GBNR 19/259 - HANØY - TERRENGINNGREP - BEHANDLING AV KLAGE PÅ AVSLAG Sakstittel: Gbnr 19/259 - Terrenginngrep Tiltakshaver: Rainar Martin Askildsen Befaring: Ja Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for teknikk og miljø 25.08.2016 Saksbehandler: Tore Mundheim Arkivsaknr.: 2014/3348-27 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø tar ikke klage fra Rainar Martin Askildsen v/ravnanger Hus AS, mottatt 17.09.15, til følge, da en ikke kan se at klagen inneholder vesentlige nye momenter som ikke har vært vurdert tidligere. Utvalget viser til rådmannens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Utvalget opprettholder vedtak av 08.09.15, DS 1196/15. Saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. SAMMENDRAG Avslag på søknad om vesentlig terrenginngrep på gbnr 19/259 er påklaget. Tiltaket krever dispensasjon fra kommuneplanens arealdel for så vidt gjelder areaformål LNF, byggegrense mot sjø og krav om utarbeidelse av reguleringsplan, samt dispensasjon fra krav om utarbeidelse av reguleringsplan i plan- og bygningslovens 12-1. Rådmannen kan ikke se at vilkårene for dispensasjon er oppfylt, og anbefaler at klagen ikke tas til følge.
Videre saksgang: Rådmannens innstilling: Saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. Alternativt vedtak: Saken sendes tilbake til rådmann for videre behandling etter plan- og bygningsloven, og utforming av endelig vedtak. Saksopplysninger: Askøy kommune mottok den 29.06.14 søknad om vesentlig terrenginngrep på gnr. 19, bnr. 259. Gjeldende arealplan for tiltaket er kommuneplanens arealdel, hvor tiltaksområdet dels er avsatt til arealformål Bolig (fremtidig) og dels Landbruk, natur og friluftsliv (heretter LNF). Tiltaket er i strid med arealformål LNF. Tiltaket er også i strid med byggegrense mot sjø i planens bestemmelser pkt. 6-1 og 6-3, samt krav til utarbeidelse av reguleringsplan for fremtidige boligområder i planens bestemmelser pkt. 3-1. Det er fremsatt begrunnet søknad om dispensasjon fra alle de nevnte forhold. Se vedlegg 1-4. Søknaden er avslått i vedtak av 08.09.15, DS 1196/15. Se vedlegg 5. Avslag er påklaget av tiltakshaver v/ravnanger Hus AS i skriv av 17.09.15, mottatt 17.09.15. Se vedlegg 6. Kort oppsummert anføres det fra klager at vilkårene for å gi dispensasjon er til stede. For nærmere gjengivelse av klagers anførsler vises det til vurdering av de enkelte dispensasjonsforhold under. Det orienteres om at tiltaket allerede er utført og gjenstand for ulovlighetsoppfølging. Det søkes om å få godkjent tiltaket slik det foreligger. Dersom søknaden avslås vil det ulovlige forhold bli fulgt opp videre med pålegg om å fjerning. Rådmannen presiserer imidlertid at utvalget ved behandling av søknaden ikke har anledning til å vektlegge dette i vurderingen. Søknaden skal således behandles som om tiltaket ikke var gjennomført. Vurdering: Klage er vurdert å være rettidig og oppfylle vilkårene for klagebehandling slik de følger av forvaltningslovens kap. VI. Det sentrale i denne saken er å vurdere hvorvidt det foreligger grunnlag for å gi dispensasjon som omsøkt. Vurderingstema: Etter plan- og bygningslovens 19-2 kan kommunen: gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet.
Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker. Grunnvilkåret for dispensasjon er at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg skal det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Etter 19-2 må det foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Etter forarbeidene vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Bestemmelsen forutsetter at det ikke skal være kurant å få dispensasjon. Ikke minst er dette viktig for å unngå presedensvirkninger. Det må foreligge særegne omstendigheter som skiller seg fra normaltilfellene. De ulike bestemmelser og planer er blitt til gjennom en omfattende avgjørelsesprosess hvor ulike interessegrupper har hatt mulighet for å delta. Bygningsmyndighetene bør i så henseende ikke bruke sin dispensasjonsmyndighet på en slik måte at man undergraver planens funksjon som premissleverandør for et område. Hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning tilsier derfor at endring av arealbruk i forhold til det som er fastlagt i plan, primært bør skje gjennom en planprosess. a) Vurdering av vilkår 1 hensynene bak bestemmelsene: Ved vurdering av hvorvidt hensynene bak bestemmelsen blir vesentlig skadelidende må det skilles mellom de ulike dispensasjonsforhold: Dispensasjon fra arealformål LNF og byggegrense mot sjø Deler av det omsøkte terrenginngrep ligger innenfor arealformål LNF hvor det i henhold til arealformålet ikke vil være tillatt med tiltak som ikke har landbruks-, natur- eller friluftsformål. Disse deler av tiltaket ligger også innenfor byggegrense mot sjø som følger av kommuneplanens bestemmelser pkt. 6-1 og 6-3. Landbruks-, natur- og friluftsliv (LNF) benyttes som arealformål for områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, og/eller som skal bevares som naturområder eller områder med spesiell betydning for friluftslivet. Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygd, men hvor det kan tillates bebyggelse som fremmer arealformålet, f.eks. bebyggelse i tilknytning til landbruksvirksomhet eller bruk av området til friluftsliv. Tilsvarende gjelder for arealer innenfor 100-metersbeltet mot sjø. Dette betyr at det må gjøres en samlet vurdering av hvilke konsekvenser tiltaket vil få for hensynet til allmenn ferdsel, friluftsliv og rekreasjon, biologisk mangfold, landskapsinteresser og kulturminner. Det er i det påklagede vedtak gjort følgende vurdering av hvorvidt hensynene bak bestemmelsene blir skadelidende: «Bygningsmyndighetene er delvis enig med søker i at omsøkte areal ikke fremstår som et ordinært LNF-område all den tid eiendommen tidligere har vært et steinbrudd. En mener likevel at dette i seg selv ikke er tilstrekkelig til å begrunne en dispensasjon. Arealet er rent faktisk avsatt til LNF-formål og utgangspunktet er derfor at området ikke skal bebygges eller planeres ut. I vurderingen har en også sett hen til at terrenginngrepet (fylling og avgraving) i sin helhet skjer innenfor byggegrensen mot sjø. Det vektlegges at det er tale om terrenginngrep av
betydelig størrelse sammenlignet med det opprinnelige terrenget som var i området da det ble drevet steinbrudd. Terrenginngrepet med fyllinger og planeringer utgjør etter bygningsmyndighetenes forståelse et fremmed og privatiserende element i strandsonen. Det vurderes derfor at de hensyn strandsonevernet er ment å ivareta tilsidesettes ved en dispensasjon som omsøkt.» Klager er ikke enig i denne vurderingen og har oppsummert sitt syn i følgende hovedpunkt: «Oppsummert mener en at hensynene bak LNF-formålet og strandsonevernet ikke blir tilsidesatt fordi: Tiltaket hindrer ikke allmenn ferdsel da det fremdeles er mulig å bevege seg i området. Tvert imot vil tiltaket forbedre atkomsten i området. Det er få friluftsinteresser på eiendommen pga steinbruddet. Fisking langs vannet blir ikke berørt. Det er ikke naturverninteresser på eiendommen som blir berørt. Landskapsinteresser blir ikke berørt pga eiendommens tilstand etter steinbruddsvirksomheten. Det er liten forskjell på tiltakets fjernvirkninger sammenlignet med tidligere. Tiltaket vil tvert om forbedre områdets estetiske kvaliteter. Det er ikke kulturminner på eiendommen.» Etter rådmannens vurdering fremstår det som klart at tiltaket medfører en tilsidesettelse av de bakenforliggende hensyn. Selv om området tidligere har vert gjenstand for inngrep, og således kan sies å ha fått forringede kvaliteter, vil den terrengopparbeidelse som nå er foretatt forsterke denne forringelsen. Det vises her til at denne del av tiltaket har et stort omfang både for så vidt gjelder størrelsen på arealet som berøres og for så vidt gjelder omfanget av terrengoppfyllingen. Slik rådmannen ser det har den opparbeiding av området som har funnet sted de siste 10-15 årene, og som nå omsøkes, medført en klar landskapsmessig forringelse av området. Fra rådmannen vises her til flyfoto som viser området i 1965, 2001, 2005, 2009, 2013 og 2015 (vedlegg 8-13). Oppsummert vurderer rådmannen at tiltaket vil medføre en vesentlig tilsidesettelse av de hensyn bestemmelsene er ment å ivareta. Dispensasjon fra krav om utarbeidelse av reguleringsplan Etter kommuneplanens bestemmelser pkt. 3-1 bokstav a er det krav om utarbeidelse av reguleringsplan før det kan gis tillatelse til tiltak for alle områder avsatt som fremtidig byggeområde. For øvrig følger det også et generelt plankrav av plan- og bygningslovens 12-1 3. ledd for «større bygge- og anleggstiltak». Rådmannen finner innledningsvis grunn til å bemerke at det fra klager prinsipalt er anført at tiltaket ikke er å anse som et «større bygg- og anleggstiltak», og derav ikke er omfattet av plankravet i plan- og bygningslovens 12-1 3. ledd. Subsidiært anføres det at vilkårene for å dispensere fra et slikt plankrav oppfylles. For så vidt gjelder den prinsipale anførsel skal det i vurderingen av om et tiltak er å anse som større bygge- og anleggstiltak både ses hen til tiltakets omfang, og dets virkninger for omgivelsene. Slik
rådmannen vurderer det vil tiltaket naturlig måtte ses som et større bygge- og anleggstiltak. I vurderingen vektlegges både tiltakets omfang, at det gjennomføres i strandsonen og umiddelbar tilknytning til eksisterende bebyggelse, samt at deler av tiltaksområdet er avsatt som byggeområde med krav til regulering. Etter rådmannens vurdering utløser tiltaket således krav til regulering i medhold av pbl. 12-1. I det videre vurderes hvorvidt det er grunnlag for å dispensere fra krav til regulering. Hensynet bak plankrav er at kommunen skal sikre en forsvarlig og gjennomtenkt utvikling av arealutnyttelsen i et område. En bestemmelse om plankrav gir styring med den samlede arealutnyttelsen og arealbruken i byggeområdet. Utarbeidelse av en reguleringsplan er ment å sikre at saken opplyses forsvarlig, og blant annet få frem de konsekvenser en tillatelse kan innebære for utviklingen i området. De berørte interesser, herunder konsekvensene for naboer og omkringliggende miljø, vil ved utarbeidelse av plan bli vurdert i et helhetsperspektiv. Generelt er det derfor vurdert som viktig at det enkelte tiltak sees i en større sammenheng, for å sikre en best mulig utnyttelse av et område. Det er i det påklagede vedtak gjort følgende vurdering av hvorvidt hensynene bak bestemmelsene blir skadelidende: «Målinger i kartet viser at arealet for omsøkte terrenginngrep er nærmere 5.200m 2, og etter bygningsmyndighetenes oppfatning tilsier derfor tiltakets omfang alene at kravet til utarbeidelse av reguleringsplan opprettholdes. Tiltaket er av en slik størrelse at det ligger utenfor rammene av hva som kan håndteres gjennom en ren dispensasjon, og terrenginngrepet vil kunne ha vesentlige virkninger for omkringliggende miljø og utviklingen av området. Plan- og bygningslovens 12-1 tredje ledd inneholder en selvstendig hjemmel for utarbeidelse av reguleringsplan ved gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Etter administrasjonens forståelse er omsøkte tiltak av en slik størrelse og har slike virkninger i for LNF-området og strandsonen i form av privatisering at også plankravet i 12-1 tredje ledd utløses.» Klager er ikke enig i denne vurderingen og har oppsummert sitt syn i følgende hovedpunkt: «Oppsummert mener en at hensynene bak plankravet ikke blir tilsidesatt fordi: Virkningene av tiltaket er små for omkringliggende miljø, jf. begrunnelsen ovenfor. Tiltaket er midlertidig og lett reversibelt og vil derfor ikke legge vesentlige føringer på eller vanskeliggjøre det pågående planarbeidet.» Sett hen til tiltakets karakter, størrelse og beliggenhet i strandsonen fremstår det for rådmannen som klart at hensynene bak plankravet vil blir vesentlig satt til side ved en dispensasjon. Selv om området tidligere har vært opparbeidet vurderes det som viktig at videre opparbeiding av området blir gjenstand for en helhetlig vurderin. Dette bl.a. for å sikre gode kvaliteter for den fremtidige bebyggelse i området, samt avklare forholdet til omgivelsene og de strandsoneinteresser som gjør seg gjeldende når man skal bygge ut området. I en planprosess vil det også være naturlig at man avklarer hvordan man evt. skal istandsette de deler av området som ikke skal bebygges. Slik rådmannen ser det vil en videre opparbeiding av området før det foreligger en plan for området fort legge føringer for det videre planarbeid, og derav kunne vanskeliggjøre arbeidet med å finne de beste løsninger for området.
Rådmannen finner også grunn til å fremheve at det allerede er igangsatt planarbeid som omfatter hele det aktuelle arealet. Forholdene ligger således til rette for at man gjennom planarbeid kan få en helhetlig vurdering av den endring som her omsøkes. Det vurderes i en slik situasjon som uheldig å gi dispensasjon, da avvik fra gjeldende plangrunnlag som utgangspunkt skal skje gjennom ny plan. De beste grunner taler således for å avklare forholdet gjennom plan. Oppsummert finner rådmannen at hensynene bak plankravet vil bli vesentlig satt til side ved en dispensasjon. Et av vilkårene for å innvilge dispensasjon oppfylles i så fall ikke, og det vil ikke være anledning til å gi dispensasjon. b) Vurdering av vilkår 2 fordelene må være klart større enn ulempene: Så lenge hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra blir vesentlig satt til side vil det ikke være påkrevd å gå videre og vurdere om fordelene med en dispensasjon er klart større enn ulempene. For det tilfellet at utvalget finner at hensynene bak bestemmelsene det søkes om å dispensere fra ikke blir vesentlig satt til side, må det i så fall også tas stilling til om fordelene ved en dispensasjon er klart større enn ulempene. Fra klager er det her fremholdt følgende: «Fordelene er vesentlig større enn ulempene fordi: Dispensasjonen vil gjøre det mulig å sikre området. Dispensasjonen vil gi området et estetisk løft.» Administrasjonen kan ikke se at tiltaket er nødvendig for å sikre området. Det bemerkes i så henseende at dette kunne vært gjort også uten de omsøkte tiltak. For så vidt gjelder estetisk løft av området bemerkes det at foreliggende søknad her er svært uklar i forhold til hvordan terrenginngrepet planlegges ferdigstilt. Slik området nå fremstår kan rådmannen ikke se at tiltaket har medført noe estetisk løft for området, snarere enn forringelse. Fra rådmannen understrekes at man ser det som positivt om området kan utvikles og forskjønnes i forhold til de tidligere landskapsinngrep. Særlig vurderes det som positivt om man kan få reetablert arealer mot sjø med gode kvaliteter både landskapsmessig og i forhold til allmennhetens bruk. En ser det imidlertid som vesentlig at en slik istandsetting av området i forhold til de tidligere inngrep avklares i plan, slik at man får sett dette i sammenheng med den fremtidige bebyggelse av området. Oppsummert finner rådmannen at fordelene med dispensasjoner i dette tilfellet ikke er klart større enn ulempene. Et av vilkårene for å innvilge dispensasjon oppfylles i så fall ikke, og det vil ikke være anledning til å gi dispensasjon. Folkehelseperspektiv / Barn og unges interesser: Folkehelse og barn og unges interesser vurderes generelt best ivaretatt ved en planmessig styrt arealbruk. Ivaretagelse av den funksjonelle strandsonen har en viktig funksjon bl.a. i forhold til å sikre arealer for rekreasjon og naturopplevelser både for nåværende og kommende generasjoner. Konklusjon: De rettslige vilkårene for dispensasjon vurderes ikke oppfylt. Rådmannen anbefaler derfor at søknaden avslås. For det tilfellet av utvalget finner vilkårene for dispensasjon oppfylt anbefales det stilt vilkår om kompenserende tiltak i form av at området jordslås og at det gjøres tiltak for å tilrettelegge for
allmenn ferdsel frem til uberørt areal vest for tiltaksområdet. En jordslåing vil dempe landskapsvirkningene av tiltaket, samt legge til rette for revegetering av området. En tilrettelegging for allmenn ferdsel gjennom tiltaksområdet vil bidra til at området blir mer tilgjengelig for allmennhetens bruk. Det Over nevnte vilkår vurderes særlig viktig for den del av området som ikke er avsatt til byggeområde. Etter rådmannens vurdering bør et slikt vilkår imidlertid også stilles for den del av tiltaksområdet som er avsatt til byggeområde. Som begrunnelse vises det til at det ikke har vært fremdrift i reguleringsarbeidet for området på flere år, og at det derav er påregnelig at det vil kunne gå mange år før området evt. er gjenstand for utbygging. Av hensyn til tiltaksområdets skjemmende virkning på sine omgivelser bør det derav stilles vilkår om jordslåing av hele tiltaksområdet. Forslag til alternativt vedtak: Utvalg for teknikk og miljø tar klage fra Rainar Martin Askildsen v/ravnanger Hus AS, mottatt 17.09.15, til følge i den utstrekning det følger av vedtaket her. Utvalget er positiv til å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, arealformål LNF og byggegrense mot sjø i planens bestemmelser pkt. 6-1 og 6-3, for vesentlig terrenginngrep på gnr. 19, bnr. 259, med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak LNF-formålet og byggegrense mot sjø blir ikke vesentlig skadelidende fordi: ( ) Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: ( ) Utvalget er positiv til å innvilge dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, krav om utarbeidelse av reguleringsplan i planens bestemmelser pkt. 3-1, og pbl. 12-1 3. ledd, for vesentlig terrenginngrep på gnr. 19, bnr. 259, med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak plankravet blir ikke vesentlig skadelidende fordi: ( ) Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: ( ) Dispensasjon fra over nevnte bestemmelser gis på følgende vilkår: Alle arealer innenfor tiltaksområdet skal jordslås. Det skal tilrettelegges for allmenn ferdsel gjennom tiltaksområdet frem til uberørt areal vest for tiltaksområdet. Saken sendes tilbake til administrasjonen for videre behandling etter plan- og bygningsloven, og utforming av endelig vedtak. Tiltaket kan ikke settes i gang før endelig vedtak er fattet. Dette vedtaket kan ikke påklages, da det er en prosessuell avgjørelse og ikke et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2.
Vedlegg: 1 Søknad om dispensasjon 2 Situasjonskart 3 Terrengprofiler 4 Kartutsnitt - tiltaket inntegnet på kommuneplan 5 Avslag 6 Klage på avslag 7 Kommentar til klage - nabo 8 Flyfoto 2015 9 Flyfoto 2013 10 Flyfoto 2009 11 Flyfoto 2005 12 Flyfoto 2001 13 Flyfoto 1965 Kleppestø, 10.08.16 Knut Natlandsmyr fagsjef Iris Bjørnseth seksjonsleder