Arbeidsformer for økt mestring

Arbeidsformer for økt mestring Semesteroppgaven består av 2993 ord eksklusive forside og litteraturliste. 1

Introduksjon Tema NAV (Arbeids- og velferdsetaten) er en sentral organisasjon i den norske offentlige forvaltningen. NAV forvalter omtrent en tredjedel av statsbudsjettet på utgiftssiden, og det finnes lokale NAV-kontor i tilnærmet alle kommuner og bydeler. Siden etableringen 1. juli 2006, har NAV gått igjennom mange endringer (Andreassen og Aars, 2015, s. 178). I denne oppgaven skal jeg se på en endring som omhandler NAV Hedmark og sykefraværssatsningen i Hedmark fylke. Temaet for denne oppgaven vil være hvordan organisasjoner endrer seg. Dette temaet er relevant for oppgaven siden NAV Hedmark har endret organisering og arbeidsformer på flere måter med sykefraværssatsningen. Hvordan organisasjoner endrer seg er et bredt tema, og jeg vil i denne oppgaven fokusere på endringer som kan forklares innenfor det strukturelle- og human resource-perspektivet. Min antagelse er at disse to perspektivene vil belyse de sentrale delene av endringen i NAV Hedmark. Problemstilling I boken «Nytt perspektiv på organisasjon og ledelse» skisseres det hindringer for forandringer, men også sentrale strategier for å oppnå vellykkede organisasjonsendringer (Bolman og Deal, 2014, s. 419). I denne oppgaven skal jeg svare på problemstillingen «Hvordan bidro endrede arbeidsformer til økt mestring hos veiledere ved NAV-kontor i Hedmark?». Denne problemstillingen er interessant og aktuell ettersom andre fylker har gjennomført lignende organisatoriske tilpasninger for å jobbe etter det som omtales som «Hedmarksmodellen» for oppfølging av sykemeldte (Arbeids- og sosialdepartementet, 2015-2016, s. 18). Sykefraværsoppfølging er en kompleks oppgave og NAV sin oppgaveløsning har stor betydning for flere parter. Når man skal endre arbeidsformer på dette området, vil det være avgjørende at de ansatte føler seg trygge og mestrer oppgaven for å sikre en vellykket utvikling. Case For å kunne besvare ovennevnte problemstilling skal jeg benytte meg av caset sykefraværssatsningen i NAV Hedmark. Satsningen ble iverksatt 1. april 2013 og medførte betydelige endringer i det daglige arbeidet for de ulike enhetene i NAV Hedmark (NAV Hedmark, 2014, s. 2-7). Dette inkluderte de enkelte veilederne ved NAV-kontorene som jeg skal ta for meg i oppgaven. Når det gjelder hva som førte til økt mestring hos veilederne ved 2

NAV-kontor, er det flere momenter som kan være relevante. Var det etableringen av saksdrøftingsverksted som ga økt mestring til veilederne ved NAV-kontor i Hedmark? Var det helt sentralt at fylkesledelsen og ledelsen ved de regionale NAV-kontorene frontet den nye satsningen i media? Hvor viktig var det egentlig at det ble innført en felles praksis i hele fylket? Dette er spørsmål jeg kommer til å drøfte senere i oppgaven. Analytisk tilnærming Mestring Mestring er et begrep som brukes på flere områder i samfunnet. Det kan være mestring av vanskelige situasjoner, mestring på idrettsbanen eller mestring i arbeidslivet generelt. I denne oppgaven vil jeg benytte meg av NAV Hedmark sin definisjon av mestring som de har definert i sin lokale IA Handlingsplan. Den går ut på at «Mestring forekommer når en person har den nødvendige praksiskunnskap for å utføre en oppgave i samsvar med standard og bidrar til gode nok tjenester til brukeren og måloppnåelse for NAV. Dette innebærer at medarbeidere har tilstrekkelig grunnkunnskap om faget, og mulighet til å utøve faget selvstendig og sammen med andre kompetente medarbeidere» (NAV Hedmark, 2015, s. 2). Mestring blir i NAV vurdert gjennom kvalitetsundersøkelser og dialog med medarbeidere og ledere (Bjørn Lien, NAV direktør, intervju, 14.11.2015). Fire perspektiver på organisasjoner Bolman og Deal presenterer fire perspektiver på organisasjoner. Disse perspektivene er det strukturelle-, human resource-, det politiske- og det symbolske perspektivet. Et perspektiv «er en mental modell et sett av ideer eller antakelser som du bærer med deg i hodet som hjelp til å forstå og finne fram i et bestemt «terreng»» (Bolman og Deal, 2014, s. 34). For å besvare problemstillingen, vil jeg benytte meg av det strukturelle- og human resource-perspektivet. Det vil også være sider ved endringen i NAV Hedmark som kan ses gjennom de andre perspektivene. For eksempel vil alle endringer medføre en viss motstand, og hvordan ledelsen møter dette kan gjerne belyses ved det politiske perspektivet. Dette har ikke preget prosessen i Hedmark, og jeg vil derfor forholde meg til de to valgte perspektivene. Det strukturelle perspektivet En ting som er felles for alle organisasjoner er at de har en eller annen form for struktur. En slik organisasjonsstruktur blir ofte illustrert med et organisasjonskart og består av både 3

horisontal og vertikal samordning (Bolman og Deal, 2014, s. 85). Min antagelse er at det ble gjort endringer i både horisontale og vertikale elementer i organisasjonsstrukturen til NAV Hedmark under sykefraværssatsningen. Jeg antar videre at det er en sammenheng mellom mestringsfølelsen og endringene i strukturen. Spesielt vil jeg anta at økt bruk av horisontal samordning som innebærer mer teamarbeid, bidro til økt mestring. I tillegg til antagelsene om økt mestringsfølelse gjennom endring av de strukturelle byggeklossene, vil jeg i drøftingen se på eventuelle hindringer for forandring og viktige strategier for å unngå hindringene. Dette er illustrert slik (Bolman og Deal, 2014, s. 419): Perspektiv Hindringer for forandring Det strukturelle Tap av retning, klarhet perspektivet og stabilitet, forvirring, kaos Viktige strategier Kommunikasjon, omstilling og forhandlinger om nye formelle mønstre og strategier Human resource-perspektivet En av grunnantagelsene i human resource-perspektivet er at «organisasjoner eksisterer for å oppfylle menneskelige behov ikke omvendt» (Bolman og Deal, 2014, s. 146). Det er blitt utarbeidet flere motivasjonsmodeller som skal fortelle oss hva som skaper motiverte ansatte. Jeg har valgt å bruke Daniel H. Pink sin modell som tar utgangspunkt i tre drivkrefter: autonomi, kompetanse og mening og formål (Bolman og Deal, 2014, s. 150). Min antagelse er at kombinasjonen autonomi og kompetanse for den enkelte NAV-veileder har ført til økt mestring. Jeg skal også gjennom dette perspektivet se på eventuelle hindringer og viktige strategier for å unngå disse. I human resource-perspektivet er de illustrert slik (Bolman og Deal, 2014, s. 419): Perspektiv Hindringer for forandring Human resourceperspektivet Angst, usikkerhet, følelsen av å være inkompetent og hjelptrengende Viktige strategier Opplæring i nye ferdigheter, medvirkning og involvering, psykisk støtte 4

Kildemateriale Mitt skriftlige kildemateriale består av artikler og hefter utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet og NAV Hedmark. Dette vil jeg betrakte som gode kilder ettersom de har meget god kjennskap til NAV og caset. En sentral artikkel er skrevet av mennesker med god kjennskap til NAV, men som ikke jobber i NAV Hedmark. Dette kan være med å kvalitetssikre analysene, ettersom de ikke har vært så tett på arbeidet som ledelse og ansatte i NAV Hedmark. Jeg har også intervjuet direktøren i NAV Hedmark, som har vært den øverste lederen gjennom hele organisasjonsendringen. En svakhet ved kildene kan være at NAV Hedmark og fylkesdirektøren er nært knyttet til selve endringen. De kan ha egeninteresse av å fremstille selve endringen og effektene av denne som mest mulig positiv. Jeg mener at dette vil bli korrigert ved at Kunnskapsstaben i Arbeids- og velferdsdirektoratet har analysert effektene og endringene av satsningen. Deres egeninteresse ligger først og fremst i å lage artikler som er forskningsbaserte og troverdige. Empiri Bakgrunn for satsningen I mange år har sykefraværet i Hedmark ligget over landsgjennomsnittet (se figur, s. 7 i oppgaven). NAV Hedmark besluttet derfor å gjennomføre en kvalitetsundersøkelse som innebar en evaluering av sykefraværsoppfølgingen i fylket (NAV Hedmark, 2014, s. 2). Ifølge folketrygdloven (1997, 8-4) skal den sykemeldte være i arbeidsrelatert aktivitet så tidlig som mulig, og senest innen åtte uker, for å ha rett til sykepenger. Evalueringen av sykefraværsoppfølgingen konkluderte med at veiledere ved NAV-kontor ikke gjennomførte vurderinger av aktivitetskravet ved åtte uker (Kann, Lima og Kristoffersen, 2014, s. 16). NAV Hedmark satte derfor i gang en rekke tiltak, internt og eksternt, med mål om at økt oppfølging av aktivitetskravet i folketrygdloven skulle redusere sykefraværet. Tiltak knyttet til satsningen NAV Hedmark gjennomførte flere endringer knyttet til sykefraværssatsningen som ble iverksatt 1. april 2013. Tiltakene ble gjennomført i alle NAV-kontorene i Hedmark, og lignende tiltak ble ikke gjennomført i andre fylker. Det er derfor mulig å se om tiltakene til Hedmark bidro til positive resultater i sykefraværet i Hedmark sett i forhold til resten av landet. De to tiltakene jeg skal ta for meg i denne oppgaven gjelder etableringen av saksdrøftingsverksted og NAV sin informasjon om endringene utad. Det er imidlertid gjort 5

flere endringer og tiltak utover disse to. Eksempler på dette er endringer i brevet som sendes til den sykemeldte og endringer av informasjon til legene. Disse endringene er sentrale for sykefraværssatsningen, men ikke direkte for min problemstilling, og jeg velger derfor ikke å fokusere på disse tiltakene. Etablering av saksdrøftingsverksted Den endringen som kanskje er den aller mest sentrale i sykefraværssatsningen, er etableringen av saksdrøftingsverksteder. Bakgrunnen for denne etableringen er at man ønsker å gi NAVveilederne faglig støtte når de skal vurdere aktivitetskravet ved åtte uker. Dette innebærer støtte i konkrete enkeltsaker fra rådgivende lege, psykolog og kompetanseveileder. I denne anledning har NAV Hedmark opprettet en ny rolle som kompetanseveileder. Saksdrøftingsverkstedene går ut på at NAV-veilederne forbereder saker som de har ansvar for og presenterer disse i faste møter. De får innspill fra de andre møtedeltakerne, og «sakene drøftes konkret med fokus på mulighetene for arbeid» (Kann, Lima og Kristoffersen, 2014, s. 16). NAV Hedmark sin informasjon utad Sykefraværssatsningen i NAV Hedmark involverer mange parter, og god informasjon er viktig. Arbeidet med å informere de ulike partene i sykefraværsarbeidet startet en stund før endringen, slik at partene skulle ha forutsetninger for å være godt forberedt da endringene kom. I front for denne informasjonen sto fylkesledelsen og ledelsen ved de regionale NAVkontorene i Hedmark. Slik jeg oppfattet Bjørn Lien har det både vært snakk om kronikker, intervjuer og nettmøter i media (Bjørn Lien, intervju, 14.11.2015). Dette bidro til å endre omgivelsenes forventninger i overenstemmelse med den nye satsningen fra NAV Hedmark. Resultater av satsningen Etter at NAV Hedmark satte i gang sykefraværssatsningen har resultatene vært svært positive. Ifølge heftet «sykefraværssatsningen i NAV i Hedmark» ble «det legemeldte sykefraværet i løpet av et år redusert med 10 % og utbetalingen er redusert med 82 millioner kroner. Det skjedde i perioden 1. april 2013 til 31. mars 2014» (NAV Hedmark, 2014, s. 2). Figuren nedenfor viser utviklingen i det legemeldte sykefraværet i Hedmark og landet fra 2007 til 2014. Vi ser at Hedmark tradisjonelt har ligget omtrent et prosentpoeng over landet, mens det i 2014 er på nivå med landsgjennomsnittet. 6

Figur: Det prosentvise legemeldte sykefraværet i Hedmark versus hele landet (forenklet med utgangspunkt i Kann, Lima og Kristoffersen, 2014, s. 18). Sykefraværssatsningen har vært positiv med redusert fravær og reduserte statlige utbetalinger. Det er da interessant å se om de samme tiltakene har ført til økt mestring hos NAV-veilederne i Hedmark. Diskusjon Mestring gjennom det strukturelle perspektivet En av grunnantagelsene i det strukturelle perspektivet er at «organisasjoner øker sin effektivitet og sin yteevne gjennom spesialisering og en hensiktsmessig arbeidsdeling» (Bolman og Deal, 2014, s. 71). Dette medfører at man noen ganger er nødt til å omstrukturere for at en organisasjon skal fungere optimalt. Under den analytiske tilnærmingen kom jeg med en antagelse om at det er gjort endringer i både de horisontale og de vertikale byggeklossene. Det er gjort endringer i de vertikale byggeklossene ved at det er blitt opprettet en ny rolle som kompetanseveileder. Det er denne kompetanseveilederen som leder møtene i 7

saksdrøftingsverkstedene. Det er også gjort endringer i de horisontale byggeklossene. Nå er arbeidet til NAV-veilederne mer preget av teamarbeid og noe som kan ligne et stjernenettverk. «I et slikt nettverk går det forbindelsestråder i alle retninger, slik at alle kan kommunisere med alle. Informasjonen flyter fritt, og beslutninger krever av og til deltakelse fra alle» (Bolman og Deal, 2014, s. 131). Før jobbet NAV-veilederne mye alene, noe som førte til at aktivitetskravet ved åtte uker ikke ble håndhevet. Gjennom mer teamarbeid og en organisering mer lik stjernenettverket, får NAV-veilederne nå økt støtte fra kompetanseveilederne, leger og psykologer i vurderingen av konkrete enkeltsaker. De får innspill fra kompetente medarbeidere, noe som gjør det enklere for NAV-veileder å ta mer kvalifiserte beslutninger angående aktivitetskravet. Dette gir veilederen trygghet i arbeidet sitt. Disse endringene har lagt et strukturelt grunnlag for økt mestring for NAV-veilederen, ettersom de nå har fått «den nødvendige praksiskunnskap for å utføre en oppgave i samsvar med standard og bidrar til gode nok tjenester til brukeren og måloppnåelse for NAV» og «mulighet til å utøve faget selvstendig og sammen med andre kompetente medarbeidere» (NAV Hedmark, 2015, s. 2). En hindring for forandring er tap av retning, klarhet og stabilitet. En viktig faktor her er at saksdrøftingsverkstedene avholdes regelmessig. De ansatte har faste tider de skal være klare med saker, og de unngår forvirring og uklarhet. I tillegg er det alltid kompetanseveilederen som leder møtene. En slik struktur kan imidlertid redusere handlingsrommet til den enkelte NAV-veileder. I den nye strukturen er det bestemte rammer for når en sak skal tas til drøfting. Mestring gjennom human resource-perspektivet Den amerikanske forfatteren Daniel H. Pink legger vekt på tre drivkrefter til motivasjon. Som tidligere nevnt er disse drivkreftene autonomi, kompetanse og mening og formål. Gjennom NAV Hedmark sin organisasjonsendring kan vi se tydelig bruk av alle drivkreftene. For det første så ønsker de ansatte ifølge Pink å ha kontroll over eget arbeid. En viktig faktor her er at den enkelte NAV-veileder i Hedmark gjennom hele prosessen med saksdrøftingsverkstedene «eier» sine egne saker (Bjørn Lien, intervju, 14.11.2015). Det er veilederen som før møtet gjør en egen selvstendig vurdering av saken og så blir den drøftet på saksdrøftingsverkstedene med hjelp fra rådgivende lege, kompetanseveileder og psykolog. Det er også NAV-veilederen som «eier» saken etter saksdrøftingsverkstedet og beslutter utfallet i saken og gjør de nødvendige notater i fagsystemene. 8

For det andre ønsker de ansatte å bli dyktigere i det de gjør. Å gi en god opplæring til de ansatte er en viktig strategi for å oppnå vellykkede organisasjonsendringer. Gjennom god opplæring ved blant annet forankringssamling (kick off) og samlinger med fagansvarlige, sto de ansatte i NAV Hedmark godt rustet for arbeidet med å håndheve aktivitetskravet (Bjørn Lien, intervju, 14.11.2015). Det er gjennom denne opplæringen at NAV-veilederne opparbeider seg «tilstrekkelig grunnkunnskap om faget» slik det står beskrevet i definisjonen på mestring. Faglig hjelp og støtte på saksdrøftingsverkstedene fra kompetente medarbeidere øker også kompetansen til NAV-veilederne. Ved å få tilgang til relevant spisskompetanse, blir de tryggere på vurdering av enkeltsaker og bedre i stand til å gjøre faglige vurderinger senere. For det tredje ønsker de ansatte å inngå i noe som er større enn dem selv. Sykefraværsoppfølgingen til NAV er en viktig oppgave som har stor betydning for svært mange arbeidstakere i Norge. Formålet med sykefraværsoppfølgingen er å sikre at flest mulig inkluderes i arbeidslivet og at de beholder jobben sin. Aktivitetskravet skal sikre at de sykemeldte kommer ut i arbeid så fort det lar seg gjøre, og jobben NAV-veilederne gjør er derfor av stor betydning. Bolman og Deal lister opp angst, usikkerhet og følelsen av å være inkompetent og hjelptrengende som aktuelle hindringer for forandring i human resource-perspektivet. Gjennom NAV Hedmark sin organisasjonsendring har arbeidsmetoden til NAV-veilederne blitt endret dramatisk. På den ene siden risikerer nå NAV-veilederne å måtte stoppe sykepengene til brukere, og det er «grunn til å tro at veiledere synes slike beslutninger er vanskelige fordi vedtak om stans har alvorlige økonomiske konsekvenser for den sykmeldte» (Kann, Lima og Kristoffersen, 2014, s. 27). Dette kan føre til angst og usikkerhet i arbeidet med sykefraværsoppfølging. På den andre siden har NAV Hedmark vært svært aktive i media. Der har toppleder og andre ledere vært tydelige på NAV Hedmark sine endringer i sykefraværsoppfølgingen og hvilke forventninger som legges på partene. Denne informasjonen har vært svært avgjørende. Dette har gjort at veilederne på de enkelte NAV-kontor alltid vet at de har støtte fra fylkesledelsen og ledelsen lokalt dersom det oppstår en konflikt med en bruker, arbeidsgiver eller fastlege. «NAV Hedmark legger også vekt på at fylkesdirektøren er klar og konsistent i sitt budskap både internt og eksternt» (Kann, Lima og Kristoffersen, 2014, s. 28). Den enkelte NAVveileder har fått mye psykisk støtte fra ledelsen. Det er en viktig strategi for å oppnå vellykkede organisasjonsendringer. De sentrale elementene som er tatt opp her, viser at 9

human resource-perspektivet i sykefraværssatsningen forklarer sentrale sider ved NAVveiledernes tilbakemelding om økt mestring. Konklusjon Svar på problemstilling I denne oppgaven har jeg analysert problemstillingen «Hvordan bidro endrede arbeidsformer til økt mestring hos veiledere ved NAV-kontor i Hedmark?». Jeg har benyttet meg av det strukturelle- og human resource-perspektivet til Bolman og Deal og drøftet sentrale tiltak NAV Hedmark har gjennomført knyttet til sykefraværssatsningen sin. Jeg konkluderte med at satsningen har vært positiv med redusert fravær i Hedmark og reduserte statlige sykepengeutbetalinger. I diskusjonen drøftet jeg om de samme tiltakene har økt mestringen hos den enkelte NAV-veileder. Det er tydelig at endringene i strukturen har lagt et grunnlag for økt mestring for NAV-veilederen. Etableringen av saksdrøftingsverkstedene og økt bruk av horisontal samordning har vært viktig. Ved å etablere en samhandlingsarena hvor NAVveilederen har fast tilgang til medisinsk, psykologisk og sykepengefaglig kompetanse, er det lagt et godt grunnlag for økt kvalitet i beslutningene knyttet til aktivitetskravet. Det er også tydelig at elementene jeg tok opp under human resource-perspektivet med god opplæring, eierskap til sakene og en klar og tydelig ledelse, gjør at NAV-veilederne melder om økt mestring i kvalitetsundersøkelser. Konklusjon i et større perspektiv Sykefraværssatsningen til Hedmark har vært en svært vellykket organisasjonsendring. Lignende tiltak blir nå implementert på NAV-kontor landet rundt. NAV Hedmark har fått mye skryt for satsningen sin, ettersom de har gjennomført målrettede endringer med tanke på effektiv oppgaveløsning. Sykefraværsoppfølgingen til NAV er en kompleks oppgave. Et hensiktsmessig tiltak er å samle nok kompetent arbeidskraft til oppgaveløsningen. Det har NAV Hedmark fått til med etableringen av saksdrøftingsverkstedene. Analysene av sykefraværssatsningen i NAV Hedmark viser at endring av arbeidsformer kan legge til rette for økt mestring for den enkelte medarbeider. Temaet mitt for oppgaven var hvordan organisasjoner endrer seg. Jeg har analysert endringer i NAV Hedmark på sykefraværsområdet og sett hvordan målrettede endringer blir effektive ved bruk av ulike virkemidler som peker i samme retning. Med utgangspunkt i mine analyser fra 10

NAV Hedmark, vil jeg anta at stadig flere komplekse organisasjoner i større grad kommer til å benytte seg av mer horisontal samordning for å løse tverrfaglige arbeidsoppgaver. 11

Litteraturliste Andreassen, T. A., & Aars, J. (2015). Den store reformen. Oslo: Universitetsforlaget. Arbeids- og sosialdepartementet. (2015-2016). Prop. 1 S (2015-2016). Oslo: Regjeringen. Bolman, L. G., & Deal, T. E. (2014). Nytt perspektiv på organisasjon og ledelse. Oslo: Gyldendal akademisk. Folketrygdloven. Lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd. Kann, I. C., & Lima, I. A. Å., & Kristoffersen, P. (2014). Håndheving av aktivitetskravet i Hedmark har redusert sykefraværet. Arbeid og velferd, nr. 3, 2014, s. 14-33. NAV Hedmark. (2014). Sykefraværssatsningen i NAV i Hedmark. Upublisert materiale. NAV Hedmark, Hamar. NAV Hedmark. (2015). IA-handlingsplan for NAV i Hedmark. Upublisert materiale. NAV Hedmark, Hamar. Bilder på forsiden NAV-logo: https://www.nav.no/no/nav+og+samfunn/kontakt+nav/presse/snarveier/bilder+og+logoe r.386301.cms Lov om folketrygd: https://www.energica.no/_faglitteratur/jus/samleutgave-i-trygderett-2015-9788202482688 UIO (seglet): http://www.uio.no/om/designmanual/nedlastinger/ Kart over Hedmark og utklipp fra artikkel i Aftenposten: Lien, B. (2015). Nye arbeidsmetoder suksess i sykefraværsarbeidet i Hedmark. Upublisert materiale (PowerPoint). NAV Hedmark, Hamar. 12