Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Thor Kristian Høilund Arkiv: 031 A 16/1187-13 Dato: 18.05.2016 LOVLIGHETSKONTROLL - FREMTIDIG BARNEHAGE- OG SKOLESTRUKTUR Vedlegg: Krav om lovlighetskontroll Sammendrag: I denne saken foreslår rådmannen å sende vedtak fattet i sak 11/16 til Fylkesmannen for lovlighetskontroll. Etter rådmannens vurdering er det ingen forhold som tilsier at vedtakets innhold strider mot lovverket, eller har blitt til på en måte som strider mot lovverket. Rådmannen mener at det derfor ikke er noen grunn til at kommunestyret skal gjøre om vedtaket, og at saken bør oversendes Fylkesmannen for lovlighetskontroll i henhold til kravet fra de tre kommunestyrerepresentantene Giæver, Kaus og Gaasland. Bakgrunn: Kommunestyret vedtok i sak 11/16 om fremtidig barnehage- og skolestruktur å legge ned Buvollen og Saksheim skole med virkning fra hhv 1.8.2018 og 1.8.2016. Tre av kommunestyrets representanter har i ettertid fremmet krav om lovlighetskontroll av dette vedtaket, jf kommunelovens 59. Det kom ingen forslag til vedtak om utsettelse eller lignende som innsigelse mot sakens lovlighet under behandlingen i kommunestyret, hvilket ville være naturlig dersom man mente at beslutningen ville være lovstridig. Kravet om lovlighetskontroll ble sendt direkte til Fylkesmannen, til tross for at det er organet som fattet beslutningen kommunestyret som etter kommunelovens 59, 2. ledd er adressat for et slikt krav. Fylkesmannen har oversendt saken til kommunen som rette adressat, slik at kommuestyret i lys av kravet fra de tre kommunestyrerepresentantene kan vurdere om det hefter slike feil ved beslutningen at den er ulovlig. Dersom man mener beslutningen er lovlig fattet, skal saken sendes til Fylkesmannen for lovlighetskontroll. Når Fylkesmannen gjennomfører lovlighetskontroll etter kommunelovens 59, skal han som utgangspunkt vurdere lovligheten i hele sakskomplekset. I omfattende og komplekse saker, kan det gjøres en avgrensning, slik at man konsentrer oppmerksomheten mot særskilte deler av sakskomplekset. Lovlighetskontrollen skal heller ikke gå lengre enn nødvendig for å avdekke om beslutningen er lovlig, jf Kommunal- og regionaldepartementets veileder om lovlighetskontroll etter kommuneloven 59. Med bakgrunn i dette, sammenholdt med at kravet om lovlighetskontroll fra de tre kommunestyrerepresentantene fokuserer på vedtakene
om nedleggelse av Saksheim og Buvollen skole og om barnets beste er tilstrekkelig utredet i den forbindelse, har rådmannen konsentrert vurderingen til lovligheten i relasjon til vedtakene om nedleggelse av de to nevnte skoler. Nedenfor gis først et sammendrag av sakens fakta, deretter en redegjørelse og vurdering av sakens juridiske sider og avslutningsvis en konklusjon som ligger til grunn for rådmannens innstilling. Fakta: Kommunestyret vedtok i sak 76/14 å be rådmannen utrede ulike scenarier for fremtidig barnehage- og skolestruktur sett i sammenheng med skolebruksplan, kommunereform, elevtallsutvikling og fremtidige investeringsbehov i skolebyggene. Under behandling av kommunestyresak 97/15 vedtok kommunestyret «Strategi for fremtidens barnehage- og skolestruktur i Lillehammer», og ba rådmannen legge frem saker om: - nedleggelse av Ekrom og Kringsjå skoler med virkning fra 01.08.18 - nedleggelse av Buvollen barnehage med virkning fra 01.08.16. - nedleggelse av Skårsetlia naturbarnehage med virkning fra 01.08.19. - nedleggelse av Buvollen skole med virkning fra 01.08.16. - nedleggelse av Saksheim skole med virkning fra 01.08.16. I forberedelsen av innstilling til kommunestyresak 11/16 der kommunestyret vedtok fremtidig skolestruktur, gjennomførte rådmannen følgende for å opplyse saken forut for kommunestyrets behandling; - nedsettelse av arbeidsgruppe for å utrede saken våren 2015 - innhenting av rapport fra Østlandsforskning om skole- og barnehagestruktur i Lillehammer kommune - «Strategi for fremtidens barnehage- og skolestruktur i Lillehammer»; saksutredning foretatt av rådmannen høsten 2015 - sendt saken på bred høring til o Hovedtillitsvalgte i Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet, Fagforbundet, Delta og Fellesorganisasjonen o Lillehammer kommunale foreldreutvalg o Skolemiljøutvalg, plasstillitsvalgte, foreldrenes arbeidsutvalg og elevråd ved alle kommunale grunnskoler o Foreldreutvalg og samarbeidsutvalg ved alle kommunale og ikke-kommunale barnehager o Styret ved Engesvea skole og Lillehammer Steinerskole o Alle grendeutvalg i kommunen o Alle frivillige lag og foreninger i Lillehammer i henhold til foreningsregisteret o I tillegg er høringen kunngjort med annonse i avisen og på kommunens hjemmesider. Rådmannen foretok en fornyet gjennomgang av hele sakskomplekset i lys av høringsuttalelsene fra høringsrunden. Dette arbeidet resulterte i rådmannens innstilling til kommunestyrets behandling av sak 11/16.
I innstillingen var følgende punkter vurdert; - Vurderinger av hva som er til barnets beste - Vurdering av konsekvensen av å opprettholde dagens barnehage- og skolestruktur - Vurdering av pedagogisk kvalitet i skole og barnehage - Videre bruk av barnehage- og skoleanleggene - Vurdering av økonomi - Vurdering av lovligheten og forsvarligheten i saksbehandlingen - Vurdering av de samfunnsmessige konsekvensene av nedleggelse av grendeskoler og barnehager - Vurdering av de ansattes rettigheter - Vurdering av ulemper som pålegges den enkelte familie ved nedleggelse - Forutsigbarhet i barnehage- og skolestruktur Vurdering: Ved lovlighetskontroll skal Fylkesmannen ta stilling til om beslutningen 1. Er truffet av noen som har myndighet til å treffe slike avgjørelser 2. Er blitt til på lovlig måte 3. Er innholdsmessig lovlig Spørsmålet om barnets beste er tilstrekkelig utredet og vektlagt er en del av vurderingen under punkt 2 og 3. For helhetens skyld omtales også punkt 1. Til punkt 1 - kompetent beslutningsorgan Punkt nr 1 er et spørsmål om kommunestyret hadde kompetanse til å treffe beslutning om nedleggelse av Buvollen og Saksheim skole. Kommunen plikter etter opplæringslovens 9-5 å sørge for hensiktsmessige skoleanlegg. Om skoler skal bygges eller legges ned tilligger altså kommunen å bestemme. I kommunen er kommunestyret øverste organ jf kommunelovens 6, og beslutningen er dermed fattet av kompetent organ. Etter kommunelovens 33 er kommunestyret i stand til å treffe vedtak når minst halvparten av medlemmene er til stede og avgir stemme. Dette var tilfelle under behandling av sak 11/16. Avstemmingen skal etter kommunelovens 35 skje med alminnelig flertall, hvilket var tilfelle i aktuelle sak. Det hefter etter rådmannens vurdering ikke kompetansemessige mangler ved vedtaket. Til punkt 2 - lovmessig saksbehandling Nedleggelse av skoler er ikke å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og dermed kommer ikke lovens bestemmelser om saksbehandling direkte til anvendelse. Likevel tilsier generelle forvaltningsrettslige prinsipper at det skal foretas en forsvarlig opplysning og utredning av saken før det fattes en beslutning.
Som faktagjenngivelsen foran viser har rådmannen sørget for en bred faktainnhenting. Sak 97/15 handlet om strategi for fremtidig barnehage- og skolestruktur. Her fokuserte man primært på pedagogikk, økonomi og samfunnsmessige konsekvenser. På grunnlag av disse vurderingene utkrystaliserte det seg flere alternativer for fremtidig skolestruktur, og kommunestyret ba rådmannen fremlegge en sak som konkret bestemte skolestrukturen i hele Lillehammer kommue, herunder nedleggelse av Saksheim og Buvollen skole. Rådmannen utarbeidet et høringsforslag som ble sendt ut på en bred høring til de instanser som er listet opp i faktadelen ovenfor. Høringsfristen var to måneder i henhold til praksis for kommunale høringer. I denne senere fasen hadde man et bredt fokus der barnets beste i henhold til barnekonvensjonen var et grunnleggende hensyn. Det ble gjort en særlig innsats for å få barna i kommunen til å komme med innspill, ved at rådmannen særskilt minnet skolene om å sørge for at saken ble drøftet i alle elevrådene. På denne måten har rådmannen også fått inn innspill fra barna selv i saksforberedelsen. Etter barnekonvensjonens artikkel 3 skal saksbehandlingen forut for en beslutning omfatte vurderingen av virkningen for de barna som berøres. Spørsmålet om hva som er til barets beste må altså vurderes i forberedelse av beslutningen. Det ble i høringsrunden gjort et aktivt arbeid for å få barna selv, gjennom elevrådene til å uttale seg om saken. På grunnlag av innspill mottatt i høringsrunden, drøftet rådmannen i saksfremlegget til kommunestyret utførlig hvordan de foreliggende forslagene ville ivareta hensynet til barnets beste. Vurdering av barnets beste var derfor grundig vurdert på flere stadier i saksforberedelsene. Det er rådmannens vurdering at saken var forsvarlig utredet forut for kommunestyrets vedtak, og at saksbehandlingen oppfyller aktuelle rettslige krav. Til punkt 3 - var beslutningen lovmessig hva gjelder dens innhold Kommunen har en plikt til å gi grunnskoleopplæring til innbyggerne, jf opplæringsloven 13-1. Kommunen har videre en plikt til å sørge for hensiktsmessige skoleanlegg, jf opplæringslovens 9-5. Når kommunen utformer sitt skoletilbud er det et krav etter FNs barnekonvensjon artikkel 3, at man vektlegger hensynet til barnets beste. Så lenge man ivaretar disse pliktene, kan kommunen fritt bestemme sin skolepolitikk. Konkret innebærer kravet i barnekonvensjonens artikkel 3 at - barna har rett til å få vurdert hva som er til barnas beste, og at dette skal være ett grunnleggende hensyn når ulike hensyn veies opp mot hverandre. Som gjennomgangen under punkt 2 viser, har hensynet til barnets beste vært tema i saksforberedelsen. Dette har blitt veid opp mot andre hensyn. Spesielt i denne saken er at det ikke bare er hensynet til ett eller noen barn som er relevante. Man skal ta hensyn til alle barna i Lillehammer når skolepolitikken utformes. Det forhold at skolesektoren utformes på en mer kostnadseffektiv måte, kan bety at et flertall av barna får et bedre skoletilbud totalt sett. Det er altså ikke bare barnas interesser på de skolene som legges ned som skal vurderes. Videre ble det gjort grundige vurderinger av hvordan man kunne ivareta interessene til de barna som ble mest direkte berørt av beslutningen, etter denne var fattet. Her så man på tiden fra beslutningen ble fattet, og frem til skolen var nedlagt og barna overført til ny skole. - der det finnes flere tolkingsalternativ, skal det alternativ som tjener barnets beste velges. I denne saken var det flere mulige måter å organisere skolestrukturen på. Det
er imidlertid ikke slik at det ene alternativet tjener barnets interesser bedre enn det andre, jf diskusjonen i forrige strekpunkt. Det kan derfor ikke si at rådmannen har fremmet et tolkingsalternativ som er i strid med konvensjonen. Rådmannen vil på denne bakgrunn mene at beslutningen om fremtidig skolestruktur er innenfor de lovmessige grenser som gjelder på området. Beslutningen er derfor ikke lovstridig. Konklusjon: Den beslutning kommunestyret fattet om nedleggelse av Buvollen og Saksheim skole i sak 11/16, er fattet av et organ som har kompetanse til å fatte slik beslutning. Beslutningen bygger videre på en lovmessig saksbehandling. Beslutninges materielle innhold er innenfor det tolkingsrom lovverket oppstiller. Beslutningen er dermed rettmessig. Det tilligger ikke Fylkesmannen å overprøve det frie kommunale skjønnet innenfor det mulighetsrom lovverket oppstiller, som en del av lovlighetskontrollen. Rådmannen legger saken fram med slikt forslag til V E D T A K : 1. Lillehammer kommunestyre stadfester sitt vedtak i sak 11/16. 2. Saken oversendes Fylkesmannen for behandling av lovlighetsklagen. 3. Arbeidet med å implementere strukturendringene i vedtaket videreføres mens Fylkesmannen saksbehandler lovlighetsklagen. Lillehammer, 18. mai 2016 Tord Buer Olsen Rådmann Thor Kristian Høilund Kommuneadvokat