Virkemidler og dokumentasjonskrav i arealplanleggingen Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner: Formål, bestemmelser og hensynssoner Prosess- og dokumentasjonskrav v/ Jan Martin Ståvi Bergen, 21. november 2017 Samhandling og formidling i arealplanleggingen Nord, sør, øst, vest, høyt, lavt: Samme landet, og samme problemstillinger! Ulike forvaltningskulturer Mellom fylker Mellom etater Mellom samme etat gjennom landet 1
Virkemidler i arealplanleggingen Nivå: Retningslinjer - programmer Midlertidig båndlegging Bindende arealplaner Nasjonalt Nasjonale forventninger Statlige planretningslinjer Statlige planbestemmelser Statlig arealplan Regionalt Regional planstrategi Regional plan og interkommunalt plansamarbeid Regional planbestemmelse Lokalt Kommunal planstrategi Kommuneplanens samfunnsdel og kommunedelplan (Inngår i bindende planer) Kommuneplanens arealdel Områderegulering Detaljregulering Hvorfor planlegge? Utfordringer i planleggingen? Essens: Sikre fellesgoder (allmenne interesser) Ivareta folkehelse Ivareta sikkerhet Alle gode hensyn kan ikke ivaretas samtidig! Planlegging er avveiing av interesser! 2
Roller og ansvar i arealplansystemet Tredelt ansvar for planlegging etter pbl: Kommunestyret, regional planmyndighet og Kongen ( 3-2) Gjensidig samarbeidsplikt mellom myndigheter ( 1-4 og 3-2); krav om regionalt planforum som avklaringsarena Kommunen er arealplanmyndighet og er delegert en myndighet til selv å vedta arealplaner (fra 1986) ( 3-3) Vilkåret for dette er at nasjonale interesser blir ivaretatt (. gi grunnlag for gjennomføring av kommunal, regional, statlig og privat virksomhet; 3-3, første ledd) Staten har tre sikkerhetsventiler, dersom kommunen går ut over fullmakten sin: 1. Statlig arealplan ( 6-4) 2. Innsigelse til arealplaner ( 5-4, 5-5 og 5-6) 3. Oppheve eller endre arealplan etter «innkalling», uavhengig av innsigelse ( 11-16 og 12-14) Statlig planvedtak kan ikke påklages Statlig arealplan flere muligheter Staten har tre sikkerhetsventiler, dersom kommunen går ut over fullmakten sin: 1. Statlig arealplan ( 6-4; begge arealplantyper) 2. Innsigelse til arealplaner ( 5-4, 5-5 og 5-6) 3. Oppheve eller endre arealplan etter «innkalling», uavhengig av innsigelse ( 11-16 og 12-14) Statlig planvedtak kan ikke påklages Ved statlig arealplan: Departementet henstiller til kommunen om å utarbeide arealplan for statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak I prinsippet praksis i veg- og jernbaneplaner som går etter 3-7, 3. ledd Departementet overtar kommunestyrets myndighet, ved selv å utarbeide og vedta arealplan Kan skje når som helst i planprosessen fra oppstart, underveis eller dersom kommunestyret ikke vil fatte planvedtak Kommunen kan be departementet overta planarbeidet 3
Innsigelsesinstituttet ris bak speilet/sikkerhetsventil PBL av 1985: Kommunene kan egengodkjenne arealplaner, og regional/sentral stadfesting av arealplanvedtak opphører, dersom.. Innsigelse kommer inn som virkemiddel for å sikre at særlover og nasjonale og vesentlig regionale interesser blir ivaretatt. Prosessregler gitt i flere rundskriv. Særlovsbehandling integreres i planvedtaket unntaksvis egen behandling etter særlov. Hjemmel til statlige planvedtak, planretningslinjer og planbestemmelser innføres. Videreført i PBL 2008; regulert i egne paragrafer (kapittel 5 «Medvirkning») Nytt rundskriv januar 2014 Rettslig konsekvens: Innsigelse løfter planmyndigheten fra kommunen til departementet (KMD) Departementets avgjørelse kan ikke påklages Samarbeid ( innenfor ) medvirkning ( utenfor ) - men beslutningsretten ligger i kommunestyret Befolkning Andre myndigheter Interessegrupper Kommunen Utbygger/ grunneiere Myndigheter med innsigelseskompetanse Naboer 4
Prinsipper i arealplanleggingen Samme virkemidler i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan: Sonering av arealer, kombinert med bestemmelser som gir rammer for bruk og vern av arealer Gjennomgående arealbruksformål og type hensynssone fra kommuneplanens arealdel til reguleringsplan Større adgang til å detaljere arealbruksformål og bestemmelser i reguleringsplan enn i kommuneplanens arealdel Ulik bruk av hensynssoner Åpenhet, medvirkning, samarbeid Kommuneplanens arealdel rulleres og har begrenset rettsvirkning. Forskrift som ikke kan påklages (med ett unntak) Reguleringsplan gjelder til den blir avløst av annen reguleringsplan Men kan bli lagt på is av nyere kommuneplanens arealdel Enkeltvedtak som kan påklages Kommuneplanens arealdel prosess og samordning Kunngjøring: Alene eller sammen med kommuneplanens samfunnsdel Varsling til berørte myndigheter og interesserte + kunngjøring Kan skje samtidig som planprogrammet sendes på høring Planprogrammet: Alene eller sammen med kommuneplanens samfunnsdel Referanse til planstrategien Høring og offentlig ettersyn i 6 uker Arealinnspill: Ved kunngjøring, ved høring av planprogrammet eller i etterkant. Det er ikke krav om å åpne for arealinnspill! Evt egen politisk prosess med siling kan kombineres med (foreløpig) konsekvensutredning Det er krav å ha en kommuneplan for arealbruken skal vise sammenhengen mellom samfunnsutvikling og arealbruk Rulleres/revideres ved behov; revisjonsbehovet vurderes i den kommunale planstrategien. Planstrategivedtaket kan være at «gjeldende plan gjelder 4 år til» 5
Kommuneplanens arealdel prosess og samordning forts Medvirkning i planleggingen: Legge opp til målrettede møter med berørte Involvere regionale myndigheter Forebygge innsigelser: Søke forankring i regionale planer, nasjonale forventninger osv Formidle kommunens prioriteringer til regionale myndigheter Høring og offentlig ettersyn: Alene eller sammen med kommuneplanens samfunnsdel Minst 6 uker Vedtaket: Ikke vedta noe som ikke har vært gjenstand for høring! Kan ikke påklages (ett mulig unntak: kode1164 scooterløyper!) Sende planen til regionale myndigheter og KMD (OBS: 11-18 om «ikke-endring» av kommuneplanens arealdel!) Prosesskrav for reguleringsplaner (generelt) Varsling om planoppstart ( 12-8): Planspørsmålet drøftes med kommunen i møte Allmenn kunngjøring (1 avis og elektroniske medier) Grunneiere, rettighetshavere, naboer underrettes Myndigheter, organisasjoner mm varsles Avklare evt utredningsplikt (KU; se etterpå) Legge til rette for medvirkning ( 5-1) Høring og offentlig ettersyn av planforslag i minst 6 uker ( 12-10) Planvedtak (innen 12 uker!) kunngjøres, grunneiere mm varsles særskilt ( 12-12). Klageadgang «Mindre planer» i samsvar med kommuneplan: Delegert vedtak Utfylling av plan: Enklere behandling (erstatter bebyggelsesplan) Egne regler om behandling av private reguleringsforslag ( 12-11) 6
Primære formål Hvem kan utarbeide? Formål og bestemmelser Tidsfrister Holdbarhet 12 2 Områderegulering 12 3 Detaljregulering Områdeavklaringer av arealbruk, bruk og vern Primært kommunen. Kan utarbeides av andre myndigheter og private etter avtale og i samarbeid med kommunen I det vesentlig like. Kan sette krav om detaljregulering og felles planlegging Nei Til den avløses av ny plan Gjennomføring av utbyggingsprosjekter, tiltak og bruk/vern Kommunen. Private, tiltakshavere, organisasjoner og andre myndigheter har rett til å fremme forslag I det vesentlig like (men ikke adgang til å stille krav om detaljregulering eller felles planlegging) Ja, når den fremmes som privat reguleringsplanforslag, jf 12 11 Kommunen skal ved byggesaksbehandling vurdere om private planer eldre enn 10 år er oppdatert. Tiltak etter planen er ikke private når offentlige interesser skal ivaretas og/eller skal gjennomføres på grunnlag av offentlige bevilgninger eller lån med offentlig garanti Plangebyr Nei Ja, for private planer Særlige bestemmelser om private reguleringsinitiativ Kommunen kan avvise et planinitiativ ved oppstart (dvs nekte planvarsling) Avgjørelsen kan forelegges kommunestyret Kan ellers ikke påklages Kommunen kan kreve fagkyndighet dokumentert Kommunen kan avskjære planleggingen ved ikke å fastsette planprogram i utredningspliktig plansak. Kan ikke påklages. Kommunen kan unnlate å legge ut plan som avviker fra overordnet plan Kommunen kan avskjære planleggingen etter høring og offentlig ettersyn; dvs ikke fremme for videre behandling, basert på resultatet av høring. Avslagene over kan i noen tilfeller kreves forelagt kommunestyret 7
Forutsetninger for samarbeid og en god prosess Politisk forankring Tydelig og forutsigbar kommune Tillit mellom utbyggere som finansierer plan-/utredningsarbeidet og kommunens administrasjon Alle parter skjønner hva slags prosess dette er og hva som kreves av deres rolle Pol Påvirkning av politikerne fra utbygger Manglende samspill mellom administrasjon og politisk ledelse Dårlig kommunikasjon eller mistillit mellom utbyggere som finansierer plan-/ utredningsarbeidet, og kommunens administrasjon Manglende faglig kompetanse og rolleforståelse (hos en eller flere parter) Pol Adm Rådg. Utb. Adm Rådg. Utb. Vedtaksfasen for reguleringsplaner kommunens ansvar og rolle Kommunen vurderer om planforslaget er «godt nok» til at det kan tas til behandling Ofte kilde til uenighet forebygges ved tydelige krav og forventninger fra starten av Spesielle frister og prosedyrer for private reguleringsplanforslag Planen løser alle problemer skyver ikke konflikter foran seg! Ingen spesielle krav til politisk behandling på veg til kommunestyret, men innstilling fra planutvalg er vanlig Vedtak av «mindre reguleringsplaner» i samsvar med fersk kommuneplan kan delegeres Planvedtak skal kunngjøres, også med orientering om klageadgangen Ingen ekstern legalitetskontroll med planvedtak, men en berørt part kan påberope seg ugyldig vedtak ved feil lovanvendelse eller avvik fra lov/forskrift 8
Arealformål i arealplaner ( 11-7 og 12-5) (Gjennomgående formål. Rød skrift: Kun reguleringsplan) Arealformål 1. Bebyggelse og anlegg 2. Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur Underformål Herunder boligbebyggelse, fritidsbebyggelse, sentrumsformål, kjøpesenter, forretninger, bebyggelse for offentlig eller privat tjenesteyting, fritids- og turistformål, råstoffutvinning, næringsbebyggelse, idrettsanlegg, andre typer anlegg, uteoppholdsarealer, grav- og urnelunder. Herunder veg, bane, lufthavn, havn, hovednett for sykkel, kollektivnett, kollektivknutepunkt, parkeringsplasser, traseer for teknisk infrastruktur. 3. Grønnstruktur Herunder naturområder, turdrag, friområder og parker 4. Forsvaret Herunder areal for ulike typer militære formål 5. Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift samlet eller hver for seg 6. Bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone Herunder områder for jordbruk, skogbruk, reindrift, naturvern, jordvern, særlige landskapshensyn, vern av kulturmiljø eller kulturminne, friluftsområder, seterområder, og landbruks-, natur- og friluftsområder der kommuneplanens arealdel tillater spredt bolig-, fritidsbolig- og næringsvirksomhet Herunder områder for ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, drikkevann, natur- og friluftsområder Virkemidler i kommuneplanens arealdel bestemmelser Generelle bestemmelser ( 11-9) Erstatter kommunale vedtekter (gml 3): Uavhengig av arealformål, og for hele eller deler av kommunen Plankrav, innholdet i utbyggingsavtaler, rekkefølgekrav, ulike krav til eksisterende og ny bebyggelse (min/maks utnyttelse av tomt osv) Utbyggingsavtaler (forutsigbarhetsvedtaket) Miljøkvalitet (uteoppholdsarealer, skilt mm) Forhold som skal avklares og belyses i videre reguleringsarbeid Skal ha preg av forskrifter (ref lovkommentaren) For utbyggingsområder ( 11-10) snevre rammer For landbruksområder og sjø/vassdrag Rammer for landbruksbebyggelse, herunder i 100 m-sonen langs sjøen Om behandling av spredt utbygging Om bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn (også akvakultur) Byggeforbud i inntil 100 m langs vassdrag; også bestemmelser om kantvegetasjon og allmennhetens tilgang Bestemmelser til hensynssoner 9
Bestemmelser til reguleringsplaner Spesifisert hjemmelsgrunnlag i pbl 12-7 Samme hjemler for arealbruksformål, hensynssoner eller egne bestemmelsesområder «Bestemmelser for det som er nødvendig for å gjennomføre planen» Regulering av arealbruk i tidsrekkefølge? Ingen tydelig hjemmel! Ikke bestemmelser med krav som går ut over forskrifter (miljø, teknisk) eller som er strengere enn det en særlovsbehandling ville ha gitt men det er mulig å utdype og konkretisere slike Ikke adgang til å regulere bransje Bestemmelsene er grunnlaget for oppfølging og forvaltning av planen er krav til høyder, utnyttingsgrad, byggegrenser mm gjennomtenkt og begrunnet? Tenk på byggesaksbehandleren! Ikke nødvendig å vedta Norges lover på nytt Hensynssone som virkemiddel i arealplaner Type sone ( 11-8) Bestemmelse til kommuneplan ( 11-8) Bestemmelse til reguleringsplan Sikring, støy fare Forbud eller vilkår Som for 12-7 Krav til infrastruktur Forbud eller påbud i et Som for 12-7 utbyggingsområde Landbruk, friluftsliv, grønnstruktur, natur- eller kulturmiljø mm (samt mineralressurser; forslag september 2016) Båndlegging etter pbl eller annet lovverk Krav om felles planlegging Gjeldende reguleringsplan gjelder fortsatt Retningslinjer om virksomhet; rammer for saksbehandling etter annet lovverk (der kommunen er myndighet) Bestemmelser i randsoner til nye/reviderte verneområder (Ikke eksplisitt hjemmel for bestemmelser, men praktiseres f eks for fredete kulturminner) Bestemmelse for flere eiendommer om felles planlegging og om særskilte gjennomføringsvirkemidler (Selvforklarende, men vanskelig!) Krever at gamle planer vurderes mot ny politikk Som for 12-7 Som for 12-7 Som for 12-7 (kun ved områderegulering) Ikke aktuell 10
Dokumentasjonskrav i PBL Krav: Planprogram Alle Alle Hvis vesentlig virkning [Hvis vesentlig virkning] Planbeskrivelse Alle Alle Alle Alle Regional plan Kommuneplan Områderegulering Detaljregulering Konsekvensutredning ROS analyse Samordning andre lover Hvis rammer / retningslinjer for framtidig utbygging Planer for utbygging Hvis rammer / retningslinjer for framtidig utbygging Planer for utbygging NML Hvis vesentlig virkning eller nye områder til utbyggingsformål; plan med «vedlegg I sak» Planer for utbygging KML, NML, evt andre Hvis vesentlig virkning eller vesentlig avvik fra overordnet plan Planer for utbygging KML, NML, evt andre KU kommuneplan reguleringsplan: To viktige formål med KU kommunedelplan: 1.Underlag for beslutning om utbygging eller ikke Til dette trengs overordnete, strategiske vurderinger Alternativvurdering hører hjemme her 2.Avdekke viktige hensyn som må avklares og belyses ved videre planlegging = forutsetninger for reguleringsplan (pbl 11-9 nr 8 og forskriften 18, 4. ledd) Til dette kan det være behov for mer detaljert kunnskap Muligheten for å ta utredningsbehovet i kommuneplanen 11
Planprogram for kommuneplanens arealdel Krav, uavhengig av innholdet i planen Kan være del av program for samlet revisjon av kommuneplanen Kan utarbeides parallelt med planstrategien, men det bør være to dokument: Ulik behandling Grunnleggende ulikt innhold Krav til innhold gitt i KU-forskriften: Redegjøre for problemstillinger, herunder utredningsbehov Utredning av enkeltområder Utredning av planen som helhet Angi om deler av planforslaget vil bli utredet på tiltaksnivå Omtale relevante og realistiske alternativer Redegjøre for planprosess (frister, medvirkning mm) Høring og offentlig ettersyn før vedtak Konsekvensutredning av kommuneplanens arealdel Særskilt vurdering konsekvensutredning av nye utbyggingsforslag (pbl 4-2 og forskriften 18) hver for seg og samlet Samlet vurdering av konsekvenser for miljø og samfunn (forskriften 18) Vurderingene skal framgå av planforslaget og drøftes i saksframlegget (forskriften kap 6, spesielt 29) Kan erstatte utredningsplikt for etterfølgende reguleringsplaner (forskriften 6 boktav b) 12
Samlet vurdering av utbyggingsforslag Basert på: Tematisk gjennomgang, med vurdering av konfliktpotensial Vurderingene opp mot strategiske mål KU reguleringsplan: Prosess rundt KU-forskriften 8, kap 3 og vedlegg II Ansvarlig myndighet (= planmyndigheten) skal tidligst mulig ta stilling til om reguleringsplanen faller inn under forskriften (dvs har vesentlige virkninger) Avgjørelsen baseres på tiltakshavers opplysninger og vurdering, foreliggende og kjent kunnskap og evt opplysninger fra berørte myndigheter Kommunens endelige vurdering skal begrunnes (forskr 11, 3. ledd) Dersom vurderingen konkluderer med at planen omfattes av forskriften, skal dette framgå av varsel og kunngjøring av planoppstart (forskr 11, 3. ledd) Men ikke plikt til å varsle «ikke utredningsplikt» er trolig en forglemmelse 13
Planprogram for utredningspliktig reguleringsplan Innholdskrav etter KU-forskriften: Redegjøre for formålet med planen Redegjøre for problemstillinger, herunder utredningsbehov vedlegg III kan brukes som støtte Omtale relevante og realistiske alternativer Redegjøre for planprosess (frister, medvirkning mm) Høring og offentlig ettersyn, normalt ved varsling av planoppstart; regionale myndigheter skal påpeke mulig konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn Fastsettes av planmyndigheten, normalt innen 10 uker etter uttalefristen Fastsatt program sendes dem som har uttalt seg Ikke lenger krav om forelegging for departement/direktorat Ikke planprogram for reguleringsplan for tiltak i vedlegg II Planbeskrivelsen Generelt for alle reguleringsplaner: Formålet med planen, hovedinnhold og virkninger (pbl 4-2) Viktig å redegjøre for forutsetningene for valgte formål, bestemmelser og evt hensynssoner Etterprøvbar dokumentasjon (angi kilder, metoder, usikkerhet) Synliggjøre hvordan ulike interesser er ivaretatt og hvilke (vanskelige) avveiinger som er gjort (ref 3-1, R/SPR er osv) Dokumentasjon i hht kulturminneloven; dokumentasjon og vurderinger i hht naturmangfoldloven; flom og skred osv Reguleringsplan med KU: Ett dokument! Men eget sammendrag? Innhold i hht planprogrammet og som for planer for øvrig Generelle KU-krav: Etterprøvbar dokumentasjon, gjennomsiktige vurderinger, skille mellom fakta og vurderinger Saksframlegget: Det skal framgå hvordan uttalelser og konsekvenser er vurdert og hvilken betydning disse er tillagt ( 12-12) 14
Spesielle dokumentasjonskrav - framgår direkte av loven eller er en konsekvens av at pbl er en samordningslov for flere tillatelser Kulturminneloven 9; undersøkelsesplikt for automatisk fredete kulturminner i reguleringsplan Naturmangfoldloven 8 12; miljørettslige prinsipper Jordlova (jordvern; dokumentere forbruk) Forurensning vann/grunn/støy (forurl 11) Flom og skred; samfunnssikkerhet generelt Naturfare og menneskeskapte risikofaktorer Risiko for liv og helse, materielle verdier og tjenester (årets veileder fra DSB) Forventninger i S/RPR er, f eks barn og unge Dokumentasjonskrav reguleringsplan oppsummert (illustrert med KU-sak) Samfunnssikkerhet (dvsros analyse) Dokumentasjon naturmangfoldloven Dokumentasjon kulturminneloven Evt dokumentasjon vannressursloven Evt koordinering/dokumentasjon forurensningsloven Samt krav i planprogrammet 15
Kommuneplanens arealdel viktige erfaringer Arealbruksformål: Ikke fastsette flere detaljer enn høyst nødvendig Planbestemmelser: Detaljerte bestemmelser hvis stor grad av enkeltsaksbehandling på grunnlag av kommuneplanen Enklere bestemmelser hvis generelt plankrav Hensynssoner: Begrense bruken til det nødvendige og relevante Høy detaljeringsgrad kan gå på rettssikkerheten løs! Konsekvensutredning: Integrere i planleggingen Rette oppmerksomheten mot det strategisk viktige og mot helheten Synliggjøre i planbeskrivelsen! Kvalitet i reguleringsplan hva er det? Riktig plangrep og avgrensing av planoppgaven Tilstrekkelig underlag for å utforme planløsninger Planen er utarbeidet av fagkyndige ( 12-3) Planprosess som har involvert berørte aktører Relevant beslutningsunderlag (planbeskrivelse og eventuelt KU) Entydig og klar i rettslig innhold Uten innebygde målkonflikter Vedtaket tåler en klagesak! Mulig å gjennomføre Den vedtatte planen og planløsningen den viser er en politisk beslutning med avveining av mange interesser 16
Til ettertanke: Hvor mange etterfølgende plantrinn er det behov for? Hvordan spiller planene sammen? Hvordan unngå å havne i et regime med mange dispensasjoner? Ferden videre Bruk veiledere! Nyttig: Spørsmål- og svartjenesten under planlegging.no http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/tema/plan--ogbygningsloven/plan/planveiledere/sporsmal-og-svar-til-ny-plan--ogbygning.html?id=576821 17