30.05 2015 Professor Bjarne Jensen AVVIKLING AV LARDAL KOMMUNE- GIR DET BEDRE UTVIKLING OG TJENESTER FOR LARDALS INNBYGGERE? Kommentarer til rapporten Mulig sammenslåing av Lardal og Larvik kommune Utredning våren 2015 1
1. Innledning Rådmennene I Larvik og Lardal har sammen med konsulent Kurt Orre i rapporten «Mulig sammenslåing av Lardal og Larvik kommune» fra 15. mai 2015 (Heretter benevnt som Rådmannsrapporten) utredet en mulig sammenslåing av Larvik og Lardal kommune. Siden befolkningen i Larvik er 43506 innbyggere og Lardal 2463 innbyggere dreier dette seg i realiteten om avvikling av Lardal som kommune og å innlemme den som en del av Larvik kommune. Utredningen er en gjennomgang av regjeringen Solbergs forslag til kommunereform og en redegjørelse for befolkningsutvikling og en del andre regionale utviklingstrekk for Larvik og Lardal herunder målene i kommuneplanene. Deretter presenteres prinsippene for hvordan Lardal skal inkorporeres i Larvik kommune. Det er også forsøk på en analyse av fordeler og ulemper for Lardal og Larvik av å innlemme Lardal i Larvik kommune. Denne analysen er langt fra uttømmende og har heller ikke referanser til forskning på flere av områdene knyttet til forhold som for eksempel demokrati og kommunestørrelse, tilfredshet med kommunale tjenester og kommunestørrelse og regional utvikling og kommunestørrelse. I dette notatet drøftes fordeler og ulemper av en sammenslåing med utgangspunkt i rådmannsutredningene og mere forskningsbasert kunnskap om forhold som er viktige. Konsekvensene for Larvik er ikke særlig stor, mens de for Lardal er betydelige. Derfor er det i all hovedsak konsekvensene for Lardal som vil bli drøftet. 2. Larvik Befolkningen i Larvik vil øke med vel 5 prosent dersom Lardal inkorporeres i Larvik. Dette vil bety relativt lite for Larvik. Larvik får imidlertid en vesentlig utvidelse av arealet fra 534 km2 til 805 km2. Kommunen vil beholde det inntektsnivå de to kommunene til sammen har i dag. Det er en liten fordel for Larvik fordi deres inntektsnivå er litt lavere enn inntektsnivået i Lardal. Det vil også bli en liten styrking av Larvik, som kommunesenter, ved at fellestjenester og ledelsesfunksjoner som i dag er i Herredshuset i Svarstad vil bli flyttet til Larvik rådhus. En befolkningsøkning i Larvik på ca. 5 prosent vil bety lite for 2
representasjon i kommunestyret og deltagelse i lokaldemokratiet for Larviks befolkning. 3. Lardal 3.1 Regional utvikling Lardal kommune har en beliggenhet som skulle tilsi gode utviklingsmuligheter for kommunen. Den har nærhet til flere mellomstore og store byregioner. På kommunens hjemmesider skrives følgende om dette: «Lardal ligger sentralt plassert på Østlandet med under en times reiseavstand til Larvik, Sandefjord, Tønsberg, Holmestrand, Horten, Skien, Porsgrunn, Kongsberg og Drammen. Til Oslo er kjøretiden ca 1 time og 20 minutter. Grenlandsekspressen gjør at kollektivtilbudet til Oslo og Skien er bra. Det er også bra bussforbindelse til Larvik. Avstanden til jernbane og flyplass (Torp) er under en time.» Lardal har hatt en positiv befolkningsutvikling og har en balansert sammensetning av befolkningen på aldersgrupper. Kommunen synes å ha gode servicetilbud og gode forutsetninger for å beholde et servicenivå som er blant de bedre i Kommune-Norge. Det vises i den forbindelse til Lardals tidligere høye ranking blant annet på levekårsundersøkelser og kommunebarometeret. Med relativ god tilgang på attraktive arealer og utbyggingsmuligheter, bra kommunal service burde dette være en kommune med gode utviklingsmuligheter. For en kommune som Lardal vil det stort sett være tilrettelegging for boligutbygging og kvaliteten i boligområdene som vil være avgjørende. Det er en utfordring at kommunesenteret Svarstad er relativt lite med 575 innbyggere. På kommunens hjemmesider er kommunesenteret omtalt på følgende måte: «Svarstad er kommunesentrum med butikker, post i butikk, bank, NAV-kontor, bibliotek, skoler, barnehager, helsesenter, svømmehall etc.» 1 Dette kommunesenteret vil ved en kommunesammenslutning svekkes ved at kompetanse- og ledelsesarbeidsplasser i Herredshuset vil bli avviklet. Det kan 1 Banken i Svarstad er avviklet. Etter at den ble fusjonert inn i SpareNor i 3
naturligvis for kortere perioder avtales å beholde arbeidsplasser i Herredshuset. Men all erfaring fra slike fusjoner er at etter en eventuell overgangsperiode vil de bli avviklet. Dette vil også ha negative virkninger i forhold til andre arbeidsplasser og funksjoner som NAV og bibliotek og andre negative ringvirkninger. En kan derfor ikke se bort fra og til og med måtte påregne at Lardal blir mere et utkantområde dersom den blir avviklet som egen kommune. Forutsetningen for god utvikling i en distriktskommune, som Lardal er at kommunens ledelse driver et aktivt og engasjerende utviklingsarbeid. Det er stor forskjell på kommuner med ordfører og rådmann som har forståelse for denne oppgaven og kompetanse og engasjement til å drive slikt arbeid og kommuner som ikke har det. 3.2 Lokaldemokrati Våre sentrale forskere på lokaldemokrati- Professor Baldersheim og miljøet ved Universitetet i Oslo og professor Offerdal og miljøet ved Universitetet i Bergenhar dokumentert at lokaldemokratiet påvirkes av kommunestørrelse. Innbyggernes deltagelse i lokaldemokratiet, kontakt mellom politikere og befolkning og kontakt mellom innbyggere og administrasjon er bedre og mere omfattende i de små kommuner enn i de store. Dette er nesten selvsagt fordi langt flere av innbyggerne i de små kommunene har erfaring som folkevalgt, kontakt med folkevalgte og det er langt færre innbyggere bak hver folkevalgte i en liten kommune. Dette er for eksempel oppsummert i artikkelen «Kommunalt demokrati og folkevalgte i store og små kommuner» 2. Rollen som folkevalgt endrer seg også. Lokalpolitikerne i små kommuner er mere representanter for befolkningen. Det er lettere å bli valgt. De skiftes oftere ut enn lokalpolitikerne i de store kommuner. I de store kommunene er politikerne i større grad karrierepolitikere. Politikk blir nærmest en profesjon. Noen hevder at det er mere demokrati i større kommuner fordi der er det mere aksjoner og protester mellom valgene. Men det kan skyldes at politikerne i de store kommunene har mindre kontakt med befolkningen og at de ikke like flinke til å ivareta befolkningens interesser. Et viktig funn fra den danske kommunereformen er at det etter reformen er blitt vanskeligere å være menig 2 Offerdal, A: Kommunalt demokrati og folkevalgte i store og små kommuner. Fagbladet Samfunn og Økonomi. Nr. 2 2014 4
politiker og at administrasjonen i de nye og større kommunene har fått sterkere innflytelse. I dag er det 17 kommunestyremedlemmer i Lardal, dvs det er 143 innbyggere bak hver folkevalgt. Til sammenligning har Larvik i dag 35 folkevalgte; dvs. det er 1243 innbyggere bak hver folkevalgt. Valgdeltagelsen er i henhold til Rådmannsrapporten vel 10 prosent høyere i Lardal enn i Larvik. I Lardal er den vesentlig høyere enn landsgjennomsnittet, mens den i Larvik ligger på landsgjennomsnittet. Dersom en med demokrati mener innbyggernes deltagelse, innflytelse og medvirkning i utviklingen av kommunene og kommunale tjenester vil demokratiet i Lardal bli vesentlig endret og svekket om kommunen inkorporeres i Larvik kommune. En vil til og med kunne oppleve at det ikke er kommunestyremedlemmer i den nye kommunen fra Lardal. Rådmannsrapporten peker på at mangel på deltakelse i kommunestyret kan kompenseres ved at det opprettes «Forretningsbasert lokalutvalg» eller «Organ med beslutningskompetanse og tjenesteansvar» basert på delegerte fullmakter fra kommunestyret i Larvik (Rådmannsrapporten s. 19-21). Erfaringene fra slike utvalg i kommuner som Bergen og Oslo er meget blandet. I Bergen er de for eksempel helt avviklet. Slike organer vil ikke dette kompensere for et selvstendig kommunestyre. Det kan også reises spørsmål om poenget med kommunesammenslutning dersom en skal beholde folkevalgte organer også i den kommunen som forsvinner. Erfaringene er også at den kommunale administrasjon har sterkere innflytelse i de store kommunene sammenlignet med mindre og små kommuner. Mens innbyggerne i Lardal i dag har sterk innflytelse på styringen vil Innflytelsen fra folk flest Lardal bli vesentlig mindre i en storkommune. 3.3 Faglig kapasitet Hovedproblemet med å opprettholde Lardal kommune synes med utgangspunkt i Rådmannsrapportens analyser å være knyttet til tilfredsstillende fagmiljø. Det omtales bl.a. på følgende måte (s.28): 5
Den viktigste og mest oppdaterte analysen av kompetanse og rekrutteringsutfordringer i kommunene er FAFO rapporten «Kompetanse i kommunene» 3. Rapporten konkluderer med at kompetanseutfordringer og rekruttering ikke varierer systematisk med kommunestørrelse, og at det er konkurransen om arbeidskraften i regionen kommunene ligger i som er mest utfordrende. En må påregne at det i kommunesektoren alltid vil være kapasitetsutfordringer. Når det gjelder spesialkompetanse vil en alltid måtte stille spørsmål om det er mest hensiktsmessig å ha den i egen kommune eller kjøpe den fra andre kommuner eller privat sektor. Det gjelder også for store kommuner. På bl.a. på områder som juridisk kompetanse, IKT og rekruttering av toppledelse for å nevne noe av det som Rådmannsrapporten lister opp, er det mest vanlig å kjøpe tjenester både i store og små kommuner. Det er svært betenkelig at det i Rådmannsrapporten uttales at toppledelsen i Lardal vil få problemer med fokus på drifts - og kontrolloppgaver og at de ikke vil ha kapasitet til å ivareta internkontroll og kvalitetssikring. Rapporten trekker særlig fram at ledelsen i Lardal ikke vil makte å ivareta internkontroll: 3 Bakkeli, V med flere:»kompetanse i kommunene». Fafo rapport 2015:21 2013 6
Dersom disse uttalelsene skal tas alvorlig betyr de at Lardal kommune vil ha en ledelse som mangler den kompetanse som er nødvendig for å fylle topplederstillingene i en kommune. Selv om det å ivareta slike oppgaver også har noe med kapasitet i administrasjonen å gjøre så vil det mest dreie seg om toppledelsens kompetanse og lederevner. Dette løses ikke ved å fylle på med mere administrasjon. Det dreier seg mere om hvordan ledelsen utøves og den kompetansen ledelsen har. Den riktige måte å løse et slikt problem på er ikke å legge ned kommunen, men å vurdere hvordan kommunens toppledelse skal utvikles. I svært mange kommuner på Lardals størrelse løses slike utfordringer på en god måte uten at bemanningen i ledelsen er større enn det Lardal har. Rekruttering er en av rådmannens viktige oppgaver. Siden både noen av de store og små kommuner har problemer med rekruttering og andre store og små kommuner har løst dette godt, kan det ha sammenheng med hvor flinke rådmennene er til å ivareta denne oppgaven. Det kan altså også her være et spørsmål om rådmannen er dyktig nok til å sørge for god rekruttering. 7
3.4 Tjenestekvalitet Måling av tjenestekvalitet er vanskelig. Derfor er den viktigste forskning på dette området basert på innbyggernes opplevde kvalitet på tjenestene eller innbyggernes tilfredshet med tjenestene. All forskning som har sett på sammenhengen mellom innbyggernes tilfredshet med de enkelte kommunale tjenester og kommunestørrelse viser at innbyggernes tilfredshet med de viktigste kommunale tjenester synker med økende kommunestørrelse. Det gjelder tjenestene innenfor pleie og omsorg, oppvekst og skole og helse og sosialtjenester. Kommunene bruker nærmere 80 prosent av sine utgifter på disse tjenestene. De store kommunene skårer høyest på tilfredshet når det gjelder offentlige kommunikasjoner, brannvesen og bibliotek. Men det er liten grunn til å tro at det blir bedre kommunikasjoner, bibliotek og brannsikkerhet i de små kommunene om de legges ned. Det er selvsagt analyser og forskning på hvorfor tilfredsheten med de viktigste kommunale tjenester er større i de mindre kommunene. Vaboutvalget eller ekspertutvalget for kommunereformen mener at det skyldes at befolkningen i de små kommunene er eldre, mangler utdanning og har høyere kommunale inntekter. Slike forhold korrigeres det selvsagt for i analysene. All forskning når det gjelder kommunestørrelse og disse tjenestene viser at størrelse er en viktig faktor. De fleste forskerne peker på nærhetsfaktoren som en viktig forklaring. Nærheten mellom politikerne og befolkningen og tjenesteyterne og innbyggerne bidrar til at tjenester og tiltak utvikles og tilpasses bedre til innbyggernes behov. Ut fra tjenestekvalitet er derfor mindre kommuner en fordel. 3.5 Interkommunalt samarbeid Rådmannsrapporten har en kortfattet oversikt over interkommunalt samarbeid i Larvik og Lardal. Omfanget av interkommunale ordninger er ifølge denne oversikten ikke særlig omfattende hverken i Lardal eller Larvik. Dette synes derfor ikke å representer noe argument for kommunesammenslutning for Lardal. Utfordringen for Lardal er at kommunen i dag har vertskommunesamarbeid med Kongsberg, Re, Tønsberg, Nøtterøy og Sandefjord i tillegg til Larvik. Lardal har derfor hatt mulighet til å velge løsning fra den kommunen som har tilbudt den beste løsning for Lardal. En 8
sammenslutning med Larvik vil måtte bety at vertskommuneløsningene med unntak for Vestfold interkommunale innkjøpssamarbeid vil bli avviklet. 4. Samlet vurdering av de viktigste virkninger for befolkningen i Lardal av at kommunen legges ned Demokrati Demokrati og innbyggernes innflytelse på og medvirkning i tjenestetilbud og utvikling av Lardal vil bli vesentlig svekket dersom Lardal avvikles som egen kommune. Tilfredshet med kommunale tjenester Innbyggernes tilfredshet med kommunale tjenester synker med økende kommunestørrelse. Derfor kan det ikke forventes at tilfredsheten vil øke med om Lardal avvikles og går inn i Larvik kommune. Det er mere grunn til å forvente at tilfredsheten synker. Regional utvikling Lardal kommune har potensiale for en god regional utvikling ved å legge til rette for gode boligområder og styrking av kommunesenteret i Svarstad. Det er vanskelig å se at regional utvikling i Lardal kan bli bedre ved at Lardal kommune nedlegges og overtas av Larvik kommune. Kommunesenteret Svarstad vil svekkes og interessen for å utvikle Lardal må påregnes å få lavere prioritet i Larvik enn om Lardal opprettholdes som egen kommune. Inntekter De samlede kommunale inntekter vil på kort og mellomlang sikt ikke påvirkes av kommunesammenslutninger: På lang sikt, når overgangsordninger i inntektssystemet blir avviklet, kan det imidlertid skje endringer. Endringer i det kommunale inntektssystemet kan påvirke dette. Fordelingen av inntekter og bruk av de kommunale inntekter kan imidlertid påvirkes. En må forvente at Lardal, som i dag har høyest inntektsnivå, får en svekket utvikling sammenlignet med dagens situasjon. 9
Utgifter I utgangspunktet er det ikke grunn til å tro at det samlede kommunale utgiftsnivå vil påvirkes av at kommunene slås sammen. Mulighet for konkurranseutsetting og privatisering Større kommuner bruker konkurranseutsetting og private bedrifter som leverandører av kommunale tjenester i langt større grad enn mindre kommuner. NHO (Næringslivets Hovedorganisasjon /Organisasjonen for private bedrifter)er derfor den sterkeste pådriver for å få større kommuner. NHO Service begrunner dette med at da vil markedet for kommunale tjenester bli større og mere interessant for særlig de store private tjenesteleverandørene når det gjelder kommunale tjenester. Sammenlignet med i dag kan en påregne mere press om konkurranseutsetting av tjenester. Dette vil også påvirkes av politiske forhold. Hovedkonklusjon Oppsummert tilsier dette at det for Lardal og Lardals befolkning stort sett vil være negative konsekvenser av å inkorporeres i Larvik kommune og avvikles som egen kommune. Det kan imidlertid virke som om Lardal kommune i henhold til dagens toppledelse har og i hvert fall vil få utfordringer knyttet til den politiske og administrative toppledelse. Det synes både å gjelde kompetanse og evnen til å ivareta overordnete lederfunksjoner i en så stor virksomhet som Lardal kommune med ca220 ansatte. Dette synes både å gjelde driftsoppgaver, men også å utnytte det potensiale Lardal har når det gjelder kommunens muligheter når det gjelder regional utvikling. Løsningen på slike utfordringer er ikke å avvikle kommunen som egen organisasjon, men å vurdere hvordan kompetanse og engasjement i toppledelsen kan utvikles. 10