Finnmarkseiendommen ved advokat Håvard Aagesen

Transkript

1 NOTAT Til: Finnmarkseiendommen ved advokat Håvard Aagesen Kopi: Fra: Advokatfirmaet Hjort v/advokatene Kristin Bjella, Knut Helge Hurum og Hanne C Zimmer Dato: 9. desember 2013 FORSLAG OM INNFØRING AV EN FEMKILOMETERSONE FOR UTLENDINGERS FISKE I FINNMARK FINNMARKSEIENDOMMENS RETTSLIGE HANDLINGSROM 1 INNLEDNING 1.1 Problemstilling og bakgrunn Vi viser til deres e-post 2. september 2013, samt etterfølgende telefonmøter og korrespondanse. Vi er bedt om å gi en vurdering av det rettslige handlingsrommet for innføring av regler om utlendingers fiske med stang og håndsnøre i Finnmark. Spørsmålet som er reist, er om det kan gis regler som hindrer utlendinger i å fiske i områder som ligger lenger unna riksvei enn fem kilometer (heretter femkilometerssone ). Tatt på ordet innebærer en slik regel at det innføres eksklusive rettigheter for personer bosatt i Norge til alt fiske utenfor en slik grense. Etter det opplyste, har det tidligere vært fastsatt en slik femkilometersone i Finnmark. Vi har ikke sett grunn til å gå nærmere inn i detaljene i de eldre forskriftene om dette, men forstår det slik at de tidligere reglene ble innført på 70-tallet for å styre motorisert ferdsel i utmark. Behovet var begrunnet i økt motortransport, spesielt med sjøfly, av utenlandske fiskere inn i utmarksområder. De lokale forskriftene ble etter det opplyste beholdt også etter vedtakelse av lov om motorferdsel i utmark, og ble først opphevet ved vedtakelsen av finnmarksloven 1. Spørsmålet om en mulig gjeninnføring av en femkilometersone har vært reist overfor Finnmarkseiendommen flere ganger siden finnmarksloven ble vedtatt. Av redegjørelsen til styret i Finnmarkseiendommen, fremlagt på møte juni 2013, fremgår at det ønskes en ny vurdering av muligheten til å gjeninnføre grensen begrunnet i Finnmarkslovens formål og hensynet til samiske interesser. 1 Lov nr 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylkes (finnmarksloven) M

2 Side 2 av 19 I redegjørelsen til styret som nevnt gjennomgås historikken for den tidligere femkilometersonen og forslagene om gjeninnføring. Det fremgår at spørsmålet om gjeninnføring har vært drøftet i styresak , i orienteringssak i styremøte september 2008, i vedtak fra kontrollkomiteen i komitesak og i styresak I forbindelse med styrebehandlingen i 2010 ble det også gjennomført høringer. Ulike motiver blir nevnt som bakgrunn for ønsket om gjeninnføring. I noen høringsuttalelser fra 2010 ble det uttalt at man ønsket femkilometersonen gjeninnført av hensyn til ressursgrunnlaget, og fordi fisketurismenæringen hadde mistet kundegrunnlag etter at det ikke lenger ble stilt krav om at utlendinger måtte være i følge med fastboende for å kunne fiske. Av gjennomgangen av den historiske bakgrunnen fremgår at femkiliometerssonen på 70-tallet ble innført for å styre motorisert ferdsel i utmarka. Forslaget om gjeninnføring i 2013 viste til finnmarkslovens formål og samiske interesser som begrunnelse. I tillegg drøfter redegjørelsen til styret ressurshensynet og hensynet til å unngå smitte av lakseparasitten gyrodactylus salaris, som mulige begrunnelser for en femkilometersone. Vi legger på denne bakgrunn til grunn at ønsket om gjeninnføring av sonen er motivert av hensynet til ressursgrunnlaget, begrensning av motorferdsel og slitasje på naturen, samiske interesser, ønsket om å holde Finnmark fritt for gyrodactylus salaris og hensynet til lokal turistnæring (som tidligere kunne tjene penger på ta med utenlandske turister til fiskeområder). 1.2 Videre opplegg for notatet Finnmarksloven har som formål å legge til rette for balansert og bærekraftig forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark ( 1), og Finnmarkseiendommen skal forvalte grunn og naturressurser som den eier i samsvar med lovens formål og loven for øvrig. Finnmarksloven setter følgelig rammer for Finnmarkseiendommens fullmakter til å regulere bruken av eiendommen, og kommer dels i tillegg til den alminnelige lovgivning, dels som særregulering. Vi skal i notatet her gi en vurdering av om finnmarksloven gir hjemmel for eller er til hinder for å fastsette slike særlige begrensninger for fiske for større grupper som angitt i problemstillingen over. Vi viser til notatets punkt 4. Hensynene som ligger bak ønsket om innføring av en femkilometersone, kan også tenkes ivaretatt gjennom bestemmelser som ikke spesifikt rettes mot utlendinger. Det kunne for eksempel tenkes at man i stedet kunne gi fordeler kun til lokalbefolkningen, eller vedta helt ikke-diskriminerende bestemmelser, for eksempel om begrensning av motorferdsel eller om plikt til å rense fiskeutstyr som har vært benyttet i vassdrag der gyrodactylus salaris forekommer. Handlingsrommet for slike alternative tiltak faller utenfor rammen av nedenstående vurdering. Etter det avtalte kommer vi tilbake til utredning av slike spørsmål senere dersom FeFo ønsker det. Det følger av EØS-loven 2 at EØS-avtalens bestemmelser ved konflikt går foran senere vedtatte lover eller forskrifter. Dette innbærer at dersom femkilometersonen er EØS-stridig, vil den ikke lovlig kunne innføres selv om det skulle finnes hjemmel for det i finnmarksloven. Av denne grunn har vi funnet det formålstjenlig å drøfte de EØS-rettslige rammene først, jf notatets punkt 3.

3 Side 3 av 19 I punkt 2 gis en oppsummering av hovedkonklusjonene i notatet. 2 HOVEDKONKLUSJONER Våre vurderinger av spørsmålet om det finnes mulighet for å gjeninnføre en femkilometersone rettet mot personer som ikke er bosatt i Norge, kan oppsummeres som følger: Innen det området som omfattes av EØS-avtalen, dvs. fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital, vil en direkte diskriminering av utlendinger eller personer bosatt i utlandet ikke kunne godtas. De påberopte hensynene faller i hovedsak utenfor de snevre unntakene EØS-avtalen gir fra forbudet mot nasjonalitetsbestemt diskriminering, og kravet til forholdsmessighet ville uansett ikke være oppfylt. Det kan derimot stilles spørsmål ved om en begrensning i retten til fritidsfiske faller innenfor EØS-avtalens virkeområde. Etter vår vurdering er det likevel mye som taler for at dette er tilfellet, slik at en femkilometersone rettet mot utlendinger eller utenlandsboende vil være i strid med EØSavtalen. Selv om fjellova og lakse- og innlandsfiskeloven inneholder tilsvarende bostedskrav, vil vi fraråde at Finnmarkseiendommen innfører en tilsvarende bestemmelse. At EFTAs overvåkningsorgan (ESA) til nå har valgt å ikke gripe inn mot disse bestemmelsene, er ingen garanti for at det ikke vil skje i fremtiden. Dertil kommer at det kan være relevante faktiske forskjeller mellom disse lovene og reguleringer i henhold til finnmarksloven. Dette vil bl.a. avhenge av hvordan spørsmålet oppstår i en klagesak el. l., og det kan også tenkes at spørsmålet kan komme opp for EFTA-domstolen i forbindelse med et søksmål for nasjonale domstoler. Risikoen for klager og søksmål er dessuten generelt høyere ved innføring av nye bestemmelser som innebærer at noen mister rettigheter de tidligere har hatt. Selv om EØS-avtalen på denne bakgrunn bør tilsi at Finnmarkseiendommen ikke bør innføre en slik restriksjon, er konklusjonen ikke helt klar, og det er derfor god grunn til også å se på om det er adgang til å innføre en slik regel etter nasjonal rett, og her nærmere bestemt etter finnmarksloven. Finnmarkslovens 25 gir enhver, også personer som ikke er bosatt i Norge, rett til å fiske med stang og håndsnøre på Finnmarkseiendommens grunn. Det kan gjøres unntak fra dette i medhold av finnmarkslovens 27, men vi kan ikke se at bestemmelsen gir grunnlag for å innføre en femkilometersone for personer som ikke er bosatt i Norge. Heller ikke kan vi se at de folkerettslige bestemmelser inkorporert ved finnmarksloven 3 gir grunnlag for å innføre en slik særskilt begrensning for en bestemt gruppe. Vår hovedkonklusjon er følgelig at det er sannsynlig at innføringen av en femkilometersone for personer som ikke er bosatt i Norge vil være i strid med EØSavtalen. Videre konkluderer vi med at selv om det skulle ses bort fra EØS-avtalens bestemmelser, gir ikke finnmarksloven hjemmel for å innføre en slik begrensning i den

4 Side 4 av 19 fiskeretten som etter samme lov skal være tilgjengelig for allmennheten etter 25. Dersom ulike hensyn skulle tilsi andre begrensninger i fiskeretten enn i dag, må det følgelig benyttes andre virkemidler enn en femkilometersone rettet mot personer som er bosatt utenfor Norge. 3 EØS-RETTSLIGE RAMMER 3.1 Innledning Gjennom EØS-avtalen tar Norge del i EUs indre marked og er underlagt reglene om fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital i EUs traktatverk. Brudd på EØS-avtalen håndheves av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i Brussel, men kan også håndheves for nasjonale domstoler. EØS-reglene om de fire friheter innebærer i utgangspunktet et forbud mot restriksjoner på disse frihetene (dvs. at frihetene begrenses). Skal restriksjoner likevel tillates, må det være begrunnet i et legitimt formål, og være egnede, forholdsmessige og nødvendige restriksjoner for å ivareta dette formålet. Det første spørsmålet er derfor om en femkilometersone som foreslått vil måtte anses som en restriksjon. Fordi det her dreier seg om en direkte nasjonalitetsbestemt diskriminering, kan man uten videre fastslå at dette vil være tilfelle, såfremt diskrimeringen har betydning for en av de fire friheter. Vi går derfor ikke videre inn på restriksjonsbegrepet. Deretter må det vurderes om tiltaket kan begrunnes i et legitimt hensyn. Når det gjelder tilfeller av direkte diskriminering, slik som i dette tilfellet, er imidlertid mulighetene for å begrunne unntak meget snevre. Unntak kan ikke begrunnes i ethvert tungtveiende samfunnsmessig hensyn, men bare i de hensynene som uttrykkelig fremgår av EØS-avtalens bestemmelser, nemlig den offentlige orden, sikkerhet og folkehelsen. 2 Som begrunnelse for gjeninnføring av femkilometersone er det, som nevnt over, vist til Finnmarkslovens formål og hensynet til samiske interesser, hensyn til ressursgrunnlaget, stor tilstrømning av turister og dermed slitasje på naturen, motorferdsel, samiske interesser, ønsket om å holde Finnmark fritt for gyrodactylus salaris og hensynet til lokal turistnæring. De påberopte hensyn faller ikke innenfor de kategoriene som fremgår av EØS-avtalens uttrykkelige unntaksbestemmelser. Et mulig unntak er behovet for beskyttelse mot gyrodactylus salaris, som gjelder dyrehelse. Et forbud rettet mot utlendinger vil imidlertid ikke fremstå som forholdsmessig for å ivareta dette hensynet, da restriksjoner på bruk av fiskeutstyr vil være både mindre inngripende og mer treffsikkert. Hvilken stilling evt. motstrid med urfolkskonvensjoner etc. har, er det ikke nødvendig å gå nærmere inn på, fordi innskrenkninger av hensyn til slike rettigheter uansett måtte være tilpasset formålet, og dermed ikke ville gi grunnlag for å skille mellom personer bosatt i eller utenfor Norge for øvrig. 2 Jf. EØS-avtalen artikkel 28, 33 og 39.

5 Side 5 av 19 Det må derfor som utgangspunkt legges til grunn at en særlig begrensning rettet spesifikt mot personer ikke bosatt i Norge/utlendinger vil være EØS-stridig så sant den gjelder forhold som faller innenfor EØS-avtalens virkeområde. EØS-avtalens virkeområde avgrenses av de grunnleggende reglene om fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital (de fire friheter) 3. En nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling utenom disse områdene rammes følgelig ikke av reglene. Videre er visse områder, særlig landbruk og fiskeri, uttrykkelig unntatt fra avtalens virkeområde. 4 Endelig retter reglene om de grunnleggende frihetene seg i utgangspunket kun mot statene, ikke mot private aktører. For å avgjøre om den foreslåtte femkilometersonen faller innenfor EØS-avtalens virkeområde, må derfor følgende spørsmål vurderes: 1. Faller en femkilometersone innenfor området for de fire friheter? 2. Faller retten til innlandsfiske inn under fiskeripolitikken, og dermed utenfor EØS-avtalens virkeområde? 3. Kan Finnmarkseiendommens bestemmelser om innskrenkninger i utnyttelsen av ressursen iht. 27 sidestilles med offentlige reguleringer, slik at reglene om de fire friheter kan påberopes, eller er Finnmarkseiendommen å anse som privat aktør slik at de reguleringer Finnmarkseiendommen vedtar, faller utenfor EØS-avtalens virkeområde? Disse spørsmålene vurderes nærmere i det følgende. 3.2 Faller femkilometersonen innenfor området for de fire friheter? Finnmarkseiendommen utøver rollen som grunneier og som forvalter av en naturressurs i henhold til en fullmakt gitt ved lov. Det første spørsmålet er om forvaltningen av fiskeressursene på denne eiendommen faller inn under EØS-avtalens regulering av de fire friheter. Det er i denne sammenheng mest nærliggende å vurdere først å vurdere om salg av fiskekort utgjør en tjeneste slik at femkilometersonen faller inn under tjenestefriheten. I henhold til artikkel 36 i EØS-avtalen skal det ikke være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innen avtalepartenes territorium for statsborgere i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat som har etablert seg i en annen av EFs medlemsstater eller EFTA-stat enn tjenesteytelsens mottager. Til tross for at ordlyden kan tyde på det motsatte, er det ikke tvilsomt at tjenestefriheten også beskytter retten til å motta tjenester i andre medlemsstater. 5 Dersom salg av fiskekort er å anse som en tjeneste, vil det følgelig være en restriksjon at statsborgere i andre EØS-land er avskåret fra å kjøpe disse tjenestene på Finnmarkseiendommens grunn. En tjeneste er i artikkel 37 definert som tjenester som vanligvis ytes mot betaling. Med dette utelukkes tjenester der det ikke ytes noe vederlag, for eksempel sosialtjenester. 3 Jf. også artikkel 1 annet ledd. 4 Jf. produktangivelsen i artikkel 8 5 Sak C-45/93 Kommisjonen mot Spania

6 Side 6 av 19 Tjenestebegrepet er likevel vidt, og det er ikke et vilkår at vederlaget betales av brukeren. 6 Dette innebærer at en rekke tjenester som ytes av det offentlige, for eksempel helsetjenester som kreves refundert gjennom en trygdeordning, vil kunne omfattes av tjenestefriheten. Spørsmålet om tjenestereglenes anvendelse på salg av fiskekort har også vært behandlet i praksis. EU-domstolen uttalte i sak C-97/98 Jägerskiöld at å stille fiskevann til rådighet for tredjeparter, mot vederlag og på visse vilkår, utgjør en tjeneste. På 2000-tallet behandlet ESA spørsmålet om kravet om bosted i Norge som vilkår for fiskerett iht. bl.a. fjellova 28 og lakse- og innlandsfiskeloven 22, var i strid med tjenestereglene. ESA inntok da, i tråd med Jägerskiöld-dommen, det standpunkt at å tilby sportsfiske mot vederlag gjennom salg av fiskekort utgjorde en tjeneste i EØS-avtalens forstand. 7 Norske myndigheter argumenterte i sitt svarbrev 8 for at salg av fiskekort iht. de aktuelle lovene ikke utgjorde en tjeneste, fordi retten til å fiske fulgte av allemannsretten og allmenningsretten, ikke av fiskekortordningen. Videre hadde ikke staten noe kommersielt formål med ordningen, da inntektene bare gikk til å dekke kostnadene ved å tilby fiskekort og opprettholde fiskebestanden. Det norske resonnementet var basert på to dommer fra EU-domstolen der tilsvarende synspunkter benyttes som begrunnelse for at undervisning i det offentlige skolesystemet ikke utgjør en tjeneste, selv om enkelte land også oppkrever et lavere beløp i skolepenger. 9 ESA henla til slutt saken. Lukningsvedtaket 10 (dvs. vedtaket om å henlegge saken) henviser til Norges argumenter, og ESA uttaler at det kan være tvil om artikkel 36 EØS kommer til anvendelse på forholdet. På denne bakgrunn har man opprettholdt de aktuelle bestemmelsene i lakse- og innlandsfiskeloven. I NOU 2007:13 diskuteres spørsmålet, og det konkluderes med at dette må avhenge av hvordan en ordning med jakt- og fiskekort nærmere er utformet. En må se på formålet, hvordan virksomheten er innrettet, praktiseringen m.v. Dersom det ikke er tale om forretningsmessig drift, men vederlag som skal dekke oppsyn, kultivering osv., bør det med styrke kunne hevdes at ordningen faller utenfor EØS-avtalens tjenesteregler. 11 Det kan av flere grunner likevel stilles spørsmål ved om dette synspunktet uten videre kan legges til grunn dersom femkilometersonen gjeninnføres i det området som forvaltes av Finnmarkseiendommen. For det første må det understrekes at spørsmålet ikke er autoritativt avgjort. ESA har ikke formelt godkjent ordningen, bare unnlatt å forfølge den, og spørsmålet har ikke vært forelagt EFTAdomstolen. Det kan også stilles spørsmål ved om sammenlikningen med rettspraksis vedrørende offentlige skolesystemer er treffende. Disse dommene er ganske enestående ved at det legges vekt på at statens formål ved virksomheten ikke var kommersielt, men å oppfylle sine plikter overfor befolkningen på det sosiale, kulturelle og utdanningsmessige område. I dommer på andre områder, herunder sentrale velferdsområder som helsetjenester, tillegges ikke fravær av profitthensyn og 6 C-157/99 Smits/Peersboms 7 Letter of Formal Notice fra ESA til Norge datert 21. juli Brev av 21. november 2001 fra Miljøverndepartementet 9 Sak C-263/86 Humbel og sak C-109/92 Wirth 10 C-311/06/COL 11 NOU A Den nye sameretten. Utredning fra Samerettsutvalget, avsnitt

7 Side 7 av 19 forpliktelser overfor befolkningen tilsvarende vekt. I nyere rettspraksis er det tvert i mot uttrykkelig uttalt at tjenestereglene kommer til anvendelse også når utgiftene ved tjenesten ikke dekkes fullt ut av vederlaget, og selv om tjenesteyter ikke har til formål å gå med overskudd. 12 For det andre kan det uansett stilles spørsmål ved om resonnementet er overførbart på en evt. begrensning innført av Finnmarkseiendommen. Et bostedskrav tilsvarende fjelloven og lakse- og innlandsfiskeloven var opprinnelig foreslått som vilkår for å inneha rettighetene i finnmarksloven 24. Dette ble imidlertid endret i justiskomiteens innstilling 13, idet man hadde blitt oppmerksom på at inntektene fra fiskekortsalget i Finnmarkseiendommen, i motsetning til de sakene som hadde vært behandlet av ESA, ikke var øremerket for driften av fiskekortordningen, men gikk inn i Finnmarkseiendommens generelle regnskap. Ordningen skilte seg derfor fra de bestemmelsene ESA var blitt forelagt, slik at det var en risiko for at det ville foreligge et vederlagselement med den følge at tjenestereglene ville komme til anvendelse. 14 For det tredje kan det tenkes at enten tjenestereglene, etableringsreglene eller reglene om fri bevegelse av arbeidskraft indirekte kommer til anvendelse. Synspunktet er da ikke at salget av fiskekort i seg selv utgjør en tjeneste, men at turister generelt er mottakere av andre tjenester (hotellovernatting, transporttjenester mv.) og at diskriminering mht. tilgang til et gode som fiskerett vil gjøre det mindre attraktivt å være utenlandsk turist i Finnmark. EU-domstolen har bl.a. anlagt et slikt synspunkt mht. ulike priser for turister og spanjoler på spanske museer 15, mht. en oppholdsavgift på lystfartøyer på den italienske øya Sardegna 16, og mht. franske regler som medførte at en britisk turist ble nektet voldsoffererstatning etter et overfall i Frankrike. 17 Når det gjelder reglene om etableringsfrihet og fri bevegelse av arbeidstakere, har domstolen uttalt at adgang til fritidsaktiviteter i oppholdsstaten er en naturlig konsekvens av friheten til å ta arbeide eller etablere seg i andre medlemsstater. På denne bakgrunn ble diskriminerende regler mht. registrering av lystfartøyer funnet å være i strid med traktaten. 18 Selv om det så vidt vi kan se ikke har vært behandlet saker i praksis som direkte gjelder adgang til fritidsfiske, må det bemerkes at EU-domstolens synspunkter i ovennevnte dommer fremstår som svært vidtgående. Forbindelsen mellom tjeneste- eller arbeidstakerelementet og restriksjonen fremstår som nokså fjern, særlig i saken som gjaldt voldsoffererstatning. Restriksjoner i adgangen til fritidsfiske er ikke mindre nært forbundet med turistopphold eller opphold som arbeidstaker/selvstendig næringsdrivende enn de reglene de ovenfor nevnte sakene gjaldt. Etter vår vurdering fremstår det derfor som nærliggende at EFTA-domstolen ville kunne komme til at femkilometersonen faller innenfor EØS-avtalens virkeområde på et tilsvarende grunnlag, dersom den skulle få seg forelagt spørsmålet Sak C-281/06 Jundt mot Finanzamt Offenburg avsnitt Innst.O.nr.80 ( ), pkt Spørsmålet nevnes også i NOU 2007:13 pkt Sak C-45/93 Kommisjonen mot Spania 16 Sak C-169/08, avsnitt Sak 186/87 Cowan 18 Sak C-334/94 Kommisjonen mot Frankrike og C-151/96 Kommisjonen mot Irland 19 Spørsmålet berøres i NOU 2007:13, men utfallet omtales som usikkert.

8 Side 8 av Faller fritidsfiske under fiskeripolitikken og dermed utenfor EØS-avtalen? Generelt sies det gjerne at EØS-avtalen ikke omfatter områdene jordbruk og fiske. Dette følger primært av artikkel 8, som unntar disse varegruppene fra det frie varebytte. I tillegg er det gitt en rekke særregler i avtalens protokoller og vedlegg, som det fører for langt å gå inn på her. I sitt svar til ESA i 2001, jf saken som omtalt under pkt 3.2, anførte norske myndigheter også at regler om innlandsfiske i prinsippet utgjør fiskeriforvaltning og dermed faller utenfor EØSavtalens virkeområde. Det ble bl.a. vist til at EU-forordninger om den felles fiskeripolitikk forutsetter at det skal utarbeides egne regler for innlandsfiske. ESA nevner Norges argument i sitt lukkingsvedtak, men det fremgår ikke klart hvordan overvåkningsorganet stiller seg til dette argumentet. Det er i utgangspunktet riktig at fiskeriforvaltningen ikke er omfattet av EØS-avtalen, i den forstand at fiskekvoter og bevaringstiltak fastsettes nasjonalt. I hvilken grad og på hvilke områder de fire friheter likevel gjelder, er et omstridt og uoversiktlig tema. 20 Generelt gjelder at selv om et område ikke omfattes av EØS-avtalen, kan ikke statene utøve sin myndighet på disse områdene slik at det samtidig gjør inngrep i de fire frihetene på de områdene som omfattes. Dette er fastslått av EFTA-domstolen bl.a. mht. skattepolitikk 21 og ressursforvaltning 22. På landbruksområdet har EU-domstolen tilsvarende fastslått at regler som legger begrensninger på overdragelse av landbrukseiendommer faller innenfor EØS-avtalens virkeområde. 23 Mens eierskap i fiskefartøy er uttrykkelig unntatt gjennom særbestemmelser i EØS-avtalen 24, har Norge motstrebende måttet akseptere at reglene om fri bevegelse av arbeidstakere gjelder også i fiskerisektoren. 25 ESA har ofte hevdet at reglene generelt gjelder med mindre noe annet uttrykkelig følger av EØS-avtalen eller dens vedlegg og protokoller, mens Norge har tatt det motsatte utgangspunkt. Når det gjelder innlandsfiske med stang, er det vanskelig å se at noen av de uttrykkelige unntakene skulle være anvendelige. Skulle ESA eller EFTA-domstolen først komme til at det foreligger en restriksjon på en av EØS-avtalens grunnleggende friheter, kan man derfor ikke gå ut fra at forholdet likevel vil bli ansett å falle utenfor som følge av at fiskeripolitikken er unntatt fra avtalens virkeområde. 3.4 Kan Finnmarkseiendommens reguleringer i medhold av 27 utgjøre restriksjoner på de fire friheter? I utgangspunktet er det statene, dvs. offentlige myndigheter, som er pliktsubjekter etter reglene om de fire friheter. En privat aktørs handlinger rammes i utgangspunktet ikke. Finnmarkseiendommen er regulert som eget rettssubjekt, jf. finnmarksloven 6. Vi har tidligere (notat av 15. februar 2010) vurdert det slik at Finnmarkseiendommens avgjørelser etter 27 er å 20 Jf. NOU 2012:2, (Europautredningen), avsnitt Sak E-6/98 (arbeidsgiveravgiften) 22 Sak E-2/06 (hjemfallssaken) 23 Sak C-452/01 Ospelt 24 I avtalens vedlegg VIII og XII 25 Nasjonalitetskrav på fiskefartøy måtte oppheves og erstattes med et krav om lokal tilknytning, jf. endringslov LOV nr 97 om endring i lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann

9 Side 9 av 19 anse som utøvelse av eierrådighet, ikke offentlig myndighetsutøvelse, og at Finnmarkseiendommen som utgangspunkt må betraktes som et grunneierorgan, ikke et forvaltningsorgan. I samme vurdering ble det imidlertid lagt til grunn at Finnmarkseiendommen omfattes av regelverket for offentlige anskaffelser. At bestemmelsene om begrensninger i ressursutnyttelsen treffes under utøvelse av eierrådighet, ikke under offentlig myndighetsutøvelse, hindrer ikke at reglene om de fire friheter kommer til anvendelse, så fremt det er staten (evt. lokale myndigheter) som handler. 26 I denne saken oppstår spørsmålet fordi det kan være uklart om Finnmarkseiendommen, som grunneierorgan organisert som eget rettssubjekt, kan identifiseres med staten. 27 Generelt anses det som noe tvilsomt i hvilken grad offentlige og halvoffentlige foretaks handlinger kan utgjøre restriksjoner på de fire friheter. 28 Antakelig må spørsmålet avgjøres etter konkret vurdering av organets stilling og forbindelse med det offentlige, hvilke hensyn det skal ivareta, samt virkning og nedslagsfelt for de bestemmelser det gjelder. I den forbindelse må det bl.a. legges vekt på at utøvelsen av eierrådigheten skal skje innenfor lovens formål ( å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv, jf. 1). Også 27 forutsetter at det er hensynet til ressursene som må ligge til grunn for evt. innskrenkninger i utnyttelsen. Finnmarkseiendommen kan med andre ord ikke opptre som en hvilken som helst grunneier, men må ivareta visse offentlige hensyn. Reguleringer etter 27 er dessuten underlagt klagerett til departementet, jf. 7. ledd. EU-domstolen har i en rekke dommer funnet at reguleringer vedtatt av kollektive organer som fagforeninger 29, idrettsforbund 30, bransjeforeninger 31 og sertifiseringsorganer organisert av næringslivet 32, kan falle inn under reglene om de fire friheter. Synspunktet synes å være en følge av at reguleringer av slike organer i realiteten har samme virkning som offentlige reguleringer. Til forskjell fra de organisasjonene de ovennevnte dommene gjelder, er ikke Finnmarkseiendommen en sammenslutning eller medlemsorganisasjon. Det kollektive elementet, som ofte fremheves som avgjørende for at reglene om de fire friheter kommer til anvendelse, 33 er følgelig fraværende. Finnmarkseiendommen forvalter imidlertid 95 % av Finnmarks areal, og reguleringer i medhold av 27 må derfor antas å få samme virkning for publikum som en lokal eller regional forskrift. Selv om Finnmarkseiendommen bare er et individuelt rettssubjekt, og ikke et forvaltningsorgan, har bestemmelser i medhold av 27 følgelig et helt annet nedslagsfelt enn en enkelt privat grunneiers bestemmelser om utnyttelse av eiendomsretten. Dette tilsier at rettspraksis vedrørende 26 Sak 249/81 Buy Irish 27 Spørsmålet er ikke drøftet i NOU 2007:13, og synes heller ikke å ha vært problematisert ifm. justiskomiteens behandling av finnmarksloven. 28 Sejersted m.fl. EØS-rett, 3. utgave, s. 315, i diskusjon om reglene om det frie varebytte, med videre henvisninger. 29 Sak C-438/05 Viking Line 30 Sak 36/74 Walrave 31 Sak C-309/99 Wouters 32 Sak C-171/11 Fra.bo. 33 Jf. bl.a. Sejersted m.fl. s. 401.

10 Side 10 av 19 beslutninger av kollektive organer må antas å ha en viss overføringsverdi på Finnmarkseiendommens bestemmelser i medhold av 27. Selv om rettspraksis om reguleringer vedtatt av kollektive private rettssubjekter ikke helt treffer, er Finnmarkseiendommen, som det fremgår overfor, gjennom sin formålsbestemmelse, organisering og klageordning, nærmere forbundet med staten enn det som var tilfellet for de kollektive organer nevnt ovenfor. Hensynet til å motvirke omgåelse tilsier derfor også at Finnmarkseiendommens bestemmelser sidestilles med statlige reguleringer på dette området. Ved opprettelsen ble statlig grunneiermyndighet overført til Finnmarkseiendommen, og det er et generelt synspunkt at staten ikke skal kunne unndra seg pliktene etter EØS-avtalen ved å legge bestemte beføyelser til egne rettssubjekter. Samlet sett er det derfor etter vår vurdering sannsynlig at Finnmarkseiendommens reguleringer vil måtte sidestilles med offentlige reguleringstiltak og dermed kunne utgjøre restriksjoner på de fire friheter. 3.5 Oppsummering EØS-rettslige rammer Vi har ovenfor kommet til at det er sannsynlig at reglene om de fire friheter vil kunne omfatte spørsmålet om adgang til innlandsfiske, at forholdet neppe faller utenfor EØS-avtalen som følge av unntaket for fiskeripolitikk, og endelig at Finnmarkseiendommens bestemmelser om ressursutnyttelsen trolig må sidestilles med statlige reguleringstiltak ved vurderingen av om EØSavtalens regler om de fire friheter kommer til anvendelse. Dette fører samlet til at vi anser det sannsynlig at EØS-avtalen kommer til anvendelse på femkilometersonen. Som nevnt vil innføring av en slik restriksjon da måtte anses å stride mot avtalens bestemmelser. Spørsmålet om EØS-avtalens anvendelse kan imidlertid ikke anses autoritativt avgjort. Det skal i den forbindelse nevnes at ESA kan virke noe uvillig til å ta opp spørsmål som gjelder fiskerettigheter senest 2012 lukket ESA en klage som gjaldt differensierte fiskekortavgifter i Finnmark, da med henvisning til at klager var norsk og at det derfor ikke forelå noe grenseoverskridende element. 34 Det kan antas at ESA er klar over at spørsmålet er politisk sensitivt. I tillegg anses nok regler om fritidsfiske å ligge i utkanten av hva EØS-avtalen er ment å regulere, slik at ESA ikke ser det som noen prioritert oppgave å få endret dem. Man skal imidlertid være klar over at innføring av nye begrensninger gjennomgående får mer oppmerksomhet enn opprettholdelse av eldre bestemmelser, og for ESA kan være vanskeligere å overse. Problemstillingen kan imidlertid komme opp på andre måter, for eksempel gjennom et nasjonalt søksmål som henvises for en rådgivende uttalelse til EFTA-domstolen. Dersom ESA mottar en klage der den nasjonalitetsbestemte forskjellsbehandlingen fremstår som åpenbar og som i tillegg er godt argumentert, vil det også kunne være vanskeligere for overvåkningsorganet å se bort fra den. Gitt at det er tungtveiende argumenter for at EØS-avtalen vil komme til anvendelse, er vår anbefaling at Finnmarkseiendommen bør unnlate å innføre en femkilometersone basert på et nasjonalitets- eller bosettingskrav, selv om tilsvarende bestemmelser i andre lover for tiden synes å være tolerert. 34 Vedtak 440/12/COL

11 Side 11 av 19 4 RETTSLIGE RAMMER I NASJONAL RETT 4.1 Innledning I punkt 3 over har vi gitt en vurdering av om de EØS-rettslige regler kan være til hinder for å innføre en regel om forbud mot fiske utenfor en femkilometersone som angitt. Konklusjonen er at det etter en samlet vurdering er sannsynlig at et slikt forbud vil stride mot EØS-avtalen, men at det kan være tvilsomt om problemstillingen vil bli tatt opp av ESA eller komme på spissen i praksis. Selv om EØS-avtalen på denne bakgrunn bør tilsi at Finnmarkseiendommen ikke bør innføre en slik restriksjon, er konklusjonen ikke helt klar, og det er derfor god grunn til også å se på om det er adgang til å innføre en slik regel etter nasjonal rett, og her nærmere bestemt etter finnmarksloven. Det generelle utgangspunktet er at en grunneier selv kan bestemme hvem som skal få fiske på egen eiendom. Dette er også det generelle utgangspunktet for Finnmarkseiendommens råderett over egen eiendom, og det er ikke grunn til å gå nærmere inn på dette. Men Finnmarkseiendommens eierrådighet er som kjent særskilt regulert i finnmarksloven, som legger rammene for råderetten utover de generelle eierrettslige rammer. Det avgjørende her er dermed om finnmarksloven gir rettslig grunnlag for å innføre en femkilometersone som angitt. 4.2 Allmenn fiskerett Finnmarksloven gir særlige rettigheter til personer bosatt i en kommune i Finnmark fylke, i Finnmark generelt og særskilt rett til lokal utnyttelse. I finnmarksloven 25 fastsettes rettighetene til ressursutnyttelse for andre slik: 25. Adgang for andre I samsvar med reglene i kapittelet her og innenfor de rammer som følger av annen lovgivning, har enhver på Finnmarkseiendommens 1 grunn adgang til jakt og fangst av småvilt og fiske i vassdrag med stang og håndsnøre Bestemmelsen fastsetter at enhver kan fiske med stang og håndsnøre i vassdrag på Finnmarkseiendommens grunn. Ordet enhver tilsier at dette omfatter alle uansett bosted og statsborgerskap. I forslaget til lovtekst som ble framlagt for Stortinget, hadde paragrafen (da 21) følgende ordlyd: 21 Allmennhetens rettigheter I samsvar med reglene i kapittelet her og innenfor de rammer som følger av annen lovgivning, har alle som det siste året har vært og fortsatt er bosatt i Norge, på Finnmarkseiendommens grunn rett til jakt og fangst av småvilt og fiske i vassdrag med stang og håndsnøre. Finnmarkseiendommen kan gi andre adgang til å utnytte fornybare ressurser som nevnt i første punktum. (vår understrekning) Se Ot.prp.nr.53 ( ) s. 147.

12 Side 12 av 19 Som det fremgår, oppstilte 21 i lovforslaget en personkretsbegrensning hvor kun personer som det siste året hadde vært, og som fortsatt var bosatt i Norge, var gitt en rett til å fiske. For personer som ikke oppfylte bostedskravet skulle det være opp til Finnmarkseiendommens fakultative skjønn å avgjøre om tillatelse til å fiske skulle gis. Bostedskravet slik det var foreslått ble tatt ut under Justiskomiteens behandling av lovforslaget i Stortinget. Etter flertallets oppfatning kunne det reises spørsmål ved om bostedskravet i 21 i Regjeringens lovforslag er i samsvar med EØS-avtalen. 36 Til tross for at lignende bostedskrav er oppstilt i blant annet lakse- og innlandsfiskeloven 22 og viltloven 31, fant flertallet grunn til å utforme bestemmelsen uten referanser til bosted i Norge. Begrunnelsen var at finnmarksloven skiller seg fra de nevnte lover ved at inntekter fra utmarksbruken vil gå inn i Finnmarkseiendommens regnskap, mens det i de andre tilfellene er forutsatt at inntekter fra salg av fiskekort mv. skal tilbakeføres til aktiviteten. En universell angivelse av bestemmelsens rettighetssubjekt ville derfor løse eventuelle problemer i forhold til EØS-avtalen. 37 Når både lovteksten og dens forarbeider gir klart uttrykk for at begrepet enhver skal forstås uten referanse til krav om bosted eller statsborgerskap i Norge, og dette samtidig er et bevisst valg fra lovgivers side, må det kreves særlig tungtveiende rettskildemateriale for å konkludere på annen måte. Vi har ikke funnet at forarbeidene til finnmarksloven eller andre kilder kan tilsi at loven er ment annerledes. Det må derfor konkluderes med at begrepet enhver i finnmarksloven 25 må tas på ordet, slik at alle, inkludert personer bosatt utenfor Norge er rettighetssubjekter etter 25. Stortinget endret ordlyden i lovforslaget fra rett til (jakt, fangst og fiske) til adgang for enhver. Vi nevner at det ikke er holdepunkter for at Stortinget mente å legge noen annen betydning i rettighetene for andre med denne endringen i ordlyden 38. Spørsmålet blir da om det er hjemmel i finnmarksloven til å innføre begrensninger i denne retten ved å innføre en restriksjon i form en femkilometersone. 4.3 Om vilkår for eller innskrenkning i allmenn fiskerett Innledning Det følger av finnmarksloven 27 at Finnmarkseiendommen kan fastsette nærmere bestemmelser om utnyttelsen av de fornybare ressursene som loven regulerer. Bakgrunnen for regelen er at Finnmarkseiendommen trenger en hjemmel for å regulere ellers lovfestede rettigheter, så som retten til å fiske etter 25. Finnmarksloven 27 fastsetter i femte ledd vilkår for å innføre generelle begrensninger i adgangen til å utnytte fornybare ressurser, og det er naturlig å behandle vår problemstilling i forhold til de generelle reglene først, jf punkt under. 36 Innst.O.nr.80 ( ), s under punkt Ibid. 38 Jf. Note 125 til finnmarksloven i Gyldendal rettsdata

13 Side 13 av 19 Det følger videre av 27 første og andre ledd at Finnmarkseiendommen kan sette vilkår til de tillatelser som gis til å utnytte de fornybare ressursene på Finnmarkseiendommens grunn. Spørsmålet er om det med hjemmel i disse bestemmelsene kan stilles vilkår om femkilometersone i de tillatelser til fiske som gis til personer som ikke er bosatt i Norge. Det er videre reist spørsmål om sonen kan innføres av hensyn til samiske rettigheter og kultur. Vi vurderer dette under punkt og Generelle begrensninger, jf finnmarksloven 27 femte ledd Som omtalt over, gir finnmarksloven 27 femte ledd en viss hjemmel for å fastsette generelle begrensninger i de ellers lovfestede rettighetene i loven. Spørsmålet er om en restriksjon som femkilometersone kan innføres med hjemmel i denne bestemmelsen. Paragraf 27, femte ledd har slik ordlyd: Finnmarkseiendommen kan for nærmere angitte områder fastsette innskrenkninger i adgangen til å utnytte fornybare ressurser som nevnt i første ledd dersom hensynet til ressursen tilsier det. Kommuner, myndigheter for vilt og fiske mv. og organisasjoner for brukere som berøres, skal høres på forhånd. Bestemmelsen fastsetter at innskrenkninger i fornybare ressurser som omtalt i 22 a til f og 23 kan fastsettes for bestemte områder når hensynet til ressursen tilsier dette. Dette innebærer at det kan bestemmes innskrenkninger i adgangen til bl a fiske i vassdrag med stang og håndsnøre. Henvisningen må innebære at adgangen til å fastsette slike innskrenkninger i utgangspunktet gjelder generelt, og følgelig også i forhold til enhver slik dette skal forstås etter 25. Men det fremgår direkte av ordlyden at slike innskrenkninger må fastsettes for nærmere angitte områder. Dette må innebære at det i utgangspunktet ikke kan være adgang til å fastsette en helt generell innskrenkning for hele finnmarkseiendommen med hjemmel i denne bestemmelsen. Innskrenkninger etter denne bestemmelsen må fastsettes etter en konkret vurdering av hvilke områder som har behov for særlige tiltak, og hvilke tiltak som i så fall er nødvendige for å avhjelpe behovet i de særlige områdene. I forarbeidene (Ot.prp. 53 ( ) omtales nærmere hvilke type innskrenkninger som kan være aktuelle etter denne bestemmelsen. I kommentarene til 27 heter det følgende (som etter Stortingets behandling utgjør 27, femte og sjette ledd) Typiske innskrenkninger vil være vedtak om hel eller delvis fredning, bestemmelser om høstingstider, høstingsvolum, redskapsbruk osv. Stortinget uttalte videre at det er hensynet til ressursen som skal ligge til grunn for et vedtak om innskrenkning: Det er hensynet til ressursen som må ligge til grunn for vedtaket om innskrenkning. Fordi innskrenkningen av adgangen til å utnytte en fornybar ressurs kan ha stor betydning for brukerne, fastsetter annet punktum at kommuner, myndigheter for vilt og

14 Side 14 av 19 fiske mv., samt organisasjoner for brukere som berøres skal høres før det treffes vedtak om innskrenkning. Bestemmelsen utelukker ikke at Finnmarkseiendommen også hører andre instanser, enkeltbrukere eller brukergrupper, men dette er ingen plikt etter loven. Det sentrale er at Finnmarkseiendommen sikrer et forsvarlig ressursfaglig grunnlag for avgjørelsen. Lovgiver uttalte som et fremgår at innskrenkninger kan vedtas av hensyn til ressursen, og videre at det må sikres et forsvarlig ressursfaglig grunnlag for et vedtak om å innføre en slik innskrenkning. Dette må også innebære at det må kunne vises til forsvarlighet også i forhold til valget mellom mulige virkemidler for innskrenkning. I dette må det også ligge et ansvar for å ta hensyn til at inngrepet står i forhold til det som faktisk kan oppnås med det. Dersom det foreligger flere mulige virkemidler som kan tjene samme formål, må det minst inngripende virkemiddelet benyttes. Spørsmålet er etter dette om en femkilometersone kan begrunnes i generelt ressurshensyn for hele finnmarkseiendommen, i den forstand at fisketrykket er for høyt. De bakgrunnsdokumenter vi har mottatt synes ikke å gi grunnlag for å fastslå dette. Tvert imot tyder disse dokumentene på at det ideelt sett bør fiskes mer mange steder på Finnmarkseiendommens grunn. I den grad det foreligger grunnlag for å begrense fisket i noen områder av denne årsak, er det vanskelig å se at innføring av en femkilometersone er et egnet eller forsvarlig virkemiddel generelt. For slike behov må det heller innføres konkrete reguleringer for enkeltvassdrag, slik også bestemmelsen gir mer direkte anvisning for. Det kan videre spørres om en femkilometersone kan innføres av hensyn til ressursen med den begrunnelsen at det vil hindre smitte av fiskesykdommer. I så fall må det kunne påvises at utenlandske fiskere rent faktisk øker risikoen for smitte av fiskesykdommer, ved f eks for dårlig respekt for slik risiko, og at oppdagelsesrisikoen kan være lavere enn ønsket for brudd på regler som skal beskytte mot slik smitte. Vi har imidlertid ikke holdepunkter for eller har sett dokumentasjon for at dette generelt er et problem av slikt omfang at det kan begrunne en slik restriksjon, selv om det er fremsatt påstander om enkelttilfelle. Det er uansett også her noe vanskelig å se at en femkilometersone er et egnet virkemiddel for å hindre slik risiko. Det er for det første ikke holdepunkter for at bare utenlandske fiskere kan utgjøre en risiko for smitte, og ikke også norske fiskere. For det andre vil smitte kunne spre seg utenfor femkilometersonen og gjennom sammenhengende vannsystemer og/eller andre fiskeres bruk av flere vann, og en femkilometersone vil derfor tilsynelatende ikke løse noe problem. Vi kan på denne bakgrunn, og med den informasjon har vært tilgjengelig for oss, ikke se at innføring av en slik restriksjon kan forsvares av hensyn til ressursene, jf forutsetningen i forarbeidene som sitert over. Dersom det kunne konkluderes med at hensynet til for høyt trykk på fisket kunne begrunne en femkilometersone generelt, må det vurderes særskilt om det i så fall i medhold av 27 sjette ledd kan sondres mellom ulike brukergrupper, og herunder mellom personer som ikke er bosatt i Norge og andre.

15 Side 15 av 19 Det følger av 27 sjette ledd at Vedinnskrenkninger i utnyttelsen av fornybare ressurser som nevnt i første ledd skal det tas rimelig hensyn til de ulike brukergruppenes bruk av ressursen. Vi kan vanskelig se at denne bestemmelsen etter sin ordlyd gir grunnlag for å gi enkelte grupper forrang til ressursene framfor andre. I utgangspunktet kunne det imidlertid tenkes at bestemmelsen gir hjemmel for å skille mellom brukergruppene, og gi særfordeler til samisk befolkning eller til befolkningen i Finnmark generelt, jf finnmarkslovens formål. I så fall måtte det imidlertid gis bestemmelser som sikrer disse gruppene enerett til å fiske utenfor den nevnte femkilometersonen. Men slik bestemmelsen lyder, gir den ikke hjemmel for å forfordele ressursene ved knapphet, tvert om bestemmer den at innskrenkning skal foretas forholdsmessig slik at ingen forfordeles. Vi minner om at Finnmarkseiendommen trenger lovhjemmel for å innskrenke ellers lovfestede rettigheter som etter 25. Ordlyden i 27 sjette ledd gir etter vårt syn ikke hjemmel for å innføre en innskrenkning som bare rammer personer som ikke er bosatt i Norge Vilkår for tillatelser, jf finnmarksloven 27 første og andre ledd Det neste spørsmålet er om en femkilometersone kan innføres med hjemmel i 27, første og andre ledd, som særskilt vilkår for tillatelse til å fiske for personer bosatt utenfor Norge. Ordlyden i bestemmelsen lyder slik: Finnmarkseiendommen kan fastsette nærmere bestemmelser for utnyttelse av fornybare ressurser som nevnt i 22 bokstav a til f og 23 bokstav a til e. Finnmarkseiendommen kan fastsette at utnyttelse krever tillatelse. Det kan settes vilkår i tillatelsene. For jakt, fangst og fiske er tillatelse alltid nødvendig. Den som får tillatelse, skal motta et kort eller lignende som viser at vedkommende har tillatelse. Med samtykke fra departementet kan Finnmarkseiendommen fastsette unntak fra bestemmelsene i leddet her. Som det fremgår av bestemmelsen, skal det alltid være nødvendig med tillatelse for å fiske. Videre fremgår det av samme at det kan settes vilkår for slike tillatelser. Spørsmålet er om bestemmelsen gir hjemmel til å begrense alle tillatelser til fiske som gis til utlendinger til en femkilometersone fra riksvei. Vilkår for tillatelsene til utnyttelse av naturressursene må ha saklig sammenheng med tillatelsen selv og med lovens formål. Vi viser forarbeidene til bestemmelsen, jf Ot.prp. 53 ( ) side 138, kommentarene til 27, første ledd, der det uttales: Da Finnmarkseiendommen ikke er et forvaltningsorgan, vil ikke de alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene om vilkårsstillelse komme direkte til anvendelse, men det vil uansett ikke være adgang til å stille vilkår i strid med lov, eller vilkår som ikke har noen saklig sammenheng med tillatelsen og lovens formål. Dette kan for så vidt sies å følge av rettighetskonstruksjonen i 21 til 23.

16 Side 16 av 19 Finnmarkslovens formål er etter 1 å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. Ved vedtakelsen av finnmarksloven understreket Justiskomiteen i sin innstilling 39 ) at selv om formålsparagrafen skulle styrkes i forhold til Finnmarks interesser, herunder samiske interesser, skulle det ikke innebære utstengning av allmennheten som fortsatt skal ha adgang til å jakte og fiske i Finnmark. Vi viser til merknadene til 1 om dette: Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at blant andre Sametinget og Finnmark fylkesting har foreslått å ta ut henvisningen til «allmennheten» i lovutkastets 1. Flertallet oppfatter at det er bred enighet om at allmennheten fortsatt skal ha adgang til å delta i høstingen av fornybare ressurser i Finnmark. Det er imidlertid etter flertallets mening tilstrekkelig at dette kommer til uttrykk i lovens kapittel 3 om fornybare ressurser på Finnmarkseiendommens grunn. Det er videre enighet om at et hovedformål med loven er å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur. På denne bakgrunn synes det etter flertallets oppfatning å gi størst klarhet at lovens formålsparagraf avgrenses til å ha fylkets innbyggere som målgruppe. Dette følges opp i kommentarene til kapitel 3 i Innstillingen: Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg uttalelser fra Norges Jeger- og Fiskerforbund om at innbyggerne i Finnmark får en særrett hvis allmennhetens rettigheter i Regjeringens lovforslag går ut. Etter flertallets oppfatning er dette en sannhet med store modifikasjoner. Flertallet vil bemerke at bakgrunnen for at henvisningen til «allmennheten» er tatt ut av 1 er at finnmarksloven særlig skal regulere hensynet til innbyggerne i Finnmark og hensynet til samiske forhold. Flertallet minner imidlertid om 25 Adgang for andre, og legger til grunn at allmennhetens adgang til jakt og fiske videreføres. Allmennhetens jakt og fiske i Finnmark vil være en viktig inntektskilde for fylket også i fremtiden. Dette bidrar etter flertallets oppfatning til også å sikre allmennhetens adgang. Som det fremgår, var allmennhetens tilgang til fiske og jakt opprinnelig inntatt i formålsbestemmelsen til loven sammen med de andre hovedhensynene loven skulle sikre. Slik uttalelsene i forarbeidene er gitt, vil vi mene at forarbeidene ikke kan forstås slik at allmennhetens tilgang skal kunne tillegges mindre vekt fordi om denne henvisningen ble flyttet fra formålsbestemmelsen til et annet sted i loven. Tvert om viser forarbeidene her at allmennhetens tilgang til fiske skal være et viktig hensyn å sikre i loven. Dette tilsier i seg selv at særlige vilkår 39 Innstilling O. nr

17 Side 17 av 19 for tillatelse slikt fiske må være begrunnet i en saklig vurdering av behovet for vilkår av hensyn til forsvarlig ressursforvaltning, til beste for innbyggerne i Finnmark, og særlig som grunnlag for samisk utmarksbruk, næringsutøvelse mv, jf formålsparagrafen. Når det gjelder hensynet til forsvarlig ressursforvaltning, er det naturlig å legge til grunn de samme hensyn som etter 27 femte ledd som utgangspunkt for å bedømme hvilke vilkår det er hjemmel for å sette til tillatelser. Her vil mao vurderingene være de samme som til 27 femte ledd som redegjort for foran, og vi viser til dette. Det neste spørsmål er om det kan settes særlige vilkår for tillatelse til å fiske under henvisning til et behov for å sikre en forvaltning av ressursene til beste for befolkning i Finnmark, og som grunnlag for samiske interesser, jf foran om formålsparagrafen i loven. Dersom det kan dokumenteres at tilstrømningen av utenlandske fiskere er så stor at det går ut over lokalbefolkningens mulighet til å fiske, samiske rettigheter eller kultur, eller at dette medfører slik slitasje på naturgrunnlaget for øvrig at slike interesser trues, kan vilkår som utestenger slike grupper tenkes å ligge innenfor bestemmelsen. Dette forutsetter imidlertid at trusselen mot de nevnte interesser er så stor at det kan begrunne et slikt tiltak, og videre at det kan dokumenteres at innføring av en slik sone vil være et nødvendig og egnet virkemiddel. Det kan i denne sammenheng vises til Administrasjons- og kirkedepartementets vedtak i sak av , som gjaldt regulering av småviltjakt på Finnmarkseiendommens grunn. Her uttales på side 9 Dersom tilreisende jegeres uttak av ryper i de to første ukene i september i praksis hindrer lokale jegere og fangstmenns tradisjonelle bruk (snarefangst mv.) resten av jaktsesongen (vinterstid), vil det være i strid med finnmarkslovens regler. Etter departementets syn kan en adgangsbegrensning under visse vilkår i begynnelsen av jaktsesongen derfor være et rimelig tiltak for å sikre alle brukergruppene en rimelig tilgang gjennom hele sesongen. Selv om dette gjelder et tilfelle hvor finnmarksloven 27, femte ledd ble vurdert og også ellers har klare forskjeller fra denne saken, kan det anføres at uttalelsen viser at slike begrensninger også kan innføres av hensyn til andre ressurser som forvaltes etter finnmarksloven. Men selv om det skulle kunne dokumenteres at utlendingers fiske fortrenger lokalbefolkningen, samiske rettigheter eller kultur eller medfører uakseptabel slitasje på naturgrunnlaget, og at en tillatelse til å fiske derfor må begrenses til en femkilometersone, har vi vanskelig for å se at det kan være hjemmel for å sette slike vilkår for utlendinger særskilt. Ettersom situasjonen i dette tilfelle vil være at det er et særlig behov for å verne om interessene til befolkningen i Finnmark og samiske interesser særskilt, tilsier en slik situasjon heller at allmennhetens rettigheter for øvrig må innskrenkes i forhold dette. Dette synes uansett å være en nokså teoretisk problemstilling. Vi har vanskelig for å se at det er sannsynliggjort at problemene med utenlandske fiskere er av slikt omfang og at truer hovedinteressene etter lovens formål så dramatisk at det kan begrunne innføringen av slike vilkår for tillatelse til fiske etter 27 første og andre ledd.

18 Side 18 av Folkerettslige forpliktelser Det siste spørsmålet er om folkerettslige forpliktelser kan gi grunnlag for å innføre en slik særlig restriksjon for fiske for personer som ikke er bosatt i Norge. Finnmarksloven 3 regulerer forholdet til folkeretten, og bestemmer at loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler: 3. Forholdet til folkeretten Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter 1 og bestemmelser i overenskomster med fremmede stater om fisket i grensevassdragene. Det følger av dette at folkerettens regler skal legges til grunn for tolkningen av finnmarksloven så langt det er grunnlag for det. I loven er det vist konkret til ILO-konvensjonens regler om urfolk og stammefolk. Spørsmålet er om henvisningen til denne konvensjonen eller andre folkerettslige forpliktelser kan begrunne en begrensning av utlendingers adgang til fiske utenom nevnte soner. De folkerettslige bestemmelser det her er tale om, skal som nevnt verne om urfolks og stammefolks rettigheter. Dette hensynet er også tatt inn særskilt i finnmarkslovens formålsparagraf, jf omtalen over. Dersom henvisningen til folkerettslige bestemmelser skal kunne begrunne innføring av en særskilt begrensning i utlendingers fiskerett, må det kunne påvises at utlendingers fiske er til fortrengsel for samiske rettigheter eller kulturutøvelse. Vi er ikke kjent med at det kan påvises noen slik risiko eller påvirkning, og kan derfor heller ikke se at henvisning til folkerettslige bestemmelser som omtalt kan gi hjemmel for innføringen av en slik særlig sone for fiske for personer som ikke er bosatt i Norge. 4.4 Oppsummering Med bakgrunn i den informasjon vi har fått i denne saken, kan vi ikke se at finnmarksloven gir hjemmel for å å innføre en særlig femkilometersone for rett til fiske for personer som ikke er bosatt i Norge. Det generelle utgangspunkt etter finnmarksloven 25 er at enhver har rett til å fiske med stang og håndsnøre på Finnmarkseiendommens grunn, og at dette også omfatter personer som ikke er bosatt i Norge. Det kan innføres innskrenkninger i allmennhetens rett til fiske i medhold av finnmarksloven 27, femte ledd. Men en innføring av en særlig sone for personer som ikke er bosatt i Norge, krever at det dokumenteres at dette er nødvendig av hensyn til fiskeressursene på Finnmarkseiendommens grunn, og det skal som hovedregel være tale om innskrenkninger for særlige områder. Den dokumentasjon vi har hatt tilgang til viser ikke at hensynet til ressursforvaltningen kan begrunne en slik innskrenkning. Vi kan heller ikke se at det er grunnlag for å innføre en slik sone som vilkår i tillatelser til fiske som gis til utlendinger med hjemmel i finnmarksloven 27, første og andre ledd. Dette må i så fall begrunnes i at det er nødvendig av hensyn til de interesser som er angitt i formålet i loven, dvs

19 Side 19 av 19 forvaltning av ressursene til beste for befolkningen i fylket og som grunnlag for samiske interesser. Vi kan ikke se at det er påvist at trusselen fra utenlandske fiskere er så stor at det truer disse interessene.