Semesteroppgave ECN260 Jordvern som landbrukspolitikk Maria Lauvdal og Maren Øinæs
Innhold INNLEDNING... 2 HVA ER LANDBRUKSPOLITIKK?... 3 DET NORSKE PLANSYSTEMET... 3 STATLIG PLANLEGGING... 3 REGIONAL PLANLEGGING... 3 KOMMUNAL PLANLEGGING... 4 HVA ER JORDVERN... 4 JURIDISK FORANKRING... 5 PLAN OG BYGNINGSLOVEN... 5 JORDLOVA... 5 HVORDAN ER JORDVERN LANDBRUKSPOLITIKK?... 5 HVORFOR TRENGER VI JORDVERN?... 6 STATUS OG UTVIKLING... 7 VIRKEMIDLER... 8 NASJONALT JORDVERNMÅL... 8 NASJONAL JORDVERNSSTRATEGI... 8 TILTAK FOR Å STYRKE JORDVERNET... 8 TRUSLER... 9 OMDISPONERING... 10 OPSJONSAVTALER... 11 ØKONOMISKE FORHOLD SOM PÅVIRKER JORDVERNET... 12 OPPSUMMERING... 12 LITTERATURLISTE... 14 Innledning Denne oppgaven er en semesteroppgave i faget ECN260 landbrukspolitikk der vi skal ta for oss jordvernet som en viktig del av den norske landbrukspolitikken. Vi skal undersøke hvorfor jordvern er landbrukspolitikk og hvorfor det er viktig å ivareta jordvernet for å opprettholde landbruk i Norge. Vi har sett på noen trusler og hvilke utredninger som er gjort for å kartlegge behovet for endringer. Vi ser også på hvilke virkemidler, retningslinjer og føringer som gjør seg gjeldende for å ivareta jordvernet i dag. For å forstå hvordan mekanismene fungerer har vi prøv å lage en kort oppsummering av norsk planprosess, og hvilke aktører som har ansvar for hva. ECN260 Lauvdal og Øinæs 2
Hva er landbrukspolitikk? Politikk kan defineres som den aktiviteten som går ut på å styre eller lede samfunnsutviklingen (Store Norske Leksikon 2014). Politikk i praksis vil ofte være knyttet til hva som skjer i statsorganene, og nedover i hierarkiet. Politikk dreier seg altså om samspillet mellom staten og det øvrige samfunnet, eller i vårt tilfelle landbruket (Store Norske Leksikon 2014). Landbrukspolitikk er hvordan staten, etter at det er gjennomført valg som avgjør hvilke politiske partier det er som skal ha makten, velger å styre landbruket og dets mekanismer. Landbruks- og matdepartementet (LMD) er et eget departement som skal ivareta landbruksog matinteresser, og er et eget fagdepartement (Rystad 2016). I tillegg til landbruksinteresser har LMD ansvar for arealforvaltning, der begrepet jordvern hører hjemme. Det innebærer hvordan man forvalter de arealene som brukes til landbruk, og hvilke mål, retningslinjer og strategier som er fastsatt politisk for å opprettholde eller eventuelt bygge ned landbruksareal. Under den administrative ledelsen i departementet ligger flere organer som fylkesmannen og landbruksdirektoratet som er viktige aktører innenfor arealbruk og landbruk. Det norske plansystemet Plansystemet i Norge er fastsatt av plan- og bygningsloven (PBL). I loven er det fastsatt hvem som har ansvaret for de forskjellige plandokumentene, og hvilken rettsvirkning de har. Gjeldende PBL er fra 2008, og tidligere har det vært en rekke bygningslover som er videreført i PBL 2008. Vi skal nå ta for oss de forskjellige nivåene i norsk planlegging for å gi en kort oversikt over plansystemet. Statlig planlegging finner vi øverst på hierarkiet. Det er nå kommunal- og moderniseringsdepartementet som har ansvaret for den statlige planleggingen. De har ansvar for å utarbeidet lovpålagte statlige planretningslinjer, nasjonale forventninger og eventuelle bestemmelser. Disse legger føringer for regionale og kommunale planmyndigheter som vi tar for oss lengre ned (Miljøverndepartementet 2009). Det skal utarbeides nasjonale forventninger til planlegging, som skal foreligge hver fjerde år. Formålet med forventningene er at regjeringens forventninger skal kommer frem for bruk i regional og kommunal planlegging. Statlige planretningslinjer skal brukes for å konkretisere viktige temaer, og skal inneholde tydelige mål og verdier, og hvordan de ulike interesser og hensyn skal ivaretas og vektlegges. Statlige bestemmelser er rettslig bindende bestemmelser som kan fastsetter for enkelte områder eller landet som helhet. Staten har også mulighet til å utarbeide statlige arealplaner, dersom det er behov ved viktige statlige eller regionale utbyggings- og vernehensyn tilsier det. Denne ordningen er like brukt, og er svært avhengig av regjeringens politikk på overstyring og kommunenes selvstyre (Miljøverndepartementet 2009). Regional planlegging skjer når det er større områder enn kommuner som trenger å samarbeide. En regional plan kan være et virkemiddel for å ivareta både nasjonal og kommunal miljø- og arealpolitikk. Jordvern, bolig- og næringsutvikling, markaområder, kystsone- og vassdragsforvaltning er utfordringer som kan forsøkes løses gjennom regionale planer (Miljøverndepartementet 2009). Det eneste lovpålagt regionale planvirkemidlet er regional planstrategi. Denne strategien skal fastsettes av Fylkestinget det første året i ny valgperiode. Strategien tar utgangspunkt i nasjonale rammer, i tillegg til at lokalkunnskap- og ECN260 Lauvdal og Øinæs 3
forhold vektlegges. Fylkeskommunen har i tillegg mulighet til å utarbeide regionale planer og regional planbestemmelser. Dersom kommunale planer strider i mot regionale, har regionale myndigheter mulighet til å fremme innsigelse, og eventuelt stoppe lokalt planarbeid (Miljøverndepartementet 2009). Kommunal planlegging skjer med grunnlag i tre forskjellige plantyper. Kommunene har myndighet til å utarbeide og vedta kommuneplan, områdereguleringsplan og detaljreguleringsplan. Kommuneplaner skal utarbeides av alle kommuner i Norge, og skal omfatte hele kommunens areal. Arealene skal ha et arealformål og eventuelle hensynssoner. Planen består også av to deler, en arealdel og en samfunnsdel. Samfunnsdelen skal være et beskrivende dokument som skal ta for seg langsiktige utfordringer i forhold til miljø, mål og strategier innad i kommunen, samt ta for seg konsekvenser av ulike mål og strategier. Arealdelen skal angi hva de ulike arealene skal brukes til, både i nåtiden og fremtiden. I tillegg til dette skal kommuneplanen vise hvordan viktige hensyn skal ivaretas i detaljreguleringen (Miljøverndepartementet 2009). Kommunal planstrategi er et dokument som skal vedtas innen det første året av ny valgperiode, av kommunestyret (Miljøverndepartementet 2009). Hensikten med en slik strategi er at den skal legges til grunn for videre arbeid med rullering av kommuneplanen. Det er ikke lovpålagt hvor ofte rullering skal skje, men det er vanlig innenfor en 4-10 års periode. Dette avhenger også av politisk sammensetning og eventuelle politiske skifter. Detaljreguleringsplaner og områdereguleringsplaner er de to typene reguleringsplan som finnes. Det er vanlig å bruke områdereguleringsplan når det skal lages en plan over et større område innenfor kommunen, eller når det er mange eiendommer. Det er ofte slik at dersom man utarbeider en områdereguleringsplan vil det være krav om at det på hvert enkelt område innenfor områdeplanen skal utarbeides en detaljreguleringsplan etterpå. Detaljreguleringsplaner utarbeides for å regulere bruken på en bestemt tomt eller et avgrenset område. De aller fleste detaljreguleringsplaner som lages i dag blir utarbeidet av private utbyggere som ønsker å regulere sin egen tomt til utviklingsformål. Det er kommunens politikere som vedtar reguleringsplaner. Planforslagene bør følge overordna krav og retningslinjer. Dersom disse ikke følges har berørte offentlige myndigheter det som heter innsigelsesmyndighet, som innebærer at planen stopper opp, og må avgjøres i samtaler med innsigelsesmyndighet eller eventuell mekling hos fylkesmannen. Dersom man ikke kommer til en løsning i mekling er det departementet, med denne regjeringen kommunal- og moderniseringsdepartementet, som avgjør utkommet i saken (Miljøverndepartementet 2009). Reguleringsplaner skal inneholde en planbeskrivelse, bestemmelser og plankart. Den kan også inneholde hensynssoner. Ofte krever arbeidet med en reguleringsplan at det utarbeides et planprogram, en konsekvensutredning og en risiko- og sårbarhetsanalyse for å kunne vurdere hvilke konsekvenser tiltakene i planen vil ha på eksisterende forhold. En vedtatt reguleringsplan er bindende for fremtidig arealbruk innenfor området, og nye tiltak som strider med planen er ikke tillatt, med mindre det gis dispensasjon. Hva er jordvern Jordvern er en arealbasert næring som er avhengig av mengden og kvaliteten på jordressursene. Jordbruksarealene er særdeles viktige som er grunnlag for næring, som igjen bidrar til sysselsetting, bosetting, verdiskaping og er levende kulturlandskap. Jordvern ECN260 Lauvdal og Øinæs 4
omhandler i all hovedsak om å sikre jordbruksareal for fremtidig matproduksjon, og for å sikre de kommende generasjoners mulighet til å dyrke egen mat på egen jord. Jordvern som et tiltak for å sikre fremtidig matproduksjon, må også motarbeide at områder av god jordkvalitet omdisponeres og nyttes til andre formål. (Landbruks- og matdepartementet 2015) Juridisk forankring Jordvern er et tiltak for å bevare jordbruksareal og jordresurser. I praksis gjennom arealforvaltningen og planlegging. Det er med andre ord planmyndighetene som har ansvaret for å verne om ressursene. Jordvernet er juridisk forankret i lovverket gjennom plan- og bygningsloven og jordlova. Plan og bygningsloven legger grunnlag for hvordan planarbeidet skal utføres gjennom et strengt og komplekst system. Dette for å skape en helhet for statlige, fylkeskommunale og kommunale virksomheter, der arealbruken og naturressursene skal vurderes sammen med de ulike sektorers planlegging og økonomiske forutsettinger. ( 1 Plan- og bygningsloven - pbl. 2008) Etter kapittel 11; om kommunalplanlegging, har kommunen hovedansvaret for den lokale arealforvaltningen. Arealbruken fastsettes med rettvirkninger i den kommunale planleggingen, gjennom bestemmelser som sier hvilke bygge- og anleggstltak og hvilke virksomheter som er tillatt på de ulike arealene. Loven legger altså et grunnlag og bestemmelser for bruk og vern av ulike ressurser. Jordlova har som formål å verne om og legge til rete for en forvaltning av arealressursene på en måte som best mulig skal komme samfnnet til gode og presenteres i lovens 1. Jordlova legger føringer og regler om ivaretagelsen av jordbruksarealene og skal i størst mulig grad motarbeide omdisponering. Omdisponering kan bare skje i henhold til 9 og 12, og hvis det med hensyn til andre najsonale retningslinjer tilsier at det er den beste g eneste løsningen. Hvordan er jordvern landbrukspolitikk? Det er fastsatt en rekke strategier, mål og retningslinjer for å ivareta landbruksjord i de forskjellige politiske organene. Det foreligger blant annet statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Denne er utarbeidet av regjeringen, og har som hensikt å oppnå en samordnet planlegging og mer effektive planprosesser. I forbindelse med jordbruksoppgjøret i 2015 ble det det utarbeidet en nasjonal jordvernstrategi der det er lagt til grunn en utredning gjort av Asplan Viak som anbefaler en rekke tiltak. Dokumentet er politisk vedtatt, og gjør seg gjeldende i all planlegging som omhandler jordbruksarealer. I tillegg til statlige føringer, retningslinjer og strategier har nå flere regionale planer blitt utarbeidet i henhold disse statlige politikkene. For Oslo og Akershus er det nå vedtatt av fylkeskommunestyret en regional areal- og transportplan. For Oslo og Akershus er landbruksjord en utfordring, fordi fylkene opplever et enormt press på utbygging som truer landbruksarealene. Et av de viktigeste grepene i denne planen er at alle kommuner innenfor fylkene skal i sin rullering av kommuneplan fastsette en såkalt langsiktig grønn grense, som innebærer at innenfor grensen skal vekst gå foran vern, og utenfor grenser er vernet sterkt på landbruks og friluftsarealer. Det er allikevel ikke fritt fram for å bygge ut landbruksjord innenfor grensen, der må alt utbyggings- og fortettingspotensialet må være utnyttet før man ECN260 Lauvdal og Øinæs 5
tar i bruk landbruksjord til utbygging (Anette Solli et al. 2015). En utfordring ved denne type plan er at den i prinsippet ikke er rettslig bindende for kommunene, men den gir innsigelsesgrunnlag, som innebærer at fylkeskommunen kan komme med en innsigelse dersom planen ikke blir fulgt opp. Når det foreligger en innsigelse stopper planarbeidet opp inntil innsigelsen er trukket etter møte eller mekling. Det er fylkesmannen som er meklingsinstans i innsigelsessaker. Kommunene har selv ansvar for utbygging innenfor kommunens grense, der alle planer blir vedtatt av lokalpolitikere i ulike utvalg og kommunestyret. Kommunen må i tillegg forholde seg til statlige føringer og retningslinjer, og eventuelle myndigheter som kan ha innsigelsesmyndighet. Jordvern er på bakgrunn av dette landbrukspolitikk på det sterkeste. Det er politikere som vedtar alle planer, strategier, retningslinjer og regulerer lovverket. Dermed er det politiske avgjørelser som avgjør om i hvilken grad landbruksjord skal tas vare på. Videre vil vi ta for oss en aktuell sak, som har vært innom alle instanser før avgjørelsen om nedbygging av matjord. IKEA i Vestby er en plansak som har foregått over flere år, der kommunen i en kommunedelplan regulerte et jorde til fremtidig næringsareal. Jordet ligger i tett tilknytning til Vestby sentrum. Det var klart allerede da at arealet skulle brukes til IKEA, men jordet måtte detaljreguleres senere. Det kom flere innsigelser blant annet fra fylkesmannen og fylkeskommunen, som protesterte på kommunepolitikernes avgjørelse om å omdisponere et av de beste jordene i Akershus til næring. Innsigelsene ble ikke løst i mekling, og saken gikk dermed videre til departementet for avgjørelse. Departementet la stor vekt på kommunens selvstyre i sin avgjørelse, og dermed ble innsigelsene ikke tatt til følge og kommunen kunne omregulere området fra landbruk til næring (Regjeringen 2013). IKEAsaken i Vestby har fått en enorm oppmerksomhet i media, og skapt mange diskusjoner både politisk og administrativt, som gjør at denne saken har vært med på å skape bevissthet rundt viktigheten av å ivareta jordvernet. Hvorfor trenger vi jordvern? Norge er et land med en liten andel jordbruksareal sammenlignet med andre land i Europa og ellers i verden. Jordvernet går som tidligere nevnt ut på å sikre de naturtyper som kan nyttes til matproduksjon, både de som allerede eksisterer og de som ikke enda er nyttet. Dette deler vi opp i to grupper dyrket mark og byrkbar mark. Jordsmonnet er en av de aller viktigste naturressursene vi har, og i et sammspill med luft og vann legger disse er grunnlag for alt liv på jorda. Jordsmonnet er selve grunnlaget for jordbruket og matproduksjonen. Variasjon i jordsmonnets kvalitet legger føringer på hvordan og hva som kan dyrkes og produseres de ulike stedene i landet. Klima er også en begrensende faktor for jordbruket og matproduksjonen i norge, men først og fremt er det en mangel på jordsmonn av god kvalitet og gode terrengforhold som i høyest grad begrenser drifta (NIBIO 2016). Hvorfor vi velger å verne om jordbruksarealer i norge og for å kunne forstå dette er det nødvendig med en grunnkunnskap om den nasjonale jordbruksstatusen og jordsmonn som en ressurs. De dyrka og dyrkbare arealene i norge er i dag svært begrenset og vi opplever til stadighet at det omdisponeres nye områder hvert år. Den nasjonale jordvernspolitikken er klar på at omdisponering av dyrka mark i utgangspunktet ikke skal forekomme, men jordloven gir ECN260 Lauvdal og Øinæs 6
rom for skjønnsutdøving og dermes er det mulig å omdisponere dyrka mark dersom dette kommer samfunnet til gode. Der ligger også en del internasjonale faktorer til grunne for hvorfor det er viktig med et sterk jordvern. At jordbruksarealer er en ikke fornybar ressurs gjelder like sterkt i utlandet som her i Norge og over store deler av verden ser man en tilbake gang i de områdene som kan dyrke matkorn og grønnsaker. Det er derfor viktig at arealene tas godt vare på da import i stor grad ikke er en gitt gode. 2015 ble utnevnt som jordsmonnets år av FN, dette for å øke bevistheten om jordbruksareal som ressurs, heve kunnskapsgrunnlag og selvsagt for å prøve å effektivisere matproduksjonen på en bærekraftig måte. Det ble i 2015 laget en grundig rapport som kartlegger verdens forekomster av landbruksarealer og viktigheten ved å nyttet disse på en best mulig måte, samt hvordan en skal unngå at disse arealene blir brukt til andre formål. Status og utvikling Dyrka mark er en knapp ressurs som i dag bare utgjør om lag tre prosent av det totale landarealet, inkludert i dette er overflatedyrka jord og innmarksbeite. Disse tre prosentene tilsvarer omtrent 10 millioner dekar (1 dekar = 1000 kvadratmeter). Av dette arealet er det igjen bare 30 prosent som kan nyttes til å dyrke matkorn. I Norge nyttes størsteparten av landbruksarealene, da nærmere bestemt 90 prosent, i praksis til å dyrke dyrefôr, som igjen blir omsatt til kjøtt, melk og egg. Norge er det landet i hele Europa som har den laveste andelen jordbruksareal som egner seg til å dyrke matkorn. Totalt sett viser det nasjonale jordbruksarealene en økning de siste 25 årene. Dette kan virke missvisende da dette forekommer av en økt mengde innmarkbeite, og ikke en økning av arealer med god nok jordkvalitet som kan nyttes til produksjon av matkorn og grønnsaker. De sist nevnte arealene opplever en stadig reduksjon. Arealene er truet av omdisponering grunnet sin plassering, da de beste forekomstene av god matjord i all hovedsak befinner seg i områder nær byer og større tettsteder der utbyggingspresset er stort (Regjeringen 2016). Vi har også en tilsvarende andel mark som er dyrkbar dette ubenyttede arealet er på om lag 12,5 millioner dekar, men størsteparten av disse arealene befinner seg i klimasoner der matkorn ikke vil være mulig. Bare to prosent av dette vil være egnet til denne type produksjon. Videre er store arealer av de dyrkbare områdene i dag myr, dette vil igjen by på nye utfordringer knyttet til klimagasser og naturmangfold (Landbruksdirektoratet 2016a). I 1976 startet registreringen av omdisponering av jordbruksareal. Det har siden den tid vært en jevn nedgang i arealene. På tidlig 90-tallet var den årlige omdisponeringen på om lag 8700 dekar, og i perioden 1994 2003 en årlig omdisponering på hele 11400 dekar. Med dette som grunnlag ble det satt i gang tiltak for å bremse og dnu denne utviklingen. Bondevik-2 regjeringen satte eit mål om halvering av omdisponering innen 2010, dette i St.mld. nr.21(2004-2005). Halveringsmålet innebar en årlig omdisponering av dyrka jord under 6000dekar. Dette målet ble for første gang nådd i 2013 med en årlig omdisponering på 5620 dekar. Omdisponeringen har vist en svakt fallende tendens fra den tid halveringsmålet ble innført. Målet har i dag blitt omgjort til å skulle holde omdisponeringen til under 4000 dekar som skal nås innen 2020. ECN260 Lauvdal og Øinæs 7
Virkemidler Nasjonalt jordvernmål Stortinget vedtok i desember 2015 at omdisponeringen av jordbruksarealene til andre formål skal reduseres til maksimum 4000 dekar årlig innen 2020 (Landbruksdirektoratet 2016b). Nasjonal jordvernsstrategi Jordbruksarealene er som tidliger nevt en ikke fornybar og svært begrenset ressurs i Norge. I tråd med lovverket for å sikre jordsmonnet som en ressurs for matproduksjon og de som lever av å drive jorda er det særs viktig med et sterkt jordvern. Det er også avgjørende for å sikre matproduksjonen for en bedre utnyttelse av de tilgjengelige jordbruksarealene. Regjeringa har lagt fram en nasjonal jordvernsstrategi som skal hjelpe til med å sikre jordsmonnet som en ressurs, men også hjelpe til i håndteringen av utfordringer som oppstår når jordvern møter ulike samfunnsbehov. Strategien går i all hovedsak ut på hvordan man skal håndtere utviklingen med et sterkt fokus på jordvern. En god arealplanlegging gjennom planog bygningsloven vekstlegges. Da det er kommunene som har hovedansvaret for å ta vare på jordressursene gjennom sin forvaltning etter plan- og bygningsloven og jordloven (Landbruks- og matdepartementet 2015). For å nå målsetningen om jordvern er det viktig at kommunene tar ansvar i sin arealplanlegging, og reduserer nedbyggingen av jordbruksareal i så stor grad det lar seg gjøre. Det er også viktig at utviklingsområdene får en effektiv og kompakt utnyttelse, og at kommunene leter etter andre alternativer når interessekonflikter mellom jordvern og andre samfunnsmessige behov oppstår (Landbruksdirektoratet 2016b). Det er også utarbeidet en rapport av Asplan Viak, på oppdrag fra landbruks- og matdepartementet, der ulike tiltak for å styrke jordvernet er utredet. Tiltak for å styrke jordvernet Som nevnt ovenfor er det utarbeidet et rapport om hvilke tiltak som kan iverksettes for å styrke jordvernet. Rapporten er for det meste rettet mot virkemiddel som skal være hjelsomme med tanke på areal- og transportplanlegging, men viser også til andre tiltak innenfor samferdselssektoren, tiltak for endringer og flytting av jord. Det nasjonale jordvernsmålet sier at omdisponeringen skal reduseres til maks 4000 dekar innen 2020. For å kunne nå dette målet må det legges tydelige forventninger til den regionale og kommunale forvaltningen. De nasjonale interessene og den nasjonale jordbrukspolitikken må komme tydelig frem til planmyndighetene. Jordvern er en nasjonal interesse, i etterkant av andre verdenskrig har om lag 1,2 mill. dekar dyrka og dyrkbar mark blitt omdisponert i Norge. Dette tilvarer ca 10 prosent av dagens andel jordbruksareal i landet. Det meste av dette har vært egnet til prodksjon av matkorn. Det er viktig at de nasjonale interessene konkretiseres, tydeliggjøres og formidles til planmyndingheten på en god måte, det samme gjelder for den generelle landbrukspolitikken. En god utarbeidelse av de statlige planretningslinjene vil være med på å formidle dette og gjøre de nasjonale interessene klare for kommunene. ECN260 Lauvdal og Øinæs 8
Gjennom å tydeliggjøre de nasjonale forventningene og utarbeide gode regionale planer vil en gi kommunene gode verktøy for ivaretagelsen av jordvernet. De regionale planene er særdeles viktige når det kommer til hensynet av jordvern og utbyggingsinteresser da disse planene legger en langsiktig ramme for et større område og utviklingen av byene og tettstedene i regionen. Selv om de regionale planene ikke er juridisk bindene, fungerer de som et verktøy som gjør planprosessene mer effektive og derfor vil det være gunstig for kommunene å planlegge i samsvar med regional plan. Dette da planlegging i tråd med denne vil kunne unngå innsigelser fra fylkesmannen. De regionale planene sørger også for forutsigbarhet i rammevikårene for arealplanleggingen og eiedomsutviklere, samt for drift og investering i landbruket. Aplan Viaks rapport om tiltak tar for seg viktigheten med formidling av nasjonale interesser og politikk. Dette kan gå for seg gjennom medvirkningsprosesser, fagforum og paneler og undervisning og kursing av administasjon og politikkere i kommunene. Ved å gjøre de med makt til å vedta planer beviste på hva som er konsekvensene av nedbyggingen, vil en kunne redusere omfanget av omdisponeringen. Et annet tiltak vil være å forbedre analyser og utredninger. Konseptvalgutredelsesprosessene (KVU) viser i dag en usikkerhet knyttet til hvordan jordvernet ivaretas og det er derfor et behov for gjennomgang og forbedringer i hvordan disse prosessene håndterer jordvernet. Andre tiltak som blir nevnt er om kompensasjon av jordbruksområder da blant annet i form av jordflytting skal kunne nyttes. I dag ses jordflytting på so men iste utvei og et avbøtene tiltak der det ikke foreligger noen andre muligheter. Dette fordi usikkerheten fremdeles er svært stor da en ikke vet om det vil fungere optimalt i praksis. De legger også frem en rekke tiltak som ikke blir innført eller etablerte. Dette er tiltak som jorderstatningsfond og/eller en jordvernsavgift ved omdisponering av dyrka mark. Desse tiltaka blir ikkje innført fordi det vil kunne svekke jordvernet gjennom at omdipsonering legitimeres gjennom avgift. En vernehjemmel i jordloven ble også avvist da stortinget heller vil videreføre PBL som viktigeste birkemiddel i planleggingen (Landbruks- og matdepartementet 2015). Trusler Det er mange faktorer som kan svekke jordvernet alle virkemidlene for et sterkere jordvern kan framstå som trusel om de ikke brukes rett. Om de regionale planene ikke utarbeides på en måte som gir effektiv arealbrk og setter fokuset på å bevare jordbruksarealene vil dette kunne svekkes vernet enda mer. De største truslene mot vernet er mangel på kunnskap og kompetanse hos planmyndighetene, et manglende kunnskapsgrunnlag og en dårlig formidling og lite samstent nasjonal jordbrukspolitikk. Om ikke disse nevnte punktene ligger til grunn og er godt utarbeidet åpner en opp for omdisponerings truselen. Når en nytter jordbruksareal til andre formål og bygger de ned er jordsmonnet og de tilhørende kvaliteter for evig tapt. Når en snakker om omdisponering mener vi å gi områdene et nytt formål og dette kommer av utbyggingsprosjekter. Formålene kan vareiere, men alle fører til en ny bruk av områdene. Med utbygging og et ønske om å utvikle følger nye trusler, en av disse er opsjonsavtalen. Vi vil nå se nærmere inn på hvordan omdisponeringen av utartet seg, økonomisk fortjeneste ved omdisponering og hvordan opsjonsavtaler er en trusel for jordvernet. ECN260 Lauvdal og Øinæs 9
Omdisponering Målingene av omdisponert jordbruksareal startet som tidligere nevnt i 1976. Dette skjer ved kommune- stat- rapportering kalt KOSTRA. Systemet benyttes for å rapportere informasjon om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder i hver enkelt kommune. Disse tallene er på den ene siden svært viktige da dette er den eneste måten informasjonen samles nasjonalt. Men tallene sier bare noe om omfang og ingenting om kvalitet. Det hender også at kommunene selv slurver med innmelding av dette og da det ikke foreligger noen konsekvenser av å ikke melde inn endringer kan en bare til en viss grad stole på disse tallene. Likevel gir de oss en god pekepinn på i hvilke rettning utviklingen fører. Som nevnt tidligere har det siden 2004 vert et stort fokus på å redusere omdisponeringen av dyrka mark i Norge. De siste 10 årene har det i snitt blitt omdisponert i underkant av 7000 dekar jordbruksareal årlig. I diagrammet under ser en den nasjonale omdisponeringen fra 2007 og frem til 2015. i 2015 ser en at omdisponeringen har hatt en økning, da både av dyrka og dyrkbar mark. De fleste byer og tettsteder i Norge med befolkningsvekst er omkranset av god dyrka jord. Derfor ligger også mye av den beste jorda i områder der presset er størst, noe som igjen fører til hyppigere og mere nedbygging av jordbruksareal (Landbruksdirektoratet 2016b). (Landbruksdirektoratet 2016b) Dette kan en se om en deler opp å ser på landet fylkesvis. Sør- Trøndelag og Rogaland er fylkene på toppen av litsa i 2015. Sør-Trøndelag hadde dette året en omdisponering på 1426 dekar og Rogaland 1336 dekar. Det alt vesentlige av denne omdisponeringen er vedtatt gjennom reguleringsplaner etter plan- og bygningloven (ca 85 90 prosent). De resterende områdene er omdiponert da gjennom statlige planer. Omdisponeringen kan forklares med store utbygginger rundt byene og i Sør- Trøndelag en nyetablering av hovedbase for ECN260 Lauvdal og Øinæs 10
kampfly i Ørland kommune (Landbruksdirektoratet 2016b). Opsjonsavtaler En opsjonsavtale er en avtale som kan inngås mellom eiendomsutvikler og grunneier. Det er en avtale om at eiendomsutvikler kan kjøpe et areal dersom det blir omregulert til annet formål. En opsjonsavtale gir en rett, men ikke plikt, til å kjøpe eiendommen. Det fastsettes ofte en tidsbegrensing eller andre vilkår. Mot at avtalen opprettes kan grunneier få en økonomisk kompensasjon for å vedlikeholde eiendommen mens man venter på en avgjørelse (Kartverket 2016) Landbruksdirektoratet har utarbeidet en rapport om bruken av opsjonsavtaler på dyrket og dyrbar mark, fordi man har funnet ut at dette er en stor trussel for landbruket. I rapporten ønsker man å finne en løsning på hvordan man skal sikre åpenhet rundt avtalene, og begrense bruken av de. I rapporten har Kristine Lien Skog gjort undersøkelser på bruken av opsjonsavtaler på Jæren, og mener at funnene er generelle for hele landet der det er et sterkt utbyggingspress (Landbruksdirektoratet 2016a). Lien Skog mener at bruken av opsjonsavtaler kan føre til at bøndenes motivasjon synker, noe som gjør det lettere for bøndene å inngå slike avtaler. Den økonomiske kompensasjonen på avtalene varierer fra 500 000kr årlig til ingen ting, og avhenger av hvor sterkt presset er på enkelte eiendommer og om det foreligger noen ønsker om bruk av arealet. Når grunneiers motivasjon for å drive landbruket synker, fører det med seg at det ikke foretas nødvendige driftsinvesteringer på jordene, til tross for at de skal brukes i mange år fremover. Dersom det inngås slike avtaler vil grunneier og utbyggere i neste omgang legge press på kommunens arealplanprosess for å få omdisponert jordbruksarealet til utbyggingsformål. I tillegg til dette bidrar opsjonsavtaler til å skape uforutsigbare ramme for den store andelen av bønder som leier jordbruksarealer i sin drift. Det kan i følge rapporten se ut som bønder som oppfyller driveplikten med kun å leie ut arealer er mer tilbøyelige for å inngå opsjonsavtaler (Landbruksdirektoratet 2016a). En av grunnene til at det blir inngått slike avtaler er behovet for forutsigbarhet hos utbyggerne. Det har lenge og er fremdeles et stort behov for utbyggingsarealer tilknyttet byer og tettsteder, som fører til at utbyggingsselskapene alltid er på jakt etter potensielle tomter. Utbyggere konkurrerer også seg imellom for å få til slike avtaler, selv om det fører med seg store økonomiske usikkerheter dersom det utbetales en kompensasjonssum til grunneier. Lønningen, som har vært med å utarbeide rapporten, mener at utbyggere ser at det er problematisk med utbygging på matjord, og ønsker seg et bedre system som kan sikre forutsigbarhet i utviklingen. Han trekker frem at det er mange andre arealer som er langt mer usikre i forhold til fremtidig utbygging enn matjord, som fører til at opsjonsavtaler oftere blir inngått på arealer der det er en sjanse for omregulering. Rapporten tar for seg gjeldende lovverk rundt opsjonsavtaler, og trekker frem at det ikke finnes noe lovverk som forbyr slike avtaler på dyrket og dyrkbar mark, men noen opsjonsavtaler kan være konsesjonspliktige etter konsesjonslovens 3. I rapporten har landbruksdirektoratet utarbeidet tre forslag til hvordan man kan begrense og sikre åpenhet om opsjonsavtaler. De tre forslagene er: ECN260 Lauvdal og Øinæs 11
Forbud mot opsjonsavtaler i jordloven, med dispensasjonsmulighet Forbud mot opsjonsavtaler i jordloven, uten dispensasjonsmulighet Fortsatt regulering av opsjonsavtaler i konsesjonsloven (Landbruksdirektoratet 2016a) Rapporten utreder de forskjellige alternativene, og kommer med en anbefalelse om at det bør etableres et forbud mot inngåelse av opsjonsavtaler i jordloven, med mulighet for dispensasjon. Direktoratet presiserer at alle forslagene vil kreve en videre vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser. Forslaget til forbud mot opsjonsavtaler skal bare gjelde i områder der formålet er landbruk i reguleringsplaner og kommuneplaner (Landbruksdirektoratet 2016a). Økonomiske forhold som påvirker jordvernet Opsjonsavtale trenger ikke å innebære en økonomisk fordel for bonden, men ofte gjør det det. Summen som eventuelt blir utbetalt til bonden årlig kan variere, men kan ofte være av stor betydning for den daglige driften. Når jordbruksområder blir solgt til næring er det store summer som er involvert. Vi har funnet noen eksempler på jorder som er solgt til store næringsaktører for enorme summer, som gjør at man har full forståelse for hvorfor bonden velger å selge disse områdene. Et eksempel er Bauhaus i Vestby, der tomten er på ca. 5,5 daa, og ble solgt for 40 millioner kroner. Man har ikke vanskeligheter med å forstå at bonden er villig til å selge for slike summer, når det tilsvarer mer enn man kanskje noen gang vil få i overskudd av driften på hele gården. Dette området var ca. 50/50 jorde og skog da det ble solgt. Tallene er hentet fra 1881 s eiendomsspristjeneste siste.eiendomspriser.no. Det finnes flere eksempler i Vestby på at jordbruksareal har blitt solgt og bygget ut, både med opsjonsavtaler og uten. Vestby Storsenter er et slikt område som er omregulert etter en opsjonsavtale, og solgt for 12,7 millioner. Dette er kun den summen grunneier har fått, og det er ukjent hva eiendomsutvikler har tjent. Tallene er hentet fra 1881 s eiendomsspristjeneste siste.eiendomspriser.no. En annen sak som har fått mye oppmerksomhet de siste årene er også i Vestby og det er IKEA-utviklingen som skjer på Delijordet. Det ble klart 23. November i år at IKEA skal kjøpe tomten nå, men at det ikke kommer til å bli bygget noe der før IKEA selv har revurdert konseptene sine for varehus i Norge (Vestby kommune 2016). Fra en tidligere oppgave hadde vi et intervju med eiendomsutvikler Gunvald Andersen, der han fortalte at det foreligger opsjonsavtaler på eiendommene IKEA-utbyggingen berører. Området er på 77 daa, og det er usikkert hvilke summer som er involvert i dette kjøpet og opsjonsavtalen, men man kan kanskje anta at det nærmer seg Bauhaus. Oppsummering Jordvern som landbrukspolitikk blir regulert av en rekke instanser og virkemidler. Hvor sterke eller svake virkemidlene blir avhenger av politisk sammensetning både på Stortinget, regjeringen og i kommunene som har planmyndighet. Som vi har tatt for oss kort i denne oppgaven er det et økende fokus på jordvern, og kravene fra statlige myndigheter blir stadig sterkere, men vi har fremdeles en lang vei å gå. Det legges stor vekt på planarbeid for å ivareta landbruksjord, som ikke i alle tilfeller fungerer. Her er IKEA i Vestby et eksempel. En relativt ny trussel for landbruksarealer som landbruksdirektoratet har utredet er bruken av ECN260 Lauvdal og Øinæs 12
opsjonsavtaler. Denne bruken har departement og direktorat besluttet at man må regulere på andre måter enn i dag, og et forbud mot opsjonsavtaler med mulighet for dispensasjon er en anbefalt løsning fra landbruksdirektoratet. KOSTRA- registreringene gir oss en mulighet til å holde en oversikt over hvor mye arealer som blir omdisponert og til hva. Disse registreringene er sådan svært viktige da de nyttes til å kontrollere trenden og en kan styre utviklingen i en ønsket retning. KOSTRA tallene viser at omdisponeringen synker, med et unntak i 2015, og det betyr da at jordvernsmålet er et nyttig virkemiddel for å bevare naturressursen. De mest utsatte områdene for omdisponering er for tiden Østlandet, særlig i områdene om Oslo, Trøndelag og Rogaland. Dette kommer ikke overraskende da dette er pressområder som opplever befolkningsvekst og utvikling til andre formål. Problemet med en høy omdisponering i disse områdene er at det er i disse områdene en finner de landarealene med den beste matjorda. KOSTRA- ordningen har også svakheter som for eksempel at noen kommuner er slappe med registreringene og dette kan da føre til en feilkilde. Rapporteringen sier heller ingenting om mark-kvaliteten eller hva landbruksarealene har vert nyttet til før omdisponering. Dette anser vi som en stor svakhet og et opphav til feilkilde som kan være med å jobbe mot et godt jordvern da det ikke gir informasjon om de kvaliteter som er av høyest interesse. Et forslag til endring her vil være å pålegge et krav til kommunene om en årlig registrering av de omdisponerte arealene der det fylles ut karakteristikk av jordkvalitet og hva de har vert nyttet til. Dette ville gitt en samlet års rapport av KOSTRA tallene med mer validitet og rapporten kunne blitt brukt videre som et godt verktøy for politikere og planleggere. Politikken er det viktigeste virkemiddelet vi har i Norge for å hindre nedbygging av dyrket og dyrbar mark, men det krever også at politikere stiller strenge krav og har virkemidler som fungerer. Da ligger tiltakene som Asplan Viak godt til grunne da de i all hovedsak går ut på å forbedre planer, analyser og utgreiinger. Men også har et sterkt fokus på kunnskapsformidling og formidling av nasjonal landbrukspolitikk ut i distriktene. ECN260 Lauvdal og Øinæs 13
Litteraturliste Anette Solli, Bård Folke Fredriksen, L. C., Hilde Thorkildesen, T. V., Runar Bålsrud, Siri Hov Eggen, Solveig Schytz, Guri Melby, Bjarki Eggen, Anders Rødberg-LArsen & Marianne Borgen. (2015). Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Tilgjengelig fra: http://www.as.kommune.no/ato/p360/v1/macteinnkallingkommunestyret-11-02-2015.333044ode53.pdf (lest 07.04.2016). Kartverket. (2016). Opsjonsavtale. kartverket.no. Tilgjengelig fra: http://www.kartverket.no/systemsider/ordbok/o/opsjonsavtale/ (lest 10.10). Landbruks- og matdepartementet. (2015). Prop. 127 S (2014-2015). regjeringen.no. Tilgjengelig fra: https://http://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-127-s- 20142015/id2413930/ (lest 04.04.16). Landbruksdirektoratet. (2016a). Opsjonsavtaler om utbygging av dyrka og dyrkbar jord - hvordan sikre åpenhet og begrense bruken. Avdeling for ressurs og areal. Landbruksdirektoratet. (2016b). Økt omdisponering av jordbruksarealer i 2015. sfl.dep.no. Tilgjengelig fra: https://http://www.slf.dep.no/no/eiendom-ogskog/eiendom/omdisponering-og-deling/%c3%b8kt-omdisponering-avjordbruksarealer-i-2015 (lest 10.10). Miljøverndepartementet. (2009). Planlegging etter Plan- og bygningsloven. regjeringen.no. NIBIO. (2016). Jordsmonn. skogoglandskap.no. Tilgjengelig fra: http://www.skogoglandskap.no/temaer/jordsmonnkart (lest 04.04.2016). Regjeringen. (2013). Kommunedelplan for Vesby nord - Vesby kommune - innsigelser. regjeringen.no. Tilgjengelig fra: https://http://www.regjeringen.no/no/dokumenter/kommunedelplan-for-vestby-nord--- vestby-/id748500/. Regjeringen. (2016). Jordvern. Tilgjengelig fra: https://http://www.regjeringen.no/no/tema/mat-fiske-oglandbruk/landbruk/innsikt/jordvern/jordvern/id2009556/ (lest 04.05.2016). Rystad, S. (2016). ECN260: Landbrukspolitikk: Innhold, drivkrefter og effekter. fronter.nmbu.no. Upublisert manuskript. Vestby kommune. (2016). IKEA kjøper tomt i Vestby. Vestby kommune. Tilgjengelig fra: http://www.vestby.kommune.no/ikea-kjoeper-tomt-i-vestby.5930247-75201.html (lest 23.11). ECN260 Lauvdal og Øinæs 14