Offentlige anskaffelser - følges regelverket?

Offentlige anskaffelser - følges regelverket? Orkdal kommune Desember 2007

Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Orkdal kommunes kontrollutvalg i perioden juli - desember 2007. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 21.12.2007. Inger Johanne Flønes /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Ann Jorid Kjørsvik Hyttnes /s/ Prosjektmedarbeider - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 3

0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge har, på oppdrag av kontrollutvalget i Orkdal, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot innkjøp i kommunen. Bestillingen fra kontrollutvalget var: "Kontrollutvalget vedtar å bestille et forvaltningsrevisjonsprosjekt hvor en ønsker en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder innkjøp i Orkdal kommune." Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt i henhold til avtalevilkår. Delproblemstillinger har vært: 1. Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2. Følges regelverket med tanke på terskelverdiene? 3. Følges egne lokale bestemmelser? 4. Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5. Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7. Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtaler? For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen. I tillegg har revisor innhenta dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser, samt regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem. Revisor har også gjennomgått kommunens saksbehandlingssystem for konkrete anskaffelser. I tilknytting til delproblemstilling 6 har revisor innhentet dokumentasjon fra Sør- Trøndelag fylkeskommune om rutiner for inngåelse av rammeavtaler som inngår i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale. I den sammenheng har revisor i tillegg innhentet en juridisk uttalelse fra advokat Robert Myhre. Myhres uttalelse er vedlagt i rapporten som vedlegg 2. Rapporten har vært på høring, og administrasjonens høringsuttalelse er vedlagt i rapporten som vedlegg 3. Hovedproblemstillingen besvares gjennom konklusjonene i delproblemstillingene: Kommunen har delegert innkjøpsfullmakt på enhetsnivå. I dette ligger at den enkelte resultatsenhetsnivå må ha kjennskap til anskaffelsesbestemmelsene, og at anskaffelsene kan foretas innen vedtatte budsjettramme for den enkelte resultatenhet. Revisors kontroller viser at det for anskaffelser under kr 500 000 mangler sentrale dokumenter i anskaffelsesprosessen. I en konkret sak kan kommunen ikke dokumentere at det er foretatt vurderinger av om anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse. Videre viser våre kontroller at det for anskaffelser over kr 500 000 i driftsregnskapet er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Anskaffelser over kr 500 000 i investeringsregnskapet er i all hovedsak foretatt iht gjeldende regelverk, men det er også her avdekket noen mangler. Kommunen skal iht. kommunestyrets sak 36/02 følge lov og forskrift om offentlige anskaffelser, men skal ved anskaffelser over kr 50 000 gjennomføre konkurranse. Revisors undersøkelse viser at kommunen gjennomfører dette i de saker som er undersøkt. Revisors kontroller viser at kommunen har tilstrekkelige rutiner knyttet til anbudsåpning og registrering av innkomne anbud. Kommunen har imidlertid noe svake rutiner for journalføring av 4 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen. Kontroll av dette viste at det i flere tilfeller manglet journalføring av relevante dokumenter. Kommunens rutiner for inngåelse av egne rammeavtaler anses å være i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Revisors undersøkelser viser imidlertid at det for disse rammeavtalene ikke foreligger anskaffelsesprotokoll. I tillegg til egne rammeavtaler har kommunen en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om bruk av rammeavtalene som er inngått av fylkeskommunen. For at kommunen skal kunne benytte rammeavtalene, er det et vilkår i anskaffelsesforskriften at oppdragsgiver er identifisert i kunngjøringen. Revisor har gjennomgått et utvalg slike rammeavtaler og har i den sammenheng funnet at Orkdal kommune ikke var tilstrekkelig identifisert i kunngjøringen for noen av disse. Det var heller ikke gitt noen klar henvisning til andre dokumenter som navnga Orkdal kommune som oppdragsgiver. Som en konsekvens av dette er kommunens bruk av disse avtalene en ulovlig direkteanskaffelse. For vurdering av dette forholdet har revisor innhentet uttalelse fra advokat Robert Myhre, jf. vedlegg 2 til rapporten. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen og revisor ser alvorlig på dette. Kommunens avtale med STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser at kommunen av varierende art er lojale til disse rammeavtalene. Kontrollen viser også at kommunen har foretatt innkjøp med konkurrerende leverandører til disse avtalene. Kontroll av avtalelojalitet er gjennomført for å få et bilde av lojaliteten i kommunen som helhet, og er derfor gjennomført uavhengig av om kommunen har rett til å benytte rammeavtalene, jf. forrige avsnitt. På bakgrunn av funnene og vurderingene som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende: At kommunen bør prioritere opplæring av enhetslederne i anskaffelsesregelverket, samt kravene til dokumentasjon og journalføring. Kommunen bør så tidlig som mulig etter budsjettbehandling, identifisere anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 med tanke på korrekt behandling iht. anskaffelsesregelverket. Kommunen må sørge for å ha gode nok rutiner som sikrer at anskaffelser som skal kunngjøres blir kunngjort iht. anskaffelsesregelverket. At kommunen utarbeider skriftlig veileder for gjennomføring av en anskaffelse, og at denne veilederen ligger tilgjengelig for alle enhetsledere som har innkjøpsfullmakt. Kommunen bør sørge for at sentrale dokumenter i anskaffelsesprosessen blir journalført og at kommunens saksbehandlersystem benyttes i anskaffelsesprosessen. Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes, må kommunen som oppdragsgiver, sikre seg at anskaffelsesregelverket følges. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 5

0 SAMMENDRAG...4 1 BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN...7 1.1 Offentlige anskaffelser...7 1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen...8 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER...8 2.1 Problemstilling...8 2.2 Avgrensning...8 2.3 Revisjonskriterier...9 3 GJENNOMFØRING OG METODE...10 4 HVORDAN VIL ORGANISERINGEN AV INNKJØPSFUNKSJONEN I KOMMUNEN HA BETYDNING FOR ANSKAFFELSESREGLENE?...11 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet...11 4.2 Datainnhenting...11 4.3 Revisors vurdering...12 5 FØLGES REGELVERKET MED TANKE PÅ TERSKELVERDIER?...13 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet...13 5.2 Datainnhenting...15 5.3 Revisors vurdering...18 6 HAR KOMMUNEN EGNE LOKALE BESTEMMELSER OG FØLGES DISSE?...20 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet...20 6.2 Datainnhenting...20 6.3 Revisors vurdering...21 7 HVORDAN REGISTRERES INNKOMNE TILBUD I ANBUDSSAKER? (TILBUDSÅPNING)...21 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet...21 7.2 Datainnhenting...22 7.3 Revisors vurdering...23 8 JOURNALFØRES DOKUMENTER I ANSKAFFELSESPROSESSEN?...23 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet...23 8.2 Datainnhenting...24 8.3 Revisors vurdering...24 9 FØLGES REGELVERKET VED INNGÅELSE AV RAMMEAVTALER?...25 9.1 Nærmere om revisjonskriteriet...25 9.2 Datainnhenting...26 9.3 Revisors vurdering...29 10 FORETAS DET INNKJØP I SAMSVAR MED RAMMEAVTALENE?...30 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet...30 10.2 Datainnhenting...30 10.3 Revisors vurdering...31 11 HØRING...32 12 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER...32 12.1 Konklusjon...32 12.2 Anbefalinger...34 VEDLEGG 1...35 VEDLEGG 2...36 VEDLEGG 3...47 6 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

1 Bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Orkdal kommune bestilte i sak 11/2007 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. Kontrollutvalget ønsker med denne forvaltningsrevisjonen å foreta en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder anskaffelser i kommunen. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av 16.05.2007 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema. 1.1 Offentlige anskaffelser I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for 270 milliarder 1 kroner hvert år. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2006 2. Forskriften erstattet tidligere forskrift fra 2001. Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles. Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser kan være med på å bidra til å motvirke korrupsjon samt øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser 3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 % av anskaffelsens verdi dersom nemnda finner det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år. Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap. Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet 2006 - Dokument nr 1 (2007-2008) - ble oversendt Stortinget 16. oktober 2007. 4 Riksrevisor Kosmo er særlig bekymret over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor (stat og kommuner) kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende kunnskap eller et komplisert og uoversiktelig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til, eller at innkjøperne burde ligge på et høyere nivå. Ulike 1 I følge KOSTRA-tall handler primærkommunene for bortimot 40 milliarder kr. hvert år. 2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt tvisteløsningsorgan. 4 Dokumentet inneholder Riksrevisjonens merknader til departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettene og statsrådens forvaltning av statens interesse i selskaper. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 7

årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra 1.1.07 skal være mindre komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp. Regelverket vil bli nærmere beskrevet i kap. 2.3 og kap. 4 ff. 1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen Tabell 1:Økonomiske tall innkjøp i kommunen (tall i hele 1000): Arter i regnskapet Regnskap 2005 Regnskap 2006 Regnskap t.o.m. Budsjett 2007 31.07.2007 Drift art 100-289 5 84 116 92 152 51 066 88 997 Invest. art 100-51 411 54 533 31 546 63 639 289 Sum art 100-289 123 048 146 685 82 612 152 636 Utvikling: Kommunen har de siste årene hatt en økning av kjøp av varer og tjenester på art 100-289. Fra 2005 til 2006 var det en total økning på 16 %, mens fra 2006 til 2007 legges det opp til en økning på ca 4 %. Kjøp av varer og tjenester kan variere noe da dette avhenger mye av hvilket nivå for investeringer kommunen legger seg på. 2 Problemstilling og revisjonskriterier Dette kapitlet omhandler problemstilling og revisjonskriterier i prosjektet. 2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 2.2 Avgrensning Revisor har i prosjektet foretatt analyse av et utvalg anskaffelser fra regnskapet for 2006 og frem til 1.8.2007. Ny forskrift om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra 1.1.07. Når det gjelder skjæringstidspunktet for når man anvender henholdsvis de tidligere og de nye forskriftene, har FAD uttalt at de antar at det må legges til grunn et prinsipp om at anskaffelsesprosedyrer der oppdragsgiver har innrettet seg etter de tidligere reglene, eksempelvis ved å ha iverksatt et arbeid med anskaffelsen eller å ha kunngjort en konkurranse, følger reglene i tidligere forskrift. Det er domstolene som bindende avgjør spørsmål om anskaffelsesregelverket. Prosjektet omfatter ikke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Prosjektet omfatter heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet er gjennom kriteriene forsøkt å være tydelig på hva som er gjort i prosjektet. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser 5 Art 100-289 kjøp av varer og tjenester 8 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

foretatt etter forsyningsforskriften. 6 Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering og kassasjon. 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Revisjonskriteriene er utledet ut fra krav i anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli omtalt under hver enkelt delproblemstilling i kap 4 og utover. 2.3.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser 7 Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene. 2.3.2 Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften 8 Forskriftens struktur Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf. 2-1. I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder. Se tabell 1. De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor. Se tabell 2. 6 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. 7 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5. 8 Gjeldende forskrift - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 9

Tabell 2: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på 500 000 kroner ("nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i 2-1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon Del I og II For anskaffelser mellom 500 000 kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften. Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2007: Tabell 3: EØS-terskelverdiene Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer 1 100 000 kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere 1 700 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp 6 150 000 kroner Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring 650 000 kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter 43 500 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider 43 500 000 kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring 8 250 000 kroner Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser I den tidligere forskriften var oppbyggingen og dermed inndelingen av paragrafene annerledes. Der den tidligere forskriften er benyttet vil dette fremgå av revisjonskriteriene i kap 4. 3 Gjennomføring og metode Det er foretatt analyse av regnskapet for 2006 og frem til 1.8.2007. Ut fra dette er det foretatt utvalg av anskaffelser og målt disse opp mot bestemmelser i forskriften. Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden, samt foretatt intervju av økonomikonsulent/kontaktperson innkjøp, enhetsleder kommunalteknikk, enhetsleder eiendom og arkivleder. Alle intervjuene er verifisert. Når revisor har sett på anskaffelser over 500 000 er dette begrenset til enheter innen kommunalteknikk og eiendom. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser. Revisjonen har også innhentet en juridisk vurdering fra advokat Robert Myhre angående Sør- Trøndelag fylkeskommune sin praksis ved kunngjøring av rammeavtaler. Denne ligger ved rapporten som vedlegg 2. 10 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

4 Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen i kommunen ha betydning for anskaffelsesreglene? 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Hva er én anskaffelse når flere enheter gjør innkjøp? 9 I enkelte innkjøpsvirksomheter vil det kunne være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. FAD har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. 4.2 Datainnhenting Kommunens administrative organisering er vedtatt av kommunestyret i Handlingsplan 2002-2006 i møte 7.11.2002 i arkivsak 02/02295. Organisasjonen er en tonivå-modell, med 15 driftsenheter direkte underlagt rådmannen. Enhetslederne har delegert myndighet innenfor drift, økonomi og personal som gjør det mulig å ha et fullstendig resultatansvar. 9 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap 4.2.3. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 11

Figur 1 Kommunens administrative organisering Den enkelte resultatenhet får tildelt en budsjettramme, der vedkommende styrer sin resultatenhet innenfor denne rammen. Kommunens innkjøpsfunksjon: Kommunen har en koordinator/kompetanseperson for innkjøp som er en del av rådmannens stab. Rådmannens stab har et overordnet ansvar for områdene økonomi, lønn og personal, IKT, post og arkiv. Det legges vekt på best mulig samhandling mellom rådmannens stab og enheter og enhetsledere. I tillegg er enhetsledere ved eiendom og kommunalteknikk kompetansepersoner på regelverket for offentlige anskaffelser. Kommunen er med på Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale og økonomikonsulent ved økonomiavdelinga er kommunens kontaktperson mot fylket. Enhetslederne har selv fullmakt til å foreta innkjøp innenfor sin budsjettramme som følge av delegert ansvar. I praksis vil dette hovedsaklig omfatte innkjøp etter fylkesavtalen eller andre rammeavtaler som kommunen har inngått. Selv om enhetslederne selv har fullmakt til å foreta innkjøp, vil koordinator/kompetanseperson for innkjøp være behjelpelig dersom enhetslederne ber om råd/hjelp. På investeringssiden vil prosjektene som regel være knyttet opp mot enhetslederne for eiendom og kommunalteknikk. I enkelte tilfeller kan investeringsprosjektene falle utenfor disse områdene, og den enkelte enhetsleder blir da ansvarlig for korrekt håndtering i forholdet til anskaffelsesregelverket. Et eksempel på dette er IT-investeringer. Informasjon om innkjøpsavtalen gjennom fylket legges ut på kommunens intranettsider. Ved endringer i regelverk o.l. blir dette også lagt ut på intranettet. Når det gjelder informasjon om rammeavtaler som kommunen selv har inngått, blir det gitt direkte informasjon til de som har behov for dette. 4.3 Revisors vurdering Kommunen er organisert som mange andre kommuner, med en to-nivåmodell, der den enkelte enhetsleder har innkjøpsansvar innenfor sin ramme. Organisasjonsformen gir klare myndighetslinjer fra rådmann til enhetene som produserer tjenestene. 12 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Ved en slik organisering, må innkjøp ved hver enkelt enhet sees isolert, og ikke kommunen under ett. Ved beregning av anskaffelsens verdi ifht terskelverdiene, skal en da kun ta hensyn til anskaffelsens verdi på den enkelte enheten. Dette utføres iht. regelverket. Derimot, dersom f.eks. en av skolene i kommunen, skal koordinere anskaffelsen av f. eks nye skolebøker til alle skolene i kommunen, må anskaffelsens verdi beregnes samlet for alle skolene ved beregning av terskelverdiene. Kommunens organisering krever at regelverket for offentlige anskaffelser må være innarbeidet i samtlige enheter. En desentralisert innkjøpsfunksjon fører til at færre kjøp omfattes av kravet for dokumentasjon av konkurranse. Forutsatt at den enkelte resultatenhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil organiseringen dermed gi lavere risiko for at bestemmelsene om offentlige anskaffelser brytes. På den annen side er konkurranse et viktig virkemiddel for å oppnå bedre priser og betingelser. I tillegg vil slike anskaffelser sikre mer åpenhet omkring anskaffelsesprosessen. Regelverket kan oppleves som omfattende og detaljert. Det er derfor viktig at endringer i regelverket og i innkjøpsavtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune, når frem til alle enhetslederne. Kommunens koordinator for innkjøp blir derfor viktig i denne sammenhengen. 5 Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet I kap 5 ser revisor på anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 samt anskaffelser over 500 000 og EØS-terskelverdiene. Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien. Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser 5 mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som en anskaffelse. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig. Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud legges til grunn, jf. forskriftens 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver etter å ha undersøkt tidligere priser, eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 13

Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over 100 000 kroner eks. mva, jf. forskriftens 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider. Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene. Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også så langt det er mulig å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under 500 000 kr. Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun så langt det er mulig. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriftens 2-1 annet ledd bokstav a, og 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita. Skatteattest Etter forskriftens 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger 100 000 kr. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter skal entreprenøren kreve skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger 100 000 kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som 14 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc. HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser som overstiger 100 000 kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jf. 3-4. I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. I forhold til den tidligere anskaffelsesforskriften var det krav til både å levere skatteattest og HMSattest for alle som innleverte anbud ved anskaffelser over kr 500.000, jf. 5-15, 5-16, 12-9 og 12-10. 10 Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18. Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen: Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (500 000 kr) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr 500 000), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen 11, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf. 14-4. For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen. Journalføring/arkivering Regler om journalføring er omhandlet i kapitel 8. Vi ser i dette kapitlet etter om dokumenter i utvalgte innkjøp er journalført og arkivert. Kontrakter Anskaffelsesregelverket har flere bestemmelser knyttet til tidspunktet for kontraktsinngåelsen. Vi ser ved anskaffelser over kr 500 000 her etter om det foreligger kontrakter i utvalgte innkjøp. Med kontrakt menes kontrakt signert av begge parter. Faktura For et utvalg anskaffelser over kr 500 000 er det sett på om faktura har referanse til dokumentasjon. Det er ikke krav om dette i regnskapsbestemmelser, men vi ønsket å se om det var en sammenheng i referanser, mellom anskaffelsen og bilag. 5.2 Datainnhenting Iht. beskrevet innkjøpsfunksjon for Orkdal kommune, kan den enkelte resultatenhet selv foreta innkjøp innenfor sin budsjettramme både på drifts- og investeringssiden. Ved vår kontroll må vi derfor ta hensyn til at terskelverdiene må vurderes innenfor den enkelte enhets rammeområde. Størsteparten av investeringsprosjektene faller inn under enhetene kommunalteknikk og eiendom. Vi har derfor valgt å kun foreta kontroller av investeringsprosjekter for disse resultatenhetene. 5.2.1 Anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 Revisor har i dette arbeidet benyttet regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene 100-289, i kommunens regnskap for perioden 01.01.-31.07.2007. Det er ikke relevant å undersøke tidligere perioders 10 Unntak for direkte anskaffelser. Kravet til HMS-attest gjaldt ikke varekontrakter. 11 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under 500.000. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 15

regnskapsdata, da krav om dokumentasjon av konkurranse for anskaffelser med verdi lavere enn kr 500 000 først ble gjort gjeldende fra 1. januar 2007. Revisor har ved sine kontroller valgt å se på regnskapsdata fra både drifts- og investeringsregnskapet. I investeringsregnskapet har vi sett på noen prosjekter med budsjettramme under kr 500 000 som er startet opp i 2007. Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra driftsregnskapet pr. resultatenhet. Rapportene er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr 100 000. Vi har deretter plukket ut et utvalg av disse for nærmere kontroll. Følgende anskaffelser er kontrollert nærmere: - vask av tøy, Orkdal Helsetun (kr 277 435 pr. 31.07.07) - konsulenttjenester, kommunalteknikk (kr 233 927 pr. 31.07.07) - advokattjenester, rådmann (kr 168 560 pr. 31.07.07) For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som viser at det har vært konkurranse; anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. Vask av tøy utføres av Fylkes fellesvaskeri AS. Revisor har fått forskjellige opplysninger om avtalen. I følge enhetsleder ved Orkdal Helsetun foreligger det pr. i dag ingen avtale med Fylkes fellesvaskeri AS, og han kjenner ikke til at denne anskaffelsen har vært gjenstand for konkurranse. Fylkes Fellesvaskeri har vært brukt som leverandør i flere år. I kommunens høringssvar vises det til avtale om kjøp av vask av tøy hos Fylkes fellesvaskeri AS og at denne avtalen ble inngått før lov og forskrift om offentlige anskaffelser trådde i kraft. Det vises også til fortolkningsuttalelse fra departementet fra 2002 om avtaler med lang løpetid. Kommunen har også eierinteresser i selskapet. Revisor har ikke funnet dokumentert at det har vært vurderinger rundt denne anskaffelsen i forhold til anskaffelsesregelverket. Kjøp av konsulenttjenester ved kommunalteknikk er utført av Asplan Viak og gjelder tiltaksanalyse vannverk. Konkurransen er utlyst i Doffin og det ble innhenta 4 tilbud. Kommunen har ved denne anskaffelsen ikke utarbeidet anskaffelsesprotokoll. Underskrevet avtale foreligger. Revisor har heller ikke fått seg forelagt HMS-egenerklæring og skatteattest. Advokattjenesten er utført av firmaene Schøtt og Steenstrup. Det foreligger ingen dokumentasjon på konkurranse, protokoll, HMS-egenerklæring eller skatteattest. Iht. assisterende rådmann og kontaktperson innkjøp i kommunen, inngås det avtale for hvert enkelt oppdrag. I 2007 har kommunen brukt firmaet Steenstrup i en omfattende utredning som pr. 31.07.2007 beløper seg på over kr 100 000. Kommunen foretok i forkant av anskaffelsen en konkret vurdering av omfanget av denne, og vurderte omfanget til et beløp godt under terskelverdien på kr 100 000. Investeringsregnskapet Det foreligger kun to investeringsprosjekter i kommunens investeringsregnskap med en budsjettramme på < kr 500 000 og med oppstart i 2007. Begge ble valgt ut for kontroll: - prosjekt 381, asfalt Njardargata - prosjekt 382, overløp virvelkummer For overnevnte investeringsprosjekter har kommunen benyttet seg av kommunens rammeavtaler. For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som viser at det har vært konkurranse; anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. 16 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Tabell 4: kontrollerte prosjekter i investeringsregnskapet Kontroller Asfalt Njardargata Overløp/virvelkummer Budsjettramme 200 000 300 000 Protokoll Nei* Nei* HMS-egenerklæring Ja Ja Skatteattest Ja Ja Journalføring Delvis** Delvis** * Protokoll er iht. saksbehandler ikke utarbeidet, da det ble inngått avtaler med alle leverandører som leverte tilbud. ** Kun brev som er sendt og mottatt til/fra leverandører er journalførte. 5.2.2 Anskaffelser over kr 500 000 eks mva Revisor har under dette punktet benyttet regnskapsdata fra KOSTRA-artene 100-289, i kommunens regnskap for regnskapsåret 2006 og frem til 31.07.2007 både i drifts- og investeringsregnskapet. For å avgrense utvalget ytterligere, har vi for investeringsregnskapet valgt å se på et utvalg anskaffelser/prosjekter innenfor enhetene kommunalteknikk og eiendom. KOSTRA-arter hvor kommunen har inngått rammeavtaler er ikke med i utvalget. Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra driftsregnskapet pr. resultatenhet. Rapportene er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr 500 000. Vi har deretter plukket ut et utvalg av disse for nærmere kontroll. Følgende anskaffelser er kontrollert nærmere: - vakttjenester, eiendom (budsjettert kr 521 000 i 2007) - forsikring bygninger, eiendom (budsjettert kr 1 047 000 i 2007) For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som; kunngjøring, konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. Kjøp av vakttjenester blir foretatt hos Siemens og Securitas. Kommunen inngikk avtale med Simens i 2003. Denne avtalen har en avtaleperiode på "minst 1 år". Det ble i 2003 innhentet kun ett tilbud, da det kun var en leverandør av slike tjenester i Orkdal. Avtale med Securitas er ikke mottatt, og dokumentasjon på konkurranse foreligger ikke. Kjøp av forsikringer bygninger blir foretatt hos forsikringsselskapet Gjensidige. Ansvar for anbud for forsikringer ligger hos rådmannen. Kommunen har avtale med meglerfirmaet Aon-Grieg som skal forhandle frem forsikringsavtaler for kommunen. Det fremgår av høringsuttalelsen at fra kommunens side ble det ved valg av forsikringsmegler lagt stor vekt på at forsikringsmegler innehar kompetanse på lov og regelverk for offentlige anskaffelser, og at dette ville bli fulgt ved fremtidige anbudsrunder på vegne av kommunen. Kommunen opplyser videre at forsikringer på bygninger sist var ute på anbud i 2002 og ny anbudsrunde ble foretatt høsten 2007. I mellom disse anbudsrundene har forsikringsmegler foretatt konkrete vurderinger som har resultert i anbefaling om å utsette nye anbudsrunder. Vurderingen gikk på markedsforhold og fremtidige kostnader. Dokumentasjon av konkurransen fra 2002 er ikke innhentet av revisor da dette er et anbud av eldre dato. Investeringsregnskapet Vår kontroll av anskaffelser over kr 500 000 eks mva er basert på rapporterer fra investeringsregnskapet for resultatenheten for kommunalteknikk og eiendom. Dette gjelder anskaffelser for 2006 og frem til 01.08.2007. Anskaffelser som er kunngjort før 2006 er ikke med i utvalget. For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som; kunngjøring, konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 17

Etter gjennomgangen har revisor plukket ut følgende prosjekter for nærmere kontroll: Prosjekt nr. 172 Gang-sykkelveg Gjølme-Grønøra, budsjettramme kr 3 950 000 Prosjekt nr. 173 Veg Gjølme barnehage, budsjettramme kr 1 400 000 Prosjekt nr 421 brannsikring omsorgsboliger, budsjettramme kr 800 000 Prosjekt nr. 484 Utbygging Gjølme barnehage, budsjettramme kr 6 100 000 Gang-sykkelveg, Gjølme-Grønøra Konkurranse er kunngjort i Doffin og konkurransegrunnlag foreligger. Anbudsprotokoll og anskaffelsesprotokoll er utarbeidet. Skatteattest og HMS-egenerklæring foreligger. Kontrakt signert av begge parter foreligger også. I fakturaene fra leverandøren blir prosjektnavnet brukt som referanse. Veg Gjølme barnehage Konkurranse er kunngjort i Doffin og konkurransegrunnlag foreligger. Anbudsprotokoll og anskaffelsesprotokoll er utarbeidet. Skatteattest og HMS-egenerklæring foreligger. Kontrakt signert av begge parter foreligger også. I fakturaene fra leverandøren blir prosjektnavnet brukt som referanse. Brannsikring omsorgsboliger Det er ikke foretatt kunngjøring, men det er innhenta tilbud fra to leverandører. Det foreligger ikke konkurransegrunnlag og anskaffelsesprotokoll er ikke utarbeidet. Skatteattest og HMS-egenerklæring foreligger ikke. I fakturaene fra leverandøren blir prosjektnavnet brukt som referanse. Utbygging Gjølme barnehage Konkurransen er kunngjort i Doffin, og konkurransegrunnlag foreligger. Anbudsprotokoll og anskaffelsesprotokoll er utarbeidet. Skatteattest og HMS-egenerklæring er ikke forelagt revisor, men er krevd i kunngjøringen. Signert kontrakt foreligger. I fakturaene fra leverandøren blir prosjektnavnet brukt som referanse. Kommunens anskaffelsesprotokoll: Kommunens anskaffelsesprotokoll er utarbeidet med utgangspunkt i krav til protokoll i forskriften. Protokollene mangler kontraktsverdi for valgt leverandør. 5.3 Revisors vurdering 5.3.1 Anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 eks. mva Ved offentlige anskaffelser er det et grunnleggende krav at det skal være konkurranse. Anskaffelser under kr 500 000 som ble startet opp før 2007, vil likevel ikke være omfattet av forskriftens krav om protokollføring og innhenting HMS-egenerklæring og skatteattest. Ved kontroll viste det seg at flere av anskaffelsene valgt ut for kontroll, i realiteten var anskaffelser som var startet opp før 2007. Revisors funn vil derfor bare kunne gi en indikasjon på hvordan kommunens praksis er for anskaffelser under kr 500 000. Driftsregnskapet: Når det gjelder kjøp av vask av tøy har revisor ikke sett på avtalens vilkår mht varighet og forlengelse. Revisor vil bemerke at forskriftens 2-3 har bestemmelser om beregning av anskaffelsens anslåtte verdi også for kontrakter med lang eller ubegrenset varighet. Revisor stiller spørsmålstegn ved at kommunen så lenge etter lovens ikrafttredelse kan si at den foreliggende avtale ikke kan rammes av lov om offentlige anskaffelser. Revisor mener at også kjøp av vask av tøy er en anskaffelse som omfattes av dette regelverket og at kommunen burde ha tatt denne vurderingen tidligere. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser kommer ikke til anvendelse ved egenregi. Unntaket for egenregi gjelder i noen tilfeller også mellom to juridiske personer. Kommunen har en eierandel i Fylkets fellesvaskeri på 2%. Virksomheten eies av kommuner og Sør-Trøndelag fylkeskommune. Eierinteresser alene er ikke med på å sette lovverket til side. Hoveddelen av virksomhetens produksjon må gå til eierne dersom egenregi skal foreligge. 18 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Kommunen mangler både en vurdering av hvorvidt anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse, samt om vilkår for egenregi foreligger, for å få anskaffelse av vaskeritjenester i samsvar med anskaffelsesregelverket. Ved anskaffelse av konsulenttjenester ved kommunalteknikk har kommunen foretatt kunngjøring i Doffin. Når det gjelder anskaffelsesprotokoll så mangler denne i tillegg til HMS-egenerklæring og skatteattest. Dette medfører brudd på forskriftens dokumentasjonsregler. Det er inngått avtale/kontrakt med leverandør ved anskaffelsen, og denne er signert av begge parter. Når det gjelder anskaffelsen av advokattjenester ved rådmannens enhet foreligger det ingen dokumentasjon på konkurranse. I forkant av anskaffelsen av tjenesten foretok kommunen en vurdering av om anskaffelsens omfang ville gå ut over beløpsgrensen for kr 100 000. Kommunen kom da frem til at anskaffelsen ville bli på godt under denne grensen. I henhold til anskaffelsesregelverket må en gjøre seg opp en realistisk formening om verdien for anskaffelsene. Ved at kommunen før anskaffelsen foretok en konkret vurdering av verdien av anskaffelsen er det etter revisors vurdering i dette tilfellet ikke nødvendig å dokumentere konkurranse med anskaffelsesprotokoll, HMSegenerklæring og skatteattest. Investeringsregnskapet: Det var kun to investeringsprosjekter med en budsjettramme mellom kr 100 000 og kr 500 000 i regnskapet for 2007. For begge disse prosjektene ble leverandør med rammeavtale benyttet. Kommunen har ved inngåelsen av disse rammeavtalene innhentet HMS-egenerklæring og skatteattester, dette er iht. forskriftens 3-3 og 3-4. Kommunen har ved ikke å utarbeide anskaffelsesprotokoll brutt forskriftens 3-2. Kravet om etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen blir derfor vanskelig å dokumentere. 5.3.2 Anskaffelser over kr 500 000 eks mva Driftsregnskapet: Avtalen som ble inngått i 2003 med Siemens om vakttjenester i kommune, hadde en avtaletid på "minst ett år". Ingen ny konkurranse er foretatt etter dette, og ingen ny avtale er inngått om kjøp av vakttjenester. Etter revisors vurdering er avtaletiden som var satt i avtalen nå utløpt, og kommunen foretar en derfor en ulovlig direkteanskaffelse av vakttjenester. I henhold til revisjonskriteriene burde anskaffelsen av vakttjenester vært utsatt for konkurranse med kunngjøringsplikt i Doffin, da dette etter revisors vurdering vil være en anskaffelse med en terskelverdi på over kr 500 000. Kommunen har avtale med Gjensidige for forsikring av kommunens bygninger. Forsikringene var sist ute på anbud i 2002. Ny anbudsrunde blir foretatt høsten 2007. I og med rapportens avgrensninger er ikke anbudene kontrollert nærmere. Det fremkommer av høringsuttalelsen at det i mellom anbudsrundene er foretatt vurdering av behovet for ny anbudsrunde. I denne vurderingen ble det lagt vekt på pris og markedsforhold. Kommunen ble da anbefalt å utsette ny anbudsrunde. Det er etter revisors vurdering, avtalens løpetid som bestemmer når kommunen skal foreta ny konkurranse av en anskaffelse, og ikke vurderinger av markedsforhold og fremtidige kostnader for forsikringer. Forsikring av bygninger for kommunen vil ha en årskostnad som overstiger terskelverdien på kr 500 000, og derfor må kommunen foreta ny konkurranse med kunngjøring når tidligere avtale utløper. Investeringsregnskapet Gang-sykkelveg, Gjølme-Grønøra og veg Gjølme barnehage: Begge disse prosjektene har en budsjettramme på over kr 500 000, og kommunen skal derfor kunngjøre disse i Doffin. Prosjektene ble etter revisors vurdering kunngjort iht. regelverket i november-06 og januar-07. Konkurransegrunnlagene som er utarbeidet ser også ut til å inneholde de opplysninger som er anbefalt i forskrift om offentlige anskaffelser. Anbudsprotokoll og anskaffelsesprotokoll er etter vår vurdering utarbeidet iht. kravene i forskriften og kommunen har mottatt HMS-egenerklæring og skatteattester fra leverandørene. Kommunen har utarbeidet kontrakt som er signert av begge parter. Etter revisors vurdering ser det ut som om kommunen har gjennomført disse anskaffelsene iht. regelverket. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 19

Brannsikring omsorgsboliger: Prosjekt brannsikring omsorgsboliger har en budsjettramme på kr 800 000, og skal iht. regelverket kunngjøres i Doffin. Dette har kommunen ikke gjort, men iht. saksbehandler ble det innhentet tilbud fra to leverandører. Videre har ikke kommunen utarbeidet anskaffelsesprotokoll som det kreves i regelverket, og HMS-egenerklæring eller skatteattest foreligger heller ikke. Etter revisors vurdering foreligger det ved denne anskaffelsen en rekke brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Utbygging Gjølme barnehage Prosjektet har en budsjettramme på kr 6,1 mill, og er da iht. regelverket en bygge- og anleggskontrakt som skal kunngjøres i Doffin. Konkurransen ble kunngjort i Doffin i april 2006. Etter revisors vurdering inneholder konkurransegrunnlaget som er utarbeidet de opplysninger som kreves i regelverket. Anskaffelsesprotokollen som er utarbeidet er i all hovedsak iht. kravene som er satt til protokoll i vedlegg 4 i forskriften. Kommunen har i kunngjøringen krevd at leverandørene skal oversende HMS-egenerklæring og skatteattest, men dette er ikke blitt mottatt av revisor. 6 Har kommunen egne lokale bestemmelser og følges disse? 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet I kommunestyresak 36/02 vedtar kommunestyre at anskaffelsesinstruks for Orkdal kommune utgår, og at forskrift om offentlige anskaffelser skal følges ved alle anskaffelser i Orkdal kommune. Beløpsgrensa for varekjøp på kr 50 000 opprettholdes. 6.2 Datainnhenting Informasjon er innhentet bl.a. ved intervju av kontaktperson innkjøp, gjennomgang av kommunestyrets sak 36/02, samt ved undersøkelse av noen anskaffelser mellom kr 50 000 og kr 100 000 i kommunens driftsregnskap for 2007. Kommunen har tidligere hatt en egen anskaffelsesinstruks, som ble vedtatt 13.04.1999. Etter at lov om offentlige anskaffelser trådte i kraft 15.06.2001 ble denne anskaffelsesinstruksen opphevet av kommunestyret i sak 36/02. Hele den gamle instruksen ble da opphevet med unntak av beløpet for direkteanskaffelser. Orkdal kommune har pr. i dag en beløpsgrense på kr 50 000 for direkteanskaffelser. Kontaktperson innkjøp har i intervju med revisjonen uttalt noe usikkerhet knyttet til forståelsen av grenseverdien på kr 50 000. Man har i kommunen diskutert om dette innebærer protokollplikt fra kr 50 000 og om det skal foretas kunngjøring i Doffin. Så langt har kommunen ikke stilt krav til protokollføring eller kunngjøring i Doffin. Utvalg bilag for kontroll: Med utgangspunkt i regnskapet for 2007 periode 01-07 foretok revisor et utplukk av noen bilag mellom kr 50 000 og kr 100 000 på KOSTRA-artene 100-289. Revisor valgte ikke å foreta utvalg i de artene hvor det er inngått egne rammeavtaler. Revisor fant kun 2 bilag som var aktuelle: B.nr. 10702109, kr 53 042 (konsulenttjenester barnevern) B.nr. 20705229, kr 81 708 (leirskoleopphold Orkanger barneskole) Med utgangspunkt i bilagene sendte revisor ut forespørsel til enhetslederne om de kunne dokumentere at det var innhentet flere tilbud ved disse anskaffelsene. Revisor mottok svar pr. e-post fra enhetslederne. Anskaffelse kr 53 042 konsulenttjenester barnevern: Bilaget viser seg å inneholde en faktura for utførte tjenester i forbindelse med utredning og sakkyndigrapport i en barnevernssak. Behovet for bistand oppsto akutt, og i starten av et slikt 20 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

oppdrag er det umulig for noen av partene å vite hvilket omfang saken vil få. Av den grunn ble det ikke innhentet tilbud fra flere leverandører. Anskaffelse kr 81 708 leirskoleopphold Orkanger barneskole: Enhetsleders svar på revisors forespørsel er at skolen har undersøkt så godt den har kunnet hvem som kan levere den kvalitet skolen ønsker. Benyttet leirskole kom best ut. Skolen har ikke gjort undersøkelser på pris mellom leirskolene. Det er nå inngått en 5-årsavtale om å benytte denne leirskolen. Revisor har ikke mottatt dokumentasjon på at det er innhentet flere tilbud. 6.3 Revisors vurdering Kommunen har gjennom kommunestyrevedtak sak 36/02, vedtatt at det for anskaffelser fra kr 50 000 skal gjennomføre en konkurranse. Etter revisors vurdering må kommunens innkjøpere, ved å forholde seg til dette vedtaket, innhente flere tilbud og foreta sammenligninger mellom disse, ved anskaffelser over kr 50 000. Det er etter revisors vurdering ikke nødvendig å innhente HMS-egenerklæring, skatteattest ved anskaffelser under kr 100 000. Selv om anskaffelsesregelverket ikke krever utarbeidelse av anskaffelsesprotokoll for anskaffelser under kr 100 000, anbefales kommunen likevel å utarbeide anskaffelsesprotokoll, da denne vil sikrer etterprøvbarheten i anskaffelsesprosessen. Når det gjelder barnevernets anskaffelser av konsulenttjenester (kr 53 042) ble det av ulike årsaker ikke innhentet flere tilbud. Barnevernets behov for konsulentbistand er ofte av akutt karakter, og det er på forhånd vanskelig å si hvilket omfang sakene får. I henhold til forskrift om offentlig anskaffelser må en på det tidspunkt oppdragsgiver begynner å innhente tilbud, gjøre seg opp en formening om verdien for anskaffelsene. Når det i dette tilfellet var vanskelig å si eksakt verdi av anskaffelsen og at anskaffelsen var av akutt karakter, mener revisor at det ved denne anskaffelsen ikke er brudd på kommunestyrets vedtak i sak 36/02. Når det gjelder Orkanger barneskoles anskaffelse av leirskoleopphold (kr 81 708) ble det iht. rektor foretatt undersøkelser fra flere leverandører av leirskoleopphold som kunne levere den kvaliteten skolen ønsket. Skolen valgte leverandør etter en vurdering av kvaliteten på produktet. Etter revisors vurdering, ble det ved denne anskaffelsen innhentet flere tilbud, og tilfredsstillende konkurranse gjennomført. Skolen inngikk etter dette en 5-års avtale om leirskoleopphold. Revisor er av den oppfatning at ved beregning av denne anskaffelsens terskelverdi må benytte metoden i forskriftens 2-3 nr. 10 som gjelder tidsbegrensa avtaler. Når en benytter denne beregningsmåten vil terskelverdien for denne avtalen blir på over kr 100 000, og det blir da etter forskriften, krav om anskaffelsesprotokoll, HMS-egenerklæring og skatteattest. Dette mangler ved anskaffelsen av leirskoleopphold for de neste 5 årene, og dette medfører brudd på anskaffelsesforskriftens 3-2, 3-3 og 3-4. Med en undersøkelse på et utvalg av kun 2 anskaffelser mellom kr 50 000 og kr 100 000 er det vanskelig å kunne konkludere på, om innkjøperne i kommunen forholder seg til kommunens vedtak i kommunestyrets sak 36/02. 7 Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker? (tilbudsåpning) 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert i anbudsåpningen, samt praksis i forbindelse med åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekall og endring av tilbud beskrives også. Tilbudets utforming Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i forskriftens 11-2 og 20-2. Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notoritets- og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 21

hvilken konkurranseform en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf. 11-11 første ledd bokstav b og 20-13 første ledd bokstav b. Det er et krav at tilbudet skal være undertegnet. Det er ikke regulert eksplisitt hvem som skal undertegne tilbudet. Underskriften skal være et bevis på at leverandøren er bundet av tilbudet, og det skal derfor undertegnes av en som har fullmakt til å pådra leverandøren forpliktelser. Dersom tilbudet ikke er undertegnet har oppdragsgiver en rett, men ikke plikt, til å avvise det, jf. 11-11 annet ledd bokstav d og 20-13 annet ledd bokstav d. Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor. Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i 11-5 og 20-5. Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekallet må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til tilbud og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen. Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i 11-6 og 20-6. Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, da det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp og at leverandørene ble likebehandlet. Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet. På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriftens 11-7 og 20-7. Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning. Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandling må tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurransen ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. 8-1 og 17-1 annet ledd bokstav c. For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen. 7.2 Datainnhenting Informasjon er innhentet bl.a. ved intervju av kontaktperson innkjøp, enhetslederne ved kommunalteknikk og eiendom. I tillegg har revisor foretatt et eget intervju av arkivleder i kommunen. Kommunen har utarbeidet egen arkivplan, og revisor har også hentet informasjon fra denne. 22 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Det er angitt i konkurransegrunnlaget at anbud skal leveres i lukket konvolutt og merkes hva innholdet i denne gjelder. Konvolutten mottas ved servicetorget eller sentralt postmottak. Ved mottak skal konvolutten ikke åpnes, men påføres dato og tid for mottak, og signeres av mottaker. Anbudet leveres så uåpnet til saksbehandler. Tilbudene som mottas i anbudsprosessen blir også registrert i en anbudsprotokoll. Dette gjøres ved anbudsåpningen, hvor navn på tilbyder og tilbudssummer blir satt inn i et eget skjema. Skjemaet signeres av de fra kommunen (minst to personer) som har vært med på anbudsåpningen. Anbudsåpning blir foretatt i henhold til tidspunkt fastsatt i konkurransegrunnlaget. 7.3 Revisors vurdering I henhold til kommunens arkivplan, skal anbud/tilbud leveres enten pr. post eller direkte til kommunen i lukket konvolutt. Ved mottak blir dato og tidspunkt for mottak påført konvolutten. Etter revisors vurdering er kommunens rutiner vedrørende mottak og registrering av tilbud i tråd med gjeldende forskrift. Anbudsåpning blir foretatt av minst 2 personer fra kommunen til fastsatt tidspunkt i konkurransegrunnlaget. Ved anbudsåpning blir tilbudene registrert i en anbudsprotokoll. Rutinene for anbudsåpning er også etter revisors vurdering i tråd med gjeldende forskrift. Kommunens rutiner for mottak, registrering og anbudsåpning er etter revisors vurdering iht. gjeldende forskrift, og rutinene er med på å sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling av innkomne tilbud i anbudsprosessen. 8 Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven 5. At plikten til journalføring overholdes vil gi allmennheten større muligheter for å begjære innsyn i en innkjøpsprosess. Innsynsretten er bl.a. en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosesser, herunder at korrupsjon ikke finner sted. I følge arkivforskriften (forskrift 11.des. 1998 nr 1993) 2-6 første ledd første punktum skal et offentlig organ ha "ein eller flere journaler for registrering av dokument i dei sakane organet opprettar." Det følger videre av bestemmelsens første ledd annet punktum at "alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova 2 og 3 må reknas som saksdokument for organet" skal registreres i journalen "dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon". Organinterne dokumenter registreres i journalen så langt organet "finn det teneleg", jf. bestemmelsens første ledd tredje punktum. Særskilt bestemmelse om behandling av telefaks og e-post er fastsatt i forskriftens 3-2. Bestemmelsens første ledd lyder slik: "Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form eller innhold må reknast for saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særlig 2-6 og 3-8". Det er dermed det reelle innholdet som er avgjørende for om en e-post eller telefaks skal journalføres. Arkivforskriften 2-7 sier at "innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakast frå offentlige innsyn etter 5 eller 6 i offentlegheitslova. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 23

I medhold av offentlighetsloven 11 annet ledd gis forskrift om at følgende kan unntas fra offentlighet 12 : 12. tilbud og protokoller som nevnt i forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser og forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 403 om innkjøpsregler i forsyningssektorene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester). Dette betyr at tilbud og protokoller skal registreres i journalen, men at disse ikke er offentlige. Om den øvrige korrespondansen er offentlig må vurderes av arkiv og saksbehandler. 8.2 Datainnhenting I følge arkivplan og informasjon fra arkivleder, skal innkomne tilbud, etter at anbudsåpning er foretatt, bli returnert til post/arkiv for registrering i ephorte. Det er saksbehandler som bestemmer hva som returneres til registrering, og oftest blir da kun hovedsiden i tilbudsdokumentet returnert for registrering, da dokumentene er svært store. Det blir da registrert på saken at resterende dokumenter ligger arkivert hos saksbehandler. Arkivleder mener videre, at andre dokumenter i anskaffelsesprosessen følger vanlige regler for saksbehandling og registrering, og alle dokumenter skal i utgangspunktet saksbehandles og postregistreres i ephorte. Enhetslederne ved kommunalteknikk og eiendom, har uttalt at tilbudene ikke blir returnert til post/arkiv for registrering i sak- og arkivsystemet, da dette i mange tilfeller er store dokumenter. I henhold til informasjon innhentet ved intervju av enhetsleder kommunalteknikk og eiendom, blir det laget en anbudsprotokoll der alle innkomne anbud blir oppført. Anbudene og anbudsprotokollen blir iht. disse ikke registrert inn i ephorte. Dokumentene blir oppbevart hos saksbehandler. I etterkant av anskaffelsesprosessen, blir det foretatt en opprydding i en del dokumenter. Dokumenter som anses uvesentlige blir kastet/makulert. Revisjonshandlinger: Ut fra drifts- og investeringsregnskapet for 2006 og 2007, ble følgende prosjekter valgt ut for nærmere kontroll: Utbygging Orkanger barnehage Utbygging Gjølme barnehage Inventar møterom Orkdal Rådhus Rammeavtaler VA-materiell Kjøp av slamsuge- og spylerbil Revisor fikk fra post/arkiv i kommunen tilsendt liste over journalførte dokumenter fra post- og saksbehandlersystemet ephorte for overnevnte prosjekter. Fra mottatte saksoversikter ble det kontrollert at tilbud, anbudsprotokoll og anskaffelsesprotokoll var post og journalført iht. regelverket. Revisor mottok ikke noe saksoversikt over kjøp av slamsuge- og spylerbil. Det vil si at det ikke er registret noen dokumenter vedrørende denne anskaffelsen. Fra de andre oversiktene fant revisor at verken mottatte tilbud eller protokoller er post og journalført i kommunens saksbehandlersystem. 8.3 Revisors vurdering I henhold til kommunens arkivplan skal alle dokumenter i anskaffelsesprosessen i utgangspunktet journalføres/registreres i kommunens post- og saksbehandlingssystem, noe som gjør at kommunen i utgangspunktet vil oppfylle kravene om journalføring i arkivforskriften. 12 Ny offentlighetslov er vedtatt, men ikke trådt i kraft. Etter den nye loven gjelder ikke lengre noe generelt unntak for innsyn i tilbud og protokoller etter at valg av leverandør er gjort. 24 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Gjennom kontrollhandlinger fant revisor, for 5 kontrollerte anskaffelser foretatt i 2006 og 2007, at verken mottatte tilbud eller protokoller i anskaffelsesprosessen ble post og journalført i kommunens saksbehandlingssystem. Dette ble også bekreftet gjennom intervju med enhetslederne ved kommunalteknikk og eiendom. Dette medfører brudd på arkivforskriften 2-6 og kommunens egen vedtatte arkivplan. Ved at det ikke journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen, blir det vanskelig for kommunen å kunne dokumentere de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i prosessen jf. anskaffelsesloven 5. 9 Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 9.1 Nærmere om revisjonskriteriet Innledning om rammeavtaler En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for oppdragsgivere og leverandører. Rammeavtaler kan gi oppdragsgiver stor fleksibilitet der anskaffelser skal skje over et tidsrom. Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler, gjennom avtale med fylkeskommunen av 03.12.1999 som gjaldt fra 01.01.2000. Dette innebærer at gjennom avtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune, er kommunen tilsluttet en rekke rammeavtaler med leverandører som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Fylkeskommunen er ansvarlig for at anskaffelsesprosedyre og avtaleinngåelse er i samsvar med gjeldende lover og regler. Dette innebærer at det er fylkeskommunen som foretar kunngjøringen mv. Kommunen foretar anskaffelser i henhold til den enkelte rammeavtale. Kommunen er sammen med Sør-Trøndelag fylkeskommune oppdragsgiver for leverandører. Kommunen har også egne inngåtte rammeavtaler som gjelder enhetene kommunalteknikk og eiendom. I dette kapittelet ser vi på om oppdragsgiverne er identifisert i kunngjøringen av rammeavtalen, om det foreligger konkurransegrunnlag, om tilbudene er innlevert innen fristen, om det foreligger anbudsprotokoll og kontrakt. Bestemmelsene om rammeavtaler fremgår av ny forskrifts bokstav f, 6-1 til 6-3 og 15-1 til 15-3. Den tidligere forskriften inneholdt ikke noen bestemmelser om rammeavtaler. Loven og forskriften fikk tilsvarende anvendelse på rammeavtalene. Rammeavtaler er ikke en type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes gjennom bruk av de alminnelige prosedyrene, herunder reglene om kunngjøring, tidsfrister, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, jf. forskriftens 6-1 første ledd og 15-1 første ledd. Hvem kan benytte seg av rammeavtalen(e)? Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, jf. forskriftens 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtalene er med andre ord et lukket system, der verken nye oppdragsgivere eller nye leverandører kan slutte seg til rammeavtalen i løpet av avtaleperioden. Dette er en viktig begrensing for å hindre at nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale hvor det ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse. Når en rammeavtale skal benyttes av flere oppdragsgivere, må det fremgå av kunngjøringen hvem som skal kunne benytte rammeavtalen. I EU-kommisjonens notat 13 fremgår det at navnene på oppdragsgiverne enten må fremgå direkte av kunngjøringen, eller gjennom referanse til andre dokumenter som for eksempel i konkurransegrunnlaget eller en liste som er tilgjengelig hos en av 13 CC/2005/03 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 25

oppdragsgiverne. Kunngjøringen må altså gjøre det mulig å identifisere hvilke oppdragsgivere som skal inngå i rammeavtalen. 14 9.2 Datainnhenting Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale Innkjøpsavtalene inngått av fylkeskommunen favner et vidt spekter av varer og tjenester, og dekker en stor del av de varer og tjenester kommunen har behov for i sin daglige drift. Gjennom avtalene med Sør-Trøndelag fylkeskommune er kommunen forpliktet til å benytte leverandører som inngår i avtalene. Revisor har sett på et utvalg av de rammeavtaler som kommunen er tilsluttet som oppdragsgiver. Det er søkt i Doffin etter kunngjøringer av rammeavtalen. Vi har også undersøkt den enkelte rammeavtales dokumentasjon hos Sør-Trøndelag fylkeskommune. Tabell 5: kontrollerte rammeavtaler gjennom innkjøpsavtalen i fylkeskommunen Leverandør Avtalen gjelder Avtaleperiode Ementor Norge AS IT-utstyr og tjenester 01.06.07-31.05.08 Lyreco Norge AS Datarekvisita og tonerkassetter 01.10.06-30.09.08 Maskegruppen AS Medisinsk forbruksmateriell 01.03.07-28.02.09 Norligruppen AS Skolemateriell 01.07.07-31.05.08 Norengros AS Papir og plastartikler 01.06.06-31.05.08 Pilkington Norge AS Bygningsglass og glassmestertjenester 01.03.07-28.02.09 14 Se KOFA sak 2004/220 og 2005/240 26 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisor har sett på om oppdragsgivers/kommunens navn fremgår av kunngjøringen i Doffin. Vi har også sett på konkurransegrunnlaget. Tabell 6: resultat av kontrollerte rammeavtaler Anskaffelsen Kunngjøring Konkurransegrunnlag IT-utstyr og tjenester Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Nord-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Finnmark fylke, NT fylke, ST fylke Tilleggsinformasjon: Oppdragsgiver anskaffer på vegne av: Oppdragsgiver for denne anskaffelsen er Finnmark, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuner med samarbeidende kommuner og tilsluttede virksomheter Oppdragsgiverne er listet opp i konkurransegrunnlaget samt i vedlegg 3 til dette. Konkurransegrunnlag og vedlegg kan lastes ned fra kunngjøringen. Datarekvisita tonerkassetter og Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag Gjelder for jfr vedlegg 5 til konkurransegrunnlaget: STFK, Agdenes, Klæbu, Malvik, Meldal, Melhus, Midtre Gauldal, Orkdal, Skaun, Snillfjord, Selbu, Frøya, Hitra. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen. Medisinsk forbruksmateriell Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag Kommuner opplistet i vedlegg 4 til konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen. Skolemateriell Kunngjort slik: Oppdragsgiver Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag fylke Agdenes, Klæbu, Malvik, Meldal, Melhus, Midtre Gauldal, Orkdal, Skaun, Snillfjord, Selbu, Frøya, Hitra, Hemne STFK og de kommuner som er tilsluttet STFKs innkjøpsordning. Melhus kommune omfattes ikke av denne avtalen" Papir og plastartikler Bygningsglass og glassmestertjenester Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune m/ tilsluttede kommuner Utførelsessted: Virksomheter i Sør-Trøndelag tilsluttet fylkeskommunens innkjøpsordning. Kunngjort slik: Oppdragsgiver:Sør-Trøndelag fylkeskommune/ Trondheim kommune Utførelsessted: Fylkeskommunale og kommunale virksomheter i Trondheimsregionen. Trondheim kommune. Konkurransegrunnlaget kan lastes ned fra kunngjøringen Kommuner opplistet i vedlegg 5 til konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen. Inkl. Malvik, Skaun, Klæbu, Orkdal Konkurransegrunnlag og adresseliste kan lastes ned fra kunngjøringen. Frister - innlevert anbud innen fristen, protokoll og kontrakt Det foreligger anskaffelsesprotokoll i alle de utvalgte rammeavtalene. Protokollen inneholder informasjon om at tilbud er levert i henhold til fastsatt frist. For seint innkomne tilbud er avvist. En anskaffelsesprotokoll er ikke signert mht. tilstedeværelse ved anbudsåpning. En anskaffelsesprotokoll er ikke signert. Det foreligger kontrakt ved alle anskaffelsene. Rammeavtaler inngått av Orkdal kommune Funn er innhentet ved oppstartsmøte med kontaktperson innkjøp, enhetsleder kommunalteknikk og enhetsleder eiendom. I tillegg har revisor gjennomgått konkurransegrunnlag og kunngjøringer av tilsendt inngåtte rammeavtaler fra kontaktperson innkjøp. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 27

I tillegg til rammeavtalene gjennom Sør-Trøndelag fylkeskommune, har kommunen inngått egne rammeavtaler for følgende varer og tjenester: Grus- og pukkleveranser Innleie av private maskiner og lastebiler Asfalteringsarbeider Leveranser og tekniske tjenester VA- materiell Elektrisk kraft Informasjon innhentet fra oppstartsmøte: Alle enhetsledere har myndighet til å inngå rammeavtaler. For uten rammeavtalene som omfattes av fylkesavtalen, har kommunen inngått rammeavtaler for kommunalteknikk og eiendom. I noen tilfeller gjelder rammeavtalene disse to enhetene i fellesskap. Kommunen har inngått avtale med de fleste maskinoperatørene i Orkdal. Disse avtalene benyttes der hvor det ikke foreligger vanlige anbud, f.eks. for investeringsprosjekter. Kommunens rutiner for inngåelser av rammeavtaler: Det utarbeides et konkurransegrunnlag med spesifikke opplysninger som skal inngå i tilbudet. Konkurranse annonseres i lokalpresse (avisa Sør-Trøndelag), Adresseavisa og Doffin. Konkurransegrunnlaget beskriver frister for innsending av tilbud osv., og anbudsprotokoll blir benyttet for å registrere de innkomne anbud/tilbud. De inngåtte rammeavtalene gjøres kjent for innkjøperne ved at det sendes ut melding til de det gjelder. For et utvalg inngåtte rammeavtaler kontrollerte revisor at: 1. Det foreligger korrekt kunngjøring. 2. At oppdragsgiver er identifisert i kunngjøringen. 3. Det er utarbeidet et konkurransegrunnlag som er i samsvar med kunngjøringen. 4. At tilbudsfristene overholdes. 5. At det foreligger anskaffelsesprotokoll, og at denne er utarbeidet iht. regelverket. 6. At det foreligger signerte kontrakter/avtaler med leverandør. For kontroll mot anskaffelsesregelverket velges det ut tre rammeavtaler: Grus- og pukkleveranser Asfalteringsarbeider VA- materiell Tabell 7: Kontroll av rammeavtaler inngått av Orkdal kommune Kontroller/ Avtaler Grus og pukk-leveranser Asfalteringsarbeide VA-materiell 1. Kunngjøring I avisa ST og Doffin I avisa ST og Doffin I avisa ST og Doffin 2. Identifisering av oppdragsgiver i kunngjøringen Orkdal kommune identifisert i Doffin Orkdal kommune identifisert i Doffin Orkdal kommune identifisert i Doffin 3. Konkurransegrunnlag Foreligger, er godt spesifisert. Ikke avvik mellom kunngjøring og konk.grunnlag. 4. Tilbud levert innen frist Ikke kontrollerbart, men iht. saksbehandler ble ingen avvist pga sein innlevering. Foreligger, er godt spesifisert. Ikke avvik mellom kunngjøring og konk.grunnlag. Ikke kontrollerbart, men iht. saksbehandler ble ingen avvist pga sein innlevering. Foreligger, er godt spesifisert. Ikke avvik mellom kunngjøring og konk.grunnlag. Ikke kontrollerbart, men iht. saksbehandler ble ingen avvist pga sein innlevering. 5. Anskaffelses-protokoll Foreligger ikke Foreligger ikke Foreligger ikke 6. Kontrakt/avtale Signerte avtaler foreligger for flere leverandører. Det er vanskelig å se ut fra avtalen, hvilken rammeavtale den er underskrevet for. Det vises til innsendt tilbud i avtalen. Signerte avtaler foreligger for flere leverandører. Det er vanskelig å se ut fra avtalen, hvilken rammeavtale den er underskrevet for. Det vises til innsendt tilbud i avtalen. Signerte avtaler foreligger for flere leverandører. Det er vanskelig å se ut fra avtalen, hvilken rammeavtale den er underskrevet for. Det vises til innsendt tilbud i avtalen. 28 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Jf. uttalelser fra saksbehandler, ble det ikke laget verken anbudsprotokoll eller anskaffelsesprotokoll, da det ble inngått avtale med alle leverandørene som leverte tilbud. Det er også uttalt fra saksbehandler at alle tilbud var levert innen tilbudsfristen. 9.3 Revisors vurdering Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler: Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisjonskriteriene i kap. 9.1 viser at det er krav til at oppdragsgivers, dvs. kommunens navn skal fremgå enten av kunngjøringen, eller av vedlegg som det vises til fra kunngjøringen. I utvalget av rammeavtaler er samtlige kunngjort av Sør-Trøndelag fylkeskommune med unntak av Itutstyr og tjenester som er kunngjort av Nord-Trøndelag fylkeskommune. For de rammeavtaler som er kunngjort av Sør-Trøndelag fylkeskommune, har revisor bedt advokat Robert Myhre om en juridisk vurdering av fylkeskommunens praksis; 1. når de kunngjør på vegne av seg selv og kommunene som skal omfattes av rammeavtalen 2. konsekvensen av fylkeskommunens praksis i forhold til den enkelte kommunes avrop i henhold til rammeavtalen. I følge advokat Robert Myhre krever anskaffelsesregelverket at oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. Imidlertid er det antagelig tilstrekkelig at det er en klar og tydelig henvisning til en liste eller et konkurransegrunnlag, der potensielle tilbydere kan finne navnene på oppdragsgiverne. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. I følge Robert Myhre foreligger regelbrudd, og ulovlig direkte anskaffelse, ved kontraktene: Datarekvisita - Lyreco Norge AS Medisinsk forbruksmateriell - Maskegruppen AS Papir og plastartikler - Norengros AS Under tvil har Myhre kommet frem til at det ikke foreligger ulovlig direkte anskaffelse for kontrakten på bygningsglass og glassmestertjenester, inngått med Pilkington AS. Videre er han under tvil kommet til at det ikke foreligger ulovlig direkte anskaffelse for kontrakten om lærebokmidler, inngått med Norli AS. Når det gjelder konsekvensen for den enkelte kommune uttaler advokat Myhre at ved å benytte rammeavtalene kan kommunene risikere å bli bøtelagt med inntil 15 % av anskaffelsens verdi. Dersom rammeavtalene ikke benyttes, kan dette innebære et kontraktsbrudd, med mulig erstatningsansvar. Denne problemstillingen er imidlertid ikke vurdert inngående av advokat Myhre. For det rettslige utgangspunkt og vurdering av de aktuelle avtaler og kontrakter, vises det til advokat Robert Myhres vurdering som er vedlagt som vedlegg 2. Revisor slutter seg til vurderingene og konklusjonene som advokat Myhre har foretatt. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i den situasjon at det foreligger ulovlig direkte anskaffelser ved å benytte de 3 rammeavtalene. Revisor ser alvorlig på den situasjon som er avdekket. Konsekvensen av at rammeavtaler er et lukket system er at kommunen heller ikke kan slutte seg til allerede inngåtte rammeavtaler, men må være identifisert som oppdragsgiver. Dette er en viktig begrensning i bruken av rammeavtalene. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 29

Frister - innlevert anbud innen fristen, protokoll og kontrakt Anskaffelsesprotokollene er i hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften og lokalt regelverk (STFKs veileder). Anskaffelsesprotokollene skal signeres. Dette fremgår av vedlegg 4 til anskaffelsesforskriften. Det er en mangel ved protokollen at dette ikke er gjort for 1 av protokollene. Det fremgår av anskaffelsesforskriften 11-7 og 20-7 at tilbudsåpning skal foretas av minst 2 representanter for oppdragsgiver. I beste-praksis veilederen er det anbefalt at åpningsprotokoll signeres av 2 personer. Det foreligger rammeavtale som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket. Rammeavtaler inngått av Orkdal kommune: Kommunen har for alle tre kontrollerte rammeavtaler foretatt kunngjøring i lokalavisa samt i Doffin. Orkdal kommune er identifisert som oppdragsgiver i kunngjøringen. Konkurransegrunnlag er utarbeidet, og er etter revisors mening godt spesifisert. Revisors undersøkelse viser at det for rammeavtalene som kommunen selv har inngått, ikke foreligger verken anbudsprotokoll eller anskaffelsesprotokoll. Dette vil etter vår vurdering være et brudd på forskriftens 3-2. Siden kommune verken har utarbeidet anbudsprotokoll eller anskaffelsesprotokoll, blir det vanskelig for revisor, i ettertid, å kontrollere om mottatte tilbud er innlevert innen fristen som var satt i kunngjøringen. Signerte kontrakter/avtaler foreligger for alle tre undersøkte rammeavtalene. Det er etter revisors vurdering vanskelig ut fra avtalene å finne ut hvilke rammeavtaler som avtalen omhandler. 10 Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kjøpeplikt/leveringsplikt Oppdragsgiver i en rammeavtale påtar seg ikke nødvendigvis noen forpliktelse til rent faktisk å benytte avtalen. Hvorvidt rammeavtalen inneholder en kjøpeplikt eller leveringsplikt, beror på alminnelig avtaletolkning. Kommunen har inngått avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune datert 03.12.1999 om bruk av fylkeskommunens inngåtte rammeavtaler. I avtalen er angitt at kommunens virksomheter er forpliktet til å benytte disse avtalene - både nåværende og eventuelle framtidige avtaleområder. 10.2 Datainnhenting Funn er innhentet ved intervju av kontaktperson i kommunen, samt analyse av avtaler i fylkesavtalen. I tillegg har revisor foretatt en analyse og kontroll av regnskapet frem t.o.m. periode 07 for 2007. Avtalelojalitet avhenger ikke av innkjøpsfullmakt. Ved kontroller knyttet til denne problemstillingen har vi derfor valgt å se kommunens innkjøp samlet, uavhengig av hvilken resultatenhet som har foretatt innkjøpene. Revisor har for enkelthets skyld sett på anskaffelser i 2007, for perioden 01.01.-31.07. Kontrollen som er foretatt viser i hvor stor grad kommunen har foretatt innkjøp fra leverandører som det er inngått rammeavtaler med. Kontrollen vil imidlertid ikke gi noe entydig svar på i hvor stor grad avtalen brytes, dvs. at det kjøpes samme type vare fra andre leverandører enn avtaleleverandørene. Dette vil kun komme frem dersom det ble foretatt en bilagskontroll av alle bilag postert på arten, samtidig som anskaffelsen må vurderes opp i mot de produkter som den enkelte avtale omfatter. Revisor har uavhengig av resultatet i kapitel 9 foretatt en kontroll av et utvalg anskaffelser. 30 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Utvalg: Revisor har på bakgrunn av liste over inngåtte avtaler i Fylkesavtalen plukket ut følgende KOSTRAartsgrupper for kontroll: Tabell 8: Resultat av kontrollen Kostra- art Totalt kjøp Kjøp fra avtaleleverandørene 15 % rammeavtale i % 16 Avtalelojalitet i Kjøp utenom 100 kontormateriell 297 900 200 371 67 % 20 % 115 matvarer 2 744 221 1 227 855 45 % 25 % 120 arbeidsklær 212 149 20 565 10 % 64 % 173 drivstoff 353 151 213 504 51 % 34 % 180 fyringsolje 384 909 384 909 100 % 0 % 200 kontormøbler/ utstyr 393 719 232 896 59 % 32 % Kontormateriell: Tabellen viser at kommunen har foretatt 67 % av sine innkjøp fra avtaleleverandører. Konstatert brudd på innkjøpsavtalen er på 20 % av totalt kjøp. Dette gjelder spesielt kjøp av konvolutter og datarekvisita som blekk og toner til skrivere. Øvrig kjøp består bl.a. av rekvisita og annet kontormateriell o.l. som ikke omfattes av innkjøpsavtalene. Matvarer: Sum kjøp fra avtaleleverandør utgjør 45 %. Kjøp av melk og bakevarer er ikke konkurrerende varer til avtaleleverandørene. Kjøp fra leverandører som tilbyr slike produkter utgjør 27 %. Kjøp fra antatt konkurrerende leverandører utgjør 28 %, og størsteparten av dette er innkjøp foretatt fra lokale matvarebutikker. Arbeidsklær: Sum kjøp fra avtaleleverandør utgjør 10 %. Kjøp av produkter som ikke leveres gjennom innkjøpsavtalen utgjør 26 %. Kjøp fra antatt konkurrerende leverandører utgjør 64 %. Iht. uttalelser fra enhetsleder kommunalteknikk er dette fordi avtaleleverandøren har hatt problemer med å levere produktene sine innen frist som er satt i rammeavtalen. Når det gjelder arbeidsklær, har leverandøren hatt problemer med å levere varene innen avtalefristen. Dette gjør at kommunen har valgt andre leverandører. Kommunen har sagt fra om dette til leverandør. Drivstoff: Sum kjøp fra avtaleleverandør utgjør 51 %. Kommunen har kjøpt drivstoff gjennom avtalen som kommunen har på sine leasingbiler. Dette utgjør 15 % av totalt kjøp i perioden. Kjøp fra antatt konkurrerende leverandører utgjør 34 %. Fyringsolje: Sum kjøp fra avtaleleverandør utgjør 100 %. Kontormøbler/utstyr: Sum kjøp fra avtaleleverandører utgjør 59 % av totalt kjøp på arten. Rammeavtalene på inventar og utstyr omfatter i hovedsak møbler og gardiner. Kjøp av produkter som ikke inngår i rammeavtalene utgjør 9 %. Revisor har avdekket at det er foretatt kjøp fra leverandører som KID, Princess, IKEA, Orkdal Farve og Interiør, Jysk, Møbelringen m.fl. som antas å være konkurrerende virksomheter til avtaleleverandørene. Dette utgjør totalt 32 % av totalt kjøp på arten. Mange av disse leverandørene er lokale leverandører. 10.3 Revisors vurdering I hovedsak er anskaffelser av varetyper som er omfattet av rammeavtalene, gjort fra leverandører som det er inngått rammeavtale med. Av totalt 6 kontrollerte KOSTRA-arter, har vi avdekket at det - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 31

foreligger brudd på avtalelojaliteten for 5 av disse. For kjøp av fyringsolje fant vi at kommunen hadde foretatt alle sine innkjøp hos avtaleleverandøren. Revisors kontroll viser at det i noe omfang skjer anskaffelser som i stedet burde vært foretatt til avtaleleverandør. Av de artene som er kontrollert, er det særlig matvarer, arbeidsklær og drivstoff som har et relativt stort omfang av anskaffelser utenom rammeavtalene. 11 Høring Revisor har mottatt høringssvar fra kommunen i brev av 05.12.07 jf. vedlegg 3 til rapporten. Der høringssvaret har medført enkle tilpasninger i samsvar med høringsuttalelsen har revisor rettet opp dette i rapporten. Revisor kommenterer følgende nærmere: Kapittel 5.2.1 og 5.3.1 om anskaffelser vask av tøy Orkla Helsetun: Kommunen viser til avtale om kjøp av vask av tøy hos Fylkes Fellesvaskeri AS. Denne avtalen ble inngått før lov og forskrift om offentlige anskaffelser trådde i kraft. Det vises også til fortolkningsuttalelse fra departementet fra 2002 om avtaler med lang løpetid. Kommunen har også eierinteresser i selskapet. Revisors vurderinger er endret uten at kommunen gis medhold i sine vurderinger. Dette fremgår av kapittel 5.3.1. Kapitel 12.1 delproblemstilling 2, 6. avsnitt er også endret iht. dette. Kapittel 5.2.2 og 5.3.2 om forsikringer bygninger: Kommunen viser til anbudsrunder foretatt i 2002 og høsten 2007. Revisor har endret sine vurderinger, som går frem av kapittel 5.3.2. Kapittel 12.1 delproblemstilling 2, 3. avsnitt er også endret noe iht dette. 12 Konklusjon og anbefalinger 12.1 Konklusjon Delproblemstilling 1; Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? Kommunen er organisert i en to-nivåmodell, som innebærer at den enkelte enhetsleder har innkjøpsansvar innenfor sin ramme. Dette krever at den enkelte innkjøper må ha god kjenneskap til bestemmelsene om offentlige anskaffelser. Kommunens delegasjon av innkjøpsfullmakt på enhetsnivå, medfører at anskaffelsene sees isolert pr. resultatenhet og ikke kommunen under ett. Ved beregning av anskaffelsenes verdi ifht regelverkets terskelverdier, skal en som hovedregel kun ta hensyn til anskaffelsene på den enkelte enhet. Færre anskaffelser vil på denne måten bli omfattet av kravet om kunngjøring og dokumentasjon av konkurranse. Delproblemstilling 2; Følges regelverket med tanke på terskelverdiene? Anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000: Kommunen mangler både en vurdering av hvorvidt anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse, samt om vilkår for egenregi foreligger, for å få anskaffelse av vaskeritjenester i samsvar med anskaffelsesregelverket. For kjøp av konsulenttjenester ved kommunalteknikk kan enheten dokumentere at konkurranse er foretatt ved at det foreligger kunngjøring, men anskaffelsesprotokoll, HMS-egenerklæring og skatteattest mangler. Dette medfører brudd på anskaffelsesforskriften 3-2, 3-3 og 3-4. Anskaffelser over kr 500 000: Revisor har avdekket at kommunen for kjøp av vakttjenester, ikke kan dokumenter at konkurranse er gjennomført, og kommunen har derfor foretatt ulovlige direkteanskaffelser av slike tjenester i driftsregnskapet. 32 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

For anskaffelse av brannsikring omsorgsboliger har kommunen ikke gjennomført konkurranse med kunngjøring i Doffin. Anskaffelsen er ikke foretatt i samsvar med regelverket. For prosjekt gang-sykkelveg Gjølme-Grønøra og veg Gjølme barnehage har kommunen foretatt anskaffelser iht. regelverket og konkurranse er gjennomført og kan dokumenteres. For prosjekt utbygging Gjølme barnehage er det foretatt konkurranse med kunngjøring som kan dokumenteres gjennom anskaffelsesprotokollen. Det foreligger derimot et mulig brudd på forskriftens 3-3 og 3-4 da det ikke kan dokumenteres at det foreligger skatteattester og HMS-egenerklæring. Anskaffelsesprotokoll: Kommunen har laget en mal for anskaffelsesprotokoll som i all hovedsak tilfredsstiller kravene til mal jf. vedlegg 4 i forskriften. Delproblemstilling 3; Følges egne lokale bestemmelser? Kommunen skal iht. kommunestyrets sak 36/02 følge lov og forskrift om offentlige anskaffelser, men skal ved anskaffelser over kr 50 000 gjennomføre konkurranse. Kommunens innkjøpere må da innhente flere tilbud og foreta sammenligninger mellom disse, ved anskaffelser over denne beløpsgrensen. Revisors undersøkelse viser at det for en av to kontrollerte anskaffelser i 2007, mellom kr 50 000 og kr 100 000, er gjennomført tilfredsstillende konkurranse. For den andre av disse anskaffelsene kan revisor konkludere med at det pga anskaffelsens art ikke var nødvendig å gjennomføre konkurranse. Delproblemstilling 4; Hvordan registreres innkomne tilbud i anskaffelsessaker (tilbudsåpning)? Kommunens rutiner for mottak, registrering og anbudsåpning er etter revisors vurdering iht. gjeldende forskrift, og rutinene er med på å sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling av innkomne tilbud i anbudsprosessen. Delproblemstilling 5; Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? Revisors kontroller viser mangelfull journalføring av relevante dokumenter knyttet til anskaffelsesprosessen. Kommunen foretar ikke journalføring av verken innkomne tilbud eller protokoller. Mangelfull journalføring medfører brudd på arkivforskriften samt kommunens egen vedtatte arkivplan. Delproblemstilling 6; Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? Rammeavtaler i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale Det foreligger etter revisors mening regelbrudd ved kunngjøringen av 3 av 5 undersøkte rammeavtaler. Rammeavtalene er kunngjort og fremforhandlet av STFK på vegne av kommunen. Konsekvensen av dette er at kommunens avrop etter rammeavtalene vil være ulovlig direkteanskaffelse. Ved å benytte rammeavtalene kan kommunen risikere å bli bøtelagt med inntil 15 % av anskaffelsens verdi. Dersom rammeavtalene ikke benyttes, kan dette innebære et kontraktsbrudd, med mulig erstatningsansvar. Denne problemstillingen er imidlertid ikke vurdert inngående. Anskaffelsesregelverket krever at oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. Imidlertid er det antagelig tilstrekkelig at det er en klar og tydelig henvisning til en liste eller et konkurransegrunnlag, der potensielle tilbydere kan finne navnene på oppdragsgiverne. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. Det foreligger regelbrudd, og ulovlig direkte anskaffelse, ved kontraktene: Datarekvisita - Lyreco Norge AS Medisinsk forbruksmateriell - Maskegruppen AS Papir og plastartikler - Norengros AS - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 33

Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen. Revisor ser alvorlig på dette. Konsekvensen av at rammeavtaler er et lukket system er at kommunen heller ikke kan slutte seg til allerede inngåtte rammeavtaler, men må være identifisert som oppdragsgiver. Dette er en viktig begrensning i bruken av rammeavtalene. Anskaffelsesprotokollene er i hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften og lokalt regelverk (STFKs veileder). Det foreligger rammeavtale som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket. Rammeavtaler inngått av kommunen Revisors undersøkelse viser at det for rammeavtalene som kommunen selv har inngått, ikke foreligger verken anbudsprotokoll eller anskaffelsesprotokoll. Dette vil etter vår vurdering være et brudd på forskriftens 3-2. Delproblemstilling 7; Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Kommunens avtale med STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser at kommunen av varierende art er lojale til disse rammeavtalene. Kontrollen viser også at kommunen har foretatt innkjøp med konkurrerende leverandører til disse avtalene. Hovedproblemstilling: Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Orkdal kommune ivaretar kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser på en del områder, men det er også konstatert mangler i rutinene og brudd på regelverket. Kontroll av prosedyren rundt inngåelse av rammeavtaler utført av Sør-Trøndelag fylkeskommune, viser at Orkdal kommunes bruk av enkelte av disse avtalene vil bli vurdert som en ulovlig direkteanskaffelse. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen. Revisor ser alvorlig på dette. Orkdal kommune er relativt lojale i forhold til inngåtte rammeavtaler, men for enkelte varegrupper kan lojaliteten bli bedre. 12.2 Anbefalinger På bakgrunn av funnene og vurderingene som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende: At kommunen bør prioritere opplæring av enhetslederne i anskaffelsesregelverket, samt kravene til dokumentasjon og journalføring Kommunen bør så tidlig som mulig etter budsjettbehandling, identifisere anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 med tanke på korrekt behandling iht. anskaffelsesregelverket. Kommunen må sørge for å ha gode nok rutiner som sikrer at anskaffelser som skal kunngjøres blir kunngjort iht. anskaffelsesregelverket. At kommunen utarbeider skriftlig veileder for gjennomføring av en anskaffelse, og at denne veilederen ligger tilgjengelig for alle enhetsledere som har innkjøpsfullmakt. Kommunen bør sørge for at sentrale dokumenter i anskaffelsesprosessen blir journalført og at kommunens saksbehandlersystem benyttes i anskaffelsesprosessen. Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes, må kommunen som oppdragsgiver, sikre seg at anskaffelsesregelverket følges. 34 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Vedlegg 1 Kilder: Lover og forskrifter: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov: LOV 16.07.1999 nr. 69. Ajourført med endringer, senest ved lov 30. juni 2006 nr. 41. Gjeldende forskrift: FOR 2006-04-07 nr. 402. Opphevet forskrift: FOR 2001-06-15 nr. 616. FOR 1998-12-11 nr 1193: Forskrift om offentlege arkiv. FOR 1986-02-14 nr 351: Forskrift til offentlighetsloven. Delegering av myndighet. Kommunens kilder: Intervju med: kontaktperson innkjøp Folke Forfang enhetsleder kommunalteknikk Tore Sandbækk enhetsleder eiendom Ingebrigt Ustad arkivleder Anne Grethe Hovde Innkjøpsdokumenter Regnskap for 2006 og t.o.m. 31.07.2007 Orkdal kommunes arkivplan Andre kilder Veileder til reglene om offentlige anskaffelser Fornyings og administrasjonsdepartementet. Beste praksis - offentlige anskaffelser - Nærings- og handelsdepartementet. Doffin-basen. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Kommentarutgave 2. utg. Gro Amdal og Inger Roll- Matthiesen. Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen. Kommuneforlaget. Håndbok i offentlige anskaffelser. Marianne H. Dragsten. Universitetsforlaget. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 35

Vedlegg 2 36 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 37

38 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 39

40 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 41

42 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 43

44 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 45

46 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Vedlegg 3 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 47

48 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 49

50 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 51

Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug Tlf. 7248 3346 - www.revisjonmidtnorge.no