FYLKESMANNEN I FINNMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI Bajásšaddan- ja oahpahusossodat TILSYNSRAPPORT Særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever Tilsyn med Vadsø kommune Fossen skole Melkevarden skole Vestre Jakobselv skole Sentrum skole og kulturskole Vadsø ungdomsskole 1
Innhold 1. Tema for tilsynet s.3 2. Gjennomføring av tilsynet s.4 3. Kontrollområde for tilsynet s.5 3.1 Særskilt språkopplæring, oppll 2-8 s.5 3.1.1 Kartlegging av språkferdigheter s.8 3.1.2 Enkeltvedtak s. 9 3.1.3 Enkeltvedtakenes form og innhold s.10 3.2 Opplæringsloven 13-10, 2. ledd om forsvarlig system relatert til 2-8 s.12 4. Pålegg om retting s.13 5. Oppfølging av tilsynsresultatet s. 13 6. Klage s. 13 Vedlegg 1 Oversikt over innsendt dokumentasjon s. 14 2
1. Tilsyn med særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever Tema for tilsynet Tema for tilsynet er særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter, jf opplæringsloven 2-8, om kommunen og skolene følger lovkravene når det gjelder rett til særskilt språkopplæring for elever i grunnskolen med et annet morsmål enn norsk og samisk. Tilsynet gjelder også opplæringsloven 13-10 andre ledd om kommunens plikt til å ha et forsvarlig system for å sikre elevenes rettigheter iht. 2-8. Kommunens ansvar Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, er det kommunen som har det overordnede ansvaret. Det er kommunen som skoleeier som må sørge for at skoleledelsen ved hver enkelt skole oppfyller kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenester og aktiviteter som loven omhandler. Kommunen som skoleeier er øverste ansvarlige for at skolene gir særskilt språkopplæring til de elevene som trenger det. Dette innebærer at selv om det i tilsynet har vært undersøkt prosedyrer og handlinger på den enkelte skole, så er det kommunen som er ansvarlig for oppfyllelse av elevenes rettigheter og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om retting i samsvar med opplæringsloven 14-1 tredje ledd. De to lovparagrafene som det føres tilsyn med er: 2-8. Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar Elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Morsmålsopplæringa kan leggjast til annan skole enn den eleven til vanleg går ved. Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane. Kommunen skal kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring. Slik kartlegging skal også utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring etter føresegna, som grunnlag for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Kommunen kan organisere særskilt opplæringstilbod for nykomne elevar i eigne grupper, klassar eller skolar. Dersom heile eller delar av opplæringa skal skje i slik gruppe, klasse eller skole, må dette fastsetjast i vedtaket om særskild språkopplæring. Vedtak om slik opplæring i særskilt organisert tilbod kan berre gjerast dersom dette er rekna for å vere til beste for eleven. Opplæring i særskilt organisert tilbod kan vare inntil to år. Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. I vedtaket kan det for denne perioden gjerast avvik frå læreplanverket for den aktuelle eleven i den utstrekning dette er nødvendig for å vareta eleven sitt behov. Vedtak etter dette leddet krev samtykkje frå elev eller føresette. Endra med lover 4 juli 2003 nr. 84 (ikr. 1 okt 2003), 2 juli 2004 nr. 69 (ikr. 1 sep 2004, etter res. 2 juli 2004 nr. 1064), 19 juni 2009 nr. 94 (ikr. 1 aug 2009, etter res. 19 juni 2009 nr. 675), 22 juni 2012 nr. 53 (ikr. 1 aug 2012, etter res. 22 juni 2012 nr. 582). 3
13-10, andre ledd: Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Formålet med tilsynet Fylkesmannen vil med dette sikre at kommunen og skolene følger reglene når det gjelder retten til særskilt språkopplæring for elever i grunnskolen med et annet morsmål enn norsk og samisk. Gjennom kontroll med om skolene og skoleeier følger lovkravene på dette området, skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Gjennom pålegg om endring skal slike forhold rettes opp. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke gir en helhetsvurdering av skoleeier og skolen. Rapporten omhandler kun resultatet fra tilsynet som er gjennomført på temaet om særskilt språkopplæring. 2. Gjennomføring av tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 andre ledd har departementet hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Denne retten er delegert til Fylkesmannen. Fylkesmannen skal ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. Dette tilsynet er gjennomført ved å hente inn dokumentasjon fra Vadsø kommune og de fem skolene: Vadsø ungdomsskole, Sentrum skole og kulturskole, Fossen skole, Melkevarden skole og Vestre Jakobselv skole. Fylkesmannen har på bakgrunn av dette vurdert om kommunen etterlever lovkravene, jf opplæringsloven 2-8 og 13-10 og forvaltningsloven. Kommunen og skolene er valgt ut på bakgrunn av de registreringer som er gjort i GSI, som omhandler særskilt språkopplæring for minoritetsspråklige elever. Vadsø kommune har et større antall minoritetsspråklige elever enn mange andre kommuner i fylket. Gjennomføring av tilsynet Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon fra Vadsø kommune og de fem nevnte skolene, 07.01.2013 Mottak av dokumentasjon og redegjørelse fra kommunen, 14.02.2013 Varsel om vedtak og foreløpig rapport, 19.04.2013 Frist for tilbakemelding om varsel om vedtak og foreløpig rapport, 13.05.2013 Endelig tilsynsrapport og pålegg om retting, 15.05.2013 4
3. Kontrollområde for tilsynet 3.1Særskilt språkopplæring, oppll 2-8 Rettslige krav Minoritetsspråklige elever som ikke behersker norsk godt nok til å følge den vanlige opplæringa i skolen, har rett til særskilt språkopplæring. Dette utdypes i Ot.prp. nr. 55 (2003-2004): Etter opplæringslova 2-8 har kommunane plikt til å gi elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk nødvendig morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring inntil dei har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa. Elevar som fyller desse vilkåra, har rett til alle tre typar opplæring så sant det er eigna undervisningspersonale i kommunen. Kommunen må derfor tilby alle tre typar opplæring nemnde i føresegna. Når det ikkje finst eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt som mogleg leggje til rette for anna opplæring, tilpassa dei føresetnadene elevane har. Målsetjinga med føresegna er å lære eleven å nytte norsk som reiskapsspråk så raskt som mogleg. Når eleven har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa, tek også rettane etter føresegna slutt. Morsmålsopplæringa kjem i tillegg til den vanlege undervisninga og kan leggjast til ein annan skole enn den skolen eleven til vanleg går på. Tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring skal tilbydast ved skolen der eleven til vanleg går. Når kommunen tek stilling til kva rettar ein elev har etter opplæringslova 2-8, er det eit enkeltvedtak etter forvaltningslova 2. For å avgjere om ein elev har rett til særskild språkopplæring etter 2-8, må det avklarast om eleven har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa. Det er ikkje fastsett kriterium i opplæringslova 2-8 for kva som er «tilstrekkelege kunnskapar i norsk». Det må derfor gjerast ei skjønnsmessig vurdering av om eleven har slike kunnskapar. Føresegna krev ikkje sakkunnig vurdering, men skolen må gjennomføre ei kartlegging av den språklege dugleiken eleven har i norsk, og ei vurdering av kva slags språkopplæring som vil vere det beste for denne eleven for å kunne oppnå den beste norskdugleiken. Videre følger Merknader fra Ot.prp. nr. 55 (2008-2009): Nytt fjerde ledd presiserer den plikt kommunen har til å kartleggje dugleiken i norsk hos minoritetsspråklege elevar før det blir gjort vedtak om særskild språkopplæring etter lovføresegna. Plikta følgjer i dag av forarbeida til 2-8, og følgjer av reglane om saksførebuing i forvaltningslova. Føresegna presiserer at det også skal gjennomførast kartlegging av norskdugleiken hos elevane undervegs i opplæringsløpet for elevar som får særskild språkopplæring. Slik kartlegging skal sikre at dei elevane som får særskild språkopplæring, får realisert overgangen til den ordinære undervisninga når dugleiken tilseier det, i samsvar med intensjonen i lova. Kor lang tid det må gå mellom kvar kartlegging, må vurderast konkret i kvart enkelt tilfelle. Kartlegginga er ikkje å sjå som enkeltvedtak, men som ei absolutt plikt før det blir gjort vedtak som gjeld retten til særskild språkopplæring. Manglande kartlegging vil innebere ein feil ved saksbehandlinga. 5
Særskilt norskopplæring Elever fra språklige minoriteter har rett til særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige grunnskoleopplæringen. Skoleeier/ skolen velger om den særskilte norskopplæringen skal gis etter læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter eller i form av særskilt tilpasning innenfor den ordinære læreplanen i norsk. Det følger av premissene for den særskilte norskopplæringen at læreplanen i grunnleggende norsk er en overgangsplan som bare skal nyttes til elevene er i stand til å følge opplæring etter den ordinære læreplanen i norsk. Lovens formål er at særskilt norskopplæring skal være en overgangsordning frem til elevene har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den ordinære opplæringen i skolen. For at elevene skal få oppfylt sin rett til særskilt norskopplæring, skal kommunen kartlegge elevenes norskferdigheter før det fattes vedtak, jf oppll. 2-8 fjerde ledd første punktum. Slik vil elevene sikres opplæring som samsvarer med deres ferdigheter og behov. Det er utviklet kartleggingsmateriell tilknyttet læreplanen i grunnleggende norsk for at lærerne skal kunne kartlegge og følge elevenes norskspråklige utvikling. Materiellet er et hjelpemiddel for at eleven skal få tilpasset opplæring etter det språklige nivået hun/han befinner seg på. Materiellet skal ellers gi støtte for beslutningen om overgang til ordinær opplæring, samt gi foresatte innsikt i barnas utvikling av norskspråklige ferdigheter. Det følger av lovens formål at rettigheten opphører når eleven har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den ordinære opplæringen. Etter oppll. 2-8 fjerde ledd andre punktum skal elevenes norskferdigheter også kartlegges underveis i opplæringen. Lovgiver ønsker på denne måten å sikre at minoritetsspråklige elever føres tilbake til norskopplæring med sin vanlige gruppe så snart elevene har tilstrekkelig dugleik i norsk. Begrepet er ikke definert i lovteksten. Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter sier følgende under punktet Vurdering (sitat): Det er utarbeidet kartleggingsverktøy i tilknytning til læreplanen. Når elevene har nådd målene i læreplanens nivå 3, skal de følge ordinær norskopplæring og bli vurdert i samsvar med denne. Morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring Etter oppll. 2-8 har eleven om nødvendig også rett til morsmålsopplæring og/eller tospråklige fagopplæring. Tospråklig fagopplæring er faglig støtte på morsmålet i de ulike fagene. Slik opplæring skal tilbys ved den skolen eleven til vanlig går på, mens morsmålsopplæring kan legges til en annen skole og komme i tillegg til den ordinære fag- og timefordelingen. Læreplanen i morsmål for språklige minoriteter skal sammen med læreplanen i grunnleggende norsk fremme tilpasset opplæring i henhold til bestemmelsene i opplæringsloven. Også læreplanen i morsmål er en overgangsplan som bare skal brukes til elevene kan følge opplæring etter den ordinære læreplanen i norsk. Hovedformålet med opplæringen er å styrke elevenes forutsetninger for å beherske det norske språket - og derved deres læringsmuligheter gjennom utvikling av grunnleggende lese- og skriveferdigheter, ordforråd og begrepsforståelse på morsmålet. Rett til spesialundervisning Elever med rett til særskilt norskopplæring etter oppll. 2-8 kan også ha rett til spesialundervisning etter oppll. 5-1. Dette avgjøres ut fra en konkret vurdering av hvert enkelt tilfelle. Dette er ikke en del av tilsynet. 6
Endring i opplæringsloven fra 01.08.12, jf 2-8, 5. ledd Rundskriv F-02-12: Innføringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever Nyankomne minoritetsspråklige elever skal kunne gå i særskilt organiserte innføringstilbud og skoleeier skal ha mulighet til å organisere et slikt tilbud for elever. Formålet med slike innføringstilbud er å lære eleven tilstrekkelig norsk til å kunne få utbytte av ordinær opplæring. Tilbudet skal gis den enkelte elev der dette ansees å være til det beste for eleven og der eleven og de foresatte ønsker det. Det skal også være tidsbegrenset maksimalt 2 år til sammen, men slik at vedtak kan fattes for 1 år av gangen. Denne tidsgrensen er satt for at elevene kan få være i innføringstilbudet så lenge de trenger det, samtidig som de av hensyn til inkludering i fellesskolen og integrering generelt ikke blir lenger enn det som er nødvendig. Forvaltningslovens krav Når kommunen tar stilling til elevens rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven 2-8, er vedtaket et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2. Det betyr at grunnskoleelevens foresatte eller eleven selv (alt etter elevens alder) kan klage på vedtaket til Fylkesmannen. Forvaltningsloven, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10.2.1967 (fvl.), regulerer hvordan kommunen skal gå fram i sin saksbehandling. Dette medfører bl.a. følgende: Enkeltvedtak skal fattes både ved innvilgelse, avslag og opphør, jf fvl. 2, 1. ledd, bokstav b. Kommunen må sørge for at det blir fattet skriftlige enkeltvedtak om rett til særskilt språkopplæring for de elever som har rett til slik opplæring, jf fvl. 23. I underretningen om enkeltvedtaket skal det gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jfr 19 til å se sakens dokumenter, jf fvl. 27, 3. ledd. Foresatte skal gis anledning til å uttale seg før vedtak fattes, og samtykke til at vedtak settes i verk, jf fvl. 16 og oppll. 2-8. Samtykke til iverksettelse av vedtak betyr ikke fraskrivelse av klagerett. Enkeltvedtakene må fattes etter gjeldende regler i forvaltningsloven og opplæringslova med forskrifter. Det følger av god forvaltningsskikk at vedtakets innhold klargjøres for mottaker, slik at klageretten blir reell. Innhold, omfang og organisering skal derfor klargjøres. Vedtakene skal begrunnes individuelt, og det skal begrunnes hvorfor særskilt språkopplæring gis, eventuelt ikke gis, jf fvl. 24. Det kreves ikke sakkyndig vurdering. Skolen må imidlertid kartlegge elevens språklige ferdigheter i norsk, og gi en vurdering av hva slags språkopplæring som vil være mest egnet for eleven. Manglende kartlegging vil innebære en feil ved saksbehandlingen, jf fvl. 17 og 24 om hhv. saksutredning og begrunnelse av vedtak. Dokumentasjon og vurdering I dette tilsynet har Fylkesmannen valgt å undersøke følgende forhold knyttet til oppll. 2-8: 3.1.1 Kartlegging av språkferdigheter: o Hvordan vurderer skolene behovet for særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter? o Hvilke kartleggingsrutiner har skolene? 3.1.2. Enkeltvedtak: o Får foresatte anledning til å uttale seg før vedtak fattes? o Fattes det enkeltvedtak både ved innvilgelse, opphør og avslag på særskilt språkopplæring? 3.1.3 Enkeltvedtakenes form og innhold: 7
o Sier enkeltvedtakene om særskilt norskopplæring både noe om særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring og/eller annen tilpasset opplæring? o Er enkeltvedtakene tilstrekkelig begrunnet (individuell begrunnelse)? o Kommer innhold, omfang og organisering helt klart frem? o Tilfredsstiller enkeltvedtakene formkravene i forvaltningsloven? 3.1.1 Kartlegging av språkferdigheter Det ligger ingen føringer for hvilke kartleggingsverktøy skolene skal benytte i vurderingen av behovet for særskilt språkopplæring, men det er et lovkrav at elevenes norskferdigheter skal kartlegges før det fattes vedtak, jf oppll. 2-8 fjerde ledd første punktum. På den måten vil elevene sikres opplæring som samsvarer med deres ferdigheter og behov. I kommunens redegjørelse fremkommer det at det er den enkelte skole som vurderer behovet for særskilt språkopplæring. Den enkelte skole skal kartlegge elevenes språkferdigheter og iverksette språkopplæringen. Kommunen har ikke en felles instruks som sier noe om saksbehandlingen knyttet opp mot 2-8, eller rutiner rundt kartlegging av elevene og det å fatte enkeltvedtak etter 2-8. Kommunen har heller ikke et felles kartleggingsverktøy. Skolene har sendt eksempler på kartlegging av noen elever. Tre av skolene bruker Utdanningsdirektoratets kartleggingsmateriell Språkkompetanse i grunnleggende norsk. i tillegg benyttes andre kartleggingsverktøy som: Kartlegger for minoritetsspråklige (Saupstad skole) og Kartleggingsprøve for minoritetsspråklige elever fra Trondheim kommune. Vestre Jakobselv skole har kartlagt elev gjennom pedagogisk rapport med mal fra PPT. Fylkesmannen vurderer at den pedagogiske rapporten som er blitt brukt som kartleggingsmateriell er for generell, og sier svært lite om det språklige nivået og hvilke ferdigheter eleven faktisk har i norsk. De andre kartleggingsverktøyene er tilfredsstillende. Det er et lovkrav at kommunen skal kartlegge elevenes norskferdigheter før det fattes vedtak, jf oppll. 2-8 fjerde ledd første punktum, for å sikre at elevene får oppfylt sin rett til særskilt norskopplæring. Loven sier at elevenes norskferdigheter også skal kartlegges underveis i opplæringen for å sikre at minoritetsspråklige elever føres tilbake til norskopplæring med sin vanlige gruppe så snart elevene har tilstrekkelig dugleik i norsk. På Vestre Jakobselv skole er det ikke gjennomført kartlegging før enkeltvedtak og igangsetting av særskilt språkopplæring, selv om skolen er klar over at kartlegging må skje snarest mulig etter at elev med annet morsmål enn samisk og norsk ankommer skolen. Fylkesmannen vurderer at dette er en klar feil ved saksbehandlingen, jf fvl. 17 og 24. Dokumentasjonen som er innsendt sier ingenting om rutiner rundt kartlegging underveis i opplæringen. På Melkevarden skole gjennomføres det en samtale med elev og foreldre ved innskriving. Her kartlegges elevens språkkunnskaper i samarbeid med foreldrene/foresatte. Skolen har også kartleggingsrutiner underveis i opplæringen. Fylkesmannen vurderer at skolen har tilfredsstillende kartleggingsrutiner. Sentrum skole har utarbeidet en instruks for det første møtet mellom skolen, elev og foreldre/foresatte til minoritetsspråklige elever. I denne står det ingenting om at skolen skal kartlegge elevens ferdigheter i norsk før det gjøres et enkeltvedtak om særskilt språkopplæring eller der det gis avslag. Skolen sier i sin redegjørelse at behovet for særskilt språkopplæring blir vurdert ut fra informasjonen som fremkommer i dette møtet. Deretter blir eleven satt i relevant gruppe for språkopplæring (gruppe 1-3), hvor det blir foretatt nødvendig 8
kartlegging. Skolens dokumentasjon når det gjelder kartleggingsrutinene er uklar. Fylkesmannen vurderer det som om at kartlegging for nyankomne elever gjøres etter at vedtaket er gjort og elevene alt er i gang med opplæringen. Dette er feil saksgang. Det er kartleggingen som skal danne grunnlag for enkeltvedtaket. Det fremgår av skolens redegjørelse at kartlegging med Kartlegger fra Udir gjøres kontinuerlig. Dette tolker Fylkesmannen som om at kartlegging av elever med særskilt språkopplæring gjøres underveis på Sentrum skole. Før en minoritetsspråklig elev begynner på Vadsø ungdomsskole, gjennomfører skolen en samtale med foreldre/foresatte og representant fra flyktningetjenesten/asylmottaket. Skolen skriver i sin redegjørelse at kartleggingen av norskferdighetene til de nyankomne elevene foretas etter en individuell vurdering. Utdanningsdirektoratets kartleggingsverktøy brukes tidvis, fordi det ikke er formålstjenelig å benytte det fullt ut før eleven har gått på skolen en stund. Alle elevene som får særskilt språkopplæring kartlegges etter et halvt år. Av dokumentasjonen fra skolen fremgår det at alle elevene får tilbud om innskolingsklasse når de kommer nye til landet. Redegjørelsen er uklar på om kartlegging faktisk gjøres før enkeltvedtaket fattes. Enkeltvedtaket som er sendt fra skolen, viser ikke til at det er fattet på bakgrunn av resultatene av kartleggingen som er gjort. Fylkesmannen vurderer at Vadsø ungdomsskole ikke har gode nok rutiner rundt kartlegging av elevene før det fattes vedtak, men at skolen kartlegger underveis. Konklusjon Vadsø kommune har ikke gode og klare nok rutiner rundt kartlegging av minoritetsspråklige elevers norskferdigheter, jfr oppll 2-8, fjerde ledd. 3.1.2 Enkeltvedtak Det er et lovkrav at enkeltvedtak skal fattes både ved innvilgelse, avslag og opphør av særskilt språkopplæring, jf oppll. 2-8 og fvl. 2, 1. ledd, bokstav b. Særskilt språkopplæring innebærer både særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring og/eller annen tilpasset opplæring. Det er rektorene på de enkelte skolene som fatter enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Skoleeier har laget et kontrollskjema som gjelder særskilt språkopplæring. Her skal skolene rapportere på antall enkeltvedtak. Det står presisert i skjemaet at vedtakene om særskilt språkopplæring bare kan gjøres for ett år av gangen. Videre står det at avvik fra læreplanen skal godkjennes av foreldre/foresatt eller elev, og at vedtaket skal inneholde at opplæringa i hovedsak vil foregå i egen gruppe/innføringsklasse. Opplæring i innføringsklasse er på maks to år. Dokumentasjonen fra skolene viser at skolene har rutiner for å gjøre enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vadsø ungdomsskole fatter imidlertid kun enkeltvedtak om særskilt norskopplæring. Dette vil bli kommentert i punktet under (se pkt 3.1.3 Enkeltvedtakenes form og innhold). Tilsynet viser at ingen elever har fått avslag skoleåret 2012/2013, av den grunn har Fylkesmannen heller ikke mottatt eksempler på enkeltvedtak om avslag på særskilt språkopplæring. Fylkesmannen har heller ikke bedt om eksempler på enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Fylkesmannen vurderer at skolene i Vadsø kommune fatter enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, jf fvl. 2, 1. ledd, bokstav b. Det er et lovkrav at foresatte skal gis anledning til å uttale seg før vedtak fattes, og samtykke til at vedtak settes i verk, jf fvl. 16 og oppll. 2-8. 9
Den innsendte dokumentasjonen fra skolene i Vadsø kommune viser at skolene gjennomfører samtaler med foreldre/foresatte når nye elever kommer til skolen, men det kommer ikke klart frem om skolene har rutiner for å be om foreldrenes samtykke før et evt vedtak om særskilt språkopplæring settes i verk. På bakgrunn av dette vurderer Fylkesmannen at skolene i Vadsø kommune ikke har gode nok rutiner rundt det å la foreldre/foresatte uttale seg før vedtak fattes og få foreldrenes samtykke før et vedtak settes i verk. Elever fra språklige minoriteter har rett til særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige grunnskoleopplæringen. Foreldre/foresatte trenger ikke å søke om dette. Sentrum skole benytter et skjema som kalles Søknad om særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter - Enkeltvedtak etter opplæringsloven 2-8. Skolen skriver at søknaden skrives sammen med foreldre i inntaksmøtet. Fylkesmannen vurderer at Sentrum skole ikke har god nok kjennskap til at foreldre/foresatte ikke trenger å søke om særskilt språkopplæring for sine barn. Konklusjon Vadsø kommune oppfyller lovkravet i opplæringsloven 2-8 og forvaltningsloven 2 om at det skal gjøres enkeltvedtak når en tar stilling til om en elev har rett til særskilt språkopplæring. Skolene har imidlertid ikke gode nok rutiner rundt det å la foreldre/foresatte uttale seg før vedtak fattes og få foreldrenes samtykke før et vedtak settes i verk. Alle skolene i Vadsø kommune har ikke god nok kjennskap til at det ikke er nødvendig å søke om særskilt språkopplæring. 3.1.3 Enkeltvedtakenes form og innhold Det er et lovkrav at enkeltvedtaket skal være så klart som mulig. Det må derfor komme frem av vedtaket hva de tildelte timene skal benyttes til, om det gis timer til særskilt norskopplæring, morsmålstimer, tospråklig fagopplæring, eventuelt annen tilpasset opplæring, og det må begrunnes hva tildelingen bygger på. Enkeltvedtakene skal være individuelt begrunnet. Det følger av god forvaltningsskikk at vedtakets innhold klargjøres for mottaker, slik at klageretten blir reell. Det er derfor viktig at innhold, omfang og organisering av opplæringen er så tydelig og klargjort for mottaker at det ikke er tvil om hvilken opplæring eleven vil få, eventuelt hvorfor eleven får avslag. Skolen må også opplyse om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage. Ifølge Rundskriv F-02-12, jf 2-8, 5. ledd, er det fra og med 01.08.2012 mulig å organisere opplæringen med innføringsklasser slik noen av skolene i Vadsø kommune gjør det. Tilsynet viser at Vadsø kommune ikke har en felles mal for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Skolene i kommunen har alle utarbeidet egne maler for dette. Vestre Jakobselv skole viser i sitt enkeltvedtak til feil lovparagraf. Skolen bruker oppll 8-2 i stedet for 2-8. Det kommer ikke klart nok frem hva de tildelte timene skal benyttes til, hvilken språkopplæring eleven faktisk får. Vedtaket er ikke individuelt begrunnet. Innhold, omfang og organisering av opplæringen kommer ikke klart nok frem. Klagefrist blir ikke nevnt i enkeltvedtaket. Fylkesmannen vurderer at Vestre Jakobselv skoles enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ikke er klart nok for mottakeren og tilfredsstiller ikke formkravene i forvaltningsloven. Melkevarden skole viser i sitt enkeltvedtak til riktig lovparagraf, jf 2-8. 10
Melkevarden skole gir en tildeling på et visst antall årstimer til særskilt norskopplæring. Det er ikke gitt en individuell begrunnelse for hvorfor det tildeles timer til kun særskilt norskopplæring, og ikke til morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring eller tilrettelagt opplæring jf. opplæringsloven 2-8, 3. ledd. Vedtaket sier ikke noe om norskferdighetene til eleven, basert på kartleggingen av eleven. Melkevarden skoles vedtak sier noe om omfanget av opplæringen. Om organiseringen av opplæringen står det at særskilt norskopplæring gis i gruppe. Fylkesmannen vurderer at dette ikke er konkret nok. Det bør komme klart frem hvordan gruppene er organisert, om det er innføringsklasser, hvor store gruppene er etc. Vedtaket viser til informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, og den nærmere fremgangsmåte ved klage. Fylkesmannen vurderer at Melkevarden skoles enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ikke er klart nok for mottakeren og tilfredsstiller ikke alle formkrav i forvaltningsloven. Sentrum skole viser i sitt enkeltvedtak til riktig lovparagraf, jf 2-8. I vedtaket fra Sentrum kommer det frem hva de tildelte timene skal benyttes til, hvilken språkopplæring eleven skal få og hvordan den skal organiseres. Skolen tildeler uketimer, men sier ikke noe om varigheten på språkopplæringen. Dette betyr at det blir uklart hvor lenge eleven skal motta særskilt språkopplæring. Vedtakene skal være individuelt begrunnet. Sentrum skole benytter en standardsetning i sine vedtak at eleven har ifølge kartlegging behov for særskilt språkopplæring. Det er resultatet av kartleggingen som sier noe om hva de tildelte timene skal benyttes til, derfor må resultatet av kartleggingen komme frem i vedtaket, evt legges som et vedlegg. Skolen benytter også en setning om at Foresatte er gjennom sin søknad kjent med at det fattes vedtak om særskilt språkopplæring. Foresatte trenger ikke søke om særskilt språkopplæring, men de skal kunne uttale seg før vedtak fattes, og samtykke til at vedtak settes i verk (se Fylkesmannens vurdering i punktet over om Enkeltvedtak). Vedtaket viser til informasjon om klageadgang (eget vedlegg). Fylkesmannen vurderer at den individuelle begrunnelsen for vedtaket og omfanget av de tildelte timene ikke kommer klart nok frem i Sentrum skoles enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vadsø ungdomsskole viser i sitt enkeltvedtak til riktig lovparagraf, jf 2-8, men fatter kun enkeltvedtak om særskilt norskopplæring. Vedtaket sier ikke noe om morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring eller tilrettelagt opplæring jf. opplæringsloven 2-8, 3. ledd. Vedtaket er ikke individuelt begrunnet. Skolen tildeler uketimer, men sier ikke noe om varigheten på språkopplæringen. Dette betyr at det blir uklart hvor lenge eleven skal motta særskilt språkopplæring. Det sier heller ingenting om innholdet av opplæringen eller organiseringen av den. Vedtaket viser til informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, og den nærmere fremgangsmåte ved klage. Fylkesmannen vurderer at Vadsø ungdomsskoles enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ikke er klart nok for mottakeren og tilfredsstiller ikke formkravene i forvaltningsloven. Fylkesmannen ønsker også å kommentere at Vadsø kommune i GSI har registrert at noen elever mottar tilrettelagt opplæring jf. opplæringsloven 2-8, 3. ledd, knyttet opp mot særskilt norskopplæring. Dersom elevene mottar slik opplæring fremfor morsmål og/eller tospråklig fagopplæring, skal dette også fremkomme av enkeltvedtaket. Konklusjon Enkeltvedtaket skal være så klart og tydelig at mottaker ikke skal være i tvil om de har fått oppfylt retten sin eller ikke og hvilken opplæring barnet skal få. Enkeltvedtakene som fattes på skolene i Vadsø kommune er ikke klare nok for mottakeren og tilfredsstiller ikke formkravene i forvaltningsloven. 11
3.2 Opplæringsloven 13-10, 2. ledd om forsvarlig system relatert til 2-8 Rettslige krav Forsvarlige systemer Etter oppll. 13-10, 2. ledd skal kommunen ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp praksis i forhold til lovkravene i opplæringsloven. Etter lovforarbeidene står kommunen fritt til å uforme systemet ut fra sine behov, så lenge systemet kan oppfattes som forsvarlig. Om systemet for vurdering og resultatoppfølging er forsvarlig, kommer an på en konkret og helhetlig vurdering. Systemet skal være egnet til å forebygge brudd på lovkrav og sikre tiltak for oppfølging dersom kommunen finner at kravene i oppll. 2-8 ikke blir ivaretatt. Kommunen kan ikke delegere ansvaret etter oppll. 13-10, 2. ledd til skolenivået. Imidlertid kan og bør oppgaver bli delegert så langt dette er formålstjenlig og forsvarlig. Dokumentasjon og vurdering Det er et lovkrav at kommunen må et forsvarlig system for å vurdere å følge opp praksisen som utøves på skolene i forhold til opplæringsloven. Det er derfor skoleeiers ansvar å se til at lovkravene i oppll 2-8 blir ivaretatt. Ifølge kommunens redegjørelse er rektorene på skolene i Vadsø ansvarlige for å følge opp språkopplæringen for elever fra språklige minoriteter. Rektorene er delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak etter 2-8 i opplæringsloven. Vadsø kommune har ingen felles instruks eller plan for hvordan skolene i kommunen skal jobbe med særskilt språkopplæring, fra kartlegging av nyankomne elever til det å fatte enkeltvedtak etter 2-8 og iverksette opplæringen. Lovkravene gjennomgås på rektormøter. Skolene rapporterer gjennom et kontrollskjema til skoleeier og oppgir hvor mange elever som har fått enkeltvedtak etter oppll 2-8, både ved innvilgelse og avslag. Her skal det også fremkomme hvilken type språkopplæring de får i tillegg til særskilt norskopplæring. Kommunen har ikke en felles mal for enkeltvedtak eller en rutinebeskrivelse for å fatte enkeltvedtak etter oppll 2-8. Det er ikke lovpålagt at alle skoler i en kommune må ha samme rutiner og benytte samme vedtaksmaler som de andre skolene. Da tilsynet viser at vedtakene som fattes på skolene i Vadsø, ikke tilfredsstiller forvaltningslovens krav (se pkt 3.1.3), og heller ikke har gode og klare nok rutiner rundt kartlegging av minoritetsspråklige elevers norskferdigheter (se pkt 3.1.1), vurderer Fylkesmannen at skoleeier burde hatt et bedre system for å fange opp dette. Ifølge opplæringsloven 2-8 gis elevene rett til særskilt norskopplæring. Om nødvendig har slike elever også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Ifølge en oversikt fra Sentrum skole over elever som har fått tildelt særskilt språkopplæring skoleåret 2012/2013, har noen elever fått tildelt timer til tospråklig fagopplæring og/eller morsmål og ikke timer til særskilt norskopplæring. Fylkesmannen gjør Vadsø kommune oppmerksom på at elevene ikke kan få opplæring i morsmål og/eller tospråklig fagopplæring uten å få opplæring i særskilt norsk. Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentasjon fra Fossen skole. Skoleeier skriver i sin redegjørelse at skolen ikke har elever med særskilt språkopplæring. Fylkesmannen vurderer at skolen likevel bør ha skriftlige rutiner og planer om særskilt språkopplæring på plass i tilfelle de mottar elever som trenger særskilt språkopplæring. Konklusjon Vadsø kommune har ikke et godt nok system for oppfølging av enkeltvedtak og praksis rundt oppll 2-8. Skolelederne i kommunen er ikke godt nok kjent med lovkravene som følger av oppll 2-8. 12
4. Pålegg om retting Med hjemmel i opplæringsloven 14-1 tredje ledd, og som følge av det som framgår av kapittel 3 i denne rapporten, gir Fylkesmannen følgende pålegg: Opplæringsloven 2-8, jf 13-10 og forvaltningsloven 1. Vadsø kommune skal sørge for at skolene i Vadsø kommune a) Etablerer gode rutiner rundt kartlegging av minoritetsspråklige elevers norskferdigheter. b) Får kjennskap til at foreldrene ikke trenger å søke, men skal gi samtykke til vedtak om særskilt språkopplæring. c) Etablerer rutiner som sikrer at samtlige enkeltvedtak om særskilt språkopplæring er klare og tydelige, slik at det ikke er tvil om hvilken opplæring eleven vil få/ikke får, og tilfredsstiller forvaltningslovens formkrav. 2. Vadsø kommune må a) Etablere et system som sikrer at skolene i kommunen følger opp lovkravene knyttet til særskilt språkopplæring oppll 2-8. 5. Oppfølgning av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbruddene er rettet Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes med en gang. Vadsø kommune skal gi en skriftlig erklæring om at lovbruddene er rettet og dokumentere at det er utarbeidet tiltak i samsvar med påleggene. Frist for innsendelse av slik erklæring er 15. september 2013. 6. Klage Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen innen tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtak er kommet frem til kommunen som skoleeier, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Jf. forvaltningsloven 32 omutforming av klage. 13
Vedlegg 1. Oversikt over dokumentasjon Vadsø kommune: 1. Redegjørelse fra Vadsø kommune 2. Særskilt språkopplæring for språklige minoriteter 2-8. Vadsø kommune 2012/2013. Kontrollskjema. Vestre Jakobselv skole: 1. Redegjørelse fra Vestre Jakobselv skole 2. Eksempel på enkeltvedtak 3. Pedagogisk rapport for skolen Melkevarden skole: 1. Redegjørelse fra Melkevarden skole 2. Opplæring i norsk for språklige minoriteter 3. Kartleggingsmateriell 4. Kartleggingsprøve for flerspråklige elever - skolestartere 5. Kartleggingsprøve for flerspråklige elever 3.-4, trinn 6. Eksempel på enkeltvedtak 7. Oversikt over alle enkeltvedtak etter 2-8 Sentrum skole: 1. Redegjørelse fra Sentrum skole 2. Inntaksrutiner og søknadsskjema 3. Skriftlige planer 4. Kartleggingsprøve for minoritetsspråklige elever 5. Eksempel på enkeltvedtak 6. Oversikt over alle enkeltvedtak etter 2-8 7. Språkkartlegging fra Udir 8. Kartleggingsprøver 9. Melding om rett til å anke etter vedtak Vadsø ungdomsskole: 1. Redegjørelse fra Vadsø ungdomsskole 2. Eksempler på kartlegging 3. Eksempel på enkeltvedtak om særskilt norskopplæring 4. Innvilgede enkeltvedtak 14