BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: 201421336/11 Saksbeh.: JFLI Emnekode: EBYGG-5210 Til: Byrådsavd. for byutvikling, klima og miljø Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: 14.01.2015 Klage på vedtak: Arna gnr 286 bnr 586 Storaneset Søknad om tillatelse til utlegging av flytebrygge Hvem klager? Tiltaket Vedtaket Planstatus Klagegrunner Behov for ytterligere saksbehandling ved eventuell omgjøring Anbefalt vedtak Tiltakshaver Frode Bjørn Johnsen Ny flytebrygge på 8 x 2 m, dvs. 16 m2 Avslag datert 14.11.14. Det ble ikke funnet grunnlag for å gi dispensasjon fra formålet i gjeldende reguleringsplan, «Friområde i sjø og vassdrag», eller fra reguleringsplanens bestemmelser, hvor det heter at «friområde i sjø ( ) skal ikke forringes». Sjøarealet flytebryggen skal legges i er regulert til «friområde i sjø og vassdrag» i plan av 31.05.10. Landarealet flytebryggen skal forankres i er regulert til naust. I kommuneplanens arealdel vises området i sjø som «friluftsområde» og eiendommen innenfor som «bebyggelse og anlegg». Tiltaket krever dispensasjon fra planformålet i gjeldende reguleringsplan og kommuneplanens arealdel. Det er søkt om dispensasjon. Planbestemmelsene tilsier at det er forutsatt at det skal kunne legges ut flytebrygger foran naustene. Flytebryggen vil ikke være til ulempe for allmennheten. Det er ikke behov for å innhente ytterligere dokumentasjon ved en eventuell omgjøring. En tillatelse vil måtte oversendes Fylkesmannen i Hordaland for klagemulighet, da de ikke er hørt i saken. Vedtak datert 14.11.14 opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Petter Wiberg byggesakssjef Kjersti Benedikte Ulvik prosjektleder
1. Om saken 1.1 Historikk Bygningsmyndigheten mottok søknad om utlegging av flytebrygge på gnr. 286, bnr. 586 den 08.07.14. Komplett nabovarselsliste ble mottatt 21.08.14. Bygningsmyndigheten avslo søknaden i vedtak av 14.11.14. Det ble ikke funnet grunnlag for å gi dispensasjon fra formålet i gjeldende reguleringsplan, «Friområde i sjø og vassdrag», eller fra reguleringsplanens 4.2.1, hvor det heter at «friområde i sjø ( ) skal ikke forringes». Vedtaket ble påklaget av tiltakshaver i brev av 18.11.14. Det er denne klagen som her er til behandling. 2. Om klagen Klager anfører i hovedsak: I søknaden drøftes det om tiltaket er avhengig av en dispensasjon fra formålet i gjeldende plangrunnlag, og konklusjonen var at dette ikke var entydig. Problemstillingen blir likevel ikke drøftet i avslaget. I reguleringsplanens 2.1.4 om «byggeområder» står det at «tiltak som kai, flytebrygge, sjøledninger m.m. krever tillatelse fra Havnevesenet». Tilsvarende bestemmelse finnes i samme plans 4.1.2 om «friområder», hvor det heter at «etablering av kai, flytebrygger, sjøledninger m.m. krever tillatelse fra havnemyndighet». I 4.2.1 står det at «ved naustområdene kan det fortøyes småbåt i friområde sjø». Planen åpner således for at det kan etableres flytebrygger i tilknytning til naustene. Det må kunne legges til grunn at etablering av flytebrygger skal skje i sjø. Når det i tillegg legges opp til at man kan ha fortøyning av båt i friområde sjø ved naustområdene, så faller argumentet om at strandsonen blir ytterliggere privatisert på sin egen urimelighet. I avslaget argumenteres det med at reguleringsplanens 4.2 bestemmer at friområde i sjø og vassdrag ikke skal fortettes. Dette er ikke riktig. Det som står i bestemmelsen er at friområdet ikke skal «forringes». Et hovedformål for planen var i planforslaget å sikre allmennheten bedre tilkomst til friområdet. Dette er sikret via gangveiene gv3 og gv4 fra veinettet. Det mest tilgjengelige arealet ved sjøen, svaberget, er også sikret i planen. Fagetaten framhevet svabergets offentlige karakter og gode landskapskvaliteter i planprosessen. Fagetaten anså det således som tilfredsstillende at det best egnede arealet ble sikret i planen. Det virker søkt at det omsøkte tiltaket skulle kunne åpne opp for ytterligere privat fortetting i strandsonen og gi uønsket presedensvirkning. Tiltaket inngår i godkjent reguleringsplan og fremtidige tiltak i strandsonen vil da også måtte være hjemlet i plan. Prinsippet om universell utforming skal etter reguleringsplanens 1.4 legges til grunn ved planlegging av nye bygg og uteareal. Dette må også gjelde naustene. Formålet med naust er å legge til rette for båtbruk, og en sentral del av dette er sikker og funksjonell ombordstigning til og avstigning fra båt. En flytebrygge ivaretar dette formålet på en god måte. 2
Et båtfeste vil legge beslag på vel så mye sjøareal som en flytebrygge. 3. Vurdering av klagen Klager anfører at det er lagt til grunn feil ordlyd i avslaget av 14.11.14, hva gjelder reguleringsplanens 4.2.1. I planbestemmelsen står det at friområdet i sjø ikke skal «forringes», mens det i avslaget er lagt til grunn at området ikke skal «fortettes». Klager har rett i dette. En følge av dette er at det vil ligge nærmere å vurdere dispensasjonsspørsmålet i forhold til planformålet istedenfor reguleringsplanens 4.2. Reguleringsbestemmelsen kan imidlertid tilsi at det skal relativt mye til før en eventuell dispensasjon gis. Selv om grunnlaget for dispensasjonsvurderingen i avslaget av 14.11.14 blir feil når ordlyden i planbestemmelsen ikke oppfattes riktig, så er innholdet i vurderingen i all hovedsak sammenfallende med en vurdering av om det kan gis dispensasjon fra planformålet «friområde i sjø». Vedtaket viser heller ikke spesifikt til reguleringsplanens 4.2.1, men til 4.2 «friområde i sjø og vassdrag». På bakgrunn av dette er fagetaten kommet til at det ikke er nødvendig å utstede et nytt vedtak. Dette ville medføre unødvendig tidsspille når både bygningsmyndighetens og tiltakshavers argumenter allerede framgår av saken. Klagen reiser etter dette to spørsmål. Første spørsmål blir om tiltaket i det hele tatt er avhengig av en dispensasjon. Dersom svaret på dette er ja, blir det et spørsmål om dispensasjon skal gis. Er tiltaket avhengig av dispensasjon? Det området hvor flytebryggen skal legges ut er regulert til «friområde i sjø og vassdrag». Etter fagetatens oppfatning er det i utgangspunktet helt klart at flytebrygger er i strid med friområdeformål. Spørsmålet er om reguleringsbestemmelsene i den her aktuelle saken innebærer at flytebrygger likevel er tillatt. Klager peker på at det i reguleringsplanens 4.1.2 om «friområder» heter at «etablering av kai, flytebrygger, sjøledninger m.m. krever tillatelse fra havnemyndighet». I tillegg vises det til 4.2.1 hvor det står at «ved naustområdene kan det fortøyes småbåt i friområde sjø». Klager mener at disse bestemmelsene viser at planen åpner for at det kan etableres flytebrygger i tilknytning til naustene. Fagetaten er ikke av samme oppfatning. Det framgår ikke noe sted i reguleringsplanen at flytebrygger er tillatt i friområdet. Når det i reguleringsplanens 4.2.1 står at «ved naustområdene kan det fortøyes småbåt i friområde sjø» uten at flytebrygger nevnes, så tilsier dette at flytebrygger faller utenfor. Fagetaten ser at det kan virke underlig at reguleringsplanen inneholder en bestemmelse om at flytebrygger «krever tillatelse fra havnemyndighet». En slik bestemmelse vil, med mindre den har ment å åpne opp for flytebrygger, bare være en presisering av allerede gjeldende regelverk. Selv om bestemmelsen ikke hadde stått der, så ville tiltaket være avhengig av en tillatelse fra havnevesenet. Fagetaten er likevel av den oppfatning at et fravik fra hovedregelen om at flytebrygger ikke er tillatt i friområder i sjø må forankres i en klar og entydig bestemmelse. Hvis ikke vil tillatelser her kunne få presedensvirkninger i andre friområder i kommunen. 3
Fagetaten vil ellers gjøre oppmerksom på retningslinjene til gjeldende kommuneplan, hvor det framgår at i områder avsatt til småbåthavn så tillates ikke flytebrygger over 12 m2, med mindre dette framgår direkte av reguleringsplan. Det at gjeldende reguleringsplan i herværende sak ikke inneholder noen angivelse av størrelse på flytebrygger tilsier at det ikke har vært ment å åpne opp for slike tiltak. Hvis dette ikke var tilfelle vil reguleringsplanen kunne åpne for større flytebrygger i et regulert friområde enn det som i utgangspunktet tillates i småbåthavner. Fagetaten er etter dette kommet til at tiltaket er avhengig av dispensasjon fra formålet i gjeldende reguleringsplan; «friområde i sjø og vassdrag». Det er søkt om dispensasjon. Dispensasjonsvurdering: Grunnlaget for dispensasjonsvurderingen framgår av plan- og bygningsloven 19-2 der det heter: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi en dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.» Det følger videre av Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 242 at det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for å gi dispensasjon, i motsetning til tidligere hvor det ble praktisert alminnelig interesseovervekt. Det vil normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Hensynet bak formålet «friområde i sjø» er å ivareta den verdi sjøarealet innehar i forhold til landskap, biologisk mangfold og friluftsliv. Spørsmålet blir om hensynene bak planformålet vil bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon. Dersom hensynene ikke blir vesentlig tilsidesatt må det likevel foreligge en klar overvekt av fordeler ved å gi dispensasjon, enn det er ulemper. Klager anfører at en flytebrygge ikke vil føre til ytterligere privatisering av friområdet når reguleringsplanen allerede åpner for fortøyning av båt foran naustområdene. Et båtfeste vil etter klagers oppfatning legge beslag på vel så mye sjøareal som en flytebrygge. Klager peker også på at et hovedformål for planen var i planforslaget å sikre allmennheten bedre tilkomst til friområdet. Dette er sikret via gangveiene gv3 og gv4 fra veinettet. Det mest tilgjengelige arealet ved sjøen, svaberget, er også sikret i planen. Fagetaten framhevet svabergets offentlige karakter og gode landskapskvaliteter i planprosessen. Klager mener derfor at fagetaten anså det som tilfredsstillende at det best egnede arealet ble sikret i planen. Til dette vil fagetaten bemerke at det i planprosessen ble vurdert å fjerne de eksisterende naustområdene for å utvide og ivareta de eksisterende friområdene. Det ble konkludert med at dette ikke var hensiktsmessig, både fordi nausttomene var gitt til grunneierne som erstatningsareal for andre arealer og fordi de viktigste delene av strandlinjen allerede var regulert til friområde. Det var ikke meningen å åpne opp for ytterligere utbygging i strandsonen. Etter fagetatens oppfatning vil også en flytebrygge på 16 m2 ha en klart større privatiserende effekt enn et båtfeste. 4
Som nevnt over vil en tillatelse også kunne skape presedens for senere søknader om flytebrygger. I områder avsatt til «bruk og vern av sjø og vassdrag» har bygningsmyndigheten en restriktiv dispensasjonspraksis. I arealer avsatt til friområde vil adgangen til å gi dispensasjon være enda snevrere. Klager anfører videre at prinsippet om universell utforming etter reguleringsplanens 1.4 skal legges til grunn ved planlegging av nye bygg og uteareal. Han mener at dette også må gjelde for naustene. Formålet med naust er å legge til rette for båtbruk, og en sentral del av dette er sikker og funksjonell ombordstigning til og avstigning fra båt. Klager mener at en flytebrygge ivaretar dette formålet på en god måte. Kravet om universell utforming gjelder i utgangspunktet for publikumsbygg, arbeidsbygg og enkelte boliger og boenheter, jf. TEK10 12-1 og 12-2. Naust faller altså i utgangspunktet utenfor. Det har neppe vært intensjonen med reguleringsplanen å utvide kravet om universell utforming til også å gjelde bygg som normalt faller utenfor. Hvis kravet om universell utforming likevel skulle gjelde, så kunne ikke oppfyllelsen av et slikt krav basere seg på løsninger som strider med gjeldende plangrunnlag. Hvis en slik løsning ble akseptert her ville den måtte aksepteres for alle naustene innenfor det aktuelle planområdet. På bakgrunn av det overstående er fagetaten kommet til at hensynene bak reguleringsplanen vil bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon fra reguleringsplanens formål, friområde. Det er da ikke grunnlag for å gi dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven 19-2. 4. Konklusjon Vedtak datert 14.11.14 opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. Vedlegg: 1. Situasjons- og reguleringskart 2. Flyfoto 3. Situasjonsplan 4. Klage datert 18.11.14 5. Avslag datert 14.11.14 6. Søknadsskriv datert 30.05.14 7. Tegninger 5