Flyktningkontoret Saksframlegg / referatsak Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 17.11.2015 81099/2015 2015/5556 F30 Saksnummer Utvalg Møtedato Komite for Oppvekst og kultur 24.11.2015 Komite for Helse, omsorg og sosial 24.11.2015 Bystyret 10.12.2015 Bosetting av flyktninger 2016 og 2017 Sammendrag I denne saken redegjøres det for Bodø kommunes mulighet til å ta i mot et økt antall flyktninger i 2016 og 2017. IMDi har varslet ny anmodning i løpet av uke 47 eller 48 om bosetting av 140 flyktninger i 2016, herunder 35 enslige mindreårige og 160 flyktninger i 2017, herunder 55 enslige mindreårige. Familiegjenforeninger kommer i tillegg. Tallene for 2017 betraktes som svært usikre, det kan forventes at behovene øker ytterligere. Frist for å svare IMDi på anmodningen er antatt å være 31.12.15. Det vurderes at Bodø kommune har gode forutsetninger for å øke antall ordinære bosettinger. Skal Bodø kommune også bosette enslige mindreårige fra 2016 må planlegging og forberedelser raskt komme i gang. Det bør etableres en prosjektorganisasjon bestående av berørte tjenester som kartlegger behov, ressurser, foretar ansvar- og oppgavefordeling i kommunen og planlegger oppstart av aktuelle tjenester. Dette bør utredes nærmere før endelig vedtak. Det er også aktuelt å forplikte bosetting for ett år av gangen på grunn av stor usikkerhet rundt framtidige behov.
Saksopplysninger Gjennom presentasjon til formannskapet 18.11.15 informerte IMDi om at Bodø kommune i løpet av uke 47 eller 48 vil bli anmodet om å bosette 140 flyktninger i 2016, herunder 35 enslige mindreårige. Foreløpige og svært usikre anmodningstall for 2017 vil bli 160, herunder 55 enslige mindreårige. IMDi presiserte at anmodningen pr. 18.11 ikke er helt avklart, men at det med stor sannsynlighet vil bli som beskrevet. Den nye anmodningen vil erstatte anmodning av dato 25.08.2015 hvor kommunen ble anmodet om å bosette minst 110 flyktninger i 2016, minst 110 for 2017 og minst 80 nyankomne flykninger for årene 2018 og 2019. 6.november besluttet Nasjonalt utvalg for bosetting av flyktninger at det er behov for å bosette 18 000 flyktninger i 2016 og 21000 i 2017. Det er forventet at bosettingene fordeles slik:
Nasjonalt utvalg mener det er riktig å bosette enslige mindreårige først. Av bosettingsbehovet for 2016 på 18 000, vil 4 400 av flyktningene være enslige mindreårige, av disse igjen vil rundt 880 være barn under 15 år. Av 21 000 som skal bosettes i 2017 er 7 000 enslige mindreårige, av disse igjen 1400 under 15 år. Nasjonalt utvalg understreker at tallene for 2017 er svært usikre, de kan komme til å stige. Bakgrunn for økt behov og økte anmodninger er primært den store tilstrømmingen av asylsøkere til Norge: - Tilstrømming av asylsøkere til Norge øker kraftig. UDi anslår at det vil komme mer enn 30 000 asylsøkere i løpet av 2015. En stor andel forventes å ha beskyttelsesbehov og vil få opphold i Norge. Det forventes fortsatt økning gjennom 2016. - Ca. 5000 personer venter i asylmottak med vedtak om å bli bosatt i en kommune - Norge har forpliktet seg til å bosette 8000 overføringsflyktninger de kommende tre årene. For 2016 skal 3000 av disse bosettes i kommuner. Føringer fra tidligere vedtak: PS 15/73 - Bosetting av flyktninger 2015-2016 fra 18.6.2015 Ved inngangen til 2015 var det vedtatt at Bodø skulle bosette 90 flyktninger pr. år til og med 2018. I bystyrets PS 15/73 ble følgende vedtak fattet: 1. For 2015 kan Bodø kommune påta seg ansvar for bosetting av 112 flyktninger pluss familiegjenforeninger, etter nærmere avtale med IMDi. 2. Merinntekten som følger av økt bosetting benyttes til nødvendig kapasitetsøkning i de mest berørte tjenestene. Kapasiteten i Bodø kommune er presset i forhold til mottak av flyktninger. Dette vil eskalere ved en økning av bosettingstallet til 112. Dersom Bodø kommune skal opprettholde bosetting på like høyt nivå fra 2016 og videre, er det en forutsetning at kommunen har kapasitet til å ivareta oppgaven på en forsvarlig måte. Dette kan skje ved at staten tar et utvidet ansvar hvor økte økonomiske overføringer til kommunen vil være det viktigste blant flere tiltak. 3. Bodø kommune vil ta sin del av ansvaret, og ytterligere øke antall flyktninger som IMDi ber om, dersom Norge øker andelen overføringsflyktninger de neste årene. 4. Bodø kommune forutsetter at staten vil gjøre et kraftig løft i overføringene til kommunene dersom Norge skal øke andelen overføringsflyktninger de neste årene, og det bør også vurderes å innføre andre tiltak for å avhjelpe boligsituasjonen raskt, for eksempel opprettelse av flere statlige mottakssentre. Dersom kommunen skal ivareta et stort antall nyankomne flyktninger på kort tid vil det være nødvendig å kanalisere ressursene mot bosettingsoppgaver framfor kvalifiseringsarbeid. Bodø kommune mener at det i en slik situasjon bør vurderes hvorvidt kommunenes ansvar for oppfølgning gjennom introduksjonsloven midlertidig kan reduseres, inntil akuttfasen er avklart og flyktningenes primærbehov er ivaretatt på en forsvarlig måte.
I bystyret 10.september ble det på bakgrunn av interpellasjon om bosetting av flyktninger i Bodø fattet følgende vedtak: 1. Med bakgrunn i vedtak i bystyrets møte 16. juni 2015 under sak 15/73 bes ordføreren om å innkalle gruppelederne til møte hvor en drøfter hvilke tiltak som må iverksettes snarlig for å kunne ta i mot det antall flyktninger bystyret har vedtatt, og legge til rette for å kunne øke antallet. Mulighetene for bosetting skal vurderes i hele kommunen. 2. Det iverksettes en skikkelig dugnad i Bodø-samfunnet hvor frivillige organisasjoner, næringsliv og innbyggere inviteres for i fellesskap å kunne løse de utfordringene flyktninger i Bodø kan ha. Bodø kommune skal legge til rette for en slik dugnad, ved å bidra til å organisere samarbeid, finne ledige lokaler til ulike aktiviteter, organisere velkommentilbud sammen med frivillige, og spille på lag med innbyggerne for å få flest mulig boliger til disposisjon. 3. Bodø kommune bevilger kr 100.000 til det humanitære flyktningarbeidet. Med bakgrunn i anmodningen fra august og vedtakspunkt 3 fra bosettingssaken fra juni ble det vurdert hensiktsmessig å styrke aktuelle tjenester med tanke på bosetting av 110 fra og med 2016. Det vurderes følgende styrking av aktuelle tjenester ble styrket for perioden 2016-2019: Vedtatt ressursøkninger ifm økning fra 90 110 bosatte flyktninger (Alle tall i 1000 kr) 2015 2016 2017 2018 2019 Flyktningkontoret 200 1200 1200 1200 1200 2 stillinger Helsesøstertjensten 900 1300 1300 1300 2 stillinger Helsesøster generell drift 150 100 100 100 Bodø voksenopplæring 750 1050 1050 1050 1,5 stillinger Barnevern 300 650 650 650 1 stilling Barnehage - språkassistenter 500 500 1000 1000 Grunnskole språkassistenter 500 500 1000 1000 Tiltaksramme flyktningkontoret 460 960 960 960 SUM 200 4760 6260 7260 7260 Ordinær bosetting: Bodø har lang erfaring med å bosette enslige voksne, familier og familiegjenforente. Kommunen har økt antall bosatte betydelig de siste årene. Tabellen under viser utvikling i anmodning, vedtak og faktisk bosetting for Bodø kommune. Ved inngangen til 2014 hadde Bodø vedtak om å bosette 70. I september 2014 ble dette økt til 90 for perioden 2014-2017. Ved økning til 140 for 2016 har kommunen doblet antall bosatte siden 2014. Familiegjenforeninger vil komme i tillegg til vedtatte bosettinger. For 2015 vil dette utgjøre i overkant av 40 personer. År Anmodning Vedtak Faktisk bosatt 2010 90 90 72 2011 60 60 50 2012 90 70 65 2013 90 70 73 2014 90 90 90 2015 90 112 100 per d.d. sum 510 492 450 2016* 110 90
Kommunen mottar integreringstilskudd for hver bosatt flyktning. Formålet med integreringstilskuddet er å bidra til at kommunene gjennomfører et planmessig og aktivt bosettingsog integreringsarbeid, med sikte på at de bosatte skal komme i jobb og greie seg selv. Tilskuddet skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter i bosettingsåret og de fire påfølgende år til blant annet flyktningkontortjenester, bolig- og boligadministrasjon, sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering, arbeidstrening, sosialkontortjenester, sosialhjelp, barneverntjenester, tolketjenester, barnehagetjenester, helsetjenester samt kultur- og ungdomstiltak. Bosetting av enslige mindreårige: Enslige mindreårige flyktninger (EM) er barn og ungdom som har fått opphold i Norge uten å ha følge av foreldre eller andre som utøver foreldreansvar for dem, og som er under 18 år på søknadstidspunktet for asyl selv om innvilgelse eller bosetting skjer etter fylte 18 år. IMDi stipulerer kraftig økning av EM til landet. Det er få kommuner som per i dag bosetter denne gruppen og alle kommuner i IMDi region Nord vil få anmodning om å bosette EM fra 2016. Per 1.1.16 antas det at det er 700 bosettingsklare EM i Norge. I løpet av året vil det bli ytterligere 3700 som har behov for å bosettes i en kommune. For 2017 antas tallet å øke til 7000. Bosettingen av enslige mindreårige forutsetter et kompetent og tilpasset apparat i kommunene slik at de er klar til å ta imot disse barna. Dette innebærer både et behov for bo- og omsorgstjenester og tilstrekkelige ressurser i det kommunale barnevernet. Barna/ungdommene vil ha ulike utgangspunkt og behov. Men felles for de fleste vil være at de mangler foreldrenes omsorg, veiledning og beskyttelse. De er i et fremmed land med fremmed språk, kultur og tradisjoner. I tillegg kommer de fra samfunn med væpnede konflikter eller annen organisert vold, og har i varierende grad opplevd traumatiske ting som tap, savn, sorg, forfølgelse, nød og overgrep. Noen har levd i en utrygg og lite stabil omsorgssituasjon i flere år, både i og utenfor nær familie, mens andre kommer fra gode kår med ressurssterke familier som har gitt god omsorg til barna. Men alle er sårbare ved at de kommer alene til landet, uten foreldre. Alle trenger beskyttelse, omsorg, trygghet og oppfølging. Det er imidlertid ikke slik at alle disse ungdommene representerer tunge barnevernssaker. Enslige mindreårige vil ha behov for varierende grad av oppfølging i kommunen. Alle vil ikke ha behov for det som betegnes som tradisjonelle barnevernstjenester. Bufdir har ansvaret for å bosette de enslige mindreårige under 15 år som får innvilget oppholdstillatelse, mens IMDi har ansvaret for å bosette de mellom 15 og 18 år. På bakgrunn av individuelle kartlegginger som er gjort i asylsøkerperioden avgjør kommunen hva slags bo- og omsorgstilbud den enslige mindreårige er mest tjent med. Bodø kommune bosetter pr. tiden ikke enslige mindreårige flyktninger (EM). I perioden 2009-2011 bosatte kommunen totalt 35 ungdommer i alderen 15-21 år. Etter en oppstart preget av prøving og tilpasninger ble det høsten 2011 gjort en arbeidsdeling mellom barnevernet og flyktningkontoret. Barnevernet ivaretok vedtaksmyndighet og saksbehandling knyttet til vedtak, tiltaksplan og evalueringer. Flyktningkontoret ivaretok den praktiske delen av oppfølging, inkludert miljøarbeidere, fellesaktiviteter, boveiledning, økonomiske utbetalinger og andre tiltak etter beslutning fra barnevernet. Samtlige ungdommer hadde barneverntiltak før fylte 18, og flertallet av de sist bosatte i perioden fikk videreført tiltakene også etter myndighetsalder. Kommunen etablerte ulike bo- og omsorgstjenester som blant annet bestod i bemannet bokollektiv og mindre boenheter og hybler med oppfølging fra egen miljøarbeidertjeneste. Tjenestetilbudet ble avviklet fra sommeren 2013 med bakgrunn i stopp i nye bosettinger fra 2012 og endrede behov blant ungdommene. Organisering og boforhold:
Det er opp til den enkelte kommune å vurdere hvordan de vil forankre og organisere bo- og omsorgsansvaret for enslige mindreårige. Dette innebærer at det i dag er store variasjoner i kommunenes håndtering av arbeidet. I håndbok for arbeid med enslige mindreårige 1 fremheves viktighet av at ansvaret for gruppen enslige mindreårige er forankret i en etat i kommunen, det være seg barneverntjenesten, flyktningkontoret, NAV eller andre tjenesteenheter med faglige forutsetninger for å arbeide med gruppen. Uansett hvor kommunen har plassert ansvaret, har barnet rett til å motta tjenester og tiltak etter lov om barneverntjenester dersom det er behov for det. Mange kommuner ser behov for å fatte barnevernsvedtak i forbindelse med bosettingen. Kommunene kan etablere ulike bo- og omsorgsløsninger. IMDi presenterer noen aktuelle og vanlige løsninger: 1. Bosettes sammen med slekt eller fosterhjem Som regel enslige mindreårige under 15 år 2. Institusjon For enslige mindreårige som har særskilte behov 3. Bofellesskap 3-5 ungdommer bor sammen, fulltidsbemanning / turnusordning etter behov Som regel enslige mindreårige over 15 år 4. Bolig med oppfølging Bosettes i bokollektiv/hybel, ikke fulltidsbemannet, får oppfølging etter behov Som regel enslige mindreårige over 15 år Bofellesskap og bolig med oppfølging er de absolutt mest brukte løsningene og brukes i 75 % av bosettingene per 31.12.14 jf. enslig mindreårig-undersøkelsen til IMDis beregningsutvalg. Økonomi ved bosetting av enslig mindreårige: Kommunene mottar ulike tilskudd ved bosetting av EM. Aktuelle tilskudd er: - Ordinært integreringstilskudd fra IMDi på samme måte som ved generell bosetting av flyktninger. Tilskuddet følger den enkelte person over en 5-års periode og utgjør for 2015 kr. 697 000,- per person over femårsperioden - Særskilt tilskudd for enslige mindreårige inntil det året ungdommen fyller 20 år. Tilskuddsbeløpet for 2015 er på kr. 191 300 per år per person. Tilskuddet beregnes fra den måneden vedkommende blir bosatt. Tilskuddet skal bidra til at de enslige mindreårige kan bosettes så raskt som mulig i gode omsorgstilbud tilpasset lokale forhold. - Refusjon fra staten for å dekke utgifter til eventuelle kommunale barneverntiltak ut over kommunens egenandel. Refusjonen dekker bo- og omsorgstiltak etter vedtak i barnevernloven 4-4, 4-6, 4-8 og 4-12. Slike tiltak kan være bemannet bofellesskap, fosterhjem (inkl. slektsplassering) eller hybler med tilsyn. Kommunene vil ha ulike utgifter knyttet til mottak av EM. Rapport fra IMDis beregningsutvalg 2 tar for seg utgifter til administrasjon og integreringstiltak, sosialhjelp, introduksjonsstønad og helsetjenester. Rapporten viser at gap mellom tilskudd og samlede utgifter var i 2013 kr. 235 800,- og i 2014 kr. 391 100,- pr. bosatt enslig mindreårig over en femårsperiode. Utgifter til administrasjon og integreringstiltak utgjorde størstedelen av utgiftene og fordelte seg slik: Barnevern 85 %, bolig 4 %, sosial råd- og veiledning 1 %, ekstratiltak i grunnskole 1 %, eksamensrettet grunnskoleopplæring 6 %, introduksjonsprogram 2 %, felleskostnader 1 % og kultur 0,5 %. Kvalifisering/skole 1 http://www.imdi.no/documents/brosjyrerhefterhaandbok/arbeid_med_enslige_mindreaarige.pdf 2 http://www.imdi.no/documents/rapporter/2015/beregningsutvalget_rapport_em_2014.pdf
Skoleerfaring vil variere fra ingenting til nivå tilsvarende grunnskole i Norge. Det må forventes at mange vil ha store utfordringer med å få gjennomført grunnskole. Eksempelvis viser kartlegging av enslige mindreårige asylsøkere i Bodø høsten 2015 at svært mange har lite og ingen skolebakgrunn. Barn 6-16 år har rett og plikt til grunnskoleopplæring og vil derfor primært gå inn i ordinær grunnskole Ungdom 16-18 år har rett til videregående opplæring forutsatt fullført grunnskole. En må anta at EM i denne gruppen primært vil ha behov for grunnskoleopplæring. EM som er 18 år ved bosetting eller blir 18 år innen to år etter bosetting kan ha krav på deltakelse i introduksjonsprogrammet. Norsk, samfunn og forberedelse til yrkesliv er obligatorisk del av introduksjonsprogrammet. Grunnskoleopplæring for voksne vil være aktuelt for mange EM som deltar i introduksjonsprogrammet. Vurderinger I bosettingsvedtaket fra juni 2015 står det at Bodø kommune vil ta sin del av ansvaret, og ytterligere øke antall flyktninger som IMDi ber om, dersom Norge øker andelen overføringsflyktninger de neste årene. Den primære årsaken til det markant økte behovet for bosetting er økt tilstrømming av asylsøkere med beskyttelsesbehov. Saken fra juni tok ikke stilling til bosetting av enslige mindreårige. Bodø kommune har lang erfaring og er godt organisert for såkalt ordinær bosetting, som omfatter bosetting av enslige voksne, familier og familiegjenforeninger. Gjennom styrking av berørte tjenester vil kommunen kunne øke andel ordinære bosettinger. Det er foretatt en kartlegging av ressursbehov hvis økning til henholdsvis 165 og 220 bosatte de kommende årene. De fleste tjenester har ressursbehov som øker relativt jevnt med bosettingstallene hvis kvalitet på tjenestene skal opprettholdes. Det første året med økt bosetting er inntektene fra integreringstilskuddet forholdsmessig lavere enn faste kostnader sammenlignet med år 2-5. Dette medfører en utfordring med å styrke tjenesten så mye som innmeldte behov tilsier i år 1, men over de fem bosettingsårene forventes det at inntekter i stor grad vil dekke kostnadene. Bosetting av enslige mindreårige vil derimot kreve at det etableres et helt annet bosettingsregime i tillegg til det vi har i dag. Ordinær bosetting omfatter enslige voksne eller familier hvor det er voksne som har ansvar for å ivareta en trygg omsorgsbase for barna som bosettes. Ved bosetting av enslige mindreårige må Bodø kommune eventuelt i samarbeid med Bufdir legge til rette for trygge omsorgsbaser for barna som ivaretar den enkeltes behov. Hvis Bodø kommune skal bosette 35 enslige mindreårige i 2016, minst 55 i 2017 og kanskje vel så mange de kommende årene vil det raskt måtte etableres en relativt stor organisasjon som ivaretar bo- og omsorgsbehov, grunnskoletjenster i ordinære klasser eller gjennom voksenopplæringen, helsetjenester, fritidstilbud og en rekke andre forhold. Mange vil også ha særskilte behov for oppfølging ut over fylte 18 år, gjennom barnevernstiltak, NAV eller på annen måte. Det er på nåværende tidspunkt ikke mulig å beskrive konkrete praktiske og økonomiske implikasjoner ved bosetting av 35 EM i 2017 og 55 i 2017. Beregningsutvalgets enslig mindreårigundersøkelse viser at over femårsperiode har kommunene underdekning på inntekter fra tilskudd sammenlignet med utgiftene. Bodø kommune har gjort noen erfaringer fra forrige periode med bosetting av EM. Det er også viktig å høste erfaring fra andre kommuner og IMDi. Erfaringer fra forrige periode kommunen bosatte EM tilsier at det bør gjøres en grundig planlegging før
kommunen begynner å bosette. IMDi antyder også at behovet for å bosette EM vil øke ut over året slik at det nok vil være rom for å gjøre gode forberedelser. Som en del av forberedelsene kan det være hensiktsmessig å etablere en prosjektorganisasjon, kanskje allerede før nyttår, som jobber fram ansvarsfordeling og organisering, herunder etablerer styringsgruppe. Ansvar og organisering bør bygge på prinsipper om at det er den etat som har best forutsetning for å ivareta de aktuelle tjenestene som gjør det. Aktuelle deltakere i en slik prosjektorganisasjon vil være: Flyktningkontor, barnevern, helsesøstertjenesten, grunnskole, voksenopplæring, økonomi, NAV, bolig, helse- og omsorgstjenester. Konklusjon Bodø kommune er godt organisert for å ivareta inntil 110 ordinære bosettinger pluss familiegjenforeninger. Forutsatt nødvendig styrking av berørte tjenester vil det være mulig å øke denne type bosetting betydelig. Det første året med økt bosetting vil det være utfordringer med å finansiere alle innrapporterte ressursbehov, men over femårsperioden antas det å være tilstrekkelig inntekter til å dekke nødvendige kostnader. Bosetting av enslige mindreårige medfører behov for å etablere nye strukturer i kommunen, spesielt knyttet til bo- og omsorgstjenester for å ivareta trygg omsorgsbase for hver enkelt. Denne type bosetting gir inntekter fra ulike tilskuddsordninger som er ment å dekke nødvendige kostnader. Det er likevel usikkert hvilket økonomisk handlingsrom Bodø kommune vil få. Det er stor variasjon i hvordan kommuner organiserer bosetting av enslige mindreårige. For å raskt komme i gang med planlegging og forberedelser bør det etableres en prosjektorganisasjon bestående av berørte tjenester hvis Bodø kommune også skal bosette enslige mindreårige fra 2016. Et alternativ til bosetting av en andel enslige mindreårige kan være å bosette kun enslige voksne og familier, men et større antall enn IMDi anmoder om. Dette bør utredes nærmere før endelig vedtak. Det er også aktuelt å forplikte bosetting for ett år av gangen på grunn av stor usikkerhet rundt framtidige behov. Det gjennomføres en intern høring i forkant av behandling i bystyret 10.12.15. Saken vil bli supplert med nødvendige opplysninger før bystyrets behandling. Saksbehandler: Daniel Wie Sandbakk Rolf Kåre Jensen rådmann Arne Øvsthus kommunaldirektør Trykte vedlegg: Vedlegg 1 Store utfordringer krever felles mobilisering, brev fra statsministeren 16.11.15 <Vennligst ikke slett noe etter denne linjen>