Jordskiftelovrevisjonen Notat nr. 3, versjon 1. Fra arbeidsgruppa til referansegruppa 14.06.06 MATERIELLE REGLER I JORDSKIFTELOVEN BEHOV FOR ENDRINGER? 1. Innledning... 1 2. Vilkår for å kreve jordskiftesak... 2 2.1 Tapsgarantien... 2 2.2 Eiendomsbegrepets innhold og plass innen jordskifte... 3 3. Virkemidlene ved jordskifte... 4 3.1 Er virkemidlene tilpasset samfunnsutviklingen?... 4 3.2 Etablering av realsameie ved jordskifte... 5 3.3 Fordeling av tilleggsjord 2f... 5 3.4 Bruksordning 2c... 6 3.5 Avløsning av bruksretter 2d... 6 4. Jordskifterettens myndighet i relasjon til partens rådighet over saken... 7 5. Bestemmelser som kan utgå... 7 1. Innledning Formålet med dette notatet er å invitere referansegruppa til å komme med synspunkt rundt en del materielle problemstillinger. Det tar for seg jordskifterettens rettsendrende virksomhet, og ikke den rettsfastsettende (grensegang og rettsutgreiing). I det videre er dette benevnt jordskifte. Hovedformålet med jordskifte er å gjøre eiendommer som har blitt utjenelige mer tjenelige. Dette gjøres ved å endre eiendommene og tilhørende rettigheter, f eks ved å bytte av grunn, rettigheter og/eller ordne bruken mellom eiendommene. Eiendommene skal være tjenlige etter tida og tilhøva (jf. 1), noe som tilsier at loven er dynamisk. Loven skal, slik sett, tilpasse seg de til enhver tid rådende forhold. Loven er endret en rekke ganger. Jordskifte har gradvis utviklet seg til nye oppgaver. Anvendelsen av jordskifteloven har vært ekspansiv, dvs. flere typer eiendommer enn tidligere faller i dag innenfor dens virkeområde. Den siste endringen trer i kraft 1. juli 2006. Den slår fast at alle eiendommer, som ikke er positivt unntatt i denne eller annen lov, kan legges under jordskifte. I tillegg har det over tid forekommet endringer i virkemidlene. Anvendelsesområdet for enkelte virkemidler har blitt utvidet, og enkelte nye er kommet til, jf. 2 første ledd punkt h og i (trer i kraft 01.01.2007). Ved lovrevisjonen nå er det grunn til å reflektere mer systematisk over om loven har klart å følge samfunnsutviklingen. Eierstrukturen i Norge er i endring. Det er derfor grunn til å vurdere hvilke endringer som er nødvendige for å at den nye loven skal kunne tilpasse seg forandringer innen dens virkeområde. Det krever at det er en viss fleksibilitet bygget inn i den. Det er 1
behov for å reflektere over samfunnsutviklingen, og hvilke situasjoner jordskifte skal avhjelpe. De ulike jordskiftevirkemidlene må vurderes og eventuelt endres, og det er mulig nye virkemidler bør tilføyes. Er de hensiktsmessige ut i fra dagens eiendoms- og eiersituasjon? Hvordan nyttes de, og hva slags virkning har de? Dette er spørsmål en bør se nærmere på i arbeidet med ny lov. Resten av dette notatet vil gjøre kort rede for noen hovedpunkt i de materielle reglene i dagens lovgivning, og skissere noen drøftingsspørsmål tilknyttet dem. 2. Vilkår for å kreve jordskiftesak Hovedvilkårene for å kreve jordskifte finnes i lovens 1. Vilkåret er at det er vanskelig å utnytte eiendommen på en tjenlig måte slik forholdene er i dag. I vurderingen må jordskifteretten trekke inn virkemidlene i 2 for å vurdere om bruk av jordskifte kan gjøre forholdene bedre, dvs at det ved hjelp av ett eller flere av virkemidlene må oppnås en tjenlighetsforbedring (nytteøkning). Bestemmelsene må derfor vurderes samlet. Problemet vurderes opp mot ulike løsninger som kan avbøte det og nytten som oppnås ved ulike løsningsalternativer før en sak kan fremmes. 1. Eigedomar som det er vanskeleg å nytte ut på tenleg måte etter tid og tilhøve, kan leggjast under jordskifte etter denne loven. Det same gjeld når tilhøva vil bli utenlege som følgje av: a) gjennomføring av tiltak, byggjing, utbetring, vedlikehald og drift av anlegg, herunder nedleggjing av private jernbaneovergangar. b) offentleg regulering av eigarrådvelde Ny 1a skal lyde: Lova gjeld for alle eigedomar dersom ikkje anna følgjer av lova her eller andre lover. 3. Jordskifte kan ikkje fremmast: a)dersom kostnadene og ulempene blir større enn nytten for kvar einskild eigedom. b)for eigedomar som omfattast etter 2 første ledd bokstav h og i, utan at kvar eigedom får sin del av verdauken i skiftefeltet 2.1 Tapsgarantien For å fremme et jordskifte må to kumulative vilkår være oppfylte. Gjennom jordskiftet må det skapes en nytte og ingen av partene må lide tap. Vernet mot å lide tap ved jordskifte er nedfelt i 3a. For det nye virkemidlet i 2h (som omhandler fordeling av utbyggingsverdier) er dette ikke nok. Her er kravet skjerpet ved at alle partene må få del i nytteøkningen jordskiftet skaper. Tapsgarantien er slik sett styrket i forhold til virkemidlet nedfelt i 2h. Nytten av jordskiftet måles ved å se på forholdene før og etter et eventuelt jordskifte er gjennomført. Jordskiftet gjelder eiendommen og en må velge løsninger som er tjenlige for eiendommen, dermed kan en komme til å se bort fra ønskene til eieren. Det er en objektiv og normert nytte som legges til grunn. Flere typer eiendommer kan i dag legges under jordskifte. Et flertall av landbrukseiendommene er ikke lenger i bruk til landbruksdrift av eieren, slik som et 2
jordskifte tradisjonelt bygger på. Dette skaper utfordringer for nyttevurderinger og håndhevelsen av tapsgarantien. Det blir mer uklart hva som skal legges til grunn for nyttevurderingene. Et eksempel kan være jordleie. Er dette en påregnelig driftsform? Hvis ja, kan potensielt økte leieinntekter være grunneierens gevinst ved jordskifte og ikke nødvendigvis reduserte driftskostnader eller tidsbesparelser. Dette fraviker fra tradisjonelle nyttevurderinger, men må sies å være særs aktuelt i dag. Et annet aktuelt tema er hvordan eiendommer ellers brukes. Hva brukes de ulike deler en jordbrukseiendom til (dyrka jord, skog/utmark, bygning etc.)? Blir bygningene brukt som bolig/fritidseiendom, jorda leid ut og skogen til jakt/friluftsliv? Samfunnet er, slik sett, i endring og man bør muligens vurdere hvordan nytte defineres. I tillegg bør tapsgarantien underkastes ny vurdering, for eventuelt å definere nærmere hvilke kriterier som bør legges til grunn. 2.2 Eiendomsbegrepets innhold og plass innen jordskifte Jordskifteloven bruker begrepet eiendom uten å definere dette nærmere. I NOU 1976:50 s 8 heter det at: For den eining jordskifte primært gjeld, har ein nytta ordet eigedom. Denne eininga kan bestå av eitt eller fleire bruksnummer, men er karakterisert ved at bruksnumra er på same eigarhand. Dette er hovedregelen, men i jordskiftesaker med arealbytte åpner lovens 29 for et unntak fra dette. Her er uttrykket driftseining brukt om den eiendom som faktisk drives sammen, men hvor ikke alt er på samme eiers hånd. Dette kan det tas hensyn til ved jordskiftet når leietiden er ti år eller mer, og jordeier og leietaker er enige. Begge vilkårene må være oppfylt for at paragrafen skal komme til anvendelse. I slike tilfeller vurderes en eiendom og leiejord som en driftsenhet og lovens nyttebetraktninger vil gjelde den som helhet. Som nevnt tidligere er det eiendommen, og ikke eier, som er det sentrale objektet for jordskiftet. Det er denne som skal gjøres mer rasjonell. Tradisjonelt vurderes fordelene og ulempene for den enkelte eiendom. Disse kan bestå av endrede inntekter og/eller utgifter, eller endret verdi på eiendommen. Per i dag er det i hovedsak disse elementene som definerer nytten, og de varierer med eiendomstype og bruken av den. Målet er å øke nytten, men det er ikke alltid mulig å sette en verdi på den. Det avhenger av hva slags type sak det er og hvilket virkemiddel som anvendes. Teoretisk sett kan en verdi- eller nytteøkning bestå i en ordning av rettighetsforhold. Eiendommer brukes ikke på samme måte som tidligere. I mer tettbygde områder er det ikke så klart hva som er en eiendom. En eier kan ønske jordskifteløsninger som totalt sett vil være en god løsning, men som ut fra en helhetlig vurdering av den enkelte eiendom vil medføre tap. Et eksempel på dette kan være et jordskifte med to parter (A og B). Den ene parten (A), som eier to boliger, ønsker et arealbytte i form av et trekantbytte med B (se kart). Kan jordskifteretten i et arealbytte gi areal fra den ene boligtomta til A, mot at B gir bort areal til den andre tomta til A. Arealbyttet gir totalt sett en gevinst, men det er verdioverføring fra den ene eiendommen til den andre. Dette 3
illustrerer problemstillingene rundt skillet mellom eier og eiendommer. Tomtene har samme eier, men er to separate eiendommer. Formålet med denne problematiseringen er å belyse eiendomsbegrepet i jordskifte. Bør begrepet ha et noe videre og friere innhold i moderne jordskifte? 3. Virkemidlene ved jordskifte Jordskiftelovens 2 fastslår virkemidlene som kan være grunnlag for jordskifte. Bestemmelsen må sees i sammenheng med senere bestemmelser i kapittel 6 som gir nærmere avgresning for hvordan en del av virkemidlene kan benyttes. 2. Jordskifte kan gå ut på å: a)løyse opp sameigetilstanden når grunn eller rettar ligg i sameige mellom bruk. b)forme ut eigedomar på nytt ved ombyting av grunn og rettar. c) 1.gi reglar om bruken i område der det er sambruk mellom eigedomar. 2.gi reglar om bruken i område der det ikkje er sambruk mellom eigedomar, når jordskifteretten finn at det ligg føre særlege grunnar. 3.gi reglar om bruken i område der det går føre seg reindrift etter lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift 2. Retten kan ikkje regulere tilhøva mellom dei som utøver slik reindrift. 4.gi reglar om bruken i personleg sameige i skogeigedom og i fjellstrøk som for storparten ligg over barskoggrensa når det ligg føre særlege grunnar. d)avløyse bruksrettar som er nemnde i 36. e)skipe slike sams tiltak som er nemnde i 34 a og tørrleggingstiltak etter 30 i vannressursloven. f)forme ut og dele eigedomane når grunn og rettar skal avhendast i samsvar med formålet i lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord. g)dele ein eigedom med tilhøyrande rettar etter eit bestemt verdiforhold. h) fordele arealverdiar og fordele kostnader ved ulike sams tiltak innafor byggeområde etter 20-4 nr. 1 og 25 nr. 1 i planog bygningslova. i) omforme eigedomar og rettar på grunnlag av utenlege eigedomstilhøve som følge av godkjent reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningslova i område som gjeld: 1.eksisterande byggeområde, 2.nytt byggeområde. Ei jordskiftesak kan omfatte eitt eller fleire av desse tiltaka 3.1 Er virkemidlene tilpasset samfunnsutviklingen? Formålet med jordskifte er, som nevnt, å skape eiendommer eller ordninger som er tjenlige etter tida og tilhøva. Hvordan samsvarer dette med samfunnsutviklingen, og hvilke virkemidler er hensiktsmessige? Norsk landbruk er i endring. Antallet landbrukseiendommer er relativt konstant med omlag 180.000 enheter. Antallet driftsenheter er derimot raskt synkende og ligger nå på omlag 50.000. Dette betyr at enhetene i drift stadig øker i omfang, hovedsakelig grunnet et økt omfang av leiejord. I tillegg til økt jordleie, så har driftsmåtene endret seg. Eksempler på dette er den økende bruken av entreprenører og samdrift i form av fellesfjøs. De endrete forholdene stiller muligens andre krav til jordskiftevirkemidlene. Hvordan blir utviklingen? Hvilke jordskiftevirkemidler behøves for å skape eiendommer som er tjenlige etter tida og tilhøva? 4
3.2 Etablering av realsameie ved jordskifte Fra gammelt av har oppløsning av realsameie (sameie mellom eiendommer) vært en viktig oppgave for jordskifterettene. Etter hvert har reglene for oppløsning blitt strengere, og en har prioritert å lage bruksordninger fremfor å oppløse. Spesielt med innføring av jordskifte i byer og tettsteder, kan det være et behov for å kunne etablere nye realsameier. Fellesarealer, som private veier, parkerings- og grøntområder, er arealer som med fordel kan ligge i sameie mellom de eiendommer arealene sokner til. Det synes å ha vært en viss praksis for at jordskifterettene har etablert enkelte mindre realsameier i utmark, som velteplasser og skogsveier. Jordskifteloven synes imidlertid ikke å ha en uttrykt hjemmel for etablering av slike eiendommer, og det stilles spørsmål ved om ikke innføring av en slik hjemmel vil være hensiktsmessig 3.3 Fordeling av tilleggsjord 2f Virkemidlet gjelder i hovedsak tilfeller hvor tilleggsjord skal legges ut til en eller flere eiendommer, og tunet på den opprinnelige eiendommen evt. skal skilles ut som en egen eiendom. Hovedformålet med bestemmelsen har vært tilfeller hvor staten avhender tilleggsjord til andre eiendommer. Ordningen med statlig forkjøpsrett er avviklet. Virkemidlene antas i dag hovedsakelig å være i bruk i forbindelse med private avtaler om kjøp av tilleggsjord. Det kan reises spørsmål om det er behov for dette virkemiddelet etter avviklingen av statens forkjøpsrett. Eller om virkemidlet bør beholdes, men med en nærmere presisering av anvendelsesområdet. I de tilfeller hvor det er hensiktsmessig med jordskifte pga behov for arealbytte, kan dette kanskje løses ved ordinært arealbytte, jf lovens 2b? I saker hvor jordskifteretten gjennomfører fradeling og overskjøting til en enkelt eiendom, minner slike saker om en ordinær delingsforretning. Da kan det stilles spørsmål ved om jordskifteretten blir valgt pga lavere gebyrsatser enn kommunene. Er dette en hensiktsmessig bruk av jordskifte? Hvis virkemidlet beholdes kan det være behov for å se nærmere på hvordan overskjøting gjennomføres ved jordskifte, og om dette gir tilstrekkelig sikkerhet for partene. Jordskifterettens rettsbok erstatter skjøte, og hjemmelsovergangen skjer ved at retten sender denne til tinglysningsmyndigheten. Jordskifteretten innbetaler dokumentavgift etter at denne er krevd inn fra partene. Jordskifteretten eller partene har da ingen sikkerhet for at det ikke forføyes over eiendommen ved for eksempel nye pengeheftelser. Det er ikke kjent om dette har skapt problemer i praksis. Etter lovens 24 andre ledd kan jordskifteretten tinglyse en melding på de angjeldende eiendommene, f eks om at det er fremmet jordskiftesak. Det stilles spørsmål om en løsning kanskje kan være at denne ordningen utvides, slik at meldingen i enkelte tilfeller får en urådighetsvirkning. Dette vil i så fall øke partenes rettssikkerhet. 5
3.4 Bruksordning 2c En opplisting over enkelte typer bruksordninger finnes i 35. Opplistingen er ikke uttømmende, jf. ordlyden..kan mellom anna gå ut på.. 35. Reglar om bruk og sambruk kan mellom anna gå ut på: a)fastsette grenser mellom hamnelag, gjere slutt på sambeite mellom hamnelag og skipe nye lag. Det kan gjerast vedtak om kva slag og kor mange husdyr kvar part kan sleppe på beite i eit område eller nokon del av området, og om beitetida. b)leggje ut felt til kulturbeite eller fôrdyrking med tilhøyrande anlegg til bruk for ein eller fleire mot avkorting i beitebruken i resten av området, eller mot vederlag i pengar eller anna. c)leggje ned seter som det ikkje blir bruk for etter ordninga og å flytte seter. Slåtteng kan avløysast eller flyttast om det trengst for å få til ei tenleg ordning og fordelane er store samanlikna med dei ulempene slåtteigaren får av det. d)avgrense eller sette heilt forbod mot beiting i visse område av omsyn til skogen. e)regulere drifta av skog og torvmyr. f)fastsette fisketider, fangstmåtar, reiskapar og anna som har med fisket å gjere, og å gi reglar om bruken av strandrettar. g)fastsette reglar om utøvinga av jakt, fangst og viltstell. h)fastsette reglar for sams bruk av sand- og grustak, vassrettar, og sams bruk i samband med rekreasjons- og turistformål. i)ordne tilhøva mellom reindrifta og grunneigarar og andre rettshavarar i område der det går føre seg reindrift etter lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift 2, når det gjeld beite, flyttlei og liknande. j) fastsette reglar for sams bruk i samband med drift og vedlikehald av vegar, parkeringsområde, leikeplassar, øntområde mv. Listen behøver en oppdatering, enten i form av en gjennomgang med opprydding i detaljeringsgrad og forhold hvor bruksordning er aktuelle, eller ved at listen tas bort til fordel for en mer generell definisjon etter modell av den som finnes for fellestiltak i 34a første ledd, Jordskifteretten kan skipe sams tiltak i samband med utnytting og bruk av eigedomar. 3.5 Avløsning av bruksretter 2d Jordskifteretten kan avløse alltidvarende bruksretter som egen jordskiftesak. Hvilke rettigheter som kan avløses er uttømmende regulert i 36. I hovedsak skal den som får en bruksrett avløst, få erstatning i form av eiendom. Hvis dette ikke lar seg gjennomføre, og problemene heller ikke kan løses ved å ordne bruken av rettighetene, kan avløsning gjennomføres ved å gi erstatning i jord, penger eller andre verdier, jf. 38. Under en jordskiftesak kan også andre bruksretter avløses hvis det er nødvendig for et tjenlig jordskifte, se 39. Opplistingen i 36 kan synes å behøve en modernisering eller evt. generalisering i tråd med hva som er nevnt ovenfor om bruksordning og felles tiltak. Forholdet mellom avløsning som jordskiftesak og skjønn etter servituttloven bør vurderes nærmere, jf. diskusjonen om overlappende myndighet. 6
4. Jordskifterettens myndighet i relasjon til partens rådighet over saken Det vises til notatet om domstolsprinsippene. Det stilles spørsmål ved om enkelte regler i særlig grad strider mot domstolsprinsippene, og om det i så fall er sterke hensyn som taler for at disse bør opprettholdes. Dette gjelder særlig 16 første ledd om regulering av grense mot nabo til jordskiftefeltet, og 88 siste ledd som slår fast at jordskiftretten kan regulere ei grense uten krav fra en part. 5. Bestemmelser som kan utgå Enkelte bestemmelser i loven synes å være utdaterte, og kan tas ut. Dette gjelder regler som ikke lenger anvendes, metoder eller løsninger som ikke lenger har praktisk betydning. Sett i lys av eventuelle revisjon av virkemidler eller vilkår vil dette måtte vurderes nærmere. På dette stadium vises til opplistingen i gruppeoppgave fra samlingen for jordskifterettslederne under tema 2. 1 1 Utdrag fra gruppearbeid, overflødige regler: Jskl. 13 tredje ledd om summarisk innkalling Jskl. 17a er uoversiktlig og må bearbeides. Det kontradiktoriske prinsipp må gis prioritet. Slik regelen er i dag, kan det reises tvil om dette prinsippet er tilstrekkelig ivaretatt. Jskl. 17b kan utgå. Det må være nok med en henvisnings-bestemmelse. Jskl. 19 om verdsetting mv. kan modifiseres. Det bør ikke i alle sammenhenger være krav om verdsetting. Jskl. 20a er unødvendig Jskl. 28 første ledd kan utgå. Skifte etter skyld i denne sammenheng er utgått på dato. Jskl. 29a hører ikke hjemme i en kompetanselov for en særdomstol Jskl. 32a annet ledd mener deler av gruppen kan utgå. Dette er det ikke enighet om i gruppen. Jskl. 34b femte ledd, annet punktum kan utgå. Det er ingen naturlig oppgave å instruere om dette. Jskl. 44 57 kan rasjonaliseres sterkt. Det er mye her som tiden har løpt fra. Jskl. 59 annet ledd: Gruppen stiller spørsmål ved om fristen kan kortes ned til 1 måned, jf. at ankefristen nå er på 1 måned. Jskl. 82 85 bør vurderes tatt ut. Bestemmelsen nyttes svært lite. De tekniske kravene er for høye. 7