LOVFORSLAG OM KOMMUNALE SNØSCOOTERLØYPER UHOLDBAR PÅSTAND OM GRUNNLOVSSTRID

Transkript

1 Oslo, 20. februar 2015 LOVFORSLAG OM KOMMUNALE SNØSCOOTERLØYPER UHOLDBAR PÅSTAND OM GRUNNLOVSSTRID 1 SAMMENDRAG Den 11. februar 2015 var det høring i energi- og miljøkomiteen om endringer i lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven). De foreslåtte lovendringene innebærer økt lokaldemokratisk innflytelse over reguleringen av bruk av snøscooter på vinterføre, innenfor lovbestemte nasjonale rammer. Under høringen ble det fra organisasjonen Norsk Friluftsliv hevdet at lovforberedelsene ikke er i tråd med Grunnloven 112 annet ledd om allmennhetens «rett til kunnskap ( ) om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen», og at Stortinget derfor vil handle i strid med Grunnloven om endringene vedtas. Norsk Friluftsliv baserer sitt syn på en utredning av professor Ole Kristian Fauchald ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. I utredningen konkluderer professor Fauchald slik: 1. Lovforslaget inneholder ikke vurderinger av hvor mange løyper som kan forventes opprettet, hvor de forventes, forventet økning i antall snøscootere eller forventet økning i snøscooterbruk. 2. Lovforslaget inneholder ingen vurderinger av hvilke virkninger forslaget kan få for folks helse eller naturmangfoldet. 3. Regjeringen har ved fremleggelsen av lovforslaget ikke oppfylt sin utredningsplikt etter Grunnloven 112. Utmarkskommunenes Sammenslutning, USS, er uenig i denne forståelsen av Grunnloven 112s krav til konsekvensutredning. USS rettsoppfatning bygger på følgende: 1. Lovforslaget gir, innenfor lovbestemte nasjonale rammer, kommunene en begrenset adgang til å etablere faste traseer for fritidskjøring med snøscooter. Det tilligger det enkelte kommunestyre å foreta den nødvendige interesseavveining basert på lokale, konkrete forhold etter omfattende utredninger av fordeler og ulemper for alle berørte interesser. Utmarkskommunenes Sammenslutning - USS Akersgaten 30 Pb 1148 Sentrum, NO-0104 Oslo Tel: (+47) Fax: (+47) Org. nr : Bankgiro:

2 Utmarkskommunenes Sammenslutning Side 2 av 5 2. Det er ikke mulig på lovforberedelsesstadiet å vurdere hvor mange løyper eller hvilke traseer som blir valgt, heller ikke antall snøscootere eller omfang av snøscooterbruk som mer enn 100 kommunestyrer vil ta stilling til, etter omfattende lokale prosesser. De samlede virkninger av lovforslaget vil bero på hvilke avgjørelser som blir truffet i hver av de mer enn 100 kommuner som må antas å ha interesse av saken. 3. Det er på det rene at flere kommuner ut fra sin reiselivs- og friluftspolitikk ikke ønsker traseer i kommunen for fritidskjøring med snøscooter. På samme måte er det kommuner som i mer enn 50 år har hatt kjøring med snøscooter, og som etter alt å dømme vil videreføre denne tradisjonen. Det sier seg selv at å skulle foreta en samlet forhåndsvurdering av hva mer enn 100 kommunestyrer vil treffe konkrete vedtak om, ikke kan bli annet enn rene spekulasjoner. Grunnloven pålegger naturligvis ikke Stortinget å skulle bygge sin lovgivning på slike spekulasjoner. 4. Lovforslaget inneholder krav til omfattende konsekvensutredninger før vedtak om traseer treffes. Denne konsekvensutredningsplikten påligger den enkelte kommunen, som i andre saker om arealforvaltning. 2 KORT OM LOVFORSLAGET OG KOMITÉHØRINGEN Utgangspunktet i dagens motorferdsellov er at motorferdsel i utmark og vassdrag ikke er tillatt med mindre annet følger av motorferdselloven eller vedtak gitt med hjemmel i loven, jf. loven 3. I någjeldende 4 a er det bestemt: «Motorkjøretøyer kan i utmark og på islagte vassdrag bare brukes i samsvar med forskrift gitt av departementet.» I Prop. 35 L ( ) er det foreslått inntatt nytt annet, tredje og fjerde ledd i bestemmelsen: «Departementet kan gi kommunestyret, eller annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer, myndighet til i forskrift å fastsette løyper for kjøring med snøscooter på vinterføre. Løypene skal ikke legges i verneområder, foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder. Løypene skal ikke være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften eller kreve terrenginngrep. Ved fastsetting av løypene skal kommunen ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Kommunen skal også ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten for de som kjører og andre. Før fastsetting av løypene skal kommunen utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges og vurdere betydningen av disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om løypene og kommunens saksbehandling, herunder regler om klage på kommunens vedtak om fastsetting av løyper etter andre ledd.»

3 Utmarkskommunenes Sammenslutning Side 3 av 5 Forslaget gir kommunestyret, eller annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer, myndighet til å fastsette løyper for kjøring med snøscooter på vinterføre gjennom forskrift. Gjennom bestemmelsene i tredje og fjerde ledd legges det tydelige nasjonale restriksjoner på den kompetansen kommunene tildeles. Det fremgår av fjerde ledd at ytterligere bestemmelser om kommunens saksbehandling og utøvelse av den tildelte kompetansen, kan gis i forskrift, hvilket også gjøres gjennom forslag til endringer i forskrift om bruk av motorkjøretøy i utmark. Under komitehøringen ble det fra flere høringsinstanser, herunder Norsk Friluftsliv, argumentert for at lovforberedelsen er i strid med Grunnloven 112. Det ble også vist til at andre lovbestemmelser og instrukser ikke er overholdt ved lovarbeidet, slik som miljøinformasjonsloven 20, utredningsinstruksen punkt 2.3.2, og bestemmelser i naturmangfoldloven kapittel 2. Vi vil i det følgende sammenholde lovforslaget med de miljørettslige prinsipper som er nedfelt i Grunnloven 112. Når det gjelder prinsippene som fremgår av naturmangfoldloven kapittel 2, 7-12, vil store deler av vurderingene knyttet til Grunnloven 112 også gjøre seg gjeldende her. Lovforslaget er ikke slik offentlig myndighetsutøving som de aktuelle prinsippene i naturmangfoldloven retter seg mot. Prinsippene etter naturmangfoldloven må vurderes i forbindelse med vedtak om tilrettelegging for den enkelte scootertrasé, slik også for Grunnloven GRUNNLOVEN 112 UTREDNINGSPLIKT Professor Fauchald konkluderer i sin utredning til Norsk Friluftsliv, datert 29. januar 2015, med at Regjeringen ikke har oppfylt sin utredningsplikt etter Grunnloven 112 ved de foreslåtte lovendringene i motorferdselloven. Grunnloven 112 har følgende ordlyd: «Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten. Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd. Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.» (understreket her) I utredningen konkluderes det slik på s. 10: «Proposisjonen inneholder ikke vurderinger av direkte konsekvenser av lovforslaget, inklusive hvor mange løyper som kan forventes opprettet, hvor disse forventes å bli opprettet, forventet økning i antall snøscootere, eller forventet økning i bruk av snøscootere. Det inneholder en uspesifisert og ubegrunnet vurdering om forventet økning i kjøring, inklusive ulovlig kjøring. Videre inneholder

4 Utmarkskommunenes Sammenslutning Side 4 av 5 proposisjonen ingen vurdering av hvilke virkninger de direkte konsekvensene av forslaget kan få for helse, naturens produksjonsevne eller naturmangfold.» 3.1 Utredningsplikt planlagte inngrep i naturen Det fremgår av lovteksten at kravet til utredninger er knyttet til «virkningene av planlagte [ ] inngrep i naturen». Hva som skal forstås som et «inngrep i naturen» må tolkes i lys av bestemmelsen i første ledd, jf. annet ledd der det fremgår: «slik at de[, borgerne,] kan ivareta den rett de har etter foregående ledd». Et «inngrep i naturen» må forstås som et tiltak som påvirker enhvers rett til et «miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevnen og mangfold bevares», samt at naturens ressurser skal disponeres slik at de ivaretas også for etterslekten, jf. første ledd. Ordlyden «planlagte ( ) inngrep i naturen» tilsier at det må være konkrete planer av et visst omfang for at utredningsplikten aktualiseres. Lovforarbeidene til Grunnloven gir ingen nærmere anvisning på når et lovforslag innebærer et planlagt inngrep i naturen. Det må bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. USS mener det er åpenbart at regjeringens lovforslag ikke er «et planlagt inngrep i naturen». Lovforslaget går ut på å gi kommunene en begrenset adgang til å vedta faste traseer for bruk av snøscooter til fritidsformål, innenfor strenge nasjonale retningslinjer. Motivet med lovendringen er å styrke den lokalpolitiske medinnflytelsen i denne type arealsaker. Det vil være opp til det enkelte kommunestyre å bestemme hvorvidt og i tilfelle i hvilket omfang det skal tilrettelegges for snøscootertraseer. Det er først når en lokal prosess er igangsatt at utredningsplikten inntrer. Lovforslaget innebærer en begrenset forflytning av beslutningsmyndighet fra nasjonalt til lokalt nivå. Lovforslaget i seg selv er ikke et planlagt naturinngrep. Det enkelte kommunestyre er i lovforslaget pålagt en omfattende utredningsplikt. Denne utredningsplikten er både knyttet til positive og negative virkninger for folk og til positive og negative virkninger for naturmangfoldet av å etablere en fast trase for fritidskjøring med snøscooter. I tillegg til utredningsplikten er de viktigste natur- og friluftsområder allerede i lovteksten ekskludert fra kommunestyrets handlingsrom: Mange kommuner har hoveddelen av sine naturområder innenfor vedtatte verneområder eller nasjonale villreinområder. Lovforslaget viderefører gjeldende rett mht krav om grunneiersamtykke før en fast trase kan vedtas. Det er mange eksempler på at berørte grunneiere har motsatt seg slike traseer over sine eiendommer. Heller ikke slike grunneierholdninger i mer enn 100 kommuner lar seg forhåndsvurdere som ledd i lovforberedelsen. Det er USS syn at endringene i motorferdselloven ikke innebærer noe konkret «planlagt inngrep i naturen», og at utredningsplikten etter Grunnloven 112 ikke er brutt. Slik USS ser det må plikten til konsekvensutredning oppstilt etter Grunnloven 112 ivaretas på lokalt nivå i forbindelse med prosessen med etablering av konkrete løypetraseer. Det oppstår av

5 Utmarkskommunenes Sammenslutning Side 5 av 5 den grunn ingen særskilt utredningsplikt etter Grunnloven 112 i forbindelse med utarbeidelse av loven i denne saken.