211 DES 2010 DET KONGELIGE MILjØVERNDEPARTEMENT Ulvådalen sausankarlag v/geir Hanekamhaug 6300 Åndalsnes Deres ref Vk ref 200902901-/HEH Dato 17 DES 2010 Klage på vedtak om omgjøring av tillatelse til oppføring av gjeterbu i Reinheimen nasjonalpark Det vises til klage av 11. juni 2009 fra Ulvådalen sausankarlag og oversendelse av klagesaken fra Direktoratet for naturforvaltning til Miljøverndepartementet 19. august 2009. Departementet beklager den lange saksbehandlingstiden. Saken gjelder klage fra Ulvådalen sausankarlag over vedtak fattet av Direktoratet for naturforvaltning hvor direktoratet omgjør vedtak truffet av Rauma kommune om å innvilge søknad om tillatelse til oppføring av ei gjeterbu i Reinheimen nasjonalpark. Direktoratet for naturforvaltnings omgjøringsvedtak opprettholdes og klagen tas ikke til følge. Det er etter Miljøverndepartementets syn ikke mulig å avwøre om kommunen i sitt opprinnelige vedtak har lagt en riktig rettsoppfatning til grunn. Det kan ikke ses bort fra at dette har påvirket vedtakets innhold. På denne bakgrunn anses kommunens vedtak for ugyklig. 1 SAKENS BAKGRUNN 1.1 Formelle forhold Reinheimen nasjonalpark ble opprettet ved forskrift fastsatt 24. november 2006. Rauma kommune er forvaltningsmyndighet for de deler av nasjonalparken som ligger innenfor Rauma kommunes grenser. Direktoratet for naturforvaltning er klageinstans for vedtak truffet av kommunen som forvaltningsmyndighet og kan også omgjøre kommunens vedtak, jf forvaltningsloven 35. Vedtak om omgjøring av eget tiltak truffet av Direktoratet for naturforvaltning kan påklages til Miljøverndepartementet. 1.2 Opprinnelig søknad og behandlingen i kommunen Ulvådalen sausankarlag søkte i brev 12. januar 2009 Rauma kommune om tillatelse til å oppføre
ei gjeterbu i Reinheimen nasjonalpark. I søknaden vises til at det er gjort avtale om tomt og at bua er tenkt oppført med en grunnflate på 22-23 m2. I saksframlegg til møte 25. mars 2009 i det faste planutvalget i Rauma kommune, som skal treffe vedtak i saken, fremgår at det i etterkant også er søkt muntlig om oppføring av en utedo i tilknytning til gjeterbua. Det ariføres også at sausankarlaget allerede disponerer ei bu ved Vassenden, men at bakgrunnen for søknaden var behovet for ei bu lenger inn i dalen samt at det ville være en ekstra ekvipasje med gjeterhund i dalen kommende sommer (2009). Det opplyses videre at sausankarlaget i 2008 fikk et 5-årig løyve til oppsetting av en lavvo ved indre enden av Ulvådalsvatnet samt bruk av motorbåt på Ulvåvatnet for tilsyn av beitedyr. Sausankarlaget bruker i tillegg ei bu ved Litlhånådalen. Saksframlegget viser tfi at forvaltningsmyndigheten i henhold til 3 nr 1.3 c) i forskrift om vern av Reinheimen nasjonalpark kan gi fillatelse til "oppføring av nødvendige bygninger i regi av beitelag til beitebruk og tilsyn." I vurderingen fra administrasjonen anføres at den omsøkte plasseringen ved Ulvåatnet ligger på en strekning av vannet der det ikke er bebyggelse fra før, og at man derfor skal være særlig forsiktig med å tillate nybygg selv om det er åpning for det i forskriften. Når det gjelder hensynet til hundeekvipasjer anføres at dette ikke kan være tilstrekkelig grunn til oppsetting av ei ny bu. Det anføres videre at sausankarlaget disponerer andre husvære, om enn ikke med samme standard som den omsøkte hytta, og at plasseringen av den omsøkte hytta etter administrasjonens vurdering ikke vil gi nevneverdig gevinst i forhold til tilgangen til området. Administrasjonen innstiller på å avslå søknaden, da den samlet sett ikke finner at gevinstene ved ei ny bu på det omsøkte stedet er store nok vurdert opp mot verneverdiene. Det faste planutvalget i Rauma kommune traff 25. mars 2009 med fem mot to stemmer følgende vedtak: "Planutvalget legger til grunn at søknaden om oppføring av gjeterbu på Eiendommen Småstølan II ved Ulvådalsvatnet er basert på reelt behov. Planutvalget gir derfor Ulvådalen Sauesankelag tillatelse til oppføring av omsøkte gjeterbu." 1.3 Direktoratet for natutforvaltnings varsel om omgjøring av kommunens vedtak I brev av 15. april 2009 sender Direktoratet for naturforvaltning varsel til Ulvådalen sausankarlag om at det vil vurdere kommunens vedtak på nytt. Direktoratet peker blant annet på at dersom det skal gis dispensasjon til tiltak i et verneområde må det foretas en grundig vurdering av tiltakets konsekvenser for verneverdiene på kort og på lang sikt. Det må gis en behovsvurdering hvor fordelene ved å gi løyve, særlig knyttet til irreversible inngrep, må være klart større enn ulempene for verneverdiene. Det vises til at direktoratet, på bakgrunn av den knappe begrunnelsen til kommunen, er i tvil om vilkårene for å gi tillatelse er oppfylt. Direktoratet vedtok samtidig å gi kommunens vedtak oppsettende virkning frem til direktoratet hadde ferdigbehandlet omgjøringsspersmålet. Rauma kommune ble oppfordret til å oversende sakens dokumenter til direktoratet, mens sausankarlaget fikk en frist på tre uker til å uttale seg. Kommunen oversendte relevante dokumenter i brev til direktoratet den 22. april 2009 uten å komme med ytterligere kommentarer. Side 2
Ulvådalen sausankarlag kom med to uttalelser henholdsvis 24. april og 5. mai 2009. I brev av 24. april 2009 fremholder sausankarlaget at de kravene som direktoratet artfører må legges til grunn for å gi dispensasjoner, ikke gjelder for tillatelse i henhold til forskriften 3 pkt 1.3 c), som er det sausankarlaget har søkt om. Når det gjelder kommunens begrunnelse viser sausankarlaget til at planutvalget har begrunnet sitt vedtak med at søknaden "er basert på reelt behov". Det vises videre til at gjeterbua like gjerne kunne vært oppført andre steder, men at det er på aktuelle sted at de har fått tilbud om tomt. Det anføres at styret går inn for å bedre overnattingsmulighetene for å legge til rette for bedre utnytting av ressurser. Det stdlles også spørsmål ved om "det er større grurm til å vektlegge synet til en enkelt saksbehandler enn til fem folkevalgte." Sausankarlaget viser til at de ser en betydelig gevinst i å få oppført en hytte som omsøkt, mens de har vanskelig for å se nevneverdig omfang av negative virkninger. I brev 5. mai 2009 legger sausankarlaget til at bygging av ei bu ildæ vil være et irreversibelt inngrep, da hytta vil kunne fiernes og alle spor være slettet i løpet av en uke eller to. Ulempene vil ellers være av visuell karakter og at dette vil være omtrent likt uansett hvor i nasjonalparken bua reises. Når det ellers gjelder lagets behov for et nytt losji, så er hensynet til hundeekvipasjer en av to hovedgrunner. Den andre er at de ønsker å oppmuntre de enkelte saueeiere, gjerne flere i familien, til å avsette noen dager til tilsynsturer i flellet. Da er det viktig å ha noe bedre å tilby enn telt. For øvrig har sausankarlaget drevet sin virksomhet i området i 30 år og lenge før nasjonalparken ble opprettet. Deres virksomhet er med på å videreføre en kulturhistorisk tradisjon, noe de vil tro står sentralt i nasjonalparkens interesser. En fornying og forbedring av de humanitære forhold kan bli avgjørende for fortsatt drift. 1.4 Direktoratets ontgjøringsvedtak Direktoratet for naturforvaltning traff 25. mai 2009 vedtak om å omgjøre kommunens vedtak med hjemmel i forvaltningsloven 35 tredje ledd. Direktoratet viser til de anførsler sausankarlaget er kommet med i de to ovenfornevnte brev, samt til telefonsamtale 18. mai 2009. I sine vurderinger viser direktoratet til at verneforskriften 3 pkt 1.1 fastsetter et forbud mot blant annet oppføring av nye bygninger i nasjonalparken. I henhold til 3 pkt 1 3 kan imidlertid forvaltningsmyndigheten gi tillatelse til oppføring av nødvendige bygninger i regi av beitelag til beitebruk og tilsyn. Direktoratet peker på at hjemmelen ikke innebærer at det skal gis tillatelse, men at kan gis tillatelse, og at spørsmålet således blir om det foreligger et nødvendig behov for oppføring av ei ny gjeterbu i regi av sausankarlaget. Direktoratet viser til at laget allerede disponerer ei tilsvarende bu om lag 4 km unna Bakgrunnen for lagets ønske er å bedre mulighetene for overnatting, i det det legges opp til utvidet tilsyn. De ønsker å oppmuntre eiere og gjerne familiemedlemmer til å ta noen tilsynsturer i flellet. Da må det kunne tilbys noe bedre enn telt. Direktoratet anfører at det skjønner at laget ser fordeler ved å ha to gjeterbuer i stedet for en, ut fra ønsket om å tilby flere overnattingsplasser og fordi det er lange avstander. Imidlertid har laget tilgang til flere husvære med god plassering i forhold til tiigang til beiteområdet. Det vises også til at laget fddc en femårig tillatelse til å sette opp en lavvo i nasjonalparken i forbindelse Side 3
med tilsyn. På denne bakgrunn ser ikke direktoratet at det er et nødvendig behov for flere gjeterbuer i det aktuelle området. Videre anføres at det er få bygninger langs Illvåvatnet, slik at dette i stor grad fremstår som et urørt område. Dette tilsier at terskelen for å gi tillatelse må være særlig høy. Direktoratet viser også til at det i forskriften er adgang til å gi tillatelse til ombygging og utviding av eksisterende bygninger. Dette er en alternativ måte å dekke behov som ikke kan dekkes av bygningene i dag. Etter det direktoratet er kjent med, finner ikke laget en slik løsning optimal på grunn av at eksisterende gjeterbu har en lite strategiske plassering. Direktoratet finner at så lenge det foreligger alternative muligheter for å imøtekomme behovet for ytterligere overnattingsmuligheter, så underbygger det vurderingen av at det ikke foreligger et nødvendig behov. 2 KLAGE FRA ULVÅDALEN SAUSANKARLAG Sausankarlaget klagde direktoratets vedtak inn for departementet den 11. juni 2009. 2.1 Klagers anførsler a) Selv om forskriften bruker ordet kan og ikke skal, så gir forskriften et meget klart signal om at beitelag har en spesiell prioritet når det gjelder oppføring av nødvendige bygninger til bruk under beiting og tilsyn. b) Saksbehandlingen i det faste utvalget for plansaker var grundig selv om de folkevalgte ikke var enig i innstillingen fra administrasjonen. Det forelå en ganske utførlig saksutredning, der de negative virkningene var belyst. Meningsutvekslingen i slike møter foregår vanligvis muntlig og uten protokollasjon og selve vedtaket formuleres så eksakt og kortlattet som mulig. Det hevdes at direktoratets utsagn på denne bakgrunn kan tolkes som en antydning av de folkevalgte ikke har lest, alternativt ikke har forstått, utredningen. Direktoratets anførsel om manglende vurdering/forståelse av sakens konsekvenser er grunnløse og udokumenterte og følgelig irrelevant for avgjørelsen. c) Henvisningen til irreversible inngrep kan ikke tillegges vekt, siden materialer kan fiernes og alle spor i marken slettes i løpet av en uke eller to. d) Vwksomheten til sausankarlaget er med å videreføre en kulturhistorisk tradisjon, noe laget antar står sentralt i naturparkens interesser. Det er vesentlig for opprettholdelse av driften at de humanitære forholdene fornyes og forbedres. En lavvo er ikke tilfredsstillende i så måte og utgjør i tillegg et utpreget fremmedelement i området. 2.2 Direktoratets vurdering av klagen Direktoratet oversender klagen til Miljøverndepartementet i brev av 19. august 2009. Direktoratet viser til at det i kommunens begrunnelse for vedtaket kun er vist til at det foreligger et "reelt behov". Verneforskriften åpner kun for å gi tillatelse til "nødvendige bygninger". Det er en høy terskel for nye bygninger i nasjonalparker og en fillatelse må baseres på en behovsvurdering og fordelene med å gi tillatelse må være klart større enn ulempene for verneverdiene. Side 4
Direktoratet skriver videre at det har ansvar for å gripe inn i tilfeller hvor forvaltningen går ut over de rammer som er gitt for forvaltningen av verneområdet. I denne saken var direktoratet i tvil om vilkårene for å gi tillatelse var oppfylt, siden det ikke fremkom hvilke vurderinger og hensyn det var lagt vekt på i planutvalget. Siden vedtaket ikke fulgte innstillingen var denne typen informasjon av særlig interesse for direktoratet. Til anførselen om at oppføring av en gjeterbu som omsøkt ikke representerer et irreversibelt inngrep, viser direktoratet til at det legger til grunn at oppføring av nye bygninger i verneområdene er å forstå som irreversible inngrep. Det vil normalt ta lang tid før spor etter inngrepet forsvinner og det er erfaringsvis lite sannsynlig at en bygning fiernes når den først er oppført. Direktoratet anfører videre at det er enig med klager i at en lavvo representerer et fremmedelement i fiellområdene. En "permanent" lavvo vil på mange måter måtte betraktes som oppføring av en bygning, og vil derfor være forbudt etter verneforskriftens bestemmelser. Direktoratet oppsummerer med at klagen ikke inneholder nye opplysninger av en slik art og karakter at det foranlediger et endret standpunkt i saken. 3 MILIØVERNDEPARTEMENTETS VURDERING AV KIAGEN Nærmere om bakgrunnen for tillatelseshjemmelen Reinheimen nasjonalpark ble opprettet ved forskrift 24. november 2006 nr. 1302. Formålet med vernet av Reinheimen som nasjonalpark er blant annet å: ta vare på et stort, sammenhengende og villmarkspreget fiellområde, ta vare på et høyfiellsøkosystem med et egenartet og variert biologisk mangfold, ta vare på sentrale leveområder til villreinstammen i Ottadalen nord. Dette er bakgrunnen for at det er byggeforbud i nasjonalparken. Det kan imidlertid gis tillatelse "til gjenoppføring av bygningar som går tapt ved brann eller naturskade", "ombygging og utviding av eksisterande bygningar" og "oppføring av nødvendige bygningar i regi av beitelag til beitebruk og tilsyn". I den kongelige resolusjonen som ligger til grunn for forskriften om Reinheimen nasjonalpark, uttales på s. 26 at "det er et mål å holde antall bygninger i nasjonalparken så lavt som mulig." Videre presiseres på s. 27 at det gis "adgang til at beitelag kan søke om oppføring av nødvendige bygninger til beitebruk og tilsyn for å imøtekomme behov ved endringer i beitebruken i området og lignende." Kravet om "nødvendighet" er altså satt for å sikre at det ikke foretas inngrep i nasjonalparken uten etter en grundig vurdering av om det faktisk er behov for det, slik at antall bygninger holdes på et lavest mulig nivå. Vedrerende kravet til begrunnelse for vedtak Forvaltningsmyndigheten som innvilger en eventuell søknad har ansvar for å påse at vilkårene er oppfylt, slik at tillatelse bare gis hvis det er hjemmel for det. Det følger av god forvaltningsskikk at offentlige myndigheter skal utforme vedtakene sine på en måte som gjør Side 5
det mulig å vurdere om vedtaket holder seg innenfor loven og derved er gyldig. For at overordnede myndigheter som Direktoratet for naturforvaltning og Miljøverndepartementet skal ha mulighet for å vurdere om kommunene utøver sin myndighet etter verneforskriftene i tråd med forutsetningene, er det nødvendig at de gir tilstrekkelig begrunnelse for de vedtak de treffer. Sausankarlaget har fremholdt at det ikke kan stilles særlige krav til begrunnelsen til vedtak truffet av folkevalgte organer, fordi de treffer sine beslutninger etter forhandlinger i møter. Departementet er ikke enig i dette. Regelverket oppstiller ikke unntak fra kravene til begrunnelse for folkevalgte organer. På bakgrunn av den måten folkevalgte organer kommer frem til sine beslutninger på, kan det riktignok være aktuelt å vurdere kravet til begrunnelse noe annerledes enn for andre organer. Det er likevel ikke slik at kravet til begrunnelse ikke gjelder. Når Rauma kommune opptrer som forvaltningsmyndighet for Reinheimen, forvalter den nasjonale verneområder på vegne av hele nasjonen. Det er en klar forutsetning at lokal forvaltning skal følge opp nasjonale mål. Det er generelt en streng praksis for å gi dispensasjoner og tillatelser til tiltak innenfor verneområdene. Når det gjelder Reinheimen nasjonalpark spesielt har den i tillegg et smalt verneformål. Dette medfører at det må stilles klare krav til begrunnelsen for dispensasjoner og tillatelser. Det følger i dag et særlig krav til begrunnelse for dispensasjoner i henhold til naturmangfoldloven 48 fierde ledd. Dette kravet gjelder uavhengig av hvilken type organ som treffer dispensasjonsvedtak. Nærmere om begrunnelsen for det aktuelle vedtaket Miljøverndepartementet er enig med Direktoratet for naturforvaltning i at Rauma kommunes vedtak ikke gir grunnlag for å ta stilling til om kommunen har lagt til grunn korrekt rettsforståelse og om vedtaket holder seg innenfor forskriften. Det faste planutvalget har begrunnet sitt vedtak med at de legger til grunn at det foreligger et "reelt behov", mens forskriften åpner for å gi tillatelse til oppføring av "nødvendige bygninger". Utvalget har ikke vist til hvilke faktiske forhold som underbygger deres vurdering av hvorfor den nye gjeterbua ville oppfylle kravet til å være en "nødvendig bygning". Dersom utvalget finner at vilkårene for å gi tillatelse er oppfylt, skal det dessuten foreta en skjønnsmessig vurdering av om tfilatelse skal gis. Utvalget har heller ikke synliggjort hvilke forhold de har lagt vekt ved denne vurderingen. Miljøverndepartementet er opptatt av at forvaltningen av verneområdene skal foregå på en betryggende måte og i tråd med god forvaltningsskikk. Dette er ikke minst vilttig for å opprettholde tillit til systemet med lokal forvaltning av verneområder. Direktoratet omgjorde kommunens vedtak på bakgrunn av en konkret vurdering hvor de kom til at vilkårene for å gi tillatelse ikke var oppfylt. Kommunen ble varslet om mulig omgjøring av vedtaket på bakgrunn av den manglende begrunnelsen. De oversendte dokumentene i saken til direktoratet, men gjorde utover dette ikke nærmere rede for de vurderinger kommunen hadde foretatt. Departementet er enig med direktoratet i at opplysningene i søknaden fra Ulvådalen sausankarlag og det som senere ble anført, ikke var tilstrekkelig for å gi tillatelse etter forskriften. Direktoratet for naturforvaltning omorde Rauma kommunes vedtak under Side 6
henvisning til forvaltningsloven 35 tredje ledd. Slik departementet ser det, kunne vedtaket vært omgjort med hjemmel i forvaltningsloven 35 annet ledd jf første ledd bokstav c), fordi vedtaket måtte anses ugyldig. Departementet finner likevel ikke at dette har hatt betydning for vedtakets innhold. Departementet finner derfor ikke grunnlag for å ta klagen til følge. Departementet har ikke med dette tatt stilling til hvordan en eventuell fremtidig søknad vil bli vurdert. Det sentrale ved behandling av en søknad etter forskriften, vil være hvordan behovet dokumenteres og hvordan et vedtak om tillatelse kan begrunnes i forhold til de krav forskriften stiller. Det vises til det som er sagt foran om bakgrunnen for den særlige tillatelseshjemmelen. Vurdering av prinsippene i naturmangfoldloven kapittel I henhold til naturmangfoldloven 7 skal prinsippene i naturmangfoldloven 8-12 legges til grunn som retningslinjer når det offentlige treffer beslutninger som berører natur, og vurderingen skal fremgå av beslutningen. I et tilfelle hvor vilkåret i forskriften anses oppfylt og forvaltningsmyndigheten skal ta stilling til om tillatelse skal gis, vil prinsippene i naturmangfoldloven måtte legges til grunn som retningslinjer ved skjønnsutøvingen og vurderingen må fremgå av beslutningen. I denne saken skal departementet ta stilling til klage over Direktoratet for naturforvaltnings vedtak om å omgjøre Rauma kommunes vedtak om å gi tillatelse til bygging av ei gjeterbu i Reinheimen nasjonalpark. Departementet er kommet til at direktoratets omgjøringsvedtak opprettholdes fordi kommunens vedtak må anses ugyldig. Det er således ikke aktuelt å foreta noen skjønnsmessig vurdering av om tillatelse skal gis eller ikke. Det er derfor heller ikke aktuelt å foreta noen nærmere vurdering av prinsippene i naturmangfoldloven 8-12, jf 7, i denne sakens anledning. Vedtak Direktoratet for naturforvaltnings omgjøringsvedtak opprettholdes og klagen tas ikke til følge. Det er etter Miljøverndepartementets syn ikke mulig å avgjøre om kommunen i sitt opprinnelige vedtak har lagt en riktig rettsoppfatning til grunn. Det kan ikke ses bort fra at dette har påvirket vedtakets innhold. På denne bakgrunn anses kommunens vedtak for ugyldig. Dette vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen. Med hilsen idvbj Cgi Torbjørn Lange (e.f.) avdelingsdirektør Kopi: Direktoratet for naturforvaltning Rauma kommune Fylkesmannen i Oppland sem ådgiveb--- Side 7