Halden kommune Arkivkode: Arkivsaksnr: Journal dato: Saksbehandler: L12 2009/6192-49 08.02.2011 Håvard Tafjord Utvalgssak Utvalg Utvalgssak Møtedato Hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift 2011/23 15.02.2011 Kommunestyret 2011/53 26.05.2011 Utsendte vedlegg 1 Vedlegg til klage over endret reguleringsplan for Hovsfjellet - kommunestyrets vedtak av 28. oktober 2010 Ikke utsendte vedlegg Klage over endret reguleringsplan for Hovsfjellet - kommunestyrets vedtak av 28. oktober 2010 Denne saken er utredet etter prinsippet for fullført saksbehandling. Sammendrag av saken: Kommunestyret vedtok 28. oktober 2010 endret reguleringsplan for Hovsfjellet. Endringen innebar blant annet redusert byggehøyde for ti boligtomter regulert i henhold til tidligere plan fra 29.september 2005. I tillegg ble 5 om vern av vegetasjon i den tidligere planen erstattet med nye bestemmelser. Med reguleringsvedtaket opphørte tidligere midlertidig dele og byggeforbud av 7. april 2009. Reguleringsvedtaket er påklaget av Brattskott AS og Anne Sofie og Ludvig Moksness ved advokat Ola Brekken ved brev 7. desember 2010. Rådmannens innstilling: Klagen tas ikke til følge. Saken oversendes kommunestyret for avsluttende behandling i kommunen før den sendes Fylkesmannen i Østfold til endelig avgjørelse. Saksprotokoll i Hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift - 15.02.2011 Behandling: Rådmannens innstilling vedtatt mot 1 stemme, Per Egil Evensen, FrP. Side 259
Vedtak: Klagen tas ikke til følge. Saken oversendes kommunestyret for avsluttende behandling i kommunen før den sendes Fylkesmannen i Østfold til endelig avgjørelse. Saksutredning: Bakgrunn Hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift fattet 7. april 2009 vedtak om midletidig dele- og byggeforbud for deler av reguleringsområdet for Hovsfjellet. Forbudet omfattet de to ytterste tomterekkene mot det tilstøtende friluftsområdet mot sjøen. Formålet med forbudet var å avklare om fjerning av vegetasjonen i friluftsområdet burde få reguleringsmessige konsekvenser. Vedtaket om midlertidig dele- og byggeforbud ble påklaget, men er senere stadfestet av Fylkesmannen i Vestfold (som settefylkesmann) ved vedtak 26.10.2009. Etter dagjeldende 33 i plan- og bygningsloven gjelder et dele- og byggeforbud frem til det vedtas reguleringsplan eller kommuneplan for området, dog ikke lenger enn to år. Kommunestyret vedtok 28. oktober 2010 endret reguleringsplan for Hovsfjellet. Som en konsekvens av dette, falt dele- og byggeforbudet bort. Arealbruken i området er nå underlagt de begrensninger som følger av gjeldende reguleringsvedtak. Klagen. Brattskott AS og Ludvig og Anne Sofie Moksness har påklaget reguleringsvedtaket. Det anføres at planen bygger på forutsetningen om at dele- og byggeforbudet er gyldig. Klagerne mener det ikke var saklig grunnlag for forbudet, og at det følgelig er tatt utenforliggende hensyn under utøvelse av forvaltningsskjønnet. Klagerne mener også at dele- og byggeforbudet bygger på feil saksbehandling og rettsanvendelse. Når det gjelder selve reguleringsvedtaket, mener klagerne at det ikke er saklig grunnlag for endringene. På dette punkt knytter innsigelsene seg til forvaltningsskjønnet og det faktiske grunnlag for vedtaket om endret regulering. Det pekes særskilt på at grunneier og tiltakshaver har innrettet seg etter gjeldende plan, og lagt ned betydelige ressurser i samsvar med gitte tillatelser og i tillit til den opprinnelige reguleringen. Under disse omstendigheter mener klagerne at planendringene ikke kan gå lenger enn det som er nødvendig for ivareta de hensyn som begrunner endringene. Det hevdes at det ikke er vist til noe saklig grunnlag for å endre planen som er basert på et holdbart faktum. Endringsvedtaket fremstår derfor som et uforholdsmessig inngrep. Det påpekes at den regulerte bebyggelsen på Hovsfjellet ligger så tilbaketrukket at den ikke er synlig fra sjøen. Klagerne mener derfor reguleringsendringen er basert på fullstendig udokumenterte påstander om behov for skjerming av bebyggelsen. Siden dette uriktige faktum har vært avgjørende for vedtaket, er reguleringen ugyldig. Klagerne er også av den oppfatning at de nye reguleringsbestemmelsenes pkt 5.1 og pkt. 5.2 er ugyldige. Bestemmelsene i pkt 5.1 er vernebestemmelser som i følge klagerne ikke kan gis uten at planen gjennomføres ved ekspropriasjon. Bestemmelsene i pkt. 5.2 er som følge av forbudet mot flatehogst og krav om skjøtselsplan til hinder for regningssvarende drift. Det er derfor ikke hjemmel for reguleringen til skogbruk. Side 260
Klagen fra Brattskott AS og Ludvig og Anne Sofie Moksness er vedlagt som bilag 1. Betydningen av dele- og byggeforbudet kommentarer. Etter tidligere bygningslovs 33 kan kommunens faste planutvalg bestemme at såkalte søknadsog meldingspliktige arbeider ikke kan igangsettes i områder som utvalget mener bør reguleres eller omreguleres før reguleringsspørsmålet er avgjort. Det samme gjelder andre tiltak som kan vanskeliggjøre gjennomføringen. Et midlertidig forbud gjelder i utgangspunktet frem til reguleringsspørsmålet er avgjort, og gjelder uansett ikke lenger enn to år. Om dette, se pbl 1985 33 fjerde ledd. Med den endrede reguleringsplanen for Hovsfjellet av 28.oktober 2010 falt forbudet bort. Det har i dag ingen rettsvirkning, idet alle søknads- og meldingspliktige tiltak som ikke tidligere er avgjort skal vurderes mot gjeldende reguleringsplan. Det er i denne sammenheng uten betydning at reguleringsvedtaket er påklaget, se Frihagen III side 577. Reguleringsvedtaket av 18.oktober 2010 innebærer en endring av tidligere reguleringsplan fra 2005. Plan- og bygningslovgivningen bygger på prinsippet om at det er kommunen som avgjør når og hvordan et område skal reguleres. Vurderingen vil måtte bero på kommunens skjønn. Et midlertidig dele- og byggeforbud binder ikke reguleringsmyndighetene til å regulere, og dermed har kommunen som reguleringsmyndighet ingen plikt til å regulere på noen bestemt måte. En konsekvens av dette er at forbudet faller bort av seg selv dersom det ikke reguleres innen lovens frist. På denne bakgrunn har ikke gyldigheten av det midlertidige dele- og byggeforbudet betydning for lovligheten av reguleringen av 18.oktober 2010. Derfor mener rådmannen at kommunen ikke behøver å ta stilling til gyldigheten av det tidligere dele- og byggeforbudet. Uansett har dele- og byggeforbudet vært påklaget. Fylkesmannen i Vestfold har som settefylkesmann tatt stilling til gyldigheten av vedtaket, og stadfestet kommunens avgjørelse. Kommunen kan som underordnet organ vanskelig overprøve Fylkesmannens vurdering. Av den grunn legges det uansett til grunn at vedtaket er gyldig. Reguleringsvedtaket forvaltningsskjønnet kommentarer. Selv om det er opp til reguleringsmyndighetenes skjønn å vurdere behovet for ny regulering, plikter kommunen å foreta en saklig vurdering av hva som er ønsket reguleringsmessig utvikling. Vurderingen må forankres i reguleringsmessige hensyn, se Pedersen, Sandvik, Skaaraas, Næss og Os, Plan- og bygningsrett I side 291. Her uttales følgende: Kommunestyret står like fritt til å oppheve og å endre en reguleringsplan som til å vedta en ny plan. Det kreves ikke at det foreligger særlige grunner eller at forholdene har endret seg. Tidsmomentet er heller ikke avgjørende. Det er tilstrekkelig at kommunestyrerepresentantene har endret syn eller at det etter et valg er kommet nye representanter som ser annerledes på arealdisponeringen i området. I dette tilfellet er endringene i planen forårsaket av at del av vegetasjonsbeltet mot sjøen er fjernet i strid med det som var kommunestyrets intensjon da området ble utlagt til byggeområde i reguleringsplanen fra 2005. Det er gjort endringer i planen for å redusere fjernvirkningene fra boligområdet, og legge bedre til rette for en miljømessig boligutbygging, slik det blant annet er Side 261
redegjort for i planbeskrivelsen. De endringer som er gjort er basert på tradisjonelle reguleringsmessige hensyn, og er dermed saklig begrunnet. For byggeområdets del, innebærer reguleringen at det foretas endring i reguleringsbestemmelsene for ti av tomtene som ligger mest eksponert mot sjøen. Det er lagt inn en byggegrense på 10 meter mot vest (sjøen). Tillatt mønehøyde er dessuten redusert fra 8,0 meter til 6,0 meter. Det er også tatt inn bestemmelser om gesimshøyder, arker og takoppløft, fargesetting med mer ut fra de samme hensyn. Også grøntområdet mot sjøen er undergitt særlig vern ut fra de samme hensyn. Forslaget har vært lagt ut til offentlig ettersyn. Miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen har i sin høringsuttalelse 14.06.2010 støttet planforslaget på dette punkt, og presisert at det ikke er ønskelig at det lempes på kravene ved den videre behandling av reguleringsplanen. Uttalelsen fra Fylkesmannen er vedlagt som bilag 2. Også Østfold fylkeskommune har ment at det er positivt at kommunen tar konsekvensen av de endrede forutsetningene som følge av hogsten og justerer planen i forhold til dette. I sin høringsuttalelse 22.06.2010 gis fylkeskommunen uttrykk for at endringene i rimelig grad imøtekommer ønsket om redusert eksponering mot Iddefjorden. Høringsuttalelsen vedlegges som bilag 3. Det er fyldig redegjort for natur- og landskapsforholdene i saksfremlegget til førstegangsbehandlingen av planen. Saksfremlegget fremlegges uten vedlegg som bilag 4. I saksfremlegget har administrasjonen vurdert nærmere betydningen av den vegetasjonen som ble fjernet ved hogsten i området. Vurderingen er svært konkret. Det er konkludert med at de regulerte tomtene kan opprettholdes med redusert byggehøyde på en etasje og en større avstand til grøntstrukturen mot sjøen. Samtidig er tillatt BYA økt fra 25 til 35 % for at boligene skal få en hensiktsmessig størrelse. Det er i tillegg forutsatt at vegetasjonen i forkant sikres som en ramme rundt Iddefjorden og som skjerming av bakenforliggende bebyggelse. Det er likevel åpnet for forsiktig skjøtsel langs eksisterende natursti for å sikre fremkommeligheten. Da reguleringsplanen ble andregangs behandlet i planutvalget og deretter sluttbehandlet i kommunestyret, forelå det også høringsuttalelse fra adv. Brekken på vegne av Brattskott AS. Denne vedlegges som bilag 5. Her fremkommer de samme anførsler som i klagesaken at det må legges betydelig vekt på konsekvensene av endringene for grunneier og at hogsten ikke har hatt betydning for fjernvirkningene og at virkningen av hogsten uansett er midlertidig. Innvendingene ble ikke tillatt vekt ved behandlingen av planen og det vises for så vidt til rådmannens konklusjon i saksfremlegget for andregangs behandlingen, som fremlegges som bilag 6. Når det gjelder forvaltningsskjønnet, inneholder ikke klagen noe prinsipielt nytt som ikke er vurdert ved tidligere behandling av saken. Rådmannen ser fortsatt behovet for en skjerming av utbyggingsområdet med reguleringsbestemmelser som hindrer eksponering av bebyggelsen i forhold til fjorden og omkringliggende områder. Reguleringsvedtaket reguleringsbestemmelsenes pkt 5.1 og 5.2 kommentarer: I reguleringsbestemmelsenes pkt 5.1 er det gitt bindende bestemmelser om reguleringsområde Grøntstrukturformål naturområde/vegetasjonsskjerm. Området fremgår på reguleringskartet, bilag 7 og bestemmelsene er inntatt som del av endrede bestemmelser i bilag 8. Planbeskrivelsen fremgår av bilag 9. Side 262
Klagerne mener kommunen ikke har lovlig adgang til å regulere til formålet uten at kommunen samtidig eksproprierer og betaler full erstatning etter naturmangfoldloven. Rådmannen ser det slik at det er full anledning til å regulere til formålet med hjemmel i pbl 12-5 nr. 3. Inn under kategorien grøntstruktur går sammenhengende vegetasjonsbelter i områder som ligger i eller ved by eller tettsted. Hovedkategorien omfatter blant annet naturområder, turdrag, friområder og parker. Hovedkategorien naturområde som er brukt på Hovsfjellet retter seg mot områder der bygningsmessige tiltak (ut over opparbeidelse og vedlikehold av stier og løyper) er forbudt. Om dette, se Pedersen, Sandvik, Skaaraas, Ness og Os: Plan- og bygningsrett I side 335. Det er i disse tilfellene tale om områder hvor utgangspunktet er at det ikke skal iverksettes tiltak som kan endre de naturgitte forholdene, se Innjord: Plan- og bygningsloven med kommentar side 330. Siktemålet med planformålet er å verne de naturgitte forhold mot inngrep og samtidig sikre ferdselen langs stien gjennom området. Det er i reguleringsbestemmelsene gitt nærmere bestemmelser om vern av vegetasjonen. Hjemmel for slike bestemmelser er pbl 12-7 nr.1 og 2. Det er også gitt retningslinjer for skjøtsel for å sikre ferdselen på den etablerte turstien gjennom området. Det er hjemmel for slike bestemmelser i pbl 12-7 nr. 9. Rådmannen deler ikke oppfatningen av at vegetasjonsvernet utløser krav om erstatning etter naturmangfoldloven og at regulering endog skal være betinget av at man eksproprierer til slikt formål. Det dreier seg om rådighetsbegrensninger som lovlig kan pålegges i medhold av plan- og bygningsloven, og eventuelle erstatningskrav vil være betinget av at vilkårene i pbl 15-3 er oppfylt. Det skal svært meget til for at en reguleringsplan utløser krav om erstatning. Det gjelder også her hvor vegetasjonsvernet knytter seg til utbyggingsinteressene i bakkant. I reguleringsplanen er området nærmest sjøen utlagt som LNF-skogbruk. Klagerne mener reguleringsbestemmelsene om vern av vegetasjonen i området er så omfattende at kommunen ikke har tilstrekkelig lovgrunnlag for å regulere på denne måten. Det er anledning til å regulere til landbruk-, natur- og friluftsformål samlet eller hver for seg. Det følger av pbl 12-5 nr. 5. På Hovsfjellet er området regulert samlet til disse formål. Det følger av bestemmelsen at formålet kan underdeles, slik at f.eks. landbruksformålet kan angis som skogbruk. I dette tilfellet er det altså regulert til en kombinasjon at landbruk-, natur- og friluftsformål hvor landbruksformålet er knyttet til skogsdriften. Med slik regulering kan det gis bestemmelser som regulerer forholdet mellom disse ulike interessene innenfor plan-området, f.eks med hjemmel i pbl 12-7 nr. 2. Det er derfor ikke noe i veien for at planen åpner for skogbruksdrift, men likevel oppstiller vernebestemmelser av hensyn til friluftsinteressene. Det ligger i planbestemmelsene at flatehogst ikke er tillatt, men at man likevel åpner for skjøtsel innenfor rammen av de naturvernhensyn som knytter seg til vern av landskapsbildet Konklusjon Rådmannen er på bakgrunn av gjennomgangen foran av den oppfatning at både reguleringsformål og reguleringsbestemmelser har tilstrekkelig lovgrunnlag i plan- og bygningsloven. Rådmannen mener også de skjønnsmessige avveiningene er forsvarlige og nødvendige for å ivareta de intensjoner som har ligget til grunn da kommunen i sin tid tillot Hovsfjellet utlagt til utbyggingsformål gjennom reguleringsplanen 2005. Rådmannen anbefaler derfor at klagen forkastes, og saken oversendes Fylkesmannen til endelig avgjørelse. Side 263
Dokumentet er elektronisk godkjent av: Asbjørn Montelius Side 264
Side 265
Side 266
Side 267
Side 268
Side 269
Side 270
Side 271
Side 272
Side 273
Side 274
Side 275
Side 276
Side 277
Side 278
Side 279
Side 280
Side 281
Side 282
Side 283
Side 284
Side 285
Side 286
Side 287
Side 288
Side 289
Side 290
Side 291
Side 292
Side 293
Side 294
Side 295