for fiskeutøvelsen Innskrenkninger og begrensninger i fisket Særskilt om fiskekort og fiskesoner Vurdering av 5-kilometerssonen Konklusjon

4 1 Regulering av innlandsfisket Sametinget har gjort en vurdering av hva Lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) tillater Finnmarkseiendommen/Finnmárkkuopmodat (FeFo) å gjøre av fiskereguleringer opp mot annen lovgivning. Det er vurdert hvilke rammer Finnmarksloven gir FeFo for reguleringer av lokalbefolkningens bruksrett, befolkningen i Finnmarks fiskerett og andres adgang til innlandsfisket. Styret i FeFo vedtok i sak 94/2017 å sende innføring av 5-kilometerssonen, slik den vil være ut fra dagens offentlige veier i Finnmark og slik ordningen var før den ble avviklet i 2006, på høring. FeFo vurderer å gjeninnføre reguleringen. Bakgrunnen for saken er et gjentatt uttrykt ønske om gjeninnføring av 5-kilometerssonen fra lokalt hold i Finnmark. Formålet med reguleringen er ifølge FeFo å sikre at lokalbefolkningen ikke blir fortrengt fra sine tradisjonelle fiskeplasser. 1.1 Etablering av forvaltning Sametingets intensjon med Finnmarksloven og med etableringen av FeFo var at det skulle innebære et historisk skille i forvaltningen av grunn og ressurser i Finnmark. Samene sammen med den øvrige befolkningen i Finnmark skulle sikres en lovfestet deltakelse i styringen av grunn og ressurser, og være med på å avgjøre hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre fremtiden for kommende generasjoner. I Sametingets vurderinger som leder frem til samtykke til Finnmarksloven i sak SP 48/05 Utkast til innstilling fra Stortingets justiskomité til Finnmarksloven og som viser forutsetningene for Sametingets samtykke til loven fremkommer det at; "Det framheves at Finnmarksloven markerer et historisk skille når det gjelder de prinsipper forvaltningen av grunn og ressurser i Finnmark skal bygge på. Finnmarkslovens grunnsyn er at forvaltningen av grunn og naturressurser i Finnmark særlig skal sikre samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. Dette grunnsynet og den prinsipielle anerkjennelsen av samenes rettigheter, er selve fundamentet for Finnmarksloven, og vil forhåpentligvis gi virkninger for tilsvarende prosesser om samenes og andre urfolks rettigheter i andre områder og i andre land." Lovgivers intensjon med etableringen av Finnmarksloven kommer til uttrykk i Innst.O.nr.80 ( ) Innstilling fra Justiskomiteen om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) kapittel 7.5: "Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at loven innebærer et betydelig historisk skifte: Staten trekker seg ut av grunneierrollen i Finnmark, og den grunnen som Statskog SF tidligere har forvaltet overføres til lokalt eierskap. Ved dette settes et punktum for den særlige grunnforvaltningen i Finnmark, der staten har utøvd både myndighet og eierrådighet uten et klart skille mellom funksjonene. Flertallet vil påpeke at hjemmelsoverføringen til Finnmarkseiendommen innebærer en klar tillitserklæring til alle finnmarkinger uansett etnisk og kulturell bakgrunn. [...] 4

5 Dette flertallet vil avslutningsvis fremheve at formålet med finnmarksloven er tredelt. For det første er loven et viktig ledd i arbeidet med å avklare og sikre samenes rettsstilling i Norge. For det andre er målet å skape ro og stabilitet rundt rettsforholdene knyttet til land og vann i fylket. For det tredje ønsker dette flertallet å legge til rette for løsninger som motiverer til samarbeid og verdiskapning. Finnmarksloven er etter dette flertallets oppfatning et meget godt rammeverk for den videre utvikling i Finnmark." Lovgivers intensjon med etableringen av FeFo kommer til uttrykk i Innst.O.nr.80 ( ) Finnmarksloven, kapittel 1: "Finnmarkseiendommen skal forvalte de fornybare ressursene i samsvar med lovens formål og innenfor de rammer som følger av viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og annen nasjonal lovgivning. Loven fastlegger en rettighetsfordeling mellom kommunens innbyggere, fylkets befolkning og allmennheten for øvrig som stort sett er i samsvar med dagens praksis. Finnmarkseiendommen gis imidlertid betydelige fullmakter til å utforme nærmere rammer for ressursbruken. Det innføres en mulighet for tildeling av særskilt rett til lokal utnyttelse av enkelte utmarksressurser til folk som har en betydelig del av sitt livsgrunnlag knyttet til utmarkshøsting. Det ligger til kommunen å ta stilling til dette, med klageadgang til Finnmarkseiendommen. Finnmarksloven ble vedtatt på Stortinget 17. juni Loven opprettet både FeFo og Finnmarkskommisjonen, som utreder bruks- og eierrettigheter til grunnen FeFo overtok da loven trådte i kraft. Den 9. mars 2018 avsa Høyesterett en dom i Nessebysaken (HR P). Dommen kaster lys over hvilken forvaltning FeFo skal gjennomføre på sin grunn. I kravet fra Nesseby bygdelag lå det at de ønsket å forvalte ressursene i sine områder. Med forvaltning mente de behov for en intern fordeling av naturressursene ved kollektive rettigheter, og fordeling av utbyttet fra utnyttelse av ressursene mellom de som har rettigheter. Videre en myndighet til å beslutte i hvilken utstrekning og på hvilke vilkår andre skal ha tilgang til ressursene, og også myndighet til å sanksjonere eventuelle brudd på rammene som er fastsatt for ressursutnyttelsen. Høyesterett mente innholdet i begrepet "forvaltning" samsvarte godt med reguleringene i Finnmarksloven kapittel 3 og uttalte at den forvaltningsmyndighet som FeFo har innebære både en rett, og en plikt, til å iverksette tiltak for å ta vare på og utvikle naturressursene. 5

6 2 Innlandsfiskets rettslige rammer En del av bakgrunnen for Finnmarksloven var Samerettsutvalgets arbeid med å avklare og sikre samenes rettsstilling i Norge. Samerettsutvalgets andre delutredning NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur omfattet bruk og forvaltning av grunn og naturgoder i Finnmark og vern mot inngrep i grunn og naturgoder i alle samiske bruksområder i landet. Sametinget kunne ikke stille seg bak regjeringens første forslag til Finnmarkslov og behandlet Ot.Prp. nr. 53 ( ) Forslag til Lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) i sak SP 21/03 Finnmarksloven. Sametinget konstaterte at det krevdes betydelige endringer for å få i stand et lovgrunnlag som også Sametinget kunne slutte seg til. Et tilnærmet enstemmig Sameting sto bak vedtaket. Sametinget ba Stortinget om å sikre at det ble gjennomført en folkerettslig forsvarlig prosess og behandling innenfor udiskutable folkerettslige rammer på basis av klart definerte rettsgrunnlag for folk i Finnmark. Loven ble derfor til gjennom en ekstraordinær konsultasjonsprosess mellom Stortingets justiskomité og Sametinget. Sametinget utarbeidet i den sammenheng en rekke arbeidsdokumenter som ble lagt frem for komiteen og som lovens ulike bestemmelser må tolkes i lys av. Sametingets arbeidsdokumenter er å anse som en del av Finnmarkslovens forarbeider. Det ble gjennom konsultasjonsprosessen foretatt omfattende og grunnleggende endringer i regjeringens opprinnelige lovforslag. Blant annet disse endringene: Det ble fastslått i prinsipiell form at samene gjennom langvarig bruk av land og vann har opparbeidet rettigheter til grunn i Finnmark. Rettighetene er opparbeidet uavhengig av etnisk bakgrunn. Dette gjelder også for andre innbyggere i Finnmark. Eksisterende rettigheter, så vel samenes som andres, skal kartlegges og anerkjennes gjennom en egen kommisjon og en særdomstol. Formålsparagrafen ble styrket med hensyn til Finnmarks interesser, deriblant med hensyn til samiske interesser, ved at henvisningen til allmennheten utenfor Finnmark gikk ut. Loven gjelder med de begrensningene som følger av ILO-169. Offentlige myndigheters plikt til å vurdere samiske hensyn ved endret bruk av utmark i samsvar med Sametingets retningslinjer for denne vurderingen ble skjerpet. Finnmarkseiendommens selvstendighet med hensyn til andre myndigheter ble styrket ved at staten ikke skulle oppnevne noen av styremedlemmene, og ved at Finnmarkseiendommen har alminnelig ekspropriasjonsvern. Adgangen til å gi bygdefolk særskilt rett til utnyttelse av utmarksressurser ble utvidet, slik at ordningen lettere kunne fange opp samiske tradisjoner. Finnmarkslovens forarbeid Ot.prp. nr. 53 ( ) Finnmarksloven må leses i sammenheng med de øvrige forarbeidene; Sametingets arbeidsdokumenter, Innst.O.nr.80 ( ) Innstilling fra Justiskomiteen om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) og Sametingets samtykke til loven gjennom plenumsvedtak i sak SP 48/05. I tillegg må Samerettsutvalgets utredning, samisk sedvanerett og folkeretten på området tas i betraktning. Særlig relevant i tolkningen av Finnmarksloven er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (ILO-169). 6

7 2.1 ILO-169 ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (ILO-169) er delvis inkorporert gjennom Finnmarksloven 3 som sier at loven gjelder med de begrensninger som følger av konvensjonen. Det vil si at ILO-169 har forrang om enkelte bestemmelser i Finnmarksloven skulle vise seg å være i motstrid med konvensjonen. Norge rapporterer til ILO hvert femte år. Sametinget rapporterer direkte til ILOs ekspertkomité om ILO- 169 for samme periode som Norge. Sametingets rapport for perioden var i sin helhet viet regjeringens forslag til Finnmarkslov. ILOs ekspertkomité kom blant annet med følgende observasjon i forbindelse med behandlingen av Norges rapportering i 2003: "Prosess og innhold er uoppløselig knyttet sammen i konvensjonens krav, og i den gjeldende konflikt. Komiteen er av den oppfatning at om Sametinget, som det representative organet for samene i Norge, er villig til å gi sitt samtykke til forslaget, kan komiteen akseptere denne løsningen som oppfyllelse av kravene om landrettigheter, som lenge har vært tema for forhandlinger mellom samene og myndighetene. Etablering av Finnmarkseiendommen uten at det er gitt slikt samtykke, vil på den annen side innebære ekspropriasjon av rettigheter som er anerkjent i rettslige avgjørelser i Norge og som følge av Konvensjonen. Under disse forholdene henstiller komiteen regjeringen og Sametinget til å fornye diskusjonen om disponering av landrettigheter i Finnmark, i ånden til dialog og konsultasjon nedfelt i artiklene 6 og 7 i ILO konvensjon nr Komiteen vil igjen rette oppmerksomheten mot bestemmelsen i artikkel 14(1) om at når forholdene tilsier det, skal det treffes tiltak for å sikre vedkommende folks rett til landområder der de ikke er de eneste som lever, men som de tradisjonelt har hatt tilgang til for sitt livdsopphold og sin tradisjonelle virksomhet. ILOs ekspertkomités kritiske kommentarer til regjeringens opprinnelige lovforslag var en sterkt medvirkende årsak til at forslaget ble endret og at det ble en omforent løsning som Sametinget kunne slutte seg til. ILO-169 er derfor sentral ved tolkning av Finnmarksloven. Særlig relevante bestemmelser i denne sammenhengen vil være art. 13, 14, 15 og 17 om landrettigheter. ILO-169 art. 14 (1) fastslår blant annet at det skal treffes tiltak for å sikre samers rett til landområder der de ikke er de eneste som lever, men som er brukt til livsopphold og tradisjonell utmarksbruk som inkluderer innlandsfisket. Dette innebærer at samer skal få anerkjent sine allerede eksisterende rettigheter, både eier-, besittelse og bruksrettigheter, og at identifisering og kartlegging av disse skal gjennomføres. Artikkel 14 må sees i sammenheng med art. 15 (1). Artikkelen angir en plikt til særskilt å sikre rettighetene og slår fast at rettighetene inkluderer retten til å bruke, forvalte og bevare naturresursene. Artikkel 8 tilsier at det skal tas hensyn til samiske sedvaner eller sedvanerett i anvendelsen av Finnmarksloven. 2.2 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) er inkorporert i norsk rett jf. menneskerettsloven 3. SP art. 27 er sentral: "I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke 7

8 sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk." I SP 27 er kulturen gjenstand for rettsvernet. Menneskerettskomiteen har i sin generelle kommentar no. 23 til artikkelen lagt til grunn at næringsutøvelsen til urfolk er beskyttet av bestemmelsen og lagt denne tolkningen til grunn for flere enkeltavgjørelser. Næringsutøvelse der det materielle grunnlaget er nært knyttet til bruk av naturressursene i et område, slik som fiske i ferskvann, er omfattet av bestemmelsen. Begrepet næring må sees i sammenheng med samisk tilnærming til næringsbegrepet, som innebærer at høsting av fiskeressursen både kan innebære inntekt i vanlig forstand, og omfatte utmarksbruk der innlandsfisket inngår som en del av naturalhusholdningen. FNs erklæring om urfolks rettigheter (urfolkserklæringen) art. 8 nr. 2 b) kan tjene som et tolkningsmoment av samenes rettigheter i denne sammenhengen. Statene skal sikre effektive ordninger for å forhindre eller avhjelpe: "enhver handling som har som mål å frata dem deres landområder, territorier eller ressurser eller handling som har slik virkning." SP 27, jf. urfolkserklæringen setter en absolutt skranke mot tiltak i forvaltningen av innlandsfiskeressursen som innebærer at lokalbefolkningens tradisjonelle innlandsfiske trues eller fortrenges. 2.3 EØS-avtalen Forståelsen av EØS-avtalen er relevant i tolkingen av hvem som skal ha adgang til innlandsfisket på Finnmarkseiendommens grunn. EØS-retten var også et tolkningsmoment den gang reguleringen gjennom en 5-kilometersone for utlendingers fiske ble opphevet. Innst.O.nr.80 ( ) kapittel : "Flertallet har etter fremleggelsen av proposisjonen blitt klar over at det kan reises spørsmål ved om bostedskravet i 21 i Regjeringens lovforslag er i samsvar med EØS-avtalen. I brev 30. september 2003 til justiskomiteen har justisministeren lagt til grunn tidligere regjeringers forståelse av EØS-avtalen og forholdet til forvaltning av naturressursene. Liknende bostedskrav finnes dessuten bl.a i lakse- og innlandsfiskloven 22, viltloven 31 og fjellova 23 og 28. Finnmarksloven skiller seg imidlertid fra de tre nevnte lovene ved at inntekter fra utmarksbruken vil gå inn i Finnmarkseiendommens regnskap, mens det i de andre tilfellene er forutsatt at inntekter fra salg av fiskekort mv. skal tilbakeføres til aktiviteten. Flertallet har derfor utformet bestemmelsen om adgangen for andre enn kommunens og fylkets innbyggere uten referanse til bosted i Norge. En slik utforming vil, slik flertallet ser det, løse eventuelle problemer i forhold til EØS-avtalen." Ikke-diskrimineringskravet i EØS-avtalen kan tolkes dit hen at fisket må tillates på samme vilkår til EØS-borgere som til allmennheten utenfor Finnmark. Justiskomiteen jf. Innst.O.nr.80 ( ) la til grunn ved utformingen av Finnmarksloven at bestemmelsen om adgangen for andre enn kommunens og fylkets innbyggere var uten referanse til bosted i Norge, og at dette ville løse eventuelle problemer med hensyn til EØS-avtalen. Sametinget la til grunn i vurderingen som ledet frem til Sametingets samtykkevedtak til loven i sak SP 48/05 at; "Man vil også gi honnør til flertallet i Stortingets justiskomite som har foreslått slike formuleringer om andres adgang til å utnytte fornybare ressurser i Finnmark som ikke åpner for at folk i EØSområdet får samme rett til småviltjakt og fiske med håndsnøre i vann og vassdrag som 8

9 befolkningen i Finnmark. Sametinget legger for sin del vekt på at folk utenom Finnmark fortsatt bør ha god tilgang til jakt og fiske i fylket, slik Stortingets justiskomite også har vektlagt." Det har skjedd en utvikling i tolkingen av EØS-retten siden Finnmarksloven trådte i kraft. EUkommisjonen har uttalt at jakt ikke er tjeneste og Sverige har innført rett til småviltjakt jf. Rennäringsförordningen (1993:384) kun til de som er bosatt i Sverige eller etter søknad til länsstiftelsen for de med nær tilknytning til Sverige. Dette antas å være overførbart til innlandsfisket i Finnmark. Innlandsfisket er ikke å anse som en tjeneste. Generelle reguleringer for denne gruppen fiskere, beslutning om å stenge innlandsfisket eller innføre innskrenkningssoner på Finnmarkseiendommens grunn kan omfatte EØS-borgere uten å innebære diskriminering etter EØS-avtalen. EØS-avtalen tilsier likevel at innlandsfisket bør tillates til EØS-borgere som har nær tilknytning til Norge, for eksempel gjennom å jobbe i Norge, på samme vilkår som til tilreisende fiskere med adgang til fisket etter Finnmarksloven 25 første ledd. 2.4 Fordeler i innlandsfisket Positiv diskriminering av urfolk og andre minoriteter understøttes av folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Aktuelle rettsgrunnlag er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 27, ILO-169 art. 14 (1), FNs rasediskrimineringskonvensjon fra 1965 (ICERD) og EØS-avtalen. Ved utarbeidelsen av Finnmarksloven pekte Sametinget i sitt første arbeidsdokument i konsultasjonen med Justiskomiteen på at regjeringens lovutkast bygget på et likebehandlingsprinsipp som ikke anerkjente at det kan være behov for særlig vern av ulike typer samisk utmarksbruk. Samerettsutvalget bygget derimot sitt forslag nettopp på særlig inngrepsvern for samisk kultur. ICERD forbyr alle former for diskriminering blant annet på grunn av rase og etnisk opprinnelse. Det følger imidlertid av artikkel 1 (2) at ICERD ikke forbyr forskjellsbehandling på grunn av statsborgerskap, hvilket innebærer at utenlandske statsborgere neppe kan påberope seg ICERD som grunnlag for likestilling med allmennheten i Norge. ICERD pålegger videre statene å respektere urfolks kultur, og å anerkjenne og beskytte dets bruk av sine naturressurser. Herigjennom følger en plikt til å beskytte samers bruk. FNs komité for avskaffelse av rasediskriminering (CERD) sin generelle anbefaling (General Recommendation XXIII) om urfolks rettigheter, anmoder blant annet staten om å anerkjenne og verne om de rettigheter urfolk har til å eie, utvikle, kontrollere og bruke sine felles landområder, territorier og ressurser. EØS-avtalen setter hverken skranker mot at en kan etablere fordeler for befolkningen i Finnmark eller at det kan være ulike reguleringer for rettighetshaverne og andre. Det ble utarbeidet en "sameprotokoll" ved forhandling om de nordiske landenes EU-medlemskap i Protokolltillegget til EØS-avtalen åpner for å ta særlig hensyn til urfolk. Sameprotokollen representerer et unntak fra diskrimineringsforbudet og gir anledning til å opprettholde fordeler i innlandsfisket. Protokolltillegget gjelder for samene som protokoll nr. 3 i landenes tiltredelsestraktat. Protokollen er riktignok ikke gjeldene for Norge, men viser likevel at EU har en vilje til å ta spesielle hensyn i samiske områder. EU har altså akseptert prinsippet om særlige urfolksretter med grunnlag i tradisjonell bruk innenfor særskilte geografiske områder. EU anerkjenner videre at rettighetene gir grunnlag for særskilte regler som verner om urfolks rett til selvbestemmelse. 9

10 Finnmarksloven regulerer allerede noen fordeler med hensyn til innlandsfisket, for eksempel reguleringen av garnfisket til fordel for lokalbefolkningen i kommuner. Finnmarksloven kan på dette området ikke være ment å være uttømmende. Det er ikke uvanlig at detaljreguleringer i ressursforvaltningen ikke ligger i lov, men i annet regelverk med hjemmel i lov. Anerkjennelse av rettigheter bygget på samenes rettslige stilling, utelukker ikke at rettighetene kan komme andre personer bosatt i Finnmark til gode. FeFo kan fastsette også andre fordeler for lokalbefolkningen eller befolkningen i Finnmark. 2.5 Samiske sedvaner og sedvanerett Finnmarkseiendommen skal tufte sin forvaltning på gjeldende rett herunder samiske sedvaner og rettsoppfatninger, og dette må få virkning også i den generelle rettsanvendelsen. Innlandsfisket er av spesiell verdi både fordi den kan karakteriseres som næringsvei for lokalbefolkningen og da spesielt i kombinasjon med andre næringer eller utmarksbruk, som grunnlag for bosetning og som grunnlag for samisk kultur. Etter samisk oppfatning vil det nordsamiske begrepet "ealahus" også dekke høsting av naturen som ikke gir noen inntekt, men som likevel er en viktig del av husholdningen og som er vanlig i de aller fleste husstander i Finnmark. Noe fisk blir solgt, særlig gjelder dette laks og sik, men mesteparten inngår som en del av naturalhusholdningen og gis til familie og venner eller som byttemiddel mot tjenester. I reinbeiteområder vil utøvere i reindriften fiske i vann og på elvestrekninger der de oppholder seg gjennom året. Det blir også oppfattet som ulovlig å fiske, særlig med garn, i andres reinbeitedistrikt. Det er lokale rettsoppfatninger i områder i Finnmark om at det eksisterer særlige fiskerettigheter. Det er visse tradisjoner som innebærer at personer, familier eller grender er ansett å ha et fortrinn eller inneha en eksklusiv fiskerett til bestemte fiskevann. En kan ta med barn og slekt oppvokst i Finnmark med på innlandsfisket i sine områder. Ofte blir områdene nærmest bygdene benyttet av barnefamilier og eldre. Bruken av båt har vært slik at de som har gammer, hytter eller tradisjon for å telte i et område ofte også har hatt båt i fiskevann i nær tilknytning til der de oppholder seg. Utover dette innebærer den samiske rettsoppfatningen at andres bruk av området ikke tillates i så stor grad at eget fiske blir forstyrret Lokal - og tradisjonell kunnskap om innlandsfisket Lokalbefolkningen har ofte kunnskap om hvor det er godt fiske, om hvilke fiskesorter som finnes, om områdene generelt og om hvilke redskaper som er effektive. Innlandsfisket har lange tradisjoner og det knytter seg et rikt samisk språk og et stort antall fiskemetoder og teknikker til disse tradisjonene. For eksempel benevningene for forskjellig type garnfiske: njaŋggofierbmi (settegarn), buođđu (posegarnstengsel) og nuohtti (kastenot). Det finnes videre en rik kunnskap om hvordan en skal oppbevare, konservere og bruke fisken i matlaging og hvordan en kan garve og farge fiskeskinnet til bruk i samisk håndarbeid (duodji). Det er en samisk verdi at en ikke fisker mer enn det enn det en behøver. Det skal være igjen fisk til neste år og til neste generasjon. I Finnmark eksisterer det en utstrakt selvregulering av innlandsfisket. Det innebærer at når det oppleves at fisket er dårlig i enkelte fiskevann vil fisket stanse, reduseres betraktelig eller flyttes til andre områder uavhengig av om de generelle reguleringene fortsatt tillater fisket. 10

11 3 Finnmarksloven Lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) setter noen skranker som FeFo må forholde seg til. Hva har bestemmelsene i Finnmarksloven å si i praksis for hvordan innlandsfisket både kan og skal reguleres? Finnmarksloven 22 a) sier at personer bosatt i Finnmark har rett å fiske etter innlandsfisk med garn i egen kommune. Finnmarksloven 23 c) fastslår en rett til fiske i vassdrag med stang og håndsnøre for personer bosatt i Finnmark. FeFo kan fastsette nærmere bestemmelser for utnyttelsen av fornybare ressurser som i 22 a) og 23 c). Loven gir en adgang til innlandsfisket for andre jf. 25. Finnmarksloven 25 første ledd etablerer en adgang for enhver til å fiske med stang eller håndsnøre. Finnmarksloven 25 andre ledd hjemler at FeFo kan gi ytterlig tilgang til fiskeressursen til tilreisende fiskere som ikke har adgang etter første ledd, 22 a) eller 23 c). Finnmarksloven regulerer både at FeFo kan fastsette nærmere bestemmelser for utnyttelsen av fiskeressursen og stille vilkår for fisket jf. 27 første ledd. I tillegg sier loven jf. 27 femte og sjette ledd at innskrenkninger i innlandsfisket kan skje av hensyn til ressursen og at det skal tas rimelig hensyn til de ulike brukergruppene ved innskrenkninger. Loven sier videre at det ikke skal gjøres inngrep i kollektive og individuelle rettigheter som samer og andre har opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk jf. 5. Finnmarksloven 21 annet ledd sier at reglene i kapittel 3 ikke gjelder i den utstrekning annet følger av særlige rettsforhold. 3.1 Finnmarkslovens formålsparagraf Utgangspunktet for etableringen av FeFo og Finnmarksloven er at det finnes lokale rettigheter i alle samiske områder som betyr et sterkere vern av finnmarkingenes fiske enn av andres. Dette reflekteres i lovens formålsparagraf, og de øvrige bestemmelsene i Finnmarksloven må sees i lys av denne. Finnmarksloven 21 første ledd sier at Finnmarkseiendommen skal forvalte de fornybare ressursene på sin grunn i samsvar med lovens formål jf. 1: «Lovens formål er å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv.» Formålsbestemmelsen bygger i hovedsak på Samerettsutvalgets forslag til formålsbestemmelse, jf. NOU 1997: 4 s. 547, men departementet utvidet lovens formål under lovarbeidet. I lovutkastet til Finnmarksloven jf. Ot.Prp. nr. 53 ( ) Forslag til Lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven), fremkommer det at hensynet til allmenheten var tatt inn i formålsparagrafen. Sametinget mente i konsultasjon med departementet at utvidelsen av formålet til å gjelde allmennheten var problematisk. Sametinget argumenterte for at formålsbestemmelsen i det vesentligste bygger på Samerettsutvalgets enstemmige forslag der grunnsynet var at det overordnede målet er å sikre grunnlaget for samisk kultur i Norge i samsvar med Grl. 108 og statens folkerettslige forpliktelser. I Sametingets arbeidsdokument 2 som ble lagt frem for Stortingets justiskomité under konsultasjonen om Finnmarksloven uttaler Sametinget at det ikke har funnet grunnlag for at allmennheten har utvidede rettigheter i Finnmark sammenliknet med resten av landet. I Sametingets arbeidsdokument 6 11

12 understreker Sametinget at når Finnmarksloven gjennomføres er ikke Finnmark lenger å anse som statsgrunn, og derfor bør allmennhetens adgang være som på privat grunn ellers i landet. Sametingets syn var at allmennhetens adgang til ressursene kunne sikres gjennom den praktiske forvaltningen ved å tillate adgang for andre etter to kriterier; så langt det er forsvarlig av hensyn til ressursen og av hensyn til ressurstilgangen. Sametinget mente videre at det var viktig at hovedformålet med loven skulle være å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur også av hensyn til at grunnforvaltningsorganets forvaltningspraksis ikke skulle kunne krenke samers rettigheter etter intern- og folkerett. Sametinget uttalte videre eksplisitt at tillatelse til utnyttelse av naturressursene bør kunne gis i den grad ressursgrunnlaget tilsier det, og med hensyntagen til etablerte rettighetshaveres bruk. På det andre konsultasjonsmøte mellom Sametinget og Justiskomiteen i Tana 24. juni 2004 forelå det enighet om at det i lovens formålsparagraf tydeligere vil framgå at den skal styrke naturgrunnlaget for samisk kultur og at allmennhetens rettigheter utgår. I Innst.O.nr.80 ( ) Innstilling fra justiskomiteen om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven) avsnitt fremkommer bakgrunnen for at begrepet «allmennheten» tas ut av formålsbestemmelsen i kommentarer til Regjeringens lovforslag. Komiteen viser til at blant andre Sametinget og Finnmark fylkesting har foreslått å ta ut henvisningen til «allmennheten» i lovutkastets 1; «Flertallet oppfatter at det er bred enighet om at allmennheten fortsatt skal ha adgang til å delta i høstingen av fornybare ressurser i Finnmark. Det er imidlertid etter flertallets mening tilstrekkelig at dette kommer til uttrykk i lovens kapittel 3 om fornybare ressurser på Finnmarkseiendommens grunn. Det er videre enighet om at et hovedformål med loven er å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. På denne bakgrunn synes det etter flertallets oppfatning å gi størst klarhet at lovens formålsparagraf avgrenses til å ha fylkets innbyggere som målgruppe. [ ] Det fremgår ovenfor at flertallet vil innlemme helt nye bestemmelser om identifisering i finnmarksloven. Det er derfor etter flertallets mening unødvendig å innta «avklaring av rettigheter» i lovens formålsbestemmelse, og er enig med Sametinget i at det er hensiktsmessig å understreke at «samiske hensyn» er et meget sentralt formål med loven. Videre er flertallet enig med Sametinget i at det bør inntas en henvisning til «utmarksbruk» i lovens formålsbestemmelse. «Utmarksbruk» må tolkes i lys av begrepene «kultur», «reindrift», «næringsutøvelse» og «samfunnsliv» som også benyttes i formålsparagrafen. [ ] Flertallet vil bemerke at bakgrunnen for at henvisningen til «allmennheten» er tatt ut av 1 er at finnmarksloven særlig skal regulere hensynet til innbyggerne i Finnmark og hensynet til samiske forhold. Flertallet viser imidlertid til 25 Adgang for andre, og legger til grunn at allmennhetens adgang til jakt og fiske videreføres. Allmennhetens jakt og fiske i Finnmark vil være en viktig inntektskilde for fylket også i fremtiden. Dette bidrar etter flertallets oppfatning også til å sikre allmennhetens adgang.». Under lovarbeidet ble lovforslagets ånd og prinsipper endret fra å fokusere på spørsmålet om allmennhetens rettigheter til naturressursene i Finnmark til å fastslå at det overordnede formålet med Finnmarksloven er å særlig sikre samisk kultur, med reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. Formålsparagrafen ble styrket med hensyn til Finnmark befolknings interesser, deriblant 12

13 samiske interesser, ved at henvisningen til allmennheten utenfor Finnmark gikk ut. Dette innebærer imidlertid ikke en utestengning av allmennheten. Dette betyr at grunnsynet som Samerettsutvalget bygget sine forslag på er tatt inn i loven. Dette betyr også at alle lovens bestemmelser må leses på bakgrunn av formålsbestemmelsen, det grunnsyn og de hensyn som etter den skal tillegges særskilt vekt. 3.2 Finnmarkslovens forhold til bestående rettigheter Finnmarksloven bygger blant annet på at samene kollektivt og individuelt gjennom langvarig bruk har opparbeidet rettigheter til grunnen i Finnmark. En sentral del av Finnmarksloven er etableringen av Finnmarkskommisjonen som kartlegger eksisterende bruks- og eierrettigheter til folk i Finnmark. Finnmarksloven 5 regulerer forholdet til bestående rettigheter. I første ledd slås det uttrykkelig fast at samene har opparbeidet rettigheter til grunn i Finnmark. Finnmarksloven 5 andre ledd fastslår at loven ikke gjør inngrep i kollektive og individuelle rettigheter som samer og andre har opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk. Det følger av tredje ledd at det skal opprettes en kommisjon og en egen domstol for å avgjøre omfanget og innholdet av de rettighetene som samene og andre har opparbeidet. Første ledd er en prinsipiell og politisk anerkjennelse av at det forekommer slike rettigheter. Kartleggingen skal imidlertid skje på grunnlag av gjeldende rett. En kan ikke av prinsipperklæringen i første ledd utlede hva slags rettigheter samene har opparbeidet og heller ikke hvor det har skjedd. Anerkjennelsen av de enkelte eksisterende rettighetene skal skje etter hvert som de identifiseres under kartleggingsarbeidet og blir nedfelt i bindende form. I Sametingets arbeidsdokument 7 Forvaltning og utmarkstilsyn utarbeidet til konsultasjonen mellom Sametinget og Stortingets justiskomité fremkommer det at Sametinget mente det var positivt at Finnmarksloven, med opprettelsen av Finnmarkseiendommen, innebar fokus på å styre etter et regelverk som har som mål å ivareta lokalbefolkningens interesser og som legger til rette for at den samiske kulturen skal bestå. Sametinget uttalte i sak SP 48/05 at: "Det konstateres at lovforslaget anerkjenner at samene gjennom sin bruk etter alders tid har etablert rettigheter til grunn og ressurser i Finnmark, og at disse rettighetene består og skal kartlegges og sikres ved egne prosesser. Den tradisjonelle samiske utmarksbruken har ved denne loven fått sin første lovmessige anerkjennelse, noe som har vært av stor betydning for Sametinget." Finnmarkskommisjonen legger også til grunn i sine vurderinger i alle felt at bestemmelsene om ferskvannsfiske i Finnmarksloven 22 første ledd a) og 23 første ledd c) må anses å lovfeste selvstendige rettigheter, som på Varangerhalvøya: " Finnmarksloven kodifiserer en rettighet der det ut fra ressurs- og brukshensyn har vært gjort visse reguleringer av rettighetshaverkrets og bruk. Retten har et selvstendig grunnlag og kan ikke uten videre oppheves eller dramatisk innskrenkes. Den nyter også erstatningsrettslig vern. Som følge av alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper vil vernet særlig være aktuelt der bruken har hatt stor økonomisk betydning og har foregått i et avgrenset område" (Finnmarkskommisjonen. Rapport felt 6 Varangerhalvøya vest s. 82 og 84). 13

14 Der fiskerettighetene er av en slik karakter at de ikke setter til side den forvaltningsmyndighet FeFo som grunneier er tillagt, skal FeFo fortsatt regulere fisket. Finnmarkskommisjonen gir blant annet i sin rapport punkt følgende beskrivelse av hva en slik ordning innebærer, i dette tilfellet for forvaltningen av naturressursene i Nesseby kommune: "Fordi den fastboende befolkningens rettigheter har en opprinnelig karakter, kan ikke rettighetene uten videre oppheves eller innskrenkes på en måte som kan sidestilles med opphevelse. Rettighetenes opprinnelige karakter medfører også at den fastboende befolkningen i Nesseby har en beskyttet posisjon ved at FeFo må unngå å disponere over rettighetene slik at de lokale rettighetshaverne fortrenges fra sine tradisjonelle bruks- og høstingsområder. Dette gjelder særlig bruk som har vært utøvd og som fortsatt utøves med utspring i lokale bygdesamfunn i de områdene hvor befolkningen i disse bygdene tradisjonelt har høstet av utmarksressursene. I praksis vil dette blant annet innebære at lokale brukere må prioriteres ved ressursknapphet, men at også andre har adgang så fremt ikke det går urimelig ut over den lokale bruken." Kommisjonsrapporten for Nesseby legger til grunn at bygdefolk har bruksrett, som er regulert i Finnmarksloven og som innebærer fortrinn til fiskeressursen foran andre. Finnmarksloven tar også høyde for at lokalbefolkningen har fiskerett som bygger på et selvstendig grunnlag. Finnmarksloven 21 annet ledd sier at reglene i kapittel 3 ikke gjelder i den utstrekning annet følger av særlige rettsforhold jf. 5 og i henhold til kapittel 5. I merknaden til bestemmelsen jf. Innst.O.nr.80 ( ) fremkommer det at bestemmelsen innebærer at de særlige reglene i kapittel 3 om forvaltning av fornybare ressurser på Finnmarkseiendommens grunn ikke gjelder i den utstrekning annet følger av særlige rettsforhold, inkludert slike som blir kartlagt i identifiseringsprosessen etter kapittel 5. Finnmarkskommisjonens kartlegging av fiskerettens selvstendige karakter medfører at FeFo i administreringen av innlandsfisket må ivareta det lokale fisket som har sitt grunnlag i tradisjonell bruk. FeFo kan ikke ved forpaktning eller på andre måter disponere fisket slik at lokalbefolkningen fortrenges fra sine tradisjonelle fiskeområder av tilreisende fiskere, heller ikke der fiskeretten ikke har et selvstendig grunnlag annet enn i lovgivningen. Sametinget mener dette innebærer at lokalbefolkningen har en førsterett til innlandsfisket på Finnmarkseiendommens grunn som betyr at FeFo i forvaltningen, for ikke å gripe inn i etablerte rettigheter, skal legge til rette for lokalbefolkningens fiske først, så legge til rette for befolkningen i Finnmarks fiske før det skal gis adgang eller kan gis tillatelse til å fiske på den øvrige fiskeressursen og i aktuelle fiskevann for tilreisende fiskere. Forholdet til bestående rettigheter utgjør en avgrensning i FeFos handlingsrom i forvaltningen av fiskeretten ettersom rettighetsforholdene avdekkes og dokumenteres av Finnmarkskommisjonen. Likeledes vil FeFo ha en plikt til å iverksette tiltak for å sikre rettighetshavernes fiske. Høyesterett mente også i Nessebydommen (HR P) at kartleggingen og anerkjennelsen av bygdefolks rettigheter innebærer at FeFo må lage egne retningslinjer for hvordan FeFo skal ivareta rettighetene til bygdefolket. I påvente av en sluttføring av Finnmarkskommisjonens arbeid må FeFo derfor være varsom i sin forvaltning, slik at adgangen for tilreisende fiskere ikke står i fare for å true eller krenke etablerte rettigheter. 3.3 Andres adgang til innlandsfisket Finnmarksloven gjør et skille mellom adgang til innlandsfisket for tilreisende fiskere jf. 25 og rett til å fiske for lokalbefolkningen og de som er bosatt i Finnmark jf. 22 a) og 23 c). 14

15 Finnmarksloven 25 første ledd etablerer en adgang for "enhver". Hvem gjelder adgangen for? En alminnelig forståelse av begrepet "enhver" skulle tilsi alle som ikke er bosatt i Finnmark. Finnmarksloven setter derimot en sterkere begrensning i adgangen enn som så. Flertallet i Stortingets justiskomité, jf. Innst.O.nr.80 ( ), oppfattet at det var bred enighet under lovarbeidet om at det var allmennheten som fortsatt skulle ha adgang til å delta i høstingen av fornybare ressurser i Finnmark. Referansen til allmenheten kaster lys over hvilke gruppe fiskere adgangen etter første ledd skal gjelde for. I Regjeringens første lovforslag til Finnmarksloven jf. Ot.Prp. nr. 53 ( ) ble begrepet "rett" benyttet med hensyn til tilreisende fiskere i 21 i lovteksten. Nærmere bestemt "allmennhetens rettigheter". I merknadene til bestemmelsen fremkommer det at den var ment å fastsette at allmennheten skulle ha rett til fiske i vassdrag med stang og håndsnøre i Finnmark, i samsvar med det som gjelder på statsgrunn ellers i landet. Lov 15. mai 1992 nr. 47 Lov om laksefisk og innlandsfisk mv. (laks- og innlandsfiskeloven) regulerer innlandsfisket på statsgrunn. Laks- og innlandsfiskeloven 22 første ledd sier at på statsgrunn som ikke reguleres av fjelloven er fiske med stang og håndsnøre tillatt mot løsing av fiskekort for alle som det siste året har vært og er fast bosatt i Norge. I diskusjonen omkring Finnmarksloven har Justiskomiteen på Stortinget lagt til grunn at det var bred enighet om at allmennheten fortsatt skal ha adgang til å delta i høstingen av fornybare ressurser i Finnmark og videre at allmennhetens adgang til jakt og fiske skal videreføres i Finnmarksloven, jf. Innst.O.nr.80 ( ) avsnitt Det oppstår et spørsmål om hva det egentlig er som videreføres? Begrepet «rett» ble under Justiskomiteens konsultasjon med Sametinget erstattet med «adgang for andre" i Finnmarksloven 25. En del av bakgrunnen for endringen var at Sametinget, jf. arbeidsdokument 6 som ble lagt frem for Stortingets justiskomité under konsultasjonen om Finnmarksloven, ikke gikk med på å utvide adgangen allmennheten allerede hadde. Sametinget mente allmennhetens adgang på Finnmarkseiendommens grunn burde være som på privat grunn ellers i landet. En utvidelse ville i tillegg ha vært i strid med etablerte rettigheter og ILO-169 art. 14 og 15. Justiskomiteen uttaler i Innst.O.nr.80 ( ) avsnitt at: "Viltloven omhandler bl.a retten til jakt og fangst på statens grunn. Når grunnbokshjemmelen overføres fra Statskog SF til Finnmarkseiendommen, vil de alminnelige reglene om eiers rett til jakt og fangst gjelde med mindre man sier noe annet i finnmarksloven." Laks- og innlandsfiskeloven 17 omhandler grunneiers rett til fiske etter innlandsfisk og sier at med de innskrenkninger som følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, sedvane, alder tids bruk eller annen hjemmel, har grunneier enerett til fiske etter innlandsfisk. Justiskomiteen uttalte eksplisitt at de alminnelige reglene om eiers fiskerett gjelder for FeFo, med mindre Finnmarksloven sier noe annet. Det kan derfor ikke være en rettighet som videreføres for allmennheten i Finnmarksloven. Ved utarbeidelsen av Finnmarksloven aksepterte Sametinget at det ble lovfestet en adgang for andre og at allmennheten skulle ha tilgang til fiskeressursen i fylket. Under lovarbeidet snudde Justiskomiteen på rekkefølgen av paragrafene, slik at det ble en tydeligere prioritering mellom de ulike gruppene fiskere. Rettighetene for personer bosatt i kommunene nevnes først i loven, etterfulgt av personer bosatt i fylket, deretter bestemmelsen om særskilt rett til lokal utnyttelse og så bestemmelsen om adgang for andre til, etter tillatelse, å utnytte fornybare ressurser som ellers ligger til de to første gruppene. Bestemmelsen i Finnmarksloven om adgang for andre må derfor forstås som at tilreisende fiskere, etter tillatelse, skal kunne utnytte fiskeressursen som ellers ligger til 15

16 rettighetshaverne dersom ressursgrunnlaget tillater det og fisket heller ikke er til fortrengsel for de med fiskerett. Adgangen etter Finnmarkslovens 25 første ledd er en videreføring av den praktiske adgangen til fiskeressursen på Finnmarkseiendommens grunn. Bestemmelsen slik den er utformet i dag taler derfor ikke om en absolutt rett til en slik adgang, men gjenspeiler til en viss grad situasjonen da Statskog SF hadde myndighet til å gi tilreisende fiskere tilgang til innlandsfisket mot å betale fiskeavgift og løse fiskekort. Finnmarksloven angir at FeFo ikke har anledning til å utestenge allmennheten utenfor Finnmark og at adgangen til innlandsfisket skal ha en viss kontinuitet, men det betyr likevel ikke at tilgangen til fiskeressursen skal være av samme omfang eller med samme innhold som for rettighetshaverne. FeFo kan etter Finnmarksloven 25 andre ledd gi andre tilreisende fiskere ytterligere tilgang til innlandsfiskeressursen. Dette innebærer at FeFo bør etablere ulike reguleringer av tilgangen til fiskeressursen for de ulike gruppene av fiskere. 3.4 Rettsgrunnlag for fiskeutøvelsen Som grunneier vil Finnmarkseiendommen i utgangspunktet kunne regulere utnyttelsen av fiskeressursen innenfor rammen av den offentligrettslige reguleringen. Det er videre liten tvil om at innlandsfisket også kan være en særlig fiskerett eller en bruksrettighet som kan tilligge enkeltpersoner, familier, lokalsamfunn eller reindriftsutøvere der de drifter og at reguleringer av innlandsfisket også er av privatrettslig karakter. Med utgangspunkt i at fisket på Finnmarkseiendommens grunn har helt ulikt rettsgrunnlag taler også dette for at FeFo bør regulere innlandsfisket forskjellig for de ulike gruppene fiskere. De ulike gruppene fiskere kan deles inn som følgende: 1. De med særlig fiskerett. Individer, familier og lokalsamfunn som har fiskerett etter Finnmarksloven 5, hevd eller alder tids bruk. Disse har eksklusiv tilgang til fiskeressursen i et nærmere definert område så lenge fisket er bærekraftig. 2. De med bruksrett til fisket. Individer, familier, lokalsamfunn eller reindriftssamer der de drifter, etter Finnmarksloven 5, jf. 22 a) og 23 c). Disse har lokal fortrinnsrett til fiskeressursen og kan nyte fordeler i fisket i et nærmere definert område så lenge fisket er bærekraftig. 3. De med lovfestet rett til å fiske. De bosatt i en kommune i Finnmark har fiskerett etter Finnmarksloven 22 a) og de bosatt i Finnmark har fiskerett etter 23 c). De kan nyte fordeler i fisket på Finnmarkseiendommens grunn så fremt det er bærekraftig og ikke griper inn i etablerte rettigheter for gr. 1 og De med adgang til fisket. Tilreisende fiskere bosatt i Norge utenfor Finnmark skal ha adgang til innlandsfisket etter Finnmarksloven 25 første ledd på de vilkår som gjelder når de løser fiskekort, når fisket er bærekraftig, ikke griper inn i etablerte rettigheter og uten å være til fortrengsel for de med fiskerett, dvs. gr. 1, 2 og FeFo kan gi særlig tilgang til innlandsfiskeressursen til: a) de med nær tilknytning til Finnmark. Disse bør etter Finnmarksloven 25 andre ledd få samme tilgang til fiskeressursen som de med fiskerett etter Finnmarksloven 22 a) og 23 c), hvis det samlede fisket er bærekraftig. b) tilreisende fiskere med nær tilknytning til Norge bør etter Finnmarksloven 25 andre ledd få samme tilgang til fiskeressursen som de med adgang til fisket etter 25 første ledd når det er 16

17 bærekraftig, ikke griper inn i etablerte rettigheter og det samlede fisket etter 25 ikke er til fortrengsel for de med fiskerett, dvs. gr. 1, 2 og 3. c) tilreisende fiskere uten nær tilknytning til Norge kan etter Finnmarksloven 25 andre ledd få adgang til innlandsfisket på de vilkår som gjelder når de løser fiskekort, hvis det er bærekraftig, ikke griper inn i etablerte rettigheter og det samlede fisket etter 25 ikke er til fortrengsel for de med fiskerett, dvs. gr. 1, 2 og 3. d) næringsvirksomhet. Adgang til å fiske med stang og håndsnøre i Finnmark etter 25 første ledd gjelder for personer bosatt i Norge utenfor Finnmark (gr. 4). Utover å gi adgang til innlandsfisket til allmennheten utenfor Finnmark, bør FeFo gi samme adgang til tilreisende fiskere med nær tilknytning til Norge, for eksempel personer som jobber i Norge (gr. 5 b). Disse kunne fått tilgang til innlandsfisket etter søknad til FeFo. Det vil i utgangspunktet kun være tilgang til innlandsfiskeressursen for tilreisende fiskere uten nær tilknytning til Norge (gr. 5 c) når FeFo eksplisitt gir slik tillatelse etter Finnmarksloven 25 andre ledd. FeFo kan regulere dette enten gjennom å fastsette generelle reguleringer, gjøre tilgjengelig et visst antall fiskekort eller gi tillatelse etter særskilt søknad. FeFo er derimot ikke pliktig til å tilby dette fisket. FeFo kan etter 25 andre ledd gi tilgang til fiskeressursen for personer med nær tilknytning til Finnmark (gr. 5 a). For eksempel slik at personer som er vokst opp i Finnmark eller på annen måte har sterk tilknytning til Finnmark, kan få samme tilgang til fiskeressursen som befolkningen i Finnmark. Det vil harmonere med samisk sedvane at en kan ta med barn eller slekt oppvokst i Finnmark med på innlandsfisket også etter at de har flyttet ut av fylket. En slik adgang kan for eksempel gis etter søknad til FeFo eller ved at FeFo innfører et eget fiskekort avsatt til denne gruppen fiskere. Det kan ikke utelukkes at samisk lokalbefolkning bosatt på andre siden av grensen til Finland har opparbeidet seg bruksrettigheter (tilsvarende gr. 2) til innlandsfisket på Finnmarkseiendommens grunn. Rettigheter til fiske opphører ikke gjennom grensetrekninger og nyter beskyttelse i henhold til ILO-169 art. 14 (1) og 15 (1) jf. art. 32 og i medhold av Første Codicill og Tillæg til Grense-Tractaten imellom Kongerigene Norge og Sverrig Lapperne betreffende av 2. Oktober 1751 (Lappekodisillen) som uttrykk for folkerettslig sedvane, samt i lys av urfolkserklæringen art. 8 nr. 2 som tolkningsfaktor. Det vil likevel neppe utgjøre et brudd på folkeretten om denne gruppen fiskere fikk tillatelse til å fiske på samme vilkår som de med nær tilknytning til Finnmark (gr. 5 a). Sametinget har heller ikke uttømmende sett på hvem som vil kunne falle inn under gruppen av tilreisende fiskere med nær tilknytning Finnmark og mener dette er noe FeFo kan ta stilling til ettersom det blir aktuelt. Rettsgrunnlaget for rettighetshaverne er både bestående rettigheter og rettigheter for lokalbefolkningen og Finnmarks befolkning etablert gjennom Finnmarksloven. Det foreligger ikke noe rettslig grunnlag for at allmennheten har utvidede rettigheter i Finnmark og allmennhetens adgang følger av en særlig regulering i Finnmarksloven. Hovedformålet med Finnmarksloven er å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur også av hensyn til at FeFos forvaltningspraksis ikke skulle kunne krenke samers, lokalbefolkningens eller finnmarkingers fiskerett i reguleringen av adgangen for tilreisende fiskere. At hensynet til samisk utmarksbruk er tatt inn i formålsparagrafen styrker en slik forståelse. 17

18 Det samlede fisket etter Finnmarksloven 25 må være bærekraftig, ikke være til fortrengsel for de med rett til å fiske og skje uten å gjøre inngrep i etablerte rettigheter. Ulikt rettsgrunnlag og skillet Finnmarksloven gjør mellom de som har rett til fiske og de som har adgang må få en praktisk betydning når FeFo regulerer innlandsfisket og tilsier at det i utgangspunktet bør etableres ulike regler for de ulike gruppene fiskere. FeFo kan ikke forvalte fisket slik at rettighetshaverne fortrenges av tilreisende fiskere, dette gjelder også der fiskeretten ikke har et selvstendig grunnlag annet enn i Finnmarksloven. FeFo kan heller ikke forvalte på en slik måte at lokalbefolkningens fiske fortrenges av fisket til personer bosatt andre steder i Finnmark. Bestemmelsene i Finnmarksloven om reguleringer av innlandsfisket i kapittel 3 vil derfor kun komme til anvendelse overfor rettighetshaverne så lenge de ikke er i konflikt med etablerte fiskerettigheter. 3.5 Innskrenkninger og begrensninger i fisket Finnmarksloven 27 femte og sjette ledd sier at i situasjoner der det er aktuelt å begrense fisket når hensynet til ressursen tilsier det, skal det tas rimelig hensyn til de ulike brukergruppene. Det ville ikke være i tråd med rettighetsforholdene i Finnmark eller lokalbefolkningens rettsoppfatning at lokalbefolkningens fiske, i en ekstraordinær situasjon der ressursen var truet i et område av Finnmarkseiendommen, ble innskrenket like mye eller mer enn adgangen til fisket for tilreisende fiskere. De med adgang til fisket etter Finnmarksloven 25 første ledd vil likevel nyte en viss beskyttelse, og vil ikke kunne reguleres helt bort eller på en slik måte at de ikke lenger har tilgang til fiskeressursen på Finnmarkseiendommens grunn totalt sett. Bestemmelsene bærer preg av å være en "nødregel" som bare unntaksvis skal tas i bruk i situasjoner med ressurssvikt eller når en slik situasjon er i fare for å oppstå. Slike hjemler er vanlig i ressurslovgivningen. Hensynet til bærekraftig utvikling kan til og med innskrenke rettigheter eller rettferdiggjøre at en går under rettslige minstestandarder i forvaltningen. Dette kan med andre ord ikke være grunnmuren FeFos reguleringer skal bygge på, men snarere komme til anvendelse dersom det er behov for strakstiltak i tillegg til de generelle reguleringene. FeFo står langt friere til å legge begrensninger på fisket etter Finnmarksloven 25 enn de er til å foreta innskrenkninger i fisket til rettighetshaverne. En innskrenking i fisket forutsetter at det foreligger en rett, noe kun lokalbefolkningen og finnmarkinger har på Finnmarkseiendommens grunn. Sametinget ser i utgangspunktet derfor ikke på innføring av generelle reguleringer av andre enn rettighetshavere som innskrenkinger. Overfor rettighetshavere vil derimot enhver strengere regulering enn dagens reguleringer være en innskrenkning som må ha begrunnelse i hensyn til ressursen eller i at en bruksrett eller eksklusiv fiskerett foreligger i et område. Rekkefølgen av paragrafene i Finnmarksloven kapittel 3 kan gi en indikasjon på hvordan nærhet til ressursene spiller inn ved reguleringer. Flertallet i Justiskomiteen, jf. Innst.O.nr.80 ( ) Finnmarksloven mente at rekkefølgen på paragrafene i kapittel 3 burde snus. Det vil med andre ord si at i en ekstraordinær situasjon i områder av Finnmarkseiendommens grunn der flere grupper fisker skal først fisket til tilreisende fiskere uten nær tilknytning til Norge (gr. 5 c) ikke tillates, dernest skal adgangen til andre tilreisende fiskere (gr. 4 og 5 b) begrenses først og mest, før finnmarkingenes fiske (gr. 3 og 5 a) og til sist lokalbefolkningens fiske (gr. 1 og 2) kan innskrenkes. For tilreisende fiskere uten nær tilknytning til Norge (gr. 5 c) vil FeFo for øvrig fritt kunne begrense eller stenge tilgangen til fiskeressursen helt uavhengig av ressurssituasjonen. 18