INNKJØP - ANSKAFFELSER under kr. 500 000 i TRYSIL KOMMUNE Hedmark Revisjon IKS Furnesvn. 67 2318 HAMAR Tlf.: 62 55 51 50 Endelig rapport 23. oktober 2009
Side 2 INNHOLDSFORTEGNELSE: 0. SAMMENDRAG... 4 1. INNLEDNING... 6 1.1 Bakgrunn for prosjektet... 6 1.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon... 6 1.3 Definisjoner... 7 1.4 Organisering av innkjøp... 8 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER... 12 2.1 Formål... 12 2.2 Problemstillinger... 12 2.3 Avgrensninger... 12 3. METODE... 13 4. REVISJONSKRITERIER... 14 4.1 Definerte revisjonskriterier... 14 4.2 Utdypning av revisjonskriteriene... 16 4.2.0 Hva er en anskaffelse?... 16 4.2.1 Grunnleggende prinsipper... 17 4.2.2 Forholdsmessighet... 17 4.2.3 Konkurranse... 18 4.2.4 God forretningsskikk... 18 4.2.5 Forutsigbarhet og likebehandling... 19 4.2.6 Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet... 21 5. I HVOR STORT OMFANG BENYTTES DIREKTE ANSKAFFELSER, OG HVORDAN ER DISSE GJENNOMFØRT?... 22 5.1 Omfanget av anskaffelser uten ramme-/kjøpsavtale... 23 5.2 Hvordan gjennomføres direkte anskaffelser... 24 5.2.1 Konkurranse... 24 5.2.2 Forutsigbarhet og likebehandling... 25 5.2.3 God forretningsskikk... 26 5.2.4 Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet... 27 5.3 Revisors vurdering og konklusjon... 28 5.3.1 Revisors vurderinger... 28 5.3.2 Revisors konklusjon... 30 Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 3 6. ER ANSKAFFELSER UNDER KR 500 000 FORETATT I TRÅD MED GJELDENDE REGELVERK OG INTERNE RETNINGSLINJER?... 31 6.1 TEKNISK DRIFT... 31 6.1.1 Konkurranse... 34 6.1.2 Forutsigbarhet og likebehandling... 36 6.1.3 God forretningsskikk... 36 6.1.4 Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet... 36 6.2 Revisors vurdering og konklusjon... 36 6.2.1 Revisors vurdering... 36 6.2.2 Revisors konklusjon... 38 6.3 HELSE-, HJEMMEBASERTE TJENESTER, INSTITUSJON OG OMSORGSTJENESTEN... 38 6.3.1 Konkurranse... 40 6.3.2 Forutsigbarhet og likebehandling... 41 6.3.3 God forretningsskikk... 41 6.3.4 Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet... 41 6.4 Revisors vurdering og konklusjon... 41 6.4.1 Revisors vurdering... 41 6.4.2 Revisors konklusjon... 42 7. ANBEFALINGER... 44 8. RÅDMANNENS UTTALELSE... 45 9. KILDER... 46 10. VEDLEGG... 46 Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 4 0. SAMMENDRAG Kontrollutvalget i Trysil kommune bestilte i møte den 18.08.08, sak 08/19 et forvaltningsprosjekt som skulle ta sikte på å avdekke om kommunen etterlevde lov og forskrift knyttet til anskaffelser under terskelverdi kr 500 000. Det ble fremlagt prosjektplan som avklarte revisjonskriteriene samt utarbeidet problemstillinger. Før rapporten er sendt rådmannen på høring er fakta i Kap. 5.1 og Kap. 6.3 verifisert av kontaktpersonen for prosjektet i samråd med virksomhetsleder. Det har vært utfordringer knyttet til verifisering av fakta i Kap. 6.1 og prosjektet har trukket ut i tid som følge av manglende tilbakemeldinger. Fakta knyttet til enkelte leverandører ble ikke verifisert av virksomheten før rapporten ble oversendt rådmannen for høring. Revisors vurdering er likevel at Kap. 6.1 gjengir fakta på området på en tilfredsstillende måte. Rådmannen har hatt rapporten til gjennomsyn og kommentarene er vedlagt rapporten i sin helhet. Problemstilling 1 er i utgangspunktet av overordnet karakter, I hvor stort omfang benyttes direkte anskaffelser og hvordan er disse gjennomført? Trysil kommunes økonomireglement er ikke oppdatert i tråd med den siste forskriftsendringen som trådde i kraft den 1.1.2007. Problemstillingen er derfor vurdert ut fra svarene fra administrasjonen som er gitt i spørreskjema. Utgangspunktet for spørreskjemaets innhold, er kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Vi har følgende anbefalinger knyttet til problemstilling 1: 1. Kommunen bør gjennomgå og oppdatere sitt økonomireglement slik at det samsvarer med lov og forskrift på området. Videre bør kommunen vurdere om det bør foretas en årlig revisjon av reglementet, eksempelvis i tilknytning til budsjett- og økonomiplanarbeidet. 2. Kommunen bør vurdere å utlyse konkurranse for flere vare- og tjenestetyper med sikte på å få på plass flere ramme- og/eller kjøpsavtaler. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 5 3. Kommunen bør sørge for at original og/eller kopi av alle anskaffelsesprotokoller innhentes og oppbevares i kommunens arkiver. Videre bør kommunen sette fokus på at protokollkravet ved anskaffelser over kr 100 000 etterleves. Problemstilling 2 er besvart gjennom dokumentanalyse av anskaffelser på virksomhetene Teknisk drift, Helse- og hjemmebaserte tjenester, Institusjons- og omsorgstjenesten. Problemstillingen lyder Er anskaffelser under kr 500 000 foretatt i tråd med gjeldende regelverk og kommunens interne retningslinjer? Trysil kommunes økonomireglement var ikke oppdatert i tråd med den siste forskriftsendringen som trådde i kraft den 1.1.2007. Problemstillingen er derfor vurdert mot krav i lov, forskrift og veileder for offentlige anskaffelser, med spesiell vekt på: Konkurranse Forretningsskikk Likebehandling Forutsigbarhet Gjennomsiktighet Etterprøvbarhet Vi har følgende anbefalinger knyttet til problemstilling 2: 4. Kommunen bør fokusere på viktigheten av at grunnleggende prinsipper for anskaffelser vurderes og etterleves for alle kommunens virksomheter. 5. Kommunen bør fokusere på at anskaffelser over kr 100 000 dokumenteres med anskaffelsesprotokoll, og at vurderinger tilknyttet anskaffelsesprosessen fremgår. 6. Kommunen bør sørge for at alle vare- og tjenesteleveranser på Teknisk drift kunngjøres, og at det etableres reell konkurranse mellom leverandører der dette er mulig. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 6 1. INNLEDNING 1.1 Bakgrunn for prosjektet I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for over 300 milliarder kroner hvert år 1. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive og samfunnstjenelige innkjøp, og at offentlige sektor gjennom sine innkjøp bidrar til å utvikle et konkurransedyktig næringsliv. Offentlige anskaffelser skal så langt som mulig basere seg på konkurranse. Konkurranse anses som et egnet virkemiddel for å sikre effektiv ressursbruk i det offentlige, og til å bidra til økt verdiskapning i samfunnet. Det har den senere tid vært sterkt fokus på etikk og korrupsjon i offentlig sektor. Grensen for direkte anskaffelser har økt fra kr 200 000 til kr 500 000. Videre ble det fra 1.1.2007 innført bl.a. protokollplikt for innkjøp over kr 100 000. Kommunestyret vedtok i møte den 24.6.2008, sak 08/71, Plan for forvaltningsrevisjon i Trysil kommune. Planen prioriterte forvaltningsrevisjonsprosjektet Etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser i Trysil kommune. Prosjektplanen ble godkjent i møte i kontrollutvalget den 18.08.08, sak 08/19. 1.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonen skal ifølge Kommunelovens 78 pkt. 2 og 6 i Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Herunder om: Forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger Forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området Regelverket etterleves 1 www.ssb.no/emner/12/01/offinnkj/tab-2007-11-20-01.html Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 7 Forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige Beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav Resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd 1.3 Definisjoner Direkte anskaffelser Direkte anskaffelser brukes for anskaffelser med lavere verdi enn kr 500 000 eks. mva. Direkte anskaffelser omhandler også kjøp som kan defineres slik: sum anskaffelser i en gitt periode knyttet til en leverandør. Eksempel på en periode er et regnskapsår. Det vises til Veilederen til reglene om offentlige anskaffelser utgitt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet punkt 4.2.3. Rammeavtale En rammeavtale er en kontraktstype hvor en leverandør forplikter seg til å levere varer til nærmere bestemt pris og kvalitet, uten at kjøper forplikter seg til kjøp av noe bestemt kvantum. Innkjøpet vil dermed bestå i å gjøre avrop mot rammeavtalen; dvs. bestille et bestemt antall av enkelte varer. Rammeavtalene kan enten være kommunale eller interkommunale. For SÅTE - kommunene 2 utfører Abakus AS den praktiske gjennomføringen av rammeavtalene. Leverandøren har i noen tilfeller et større varesortiment enn det som inngår i rammeavtalen, disse varer inngår som regel i en opsjon i kontrakten. Rabattavtale En rabattavtale er en kontraktstype hvor en leverandør forplikter seg til en bestemt pris eller rabatt i de tilfeller vedkommende kan levere. Kjøper forplikter seg ikke til kjøp av noe bestemt kvantum. 2 Stor-Elvdal, Åmot, Trysil og Engerdal Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 8 Kjøpsavtale En kjøpsavtale er en gjensidig bebyrdende avtale hvor avropet er fastsatt ved inngåelsen av avtalen. Her er det kjøpsplikt og leveringsplikt. En kjøpsavtale innebærer som oftest et bestemt kjøp med en fastsatt leveringsdato. Doffin (www.doffin.no) og TED-databasen Doffin er den norske offisielle databasen for kunngjøringer. TED er EU s offisielle databasen for kunngjøringer. KOFA er Klageorgan for offentlige anskaffelser. 1.4 Organisering av innkjøp Samarbeidsavtale - Abakus AS Kommunene Stor-Elvdal, Åmot, Trysil og Engerdal (SÅTE - kommunene) inngikk samarbeidsavtale med Abakus AS den 27.11.2005 for å samordne anskaffelsene for å effektivisere innkjøpsarbeidet gjennom en ekstern avtalepart. Gjennom avtalen er også Abakus AS forpliktet til å gi informasjon og tilby ulike aktiviteter som for eksempel kurs. Avtalen varer til 31.12.2008 med mulighet for forlengelse i 2 år. De har spesialisert seg på regelverket knyttet til Lov om offentlig anskaffelser og selger rådgivningstjenester. SÅTE kommunene har opprettet et fagråd som består av innkjøpsansvarlig i hver enkelt kommune. Fagrådet er øverste organ i samarbeidet. Fagrådet består av de innkjøpsansvarlige i SÅTE-kommunene. Fagrådets oppgave er å motivere kommunene til å opptre samlet og entydig overfor eksterne avtaleparter, samt å utvikle ensartede anskaffelsesrutiner for kommunene i samarbeidet. SÅTE kommunene oppnevner egne rekvirenter som har fullmakt til å foreta avrop. Disse har tilgang med eget passord til dokumentasjon og rammeavtaler m.m. på Abakus AS sin web. I tillegg er det opprettet brukergrupper for de ulike varegruppene. For hver brukerguppe er det opprettet en brukeransvarlig. Det er like mange brukergrupper som det er rammeavtaler. Brukergruppene skal bla. vurdere varespesifikasjoner ved utlysninger og være fagorgan ved Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 9 leverandørevaluering og valg. Når det er aktuelt å prolongere rammeavtaler, sender Abakus AS ut spørreskjema til brukergruppen i kommunen. Trysil kommune Kommunestyret er på innkjøpsområdet, som på andre områder, kommunens øverste organ, og vedtar blant annet økonomireglementet. Gjennom økonomireglementet bestemmer kommunestyret hovedregler og prinsipper for innkjøpsvirksomheten. Kommunestyret har gjennom økonomireglementet delegert myndighet innen innkjøpsområdet til rådmannen, som har videredelegert denne myndigheten til virksomhetslederne. Det er ingen annen beløpsbegrensning for delegasjonen utover den som ligger i budsjettet til den enkelte virksomhet. Trysil kommunes økonomireglement ble vedtatt av kommunestyret i 2002. Økonomireglementets kapittel 9 Anskaffelser beskriver blant annet grunnleggende prinsipper, krav til innkjøpsarbeidet og gir retningslinjer for de enkelte kjøp. Økonomireglementets bestemmelser vedrørende anskaffelser er imidlertid ikke oppdatert etter de nye lov- og forskriftsendringer som trådde i kraft den 1.1.2007 på innkjøpsområdet. Det er ikke vedtatt innkjøpsrutiner utover kommunens økonomireglement. I følge virksomhetsleder for Teknisk drift, benytter Teknisk drift eget skjema ved direkte anskaffelser, og har utarbeidet IK- HÅNDBOK som beskriver rutiner for Kjøp av tjenester, innleie av personell, Kjøp av tjenester, innleie av utstyr, Innleide tjenester, interkommunale ordninger. Videre inngår rutine for Bekreftelse på levering av tjenester. Abakus AS benyttes ved alle kjøp det er ramme- og kjøpsavtaler for. I tillegg benyttes Abakus AS også ved litt større innkjøp der det ikke er inngått rammeavtaler. I de aller fleste tilfeller har Abakus AS ansvar for at dokumentasjonskravene blir fulgt opp. All dokumentasjon knyttet til inngåelse av rammeavtaler, all dokumentasjon knyttet til innkjøp innenfor rammeavtaler (protokoller mv.) oppbevares hos Abakus AS. Ifølge samarbeidsavtalen, pkt. 3.0.1, er Abakus AS delegert fullmakt til å underskrive rammeavtaler på vegne av kommunene. Økonomisjefen i Trysil kommune er kommunens innkjøpsansvarlig og sitter i fagrådet. Innkjøpsansvarlig anslår at ca 5 10 % av hans stilling medgår til arbeid knyttet til funksjonen som innkjøpsansvarlig. Ansvaret for å informere om og distribuere nye og/eller Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 10 endrede ramme-/kjøpsavtaler internt i kommunen ligger hos han. Det foreligger ingen skriftlig instruks for innkjøpsansvarliges arbeid, utover det som framgår av samarbeidsavtalen med Abakus AS. Etter innkjøpsansvarliges vurdering er samarbeidsavtalen godt kjent i organisasjonen. I følge samarbeidsavtalen skal Abakus AS, i samarbeid med kommunene, arrangere årlige rekvirentsamlinger. Tema for samlingene kan være resultatrapportering, leverandørpresentasjoner, innkjøpsregelverk mv. Rekvirentene kan da stille spørsmål direkte til Abakus AS. I følge innkjøpsansvarlig er det god dialog mellom rekvirenter, Abakus AS og innkjøpsansvarlig. Det arrangeres minimum 4 fagrådsmøter i året. Abakus AS står som arrangør. Abakus AS sin oversikt over ramme-/kjøpsavtaler skal i prinsippet oppdateres etter hvert fagrådsmøte. I møtene med fagrådet går Abakus AS igjennom endringer i regelverket for innkjøp. Abakus AS holder også kurs med de ulike virksomhetene og rekvirentene i kommunen. Abakus AS har hatt noe organisert interkommunal opplæring, bla. på Teknisk. Videre arrangeres interkommunale møter, der leverandørene for eksempelvis forsikring har kommet og presentert sine produkter. Innkjøpsansvarlig gir uttrykk for at han er rimelig trygg på at Abakus AS har tilstrekkelig god kompetanse på fagområdet. Virksomhetslederne blir i følge innkjøpsansvarlig, godt informert om regelverket som gjelder for offentlige anskaffelser i ledermøter. Informasjon om endringer i lov- og forskriftsverket for innkjøp skjer ved at innkjøpsansvarlig sender e-post til virksomhetsledere og rekvirenter, dialog i ledermøter og ukentlige ledergruppemøter. I tillegg mottar innkjøpsansvarlig informasjon fra Abakus AS når det er endringer i lov- og forskriftsverket. Innkjøpsansvarlig har holdt kurs for de ansatte i Trysil kommune om anskaffelser etter del 1 i forskriften om offentlige anskaffelser. Dette kurset ble avholdt i mars 2007, og omhandlet i tillegg til forskriften også kommunens intranettsider om innkjøp. I tillegg ble det orientert om endringene fra 1.1.2007 om protokollplikt for alle anskaffelser over kr 100 000, innhenting av skatteattest og HMS-attest, samt frivillig kunngjøring på doffin databasen for anskaffelser under kr 500 000. I følge samarbeidsavtalen, skal kommunene opprette en oversikt over ansatte som kan foreta avrop. I følge innkjøpsansvarlig følger fullmakter til å foreta innkjøp kommunens attestasjons- og anvisningsreglement. Ansatte med slik myndighet har tilgang til ramme- og Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 11 kjøpsavtalene på web og har anledning til å foreta avrop. Det er utarbeidet oversikt over ansatte i kommunen med attestasjon og anvisningsmyndighet. Kommunen innhenter ikke årsregnskapet til de leverandørene det inngås avtaler med. Kommunen gjennomfører ikke selv kredittvurdering av leverandører. Ifølge innkjøpsansvarlig vil de vurdere å kreve å få fremlagt siste års regnskap ved inngåelse av framtidige avtaler. Abakus AS foretar en kredittvurdering av alle leverandører før avtaleinngåelse. Oversikt over ramme- og kjøpsavtalene som er inngått for SÅTE-kommunene er tilgjengelig på Abakus AS hjemmeside. Oversikten blir løpende oppdatert av Abakus AS. Oversikten viser hvilken leverandør det er inngått avtale med, avtalevarigheten og vare-/tjenesteområdet. Selve avtaleteksten ligger ikke på nettet. I følge oversikten, har Trysil kommune 85 rammeog kjøpsavtaler ultimo august 2008. Samtlige avtaler gjelder for hele kommunen, og benyttes av de virksomheter som har behov for angjeldende produkter. Innkjøpsansvarlig mener at rammeavtalene er godt kjent hos ansatte med myndighet til å foreta innkjøp. Rammeavtalene gjelder hele kommunen. Det inngås ikke avtaler på enkeltområder som kun gjelder disse områdene. Innkjøpsansvarlig mener at det ikke er praktisk å ha flere rammeavtaler enn de som allerede er inngått. Virksomhetsleder ved Teknisk drift mener det kunne være hensiktsmessig med rammeavtaler for mindre byggemateriell (eks. spiker, lakk mv.). Kommunen har gjort forsøk på anbud på området, men det var ingen leverandører som ga inn tilbud. Kommunen vil her forsøke med anbudsrunde på nytt. I følge virksomhetsleder ved Teknisk drift er det vanskelig å få til noe planmessige anskaffelser på enkelte områder, da utgiftene er uforutsigbare. Innkjøpsansvarlig gir uttrykk for at det generelt er for mange leverandører og for mange enkeltfakturaer i kommunen. Kommunen har ikke laget noe kontrollsystem på at det kjøpes noe fra de leverandørene som det er inngått rammeavtale med, der varene ikke er en del av avtalen. Det gjøres noe kontroll gjennom innkjøpssamarbeidet. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 12 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER 2.1 Formål Formålet med prosjektet er å påse at kommunen overholder regelverket på området, samt å bidra til økt fokus og bevisstgjøring omkring forretningsmessighet og bruk av konkurranse ved mindre anskaffelser. 2.2 Problemstillinger Som utgangspunkt for våre undersøkelser er det formulert følgende problemstillinger: I hvor stort omfang benyttes direkte anskaffelser og hvordan er disse gjennomført? Er anskaffelser under kr 500 000 foretatt i tråd med gjeldende regelverk og kommunens interne retningslinjer? o Dette gjelder kriteriene for: Konkurranse Forretningsskikk Likebehandling Forutsigbarhet Gjennomsiktighet Etterprøvbarhet 2.3 Avgrensninger Vi vil avgrense prosjektet til å gjelde innkjøp mellom kr 100 000 og kr 499 999 som er foretatt i perioden januar august 2008. Det er ikke foretatt skille mellom anskaffelser i driftsregnskapet og investeringsregnskapet. Innkjøp fra leverandører som det er inngått ramme- eller kjøpsavtaler med, omfattes ikke av prosjektet. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 13 Størrelsen på Trysil kommune tilsier at vi ikke kan kartlegge hele organisasjonen. Vi har avgrenset undersøkelsen til å gjelde følgende virksomheter: 3 Helse- og hjemmebaserte tjenester, Institusjon og Omsorgstjenesten o 310 Institusjon (alders- og sykehjem) o 320 PU/psykisk helse o 330 Helse o 340 Hjemmebaserte tjenester 6 Teknisk drift o 6000 - Teknisk driftsavdeling o 6001 - Brannvern o 6002 - Vann/avløp/renovasjon o 6004 - Kommunale veier o 6005 - Vaktmestertjenester o 6006 - Renholdstjenester 3. METODE Intervju med spørreskjema, regnskapsanalyse, dokumentanalyse og analyse av leverandørreskontro er valgt som metode for datainnsamlingen. Det er foretatt direkte intervju med innkjøpsansvarlig, virksomhetslederne for Teknisk drift, Omsorgstjenesten, Helse og hjemmebaserte tjenester og Institusjonene i kommunen. I tillegg har vi hatt telefonsamtaler med daglig leder i Abakus AS. Spørreskjema med svar er verifisert, og danner grunnlaget for databeskrivelsen i rapporten. Dokumentanalysen bygger på gjennomgang av dokumentasjon for enkeltanskaffelser ved de utvalgte virksomhetene. Regnskapsanalysen er foretatt med utdrag av utvalgte poster i driftsog investeringsregnskapet til kommunen for perioden januar august 2008. Videre er det gjennomført en analyse og vurdering av kommunens leverandørreskontro for samme tidsrom. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 14 4. REVISJONSKRITERIER 4.1 Definerte revisjonskriterier Revisjonskriteriene er en betegnelse på de normene og standardene som fakta vurderes opp imot. Kriteriene gir ett uttrykk for krav eller forventninger til en funksjon, aktivitet, prosedyre, resultat eller lignende. Revisjonskriterier fastsettes vanligvis med basis i en eller flere av følgende kilder; lovverk, politiske vedtak og føringer, kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare løsninger og resultater. Kriteriene sammenholdt med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som kan foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet har vi lagt til grunn følgende revisjonskriterier: Lov om offentlige anskaffelser av 16.7.1999 o 2 - loven gjelder for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer o 5, 1. ledd oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører o 5, 2. ledd - en anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse o 5, 3. ledd oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen o 5, 4. ledd utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier Forskrift om offentlige anskaffelser av 07.04.2006 o o o o o 1-2 denne forskriften gjelder for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer og sammenslutninger dannet av en eller flere av disse 2-1 forskriftens del 1 gjelder for alle anskaffelser som omfattes av denne forskrift, uavhengig av anskaffelsens art og verdi 3-1 (1) enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som benyttes 3-1 (2) oppdragsgiver skal ikke diskriminere leverandører på grunn av nasjonalitet eller lokal tilhørighet 3-1 (3) oppdragsgiver skal ikke dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at denne forskrift kommer til anvendelse Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 15 o o o o o o o o o o o 3-1 (4) konkurranser skal gjennomføres på en måte som innebærer lik behandling av leverandører og med mulighet for leverandører å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved deltakelse og tildeling av kontrakt 3-1 (5) oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen 3-1 (6) konkurransen skal gjennomføres i samsvar med god anbuds- og forretningsskikk 3-1 (7) oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig 3-1 (8) oppdragsgiver skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen 3-2 (1) oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger 100.000 kroner ekskl. mva 3-2 (2) protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. 3-3 (1) oppdragsgiver skal for anskaffelser som overstiger 100.000 kroner kreve at samtlige norske leverandører som leverer tilbud fremlegger skatteattest for merverdiavgift og skatteattest for skatt 3-3 (2) oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering 3-3 (3) skatteattestene skal ikke være eldre enn 6 måneder regnet fra fristen i annet ledd 3-4 (1) for arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser som overstiger 100.000 kroner ekskl. mva, kreve at den valgte leverandøren fremlegger en egenerklæring i samsvar med vedlegg 2 om at leverandøren vil overholde lovbestemte krav i Norge innen helse, miljø og sikkerhet (HMS) Fornyings- og administrasjonsdepartementets veileder til reglene om offentlige anskaffelser av november 2006 o Pkt 5.1.3 bakgrunnen for krav til konkurranse er at konkurranser anses som et egnet virkemiddel for å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk i det offentlige, og bidra til økt verdiskapning i samfunnet o Pkt 5.1.4 oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk. Dette innebærer at oppdragsgiver må sørge for en forsvarlig og saklig saksbehandling, og at anskaffelsen foretas på en økonomisk og ressurseffektiv måte. Forskriften har regler om habilitet, opplysningsplikt, taushetsplikt og om hvordan forhandlinger skal gjennomføres. o Pkt 5.1.5 oppdragsgiver skal sikre at alle leverandørene behandles likt gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette gjelder blant annet ved valg av prosedyre, utarbeidelse av kunngjøring og konkurransegrunnlag i kvalifiseringsprosessen og tildelingsprosessen o Pkt 5.1.6 kravet til forutsigbarhet innebærer at anskaffelsesprosessen skal være forutsigbar for leverandørene. Dette gjelder bl.a. plikten for oppdragsgiver til å informere markedet om hvordan anskaffelsesprosedyren skal gjennomføres, hvilke kvalifikasjonskrav som oppstilles, og hva oppdragsgiver vil vektlegge i tildelingsfasen Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 16 o o Pkt 5.1.7 oppdragsgiver skal sikre at hensynet til gjennomsiktigheten ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette innebærer et krav om åpenhet om selve konkurransen gjennom en kunngjøring, samt innsynsrett i dokumenter som viser hvordan anskaffelsesprosessen har foregått. Pkt 5.1.7 oppdragsgiver skal sikre at hensynet til etterprøvbarhet ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette innebærer at oppdragsgiver må kunne dokumentere hva som har foregått i anskaffelsesprosessen. Kravet til etterprøvbarhet setter også krav til at kunngjøringen og konkurransegrunnlaget mv må utformes klart og utfyllende Trysil kommunes økonomireglement Skjematisk kan sammenhengen mellom de definerte problemstillingene, revisjonskriteriene og databehov settes opp slik: Problemstillinger: Foretas direkte anskaffelser iht. kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser Revisjonskriterier Databehov Datainnhenting Lov om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser Veileder om offentlige anskaffelser Økonomireglement Anskaffelsesprotokoller inkludert vedlegg for anskaffelser over kr 100.000 Rutiner for direkte anskaffelser Regnskapsbilag for 2008 vedrørende innkjøp Saksmapper for innkjøp Intervju og dokumentinnhenting Regnskapssystem og regnskapsrapporter Kunngjøringsdatabaser 4.2 Utdypning av revisjonskriteriene 4.2.0 Hva er en anskaffelse? I veileder til reglene om offentlige anskaffelser utgitt av fornyings- og administrasjonsdepartementet, Kap. 4.2.3 omhandles hva som kan ses som en anskaffelse, når flere enheter gjør innkjøp. Forskriften gir ikke noe svar på dette spørsmålet, men i veilederen trekkes følgende sentrale momenter frem: Om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar Om anskaffelsen kun er til denne enheten Om beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne typen anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 17 Ved vurdering av om anskaffelsene på utvalgte enheter, ses som egen anskaffelse eller ikke har revisjonen lagt ovenstående momenter til grunn. Som hovedregel vil anskaffelser utenfor ramme- og kjøpsavtale som foretas av utvalgt enhet, dermed vurderes som en anskaffelse selv om andre kommunale enheter har gjort innkjøp fra samme leverandør. 4.2.1 Grunnleggende prinsipper Iht. veilederen gjelder visse grunnleggende prinsipper for alle anskaffelser, uavhengig av art og verdi. Dette er blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Disse er nærmere omtalt i etterfølgende kapitler. Enkelte av de grunnleggende prinsippene er tydelig nedfelt i EF-traktaten, for eksempel ikke-diskrimineringsprinsippet. Hovedsaklig er det imidlertid EF-domstolen som har utviklet prinsippene, som de har utledet fra EF-traktaten 3. De grunnleggende prinsippene kan ses som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse, og har hovedsakelig to funksjoner: Føringer for anskaffelsesprosedyren Det kan utledes hvordan en anskaffelse skal gjennomføres. Dette står ikke eksplisitt i forskriften. De grunnleggende prinsippene kan dermed bli et selvstendig, rettslig grunnlag for plikter og rettigheter i anskaffelsesprosessen. Dette er spesielt synlig når anskaffelsen skal gjennomføres etter forskriftens del 1 med få detaljerte prosedyrekrav. Fortolkningsmomenter De grunnleggende prinsippene er fortolkningsmomenter til hvordan anskaffelsesregelverket skal forstås. Ved tvil om hvordan en bestemmelse i regelverket skal forstås, følger det av EF-domstolens praksis at grunnleggende prinsipper er tungtveiende fortolkningsmomenter. 4.2.2 Forholdsmessighet Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen, jf. foa 4 3-1 femte ledd. Kravene til fremgangsmåte øker proposjonalt med anskaffelsens verdi. 3 Se veileder til forskrift om offentlige anskaffelser, Kap. 5.1.1. 4 Forskrift om offentlige anskaffelser Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 18 4.2.3 Konkurranse Del 1 i Forskrift om offentlige anskaffelser gjelder for anskaffelser med lavere verdi enn kr 500 000 eks. mva. Anskaffelser under kr 500 000 eks. mva, kan anskaffes som direkte kjøp. Det er imidlertid et krav at alle anskaffelser skal baseres på konkurranse så langt det er mulig, jf. loa 5 5, 2.ledd og foa 3-1, 1.ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Bakgrunnen for kravet er at konkurranser anses som et egnet virkemiddel for å sikre mest mulig effektiv ressursbruk i det offentlige, og bidra til økt verdiskapning i samfunnet i samsvar med lovens formål. Kravet gjelder så langt det er mulig og i enkelte unntakstilfeller kan man tildele en kontrakt til én leverandør uten konkurranse. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet og det dreier seg om en ubetydelig anskaffelse. For akutte anskaffelser gjelder foa 2-1 nr. 2 pkt c som sier at når anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse gjelder kun forskriftens del 1. Det skal innhentes flere tilbud, men det er ikke nødvendig å gjennomføre en formalisert konkurranse som ved anskaffelser over kr 500 000. Kravet til konkurranse vurderes ved hver enkelt anskaffelse, bl.a. med utgangspunkt i anskaffelsens faktiske karakter, anskaffelsens verdi og markedsforholdene. I praksis vil dette si at en sammenligner priser på varer og tjenester av lik beskaffenhet, så langt dette er hensiktsmessig, før endelig valg av leverandør foretas. 4.2.4 God forretningsskikk Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, jf. loa 5 første ledd. Oppdragsgiver må sørge for en forsvarlig og saklig saksbehandling, og at anskaffelsen foretas på en økonomisk og ressurseffektiv måte. Valg av leverandør I følge loa 5, 4. ledd skal utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakt skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Kravet følges opp i Forskriftens 3-1, 4. ledd som sier at leverandørene skal få mulighet til å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved deltakelse og tildeling av kontrakt. 5 Lov om offentlige anskaffelser. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 19 I følge foa 3-2 skal oppdragsgiver føre protokoll for alle anskaffelser som overstiger kr 100 000 eksl. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Verken loven eller forskriften har noen eksplisitte krav om at oppdragsgiveren i etterkant må orientere leverandørene i konkurransen om hvilken leverandør som ble valgt og begrunne dette. Hensynet til god forretningsskikk, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet tilsier imidlertid at dette bør gjøres. Dess høyere verdi anskaffelsen har, desto større grunn er det til å orientere deltakerne i konkurransen om hvilken leverandør som er valgt og begrunne dette. Dette kan for eksempel gjøres på e-post eller ved å ta en telefon til leverandøren. Når det gjelder begrunnelse for valg av leverandør, er det ikke nok å vise til helhetsvurderinger. Det bør opplyses om hvilket nivå valgte leverandør hadde på de oppgitte tildelingskriteriene, og hvilken leverandør som er valgt. Habilitet Forvaltningslovens kapitel 2 om ugildhet regulerer spørsmålene om habilitet for offentlige tjenestemenn. 4.2.5 Forutsigbarhet og likebehandling Oppdragsgiver skal sikre at leverandørene behandles likt gjennom anskaffelsesprosessen, jf. loa 5 første ledd og foa 3-1 annet ledd. Dette gjelder blant annet mht. valg av prosedyre, utarbeidelse av kunngjøring og konkurransegrunnlag i kvalifiserings- og tildelingsprosessen. Videre skal oppdragsgiver sikre at hensynet til forutberegnelighet ivaretas i hele prosessen. Dette innebærer at anskaffelsesprosessen skal være forutsigbar for leverandøren. Konkurransegrunnlag I følge loa 5, 4. ledd skal utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakt skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Kravet følges opp i Forskriftens 3-1, 4. ledd som sier at leverandørene skal få mulighet til å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved deltakelse og tildeling av kontrakt. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 20 Det stilles ingen krav i forskriften til hvordan konkurransegrunnlaget eller tilbudet skal utformes for anskaffelser under kr 500 000. Lovens formål om effektive anskaffelser tilsier at oppdragsgiver gis større fleksibilitet til å bestemme hvordan disse anskaffelsene skal gjennomføres. Å utarbeide et konkurransegrunnlag krever både oversikt og god kjennskap til markedet. Ved de aller minste anskaffelsene vil det være mest hensiktsmessig å foreta innkjøpet rett fra nærmeste leverandør etter en prisforespørsel. For disse anskaffelsene er kostnaden ved å utarbeide ett fullstendig konkurransegrunnlag større enn nytteverdien. For de litt større anskaffelsene, bør det alltid utarbeides et skriftlig konkurransegrunnlag som beskriver hva som skal anskaffes og hvordan konkurransen skal gjennomføres. Konkurransegrunnlaget bør være så klart og uttømmende at det sammen med tilbudet og aksepten av tilbudet, skal kunne utgjøre en fullstendig avtale. Detaljerte kriterier som vil vektlegges ved valg av leverandør, fastsettes i vært enkelt tilfelle, og fremkommer av anbudsinnbydelsen eller konkurransegrunnlaget. Kunngjøring Det er ikke et krav i lov- og forskriftsverket at anskaffelser under kr 500 000 skal kunngjøres. Forskriftens 3-1, 1.ledd sier imidlertid at enhver konkurranse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som benyttet. Paragrafens fjerde ledd oppfordrer til lik behandling av leverandører og at de gis mulighet til å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved deltakelse og tildeling av kontrakt. Anskaffelser over kr 500 000 men under EØS-terskelverdi på kr 1 650 000 kunngjøres nasjonalt på Doffin. Anskaffelser under kr 500 000 kan kunngjøres, men dette er ikke noe krav. Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier Ifølge foa 3-3 skal alle norske leverandører som leverer inn tilbud, fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger kr 100 000. Skatteattesten skal leveres sammen med tilbudet, og oppdragsgiver kan ikke vurdere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Ifølge 3-4 i forskriften skal den valgte leverandøren i tillegg levere inn en HMS - erklæring ved anskaffelser over kr 100 000. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 21 4.2.6 Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til etterprøvbarhet ivaretas i hele anskaffelsesprosessen, jf. loa 5 tredje ledd og foa 3-1 syvende ledd. Dette innebærer at oppdragsgiver må kunne dokumentere hva som har foregått i anskaffelsesprosessen. Dokumentasjon Ifølge 5, 3. ledd og 3-1, 7. ledd i henholdsvis lov og forskrift skal oppdragsgiver sikre at hensynet til etterprøvbarhet ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette innebærer at oppdragsgiver må kunne dokumentere hva som har foregått i anskaffelsesprosessen. Kommunen må derfor fortløpende sikre at vurderingene som gjøres i anskaffelsesprosessen er dokumentert. Dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen må være skriftlig, klar og utfyllende nok til at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av kommunens vurderinger. Anskaffelsesprotokoll I følge foa 3-2 skal oppdragsgiver føre protokoll for alle anskaffelser som overstiger kr 100 000 eksl. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen, jf. vedlegg 3 til forskrift om offentlige anskaffelser. Innkjøp anskaffelser under kr. 500 000 Trysil kommune Hedmark Revisjon IKS Rapport av 21. oktober 2009
Side 22 5. I HVOR STORT OMFANG BENYTTES DIREKTE ANSKAFFELSER 6, OG HVORDAN ER DISSE GJENNOMFØRT? Trysil kommunes økonomireglement (interne retningslinjer) ble vedtatt av kommunestyret i 2002. Reglementets bestemmelser vedrørende anskaffelser er ikke oppdatert etter den siste forskriftsendringen som trådte i kraft 1.1.2007. Kommunens interne retningslinjer er i prosjektplanen tatt inn som et revisjonskriterium. Økonomireglementet er fra 2002, og er ikke oppdatert i forhold til endringer i lov og forskrift etter denne dato. Vi har derfor ikke vurdert økonomireglementets bestemmelser i forhold til problemstillingen. Økonomireglementets kapittel 9 omhandler anskaffelser, og kapittel 9.6 omhandler retningslinjer for de enkelte kjøp. Her gjengis i kortversjon bestemmelsene knyttet til: Små engangskjøp under kr 500 Akutte småkjøp som ikke kan planlegges/samles. Mellomstore engangskjøp under kr 50 000 Tilbud fra flere leverandører når dette er mulig. Større engangskjøp opp til kr 200 000 Etter konkurranseprinsippet 7 Rammeavtaler Valg av leverandør etter konkurranse iht. lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det er kun unntaksvis at en kan gå utenom rammeavtale. Grunnen dokumenteres. Unntaksbestemmelse Ved akutte behov, som det ikke har vært mulig å forutse, kan direkte kjøp gjøres. Grunnen og nødvendigheten dokumenteres. For øvrig fremkommer det av kapittel 9.7 i økonomireglementet at det er et krav til den enkelte etat å samarbeide på tvers av sektor, enhet og avdelingsgrenser, jf. Kap. 4.2.0 hvor hva som anses som en anskaffelse i departementets veileder er beskrevet. I kapittel 9.9.4 fremkommer bestemmelser mht. inhabilitet og i kapittel 9.12.5 står det at alle leverandører skal avkreves skatteattest 8 6 Begrepet direkte anskaffelser er definert i Kap. 1.3. 7 Økonomireglementet bør oppdateres mht. protokollplikt for anskaffelser over kr 100 000 8 Økonomireglementet fastsetter at alle leverandører skal fremlegge skatteattest. Iht. foa 3-3 gjelder kravet for anskaffelser over kr 100 000.
Side 23 Intervju med innkjøpsansvarlig, virksomhetsledere og Abakus AS er benyttet for å svare på problemstillingen. 5.1 Omfanget av anskaffelser uten ramme-/kjøpsavtale Trysil kommune har ikke foretatt egen systematisk gjennomgang av hvor mange enkeltinnkjøp som foretas under grensen for offentlig utlysning på kr 500 000. Abakus AS gjør slik analyse for alle SÅTE kommunene. Abakus AS mottar en oversikt fra leverandørreskontroen per 31.12. på fil fra den enkelte SÅTE kommune. Abakus AS gjennomgår kommunenes leverandørreskontro årlig og vurderer blant annet avtalelojalitet. Materialet presenteres for fagrådet i en innkjøpsrapport. Innkjøpsrapporten sendes kommunen ved innkjøpsansvarlig. Abakus AS sine rapporter viser at avtalelojaliteten er høy i kommunen. Innkjøpsrapporten fra 2007 viser et beregnet kjøp utenfor avtale i 2007 er lik 2,1 % eller kr 1 786 201. Tilsvarende tall i 2006 og 2005 var hhv. 0,7 % og kr 610 715 og 0,0 % og kr 2 462, jf. vedlegg 1. Fra innkjøpsrapport Beregnet kjøp iht. innkjøpsrapport 120 678 627 120 678 627 Kjøp innenfor avtale iht. innkjøpsrapport 85 507 644 85 507 644 Storebrand livsforsikring 23 984 279 KLP 5 626 392 KLP Skadeforsikring 1 189 088 Gjensidige forsikring 892 999 Kommunekreditt 4 679 761 Kommunalbanken 4 687 777 Hedmark revisjon IKS 857 276 Hedmark trafikk FKF 2 715 946 SØIR Næring AS 499 474 Veolia Transport Sør AS 211 448 Forsikring, bank, KLP mv 45 344 440 Beregnet kjøp ekskl. forsikring, bank, KLP mv. 75 334 187 Kjøp innenfor avtale ekskl. forsikring, bank, KLP mv. 40 163 204 Kjøp på avtale av beregnet kjøp 53,3 % 70,9 % Kjøp utenfor avtale 1 786 201 1 786 201 Kjøp utenfor avtale i % av beregnet kjøp 2,4 % 1,5 % Kjøp utenfor avtale i % av kjøp innenfor avtale 4,4 % 2,1 % Kjøp uten avtale 33 383 166 33 383 166 Kjøp uten avtale i % av beregnet kjøp 44,3 % 27,6 % Tabell 5.1.1 Tabell 5.1.1 gjengir hovedtall fra innkjøpsrapporten for 2007. Beregnet innkjøp iht. innkjøpsrapporten inkluderer bank, forsikring og anskaffelser fra KLP, som utgjorde til
Side 24 sammen kr 45 344 440. Tabellen er tatt inn for å illustrere at vurderinger knyttet til større anskaffelser, kan påvirke fremstillingen og vurderingen av tallmaterialet. Det er gjennomført regnskapsanalyse og vurdering av kommunens leverandørreskontro for perioden januar august 2008. Resultatet av denne er tatt inn i tabell 5.1.2. Ansvar Sum art 100-290 Ramme-/kjøpsavtaler Direkte anskaffelser Kr I % Kr I % Teknisk drift 13 238 804 3 259 829* 24,6 % 9 978 975 75,4 % Helse-, hj.bas.tj, Institusjon og Omsorgstjenesten 8 643 129 6 087 240 70,4 % 2 555 889 29,6 % SUM 21 881 933 9 347 069 42,7 % 12 534 864 57,3 % Tabell 5.1.2 Tabell 5.1.2 viser omsetningen eks. mva. på utgiftsartene 100-290 for kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon for prosjektets utvalgte virksomhetsområder. Ulike godtgjørelser under artene 160-169, yrkesskadeforsikring (art 185), husleie (art kommunale avgifter under art 195, husleie (art 190) og internkjøp (art 290) er ikke medtatt i tabellen. I kolonnen for direkte anskaffelser fremkommer anskaffelser som det ikke var inngått ramme-/kjøpsavtale med. Kjøp fra leverandører med ramme-/kjøpsavtaler for utvalgte enheter utgjør kr 9 347 069, jf. tabell 5.1.2. Det er få eksempler på at det kun finnes en leverandør i markedet. Ett eksempel som fremkommer i intervju, er kjøp av drivstoff for hjemmetjenestene i Søre Osen. 5.2 Hvordan gjennomføres direkte anskaffelser 5.2.1 Konkurranse Kommunen har selv ingen systematisk dokumenterbar kvalitetssikring av innkjøpsprosessen. Innkjøpsansvarlig gir uttrykk for at måten kommunen har organisert innkjøpsarbeidet på gjennom samarbeidsavtale og fagråd/innkjøpssamarbeid, bidrar til å sikre at regelverket for innkjøp overholdes. Innkjøpsansvarlig kjenner ikke til tilfeller der lov-/forskriftsverk brytes. Innkjøpsansvarlig gir uttrykk for at så lenge det ikke kommer reaksjoner fra konkurrerende
Side 25 virksomhet 9 eller reaksjoner fra Abakus AS, er det ikke grunn til å tro at regelverket i forskriftens del I ikke overholdes. Kravet til konkurranse ivaretas ved at kommunen i stor grad benytter Abakus AS. De benyttes også til å fremforhandle enkeltkjøp utenfor rammeavtaler. I følge daglig leder i Abakus AS blir alle direkte anskaffelser kunngjort på Doffin. Kunngjøring på Doffin gjøres uavhengig av anskaffelsens størrelse. Abakus AS tar aldri direkte kontakt med en leverandør. I følge innkjøpsansvarlig skjer det unntaksvis at kommunen tar direkte kontakt med leverandør. Et eksempel på direkte kontakt er kommunens lån av gjennomlysningsutstyr på legekontoret. Det var et akutt behov for utstyret, og kommunen tok derfor direkte kontakt med en leverandør. Kommunen fikk låne utstyret gratis en periode. Kommunen kjøpte senere gjennomlysningsutstyr, men fra en annen leverandør enn den som lånte ut utstyr til kommunen. Et annet eksempel på unntak, er brøyting av en rode i Tøråsen for 7 år siden. Ved annonsering var det ingen leverandører som leverte inn tilbud/anbud. Kommunen tok derfor direkte kontakt med en leverandør. Videre forekommer det at virksomhetsleder ved Teknisk drift tar direkte kontakt i forbindelse med massetransport. Dette skjer dersom behovet for veiutbedring er akutt. Det er ikke inngått rammeavtaler for massetransport, jf. tabell 6.1.1. I følge virksomhetsleder ved Omsorgstjenesten ble det tatt direkte kontakt med en leverandør i forbindelse med inngåelse av en leieavtale knyttet til avlastningsboligene. 5.2.2 Forutsigbarhet og likebehandling I følge innkjøpsansvarlig blir en del anskaffelser annonsert i Trysilposten og lokalavisa. Annonsering blir vurdert konkret for hver anskaffelse. Når Abakus AS er involvert i anskaffelsen, kunngjøres denne på Doffin uansett anskaffelsens størrelse. Søk på nettsiden www.doffin.no i perioden 1.1.2008 31.8.2008 viser at Trysil kommune selv ikke har hatt kunngjøringer på Doffin databasen. I følge daglig leder i Abakus AS, er det inngått sju avtaler for Trysil kommune i løpet av 2008. Ved kontroll av inngåtte avtaler mot Doffin, finner revisjonen disse anskaffelsene som kunngjøringer registrert på Abakus AS. Innkjøpsansvarlig i kommunen er ikke kjent med at anskaffelser deles opp for å komme under grensen for bl.a. offentlig kunngjøring. 9 Jf. KOFA sak 2008/66 mot Trysil kommune.
Side 26 Når Abakus AS benyttes i innkjøpsprosessen, har de ansvar for å innhente skatteattest. I følge daglig leder, innhenter Abakus AS skatteattest og egenerklæring tilknyttet HMS ved anbudsfristen og senest ved avtaleinngåelse. I tillegg innhentes vandelsattest ved avtaleinngåelse. Abakus AS innarbeider tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget og kunngjøringen. I følge daglig leder i Abakus AS skal tildeling av kontrakt som hovedregel skje på grunnlag av det mest økonomisk fordelaktige tilbudet. Vurderingene baserer seg da på lavest mulig pris, samtidig som en viss produktkvalitet blir opprettholdt. Tildelingskriteriene er fastlagt på forhånd og fremkommer av kunngjøringen og konkurransegrunnlaget. I følge virksomhetslederne på Helse og hjemmebaserte tjenester, Institusjonene og Omsorgstjenesten vektlegges kvalitet og funksjonalitet i tillegg til pris ved anskaffelser. Kriteriene for valg av leverandører varierer avhengig av hva som skal anskaffes, det benyttes ingen fastlagt mal. 5.2.3 God forretningsskikk 5.2.3.1 Valg av leverandør Valg av leverandør skal dokumenteres i en anskaffelsesprotokoll. Abakus AS fører anskaffelsesprotokoll som er lik for direkte anskaffelser og anskaffelser etter anbud. Denne malen er oversendt til SÅTE kommunene og er tilgjengelig for rekvirenter med passord til Abakus AS sin web. Alle rekvirenter og brukergrupper i kommunen er kjent med bestemmelsene om protokollføring. Det er ingen egenkontroll i kommunen med at regelverket for protokollføring overholdes. Det er noe usikkerhet mht. hvem som skriver under på anskaffelsesprotokollene. Ved inngåelse av brøytekontrakter, er det alltid to ansatte i kommunen signerer avtalen. I følge innkjøpsansvarlig gir Abakus AS melding til de andre leverandørene om hvilke leverandører som ble valgt og en begrunnelse for valget. Kommunen får ingen kopi av en eventuell dokumentasjon.
Side 27 Innkjøpsansvarlig mener kommunen har fokus på forskriftskravet om miljømessige konsekvenser vedrørende anskaffelser. Dette har vært tatt opp i kommunestyret og i fagråd. I tillegg er ofte miljøkrav til produkter/anskaffelser innarbeidet i kravspesifikasjonene. 5.2.3.2 Habilitet Kravet til habilitet, offentlighet og taushetsplikt gjelder også for anskaffelser på under kr 500 000. Innkjøpsansvarlig mener at kommunens ansatte er bevisstgjorte når det gjelder habilitetsspørsmål. Ledelsen i kommunen er opptatt av kommunens omdømme, og har satt fokus på habilitetsspørsmål. Dette innebærer at personlig kjennskap til leverandører ikke skal vektlegges. Kommunen opplyser i intervju at innkjøpsprosessen oppleves som ryddig. Det er klare kriterier for valg av leverandør. Brukergruppene er aktive ved utarbeidelse av kriterier. Kriteriene er som regel både pris og funksjonalitet. 5.2.4 Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet 5.2.4.1 Dokumentasjon All dokumentasjon i forbindelse med innkjøpsprosessen skal tas vare på. I forskriften fremgår det at anskaffelsen skal være forutberegnlig. Dette innebærer at anskaffelsesprosessen skal dokumenteres skriftlig, slik at det er mulig i ettertid å foreta en vurdering av om anskaffelsen er i henhold til lov og forskrift. Dette innebærer at man skal si hva man skal gjøre, gjøre det man sier og dokumentere det man har gjort. Abakus AS oppbevarer alle tilbud i fire år med unntak av de som tilbys kontrakten, som oppbevares i ti år. De er gjennom avtalen med SÅTE kommunene forpliktet til å ha tilfredsstillende arkivhold for inn- og utgående dokumenter knyttet til samarbeidet. 5.2.4.2 Anskaffelsesprotokoll Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger kr 100 000 eks. mva. Anskaffelsesprotokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. I følge daglig leder i Abakus AS, er det alltid to personer til stede ved anbudsåpningen.