Byrådssak 128/17 1 Høringsuttalelse avgrenset høring - Regional areal- og transportplan for Bergensområdet OHST ESARK-03-201700033-49 Hva saken gjelder: Bergen kommune har mottatt revidert planforslag for Regional areal- og transportplan (RATP) for Bergensområdet 2017-2028 til avgrenset høring, jf. oversendelsesbrev fra Hordaland fylkeskommune (HFK) av 17.02. 2017. Tidligere versjon av planforslaget var på høring juni-desember 2015, og Bergen kommune avga høringsuttalelse etter vedtak i Komité for miljø og byutvikling 1. oktober 2015 (vedlagt). Det er gjort endringer i planen etter høringen høsten 2015, blant annet gjennom en prosess som har involvert en politisk styringsgruppe med bred deltakelse fra kommunene i Bergensområdet. Byråden har selv sittet i denne styringsgruppen. Planen omfatter kommunene Bergen, Radøy, Meland, Lindås, Askøy, Fjell, Øygarden, Sund, Osterøy, Vaksdal, Samnanger og Os. Høringsforslaget inneholder en planbeskrivelse med mål, retningslinjer og handlingsprogram. Planen omfatter fem hovedtema: - Senterstruktur og utbyggingsmønster - Regionalt transportsystem - Boligområder - Næringsareal og arbeidsplasser - Natur, kulturmiljø og landskap Fylkeskommunen ber nå særlig om tilbakemeldinger på endringene i planforslaget: «I denne avgrensa høyringa ber vi spesielt om innspel på om planen er tilstrekkeleg tydeleg på korleis den vil bidra til å nå nasjonale og regionale klima- og miljømål. I tillegg ønskjer vi innspel på prinsippet om differensiert arealforvaltning. Spesielt om det er viktige omsyn som bør vere gjeldande innanfor dei regionale vekstsonene, og som burde vore inkludert i retningslinene 4.4.-4.9.» Frist for høringsinnspill er satt til 1. april 2017, men Bergen kommune har fått utsatt frist til 7. april. HFK har ambisjon om at planen skal vedtas i fylkestinget i juni, samtidig med Regional transportplan (RTP) Hordaland 2018-2029, som er på høring parallelt med denne planen. Komité for miljø og byutvikling avgir høringsuttalelse til sistnevnte plan, jf. sak til møtet 6. april 2017. De to planene har mange felles tema, og transporttemaet i RATP (kapittel 4.3) er tilnærmet identisk med kapittel 7 i RTP, «Transport i Bergensområdet». Bergen kommunes høringsuttalelse fra høsten 2015 Bergen kommunes høringsuttalelse fra 2015 var todelt en generell, overordnet del og en del knyttet til vurderinger av de enkelte plantema, jf. over. Den overordnede delen av uttalelsen er gjengitt under: «Bergen kommune ser forslag til Regional areal- og transportplan som et viktig bidrag til å se helhetlig på hvordan vi skal løse utfordringene for Bergensområdet som et funksjonelt byområde. Planforslaget har gode og grundige analyser av utfordringene, og det er positivt at fylkeskommunen er så tydelig på at befolkningsveksten må møtes på en måte som både er arealeffektiv og reduserer transportbehovet. 1
Etter Bergen kommunes vurdering kunne planforslaget samtidig vært tydeligere både med hensyn til målsettinger og hvordan ønsket utvikling skal realiseres gjennom konkret virkemiddelbruk. Eksempelvis gis det tydelige strategiske føringer på at fremtidig utbyggingsmønster og transportsystem skal gi nullvekst i personbiltransporten i Bergensområdet. En slik tydelig retning for den fremtidige utviklingen av regionen gjenspeiles ikke i de definerte målsettingene. Målsettinger med tydeligere ivaretakelse av klima- og miljøhensyn ville også i sterkere grad bidratt til å få frem potensielle målkonflikter knyttet til planlagt kapasitetsøkning på hovedvegnettet mellom regionsentre i vest, sør og nord for Bergen. De nye vegsambandene er høyst nødvendige og ønskede tiltak for å sikre et moderne hovedvegnett i regionen, men for å unngå økning i personbiltransporten kreves omfattende prioritering av kollektivtransport, insentiver for samkjøring, ytterligere restriktive tiltak for personbiler, etc. Løsningene som skisseres i planforslaget sannsynliggjør etter Bergen kommunes vurdering ikke i tilstrekkelig grad en utvikling i tråd med føringene om nullvekst i Bergensområdet som helhet. Planforslaget gir mange og til dels detaljerte føringer for kommunale utredninger og planoppfølging. Bergen kommune vil til dette peke på at planlegging ikke skal være mer omfattende enn nødvendig, og ber fylkeskommunen vurdere omfanget av og detaljeringsgraden i foreslåtte retningslinjer.» Kort om endringer i planforslaget I det følgende oppsummeres de viktigste endringene i nytt planforslag sammenliknet med planforslaget som var på høring høsten 2015. Tydeliggjøring av planens virkninger (kapittel 1.2) I oppdatert planforslag understrekes at planen ikke har juridisk bindende virkning og ikke inneholder regionale planbestemmelser. Planen er retningsgivende for fremtidige rulleringer av kommuneplaner i området og har ikke tilbakevirkende kraft. Samtidig pekes det på at mål og retningslinjer i planen kan danne grunnlag for innsigelser til kommunale planforslag for de myndigheter som har innsigelsesrett. Statlige og regionale føringer for planen er inkludert (kapittel 1.3) I oppdatert planforslag er det gitt en samlet oversikt over statlige og regionale føringer som er viktige for utformingen av den regionale planen. Dette gjelder for eksempel nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, Nasjonal transportplan, Klimaplan for Hordaland, etc. Revidering av målsettinger, inkludert begrunnelser (kapittel 2) I oppdatert planforslag er det overordnede målet endret for å tydeliggjøre klimautfordringenes betydning for areal- og transportutviklingen, samt økt fokus på grøntstruktur og kulturminneverdier i vekstsoner. Opprinnelig forslag til overordnet mål: «Bergensområdet skal vere ein berekraftig og konkurransedyktig vekstregion. Utbyggingsmønster og transportsystem skal gje effektiv utnytting av samfunnsressursar og infrastruktur. Det skal vere ein god fordeling av bustader og arbeidsplassar i Bergensområdet» Nytt forslag til overordnet mål: «Bergensområdet skal vere ein berekraftig og konkurransedyktig vekstregion. Utbyggingsmønster og transportsystem skal gje effektiv utnytting av samfunnsressursar og infrastruktur. Samordna planlegging og eit klimavenleg utbyggingsmønster skal leggje til rette for at transportveksten skjer i tråd med nullvekstmålet og at regional grønstruktur og kulturminneverdiar vert bevart. Det skal vere ein balansert fordeling av bustader og arbeidsplassar i Bergensområdet». 2
Forslag til mål for senterstruktur og utbyggingsmønster er også endret, jf. under. Endringene viser en sterkere vekting av at utbyggingsmønsteret skal være arealeffektivt og klimavennlig enn at det er et mål i seg selv å etablere en flerkjernet senterstruktur med selvforsynte sentre. Opprinnelig forslag til mål: «Bergensområdet skal ha ein fleirkjerna senterstruktur med sjølvforsynte senter i samsvar med definert senterhierarki. Hovudtyngda av veksten i arbeidsplassar og bustader skal kome innanfor definerte vekstsoner». Nytt forslag til mål: «Utbyggingsmønsteret i Bergensområdet skal vere arealeffektivt og klimavenleg basert på den regionale senterstrukturen. Hovudtyngda av veksten i arbeidsplassar og bustader skal kome innanfor regionale vekstsoner». Forslag til mål for regionalt transportsystem er også endret, jf. under. Endringene tydeliggjør at nullvekstmålet er en sentral premiss. I tillegg viser endringene en sterkere betoning av at transportsystemet skal være miljøvennlig. Opprinnelig forslag til mål: «Bergensområdet skal ha eit effektivt transportsystem som gir miljøvenleg og trygg transport, god mobilitet og tilgjenge til viktige reisemål». Nytt forslag til mål: «Bergensområdet skal ha eit miljøvenleg, effektivt og trygt transportsystem som sikrar mobilitet for befolkning og næringsliv. Veksten i persontransporten skal tas med kollektiv, sykkel og gange». I oppdatert planforslag gis også en langt grundigere begrunnelse for målformuleringene. Dette er gitt gjennom en beskrivelse av næringslivets behov, endringskrav som følge av klimautfordringer og nullvekstmålet, samt behovet for et balansert utbyggingsmønster. Det nye planforslaget gir også en grundigere omtale av viktige utviklingstrekk og utfordringer for den regionale areal- og transportpolitikken (kapittel 3). Dette gjelder særlig bolig- og næringsstruktur og transport, samt natur, kulturmiljø og landskap. Omtalen er dels ny, dels er kapittelet et resultat av at tekst er flyttet fra omtale under de enkelte plantemaene. I kapittel om senterstruktur og utbyggingsmønster (4.2.) er omtalen av strategi om vekstsoner og vernesoner erstattet av en «differensiert arealforvaltning» som er mer nyansert. Endringene gjelder blant annet sterkere synliggjøring av behov for å ta hensyn til kulturminner og friluftsområder i de regionale vekstsonene. Det er også tatt inn forslag til nye retningslinjer (4.4.-4.9) som skal bidra til ivaretakelse av viktige arealverdier innenfor de regionale vekstsonene. Byrådet anbefaler at Bergen kommune avgir følgende høringsuttalelse til forslag om Regional transportplan Hordaland 2018-2029: «Oppdatert forslag til Regional areal- og transportplan (RATP) for Bergensområdet er etter Bergen kommune sitt syn forbedret i forhold til planforslaget som var på høring høsten 2015. Målsettingene er blitt langt tydeligere og bedre med hensyn til å ivareta klima- og miljøhensyn, nullvekstmålet og kulturminneverdier og kulturlandskap som grunnleggende premisser. 3
I planforslaget legges det opp til en differensiert arealforvaltning som i stor grad samsvarer med Bergen kommunes arealpolitikk slik den er vedtatt i gjeldende kommuneplan (både arealdelen og samfunnsdelen). Bergen kommune vil legge frem forslag til rullering av KPA til sommeren, og denne vil vise en ytterligere forsterkning av bærekraftig fortetting. Differensiert arealforvaltning betyr at ulike hensyn vektes ulikt i fortettingsområder/vekstsoner og utenfor disse sonene. Planen legger opp til at naturmangfold, landskap, landbruk, kulturmiljø og friluftsliv skal bli tatt særlig hensyn til utenfor regionale vekstsoner, mens utbygging kan vektes sterkt innenfor vekstsonene. Bergen kommune er prinsipielt uenig i denne tilnærmingen. Vurdering av blågrønne strukturer og kulturminneverdier må tas i hvert enkelt tilfelle ut fra egenverdien og lokal analyse. Bergen kommune merker seg at retningslinjene 4.2 og 4.4-4.9 likevel peker på viktigheten av naturmangfold, landskap, kulturmiljø og friluftsliv i utbyggingsområder. Bergen kommune vil imidlertid foreslå et ekstra punkt 4.10: «Senter- og fortettingsområder må utvikles med gode oppholdsarealer for alle brukergrupper, et finmasket gangnett og trygg gang-/sykkeltilgang til nærfriluftområde. Sammenhengende blågrønne strukturer skal utvikles og kulturminneverdier ivaretas». Selv om Bergen kommune er tilfreds med at det oppdaterte planforslaget har en mer balansert fremstilling enn det opprinnelige høringsutkastets rigide skille mellom vekst og vern, er det fremdeles en unyansert fremstilling enkelte steder i planforslaget. Bergen kommune viser for eksempel til omtale på s. 60, der det heter: «Størstedelen av utbygginga bør kome i dei regionale vekstsonene. Eit konsentrert utbyggingsmønster med høg tettleik i desse sonene vil gje betre vern av naturmangfald, landskap, landbruk, kulturmiljø og friluftsliv i resten av regionen. Dette inneber ei særleg vektlegging av dei nemnde arealverdiane utanfor desse vekstsonene». Denne omtalen bør oppdateres i samsvar med omtalen av «differensiert arealforvaltning» i kap. 4.2.6. Her kommer det tydelig frem at det nettopp er i senterområdene at grøntstruktur og kulturminneverdier er under sterkest press, og det er her det er ekstra viktig å ta hensyn til viktige verdier for naturmangfold, landskap, landbruk, kulturminner og friluftsliv ved utbygging (jf. retningslinjer 4.4-4.9). RATP kan bidra til en arealforvaltning som er mindre bilbasert, slik at mål om redusert personbiltransport kan nås. Strategien er at hovedtyngden av nye boliger og arbeidsplasser skal komme i såkalte regionale vekstsoner med god kollektivbetjening, der det skal bygges arealeffektivt. Erfaringene fra Bergen er at utbygging av et høykvalitets kollektivsystem (Bybanen) gir økt kollektivandel og redusert bilbruk, og etterspørselen etter boliger og kontorlokaler nær Bybanen er stor. Bergen kommune har derfor god erfaring med en slik arealstrategi. Det er imidlertid viktig å ha øye for andre transportdrivere enn bolig og arbeidsplass. I folks hverdag er nærhet til barnehage, skoler, offentlig service og nærbutikk viktig hvis reiser skal kunne tas med gange, sykling eller kollektivt. RATP kunne med fordel pekt på viktigheten av et godt samspill (nærlokalisering) mellom disse funksjonene og boligkonsentrasjoner. For at RATP skal gi en mer bærekraftig utvikling av Bergensområdet, må kommuner og utbyggere følge opp strategiene og føringene gitt i planen. Planen legger opp til at «riktig» utbygging blir prioritert og at kommunene kan styre all utbygging av boliger og arbeidsplasser i tråd med planen. Planen drøfter imidlertid ikke hvilke virkemidler som trengs for å nå målene, og om kommunene har de nødvendige virkemidlene til å oppfylle planen. Bergen kommune savner derfor fortsatt et fokus på utvikling av nye virkemidler for å styre arealutviklingen i riktig retning og sikre gjennomføringskraft i byutviklingen. Spesielt er fortetting i senterområder svært krevende oppgaver der det ennå mangler virkemidler for å oppnå optimal gjennomføring. Bergen kommune ønsker å kommentere planforslaget omtale av lokal luftforurensning i Bergen. Det er korrekt at risikoen for høy luftforurensning i Bergen er stor i vinterperioder med klart vær og lite vind. 4
Samtidig er fremstillingen etter Bergen kommune sitt syn ikke tilstrekkelig nyansert/presis. Hovedutfordringene i Bergen har tradisjonelt vært å overholde grenseverdiene for nitrogendioksid her har Bergen over mange år hatt et utslippsnivå på grensen til eller like over de lovfestede grensene. Samtidig har det sjelden vært utfordringer med å overholde utslippskravene til svevestøv. Nye, strengere utslippskrav til svevestøv gjør at dette kan bli en større utfordring og gi behov for nye tiltak i årene som kommer. Når det gjelder planforslagets strategier for transportsystemet i Bergensområdet (kapittel 4.3), viser Bergen kommune til egen høringsuttalelse til forslag til Regional transportplan (RTP) Hordaland 2018-2029, som skal avgis av Komité for miljø og byutvikling 6. april 2017. Hovedpunktene mht kommunens vurdering av foreslåtte transportstrategier er som følger (med forbehold om endringer ifm behandling): Bergen kommune mener at foreslåtte transportstrategier gir et godt utgangspunkt for å styre transportpolitikken i Hordaland i riktig retning. Forslaget samsvarer generelt godt med kommunale planstrategier for fremtidig byutvikling. Etter Bergen kommunes vurdering er den likevel ikke tydelig nok mht hvordan nasjonale og regionale klimamål skal nås, og kommunen har derfor følgende merknader: - Det bør komme tydeligere frem at Hordaland fylkeskommune anbefaler en differensiert tilnærming for å nå nullvekstmålet i Bergensområdet. Slik Bergen kommune leser planforslaget, påpekes det at nullvekst i de mest sentrale områdene (Bergen) ikke vil være tilstrekkelig for å nå nullvekstmålet for hele området. Bergen kommune ber Hordaland fylkeskommune om å tydeliggjøre dette forholdet, og inviterer til at fylkeskommunen slutter seg til vedtatt mål i bystyret om reduksjon i personbiltrafikken med 10 % innen 2020 og 20 % innen 2030. - Samordnet areal- og transportplanlegging: Bergen kommune slutter seg til foreslåtte strategi, og understreker viktigheten av et styrket samarbeid med regionsenterkommunene i Bergensområdet. - Bergen kommune er tilfreds med at endrede reisevaner er omtalt som et viktig utviklingstrekk i planforslaget. Det er svært viktig å dokumentere og presentere den positive utviklingen som faktisk har skjedd de siste årene. Etter Bergen kommunes syn kan denne omtalen gjerne understrekes enda sterkere, og peker i den forbindelse på at det nå foreligger oppdaterte tall for vekst i kollektivtransporten i 2016 (som ikke er tatt med i planforslaget). - Styrking av miljøvennlige transportformer: Bergen kommune slutter seg til de omtalte strategiske grepene for å styrke kollektivtilbud (både bybane, buss og båt), sykkel og gange ytterligere. Samtidig peker Bergen kommune på at planforslaget ikke i tilstrekkelig grad omtaler eller betoner viktigheten av styrket drift av kollektivtransporten for å nå målsettingene. Dersom en stor del av forventet vekst i transportbehov skal tas med kollektivtransport, vil økt tilbud (drift) av kollektivtransporten være avgjørende. - Avgrense personbiltransporten: Bergen kommune slutter seg til omtale av restriktive tiltak, men ber om at denne strategien utvides for å avgrense personbiltransporten er det også vesentlig å unngå at investeringer i nye vegsamband i og rundt Bergen øker kapasiteten og etterspørselen for bruk av personbil. - I tilknytning til de to ovenstående punkter; Bergen kommune understreker behovet for en særlig sterk kollektivsatsing i og til Bergen i forbindelse med realisering av store riksvegsamband fra sør og vest for Bergen i perioden 2021-2024. Dette vil være nødvendig for å lykkes med å videreføre den flotte veksten i bruk av kollektivtransport i Bergen og Bergensområdet som vi har sett de siste årene. - Bergen kommune slutter seg ikke til forslaget om at elbiler skal betale inntil halv takst i bompenger så snart Stortinget åpner for dette. Dette er en krevende avveining fordi elbilbruken er i ferd med å skyte fart og på et tidspunkt kan skape utfordringer med å nå nullvekstmålet. For å bidra til en høyst nødvendig utfasing av fossilbiler, er det samtidig avgjørende å beholde flest mulig fordeler for nullutslippsbiler lengst mulig. Etter Bergen kommunes vurdering bør betaling for elbiler i bomringen vurderes nøye både med hensyn til tidspunkt for innfasing og takstnivå. 5
Bergen kommune imøteser en strategi for kollektivtrafikk på sjø, mellom bydeler i Bergen og mellom Bergen og nabokommuner». Vedtakskompetanse: Bystyret avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, jf. byrådets fullmakter 7, bystyresak 236/16. Denne saken gjelder en avgrenset høring av et revidert planforslag som Bergen kommune tidligere har avgitt høringsuttalelse til. Forretningsutvalget vedtok i møte 21. mars 2017 at høringsuttalelse kan avgis av byrådet. Byrådet ønsker imidlertid at saken sluttbehandles i Komité for miljø og byutvikling 6. april, ettersom høringsuttalelsen henger tett sammen med parallell sak om høringsuttalelse til Regional transportplan 2018-2029 for Hordaland, som skal sluttbehandles i Komité for miljø og byutvikling samme dag. Byrådet innstiller til komite for miljø og byutvikling å fatte følgende vedtak: Bergen kommune avgir høringsuttalelse til Hordaland fylkeskommunes forslag til Regional areal- og transportplan for Bergensområdet i samsvar med byrådets anbefaling. Dato: 28. mars 2017 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Vedlegg: Oversendelsesbrev fra Hordaland fylkeskommune av 17.02. 2017 Opprinnelig høringsuttalelse fra Bergen kommune av 01.10. 2015 Oppdatert planforslag, Regional areal- og transportplan for Bergensområdet, datert 20.2. 2017 6