TILSYNSRAPPORT. Forvaltningskompetanse avgjørelser om særskilt tilrettelegging. Tønsberg kommune Ringshaug ungdomsskole. Arkivnr.

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Forvaltningskompetanse avgjørelser om særskilt tilrettelegging Tønsberg kommune Ringshaug ungdomsskole Arkivnr. 2016/878 1

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Om tilsynet med Tønsberg kommune Ringshaug ungdomsskole Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Tema for tilsynet Om gjennomføringen av tilsynet Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Enkeltvedtak om spesialundervisning Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Enkeltvedtak om punktskriftopplæring Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Forhåndsvarsel Kommunens frist til å rette..18 2

3 Sammendrag Tema og formål På bakgrunn av Felles nasjonalt tilsyn har Fylkesmannen gjennomført tilsyn med forvaltningskompetanse i Tønsberg kommune, spesielt i forhold til Ringshaug ungdomsskole og Sem skole. Denne rapporten gjelder Ringshaug ungdomsskole. Formål med tilsynet er å undersøke hvorvidt Tønsberg kommune og Ringshaug ungdomsskole følger bestemmelsene i forvaltningsloven om enkeltvedtak og de spesielle bestemmelsene i opplæringsloven og tilhørende veiledninger/fortolkninger fra Utdanningsdirektoratet. Gjennomføring Tilsynet har vært gjennomført som skriftlig tilsyn ved gjennomgang av innsendte dokumenter fra Ringshaug ungdomsskole, herunder utfylt egenvurderingsskjema. Avdekkede lovbrudd Tønsberg kommune sin praksis knyttet til vedtak om særskilt språkopplæring, er ikke i samsvar med opplæringsloven 2-8. Status på rapporten og veien videre. Denne rapporten er endelig og Tønsberg kommune gis frist til 1. desember med å gi tilbakemelding til Fylkesmannen. 3

4 1. Innledning Fylkesmannen åpnet tilsyn med forvaltningskompetanse avgjørelser om særskilt tilrettelegging ved Ringshaug ungdomsskole i Tønsberg kommune. Felles nasjonalt tilsyn handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler) og skolebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger. Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. Tønsberg kommune har fått anledning til å kommentere på den foreløpige tilsynsrapporten som ble oversendt kommunen , jf. forvaltningsloven 16. Tilbakemeldingen fra kommunen ble mottatt , og deres redegjørelse har ført til endringer i endelig tilsynsrapport. Tilsynet har avdekket lovbrudd, og i denne endelige tilsynsrapporten pålegges derfor kommunen å rette av det aktuelle lovbruddet, jf. kommuneloven 60 d. Rapporten inneholder også Fylkesmannens vurderinger og veiledning knyttet til enkelte lovkrav. 2. Om tilsynet med Tønsberg kommune Ringshaug ungdomsskole 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven. Hovedpunkter i tilsynet vil være: - Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning - Enkeltvedtak om punktskriftopplæring - Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring - Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring 4

5 Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven. Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foreldre i vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud følger reglene for innhold i enkeltvedtak sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen. Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte. Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Tønsberg kommune ble åpnet gjennom brev Fylkesmannen har krevd at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på denne skriftlige dokumentasjonen. Vi har ikke funnet det nødvendig å gjennomføre intervju. 3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak 3.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene som gjelder generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud. Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven 16. Skolen skal gi forhåndsvarslet skriftlig. Varslet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har - søkt eller bedt om vedtaket - hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken - fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg 5

6 Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven 16. Varslet må derfor inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, hvilken type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket. Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven 18 og Fylkesmannens undersøkelser Ringshaug ungdomsskole har gjennom Reflex svart på «Egenvurdering av regelverksetterlevelse». Spørsmålene omhandler generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak. Fylkesmannen ba om at det sendes inn kopi av varsel og enkeltvedtak for 15 elever på hvert tema der det er aktuelt. Ringshaug ungdomsskole har fylt ut Ja/nei-rubrikken, gitt begrunnelse for svarene og vedlagt dokumentasjon som underbygger svarene. Skolen har sendt inn 15 enkeltvedtak om spesialundervisning og 15 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. I tillegg har skolen vedlagt eksempel på rutiner knyttet til særskilt språkopplæring, samt henvisningsskjema til PP-tjenesten. 6

7 Fylkesmannen har gjennomgått egenvurderingen og dokumentasjonen opp mot lovkravene. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud. Formålet med forhåndsvarselet er å sikre at saken er så godt opplyst som mulig før skolen fatter vedtak, og ivareta elevenes og foresattes rettsikkerhet og anledning til å uttale seg om forhold som angår dem. Ringshaug ungdomsskole svarer at enkeltvedtak etter opplæringsloven 5-1 og 2-6 ikke fattes uten at foresatte har samtykket til en henvisning til PP-tjenesten først. Vedtakene fattes på grunnlag av sakkyndig vurdering, som gjøres kjent for foresatte i møte med skolen og PP-tjenesten. Når det gjelder tospråklige minoritetselever, opplæringsloven 2-8, kontaktes foresatte før språklig kartlegging foretas. Hvis kartleggingen viser at eleven ikke har tilstrekkelige norskferdigheter og skolen fatter vedtak, vurderer skolen at det ikke er behov for et skriftlig varsel, fordi foresatte har vært involvert i vedtaksprosessen. Fylkesmannen ber Ringshaug ungdomsskole om å gjøre en vurdering av behovet for skriftlig varsel ved delt foreldrerett. Hvis den ene foresatte ikke har deltatt på møter i forkant av enkeltvedtak, vil et skriftlig varsel sikre at begge foreldrene blir opplyst om saken. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole gjennom sine rutiner i forkant av sine enkeltvedtak, i tilstrekkelig grad varsler foresatte om hva enkeltvedtaket gjelder, hvilke bestemmelser i loven vedtaket bygger på, samt hvilke forhold rundt eleven som er grunnlag for vedtaket, og dermed ivaretar de hensyn som ligger til grunn for kravet i forvaltningsloven 16. Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. Fylkesmannen har mottatt kopi av i alt 30 enkeltvedtak fra Ringshaug ungdomsskole. Alle enkeltvedtakene inneholder henvisning til rettslig grunnlag. Når det gjelder informasjon om de faktiske forhold, så er det Fylkesmannens vurdering at vedtakene ikke i tilstrekkelig grad beskriver elevens behov og hvilke hensyn som er vektlagt. I vedtakene om spesialundervisning er det kun henvist til sakkyndig vurdering, uten at vedtakene gir mer informasjon om hva som er lagt til grunn for dette opplæringstilbudet. Ringshaug ungdomsskole har i sitt tilsvar på foreløpig rapport lagt ved eksempler som underbygger at skolen nå sikrer at det gis begrunnelse om faktiske forhold i alle sine enkeltvedtak for skoleåret Fylkesmannen vurderer derfor at Ringshaug ungdomsskole nå oppfyller lovkravene knyttet til begrunnelse, henvisning til hjemmelen, faktiske forhold og hvilke hensyn som er vektlagt. 7

8 Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Ringshaug ungdomsskole har i alle sine innsendte vedtak gitt informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Skolen oppfyller dermed lovkravet. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Ringshaug ungdomsskoles enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter. I skolens vedtak om særskilt språkopplæring blir det derimot ikke gitt informasjon om denne retten. Skolen har i sitt tilsvar til foreløpig rapport lagt ved eksempler på at ny mal sikrer retten til å se sakens dokumenter ved enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Fylkesmannen vurderer derfor at skolen nå oppfyller lovkravet på dette området. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole oppfyller lovkravene for varsel om enkeltvedtak fra ordinært opplæringstilbud. Ringshaug ungdomsskole oppfyller nå lovkravene om begrunnelse og faktiske forhold rundt sine enkeltvedtak. Ringshaug ungdomsskole gir informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage, og oppfyller følgelig lovkravet. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole nå oppfyller lovens krav om informasjon om retten til å se sakens dokumenter ved enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning 4.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. Foreldre / elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven 5-4. Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres (forutsatt at de er samtykkekompetente). Dersom foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden. 8

9 Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes. Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven 5-4. Skolen kan gi begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven 19 og reglene om taushetsplikt. Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet. Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak. Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefalte spesialundervisning og når de ikke anbefalte dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket. Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette. Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven 5-3. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger tilrådningen i den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Ringshaug ungdomsskole har svart på skjemaet «Egenvurdering av regelverksetterlevelse». Spørsmålene omfatter spesialundervisning. Fylkesmannen ba om at det innsendes 15 eksempler på enkeltvedtak om spesialundervisning. Skolen har fylt ut Ja/nei-rubrikken, gitt begrunnelse for svarene og vedlagt dokumentasjon som underbygger svarene. Vedleggene beskriver rutiner og omfatter maler for og eksempler på enkeltvedtak. Fylkesmannen har gjennomgått egenvurderingen og dokumentasjonen sett opp mot lovkravene. 9

10 4.3 Fylkesmannens vurderinger Foreldrene/elevene skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Opplæringsloven 5-4 andre ledd inneholder krav til samtykke fra elev/foresatte. Det skal samtykkes før det blir gjort sakkyndig vurdering. Før PPT setter i gang arbeidet med en sakkyndig vurdering, må skolen sørge for at det foreligger et samtykke fra foresatte eller eleven. Elever som har fylt 15 år skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning. Dersom eleven eller foresatte selv har bedt om spesialundervisning, trenger de ikke gi samtykke til en sakkyndig vurdering. Samtykket vil da ligge implisitt i søknaden. Skolen svarer at samtykke innhentes skriftlig før skolen starter særskilt kartlegging. Foreldre deltar alltid på kontaktmøte med skolen og PPT før en eventuell henvisning til PPT. Foreldrene gjøres kjent og skriver under på henvisningsskjemaet og får samtidig mulighet til å lese gjennom øvrige dokumenter. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole har rutiner for at foresatte gir samtykke før det igangsettes utredning av behov for spesialundervisning. Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes. Tilbudet om spesialundervisning skal, så langt det er mulig, utformes i samarbeid med foresatte og eleven, og det skal legges stor vekt på deres syn. Skolen må derfor sørge for å ha en rutine som sikrer at foresatte gis mulighet til å uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen. I dette ligger at eleven /foresatte må få kopi av vurderingen og rimelig tid til å uttale seg om innholdet. Ringshaug ungdomsskole har en rutine med at de kaller inn foresatte til møte med PPT og skole når sakkyndig vurdering foreligger. I møtet diskuteres innholdet i den sakkyndige vurderingen, og foreldrene får mulighet til å uttale seg om innholdet. Det blir også redegjort for hva skolen kan få til innenfor ordinær opplæring, samt innhold og organisering av spesialundervisningen. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole gjennom sine rutiner gir foresatte mulighet til å uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak fattes. Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak. Innsendt dokumentasjon bekrefter at det fattes enkeltvedtak for elever etter at sakkyndig vurdering konkluderer med behov for spesialundervisning. Det skal også gjøres vedtak dersom sakkyndig vurdering konkluderer med at det ikke foreligger behov for spesialundervisning. Det opplyses at det alltid fattes vedtak etter en sakkyndig vurdering uavhengig av om det anbefales spesialundervisning eller ikke. Det er ikke fremlagt dokumentasjon som underbygger skolens uttalte praksis, men Fylkesmannen finner ikke grunnlag for å endre vår konklusjon om at skolen synes å ha en tilfredsstillende rutine på området. 10

11 Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole følger lovkravet om å fatte enkeltvedtak for elever som skal ha spesialundervisning, jf. opplæringsloven 5-1. I enkeltvedtaket skal det gå frem hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og krav til personalets kompetanse Spørsmålene dreier seg om innhold, omfang og organisering av spesialundervisningen, i tillegg til hvilken kompetanse den som utfører undervisningen besitter. Ringshaug ungdomsskoles vedtak om spesialundervisning sier ingenting om hva som skal være innholdet i opplæringstilbudet. Skolen henviser derimot til IOP for innhold, og sakkyndig vurdering for bakgrunn og begrunnelse i vedtaket. Innholdet i spesialundervisningen skal bygge på den sakkyndige vurderingen, og operasjonaliseres gjennom den individuelle opplæringsplanen. Det er allikevel viktig at enkeltvedtaket klart og tydelig beskriver hva slags opplæringstilbud eleven skal ha, hvilke områder eller fag det skal gis spesialundervisning i, og eventuelt hvilke fag eller kompetansemål det skal være avvik fra. Det er enkeltvedtaket som utløser retten til spesialundervisning og ikke den sakkyndige vurderingen. Det er derfor ikke tilstrekkelig å bare vise til sakkyndig vurdering i et vedtak, det kreves også at vedtaket redegjør for innholdet i spesialundervisningen. I sitt tilsvar til foreløpig rapport har Ringshaug ungdomsskole lagt ved dokumentasjon på endret praksis, ved at enkeltvedtakene for skoleåret inneholder en beskrivelse av innholdet i spesialundervisningen. Fylkesmannen vurderer derfor at skolen nå oppfyller lovkravene. Omfanget på spesialundervisningen oppgis i antall årstimer i enkeltvedtakene fra Ringshaug ungdomsskole. Kravet er at det oppgis antall årstimer, det er ingen krav om at det må benevnes i uketimer. Årsaken er at det kan være hensiktsmessig å periodisere deler av spesialundervisningen, slik at det ukentlige timetallet kan variere. Skolen følger altså kravet om å tydeliggjøre omfanget av spesialundervisningen i sine enkeltvedtak. Når det gjelder organisering av spesialundervisningen, så beskrives dette likt i alle vedtakene fra Ringshaug ungdomsskole. Det står «i liten gruppe eller i klassen», som organisering i samtlige 15 vedtak. Fylkesmannen forstår at det kan være hensiktsmessig med stor fleksibilitet knyttet til den pedagogiske organiseringen av spesialundervisningen. Vi ser også at PP-tjenestens sakkyndig tilråding ligger til grunn for skolens valg av organisering. Det er allikevel slik at enkeltvedtaket tydelig skal definere elevens opplæringstilbud. Tilbudet om spesialundervisning skal gis i form av et enkeltvedtak for å ivareta elevens rettssikkerhet blant annet gjennom klageretten. Organiseringen av spesialundervisningen kan være en svært viktig del av tilretteleggingen for å oppnå tilfredsstillende læringsutbytte for elever med denne retten. Ringshaug ungdomsskoles vedtak fremstår som standardiserte i beskrivelsen av organisering, og Fylkesmannen ser få spor av en individuell vurdering knyttet til den enkelte elevs opplæringstilbud. Fylkesmannen antar at dette fremkommer i større grad gjennom den individuelle opplæringsplanen, men påpeker igjen at det er enkeltvedtaket som skal definere elevens opplæringstilbud, og som foresatte eventuelt 11

12 kan påklage. Det kreves derfor en større presisjon i enkeltvedtaket for å beskrive elevens opplæringstilbud. Ringshaug ungdomsskole har i sitt tilsvar på foreløpig rapport lagt ved eksempler på vedtak som viser at skolen nå gjør en tydelig presisering av organiseringen av spesialundervisningen i sine enkeltvedtak. Fylkesmannen vurderer derfor at skolen nå oppfyller lovkravet på dette området. Det skal fremkomme tydelig i enkeltvedtaket hvilken kompetanse den som utfører opplæringen skal ha. I opplæringsloven 5-5 tredje ledd, gis det ved spesialundervisning åpning for å fravike kravene i lovens 10-2, dersom en konkret vurdering av elevens behov tilsier det. Personer som ikke er ansatt i en undervisningsstilling kan hjelpe undervisningspersonalet i gjennomføringen av spesialundervisningen. Forutsetningen er at en pedagog har hovedansvaret for opplæringen, og at den som hjelper til i opplæringen må få nødvendig veiledning. Det er derfor et krav for enkeltvedtak om spesialundervisning at det tydelig definerer kompetansen til de som skal gjennomføre opplæringen. Ringshaug ungdomsskole har i alle sine vedtak gjort rede for kompetansen hos de som skal utføre spesialundervisningen, og oppfyller derfor lovkravet på dette området. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole oppfyller lovkravene ved at de har rutine for at foresatte samtykker før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole oppfyller lovkravene ved at de gir foresatte mulighet til å uttale seg om sakkyndig vurdering i møte med PPT og skole i etterkant av sakkyndig utredning. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole oppfyller lovkravene ved at skolen fatter enkeltvedtak etter sakkyndig vurdering som konkluderer med behov for spesialundervisning. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole nå oppfyller lovkravene ved at enkeltvedtakene beskriver innholdet av spesialundervisningen. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole nå oppfyller lovkravene ved at enkeltvedtakene både viser at det er foretatt en individuell vurdering som tydelig beskriver organiseringen av elevens spesialpedagogiske tilbud, og at personalets kompetanse er angitt. 5. Enkeltvedtak om punktskriftopplæring 5.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om punktskriftopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. 12

13 Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for punktskriftopplæring, skal ha et enkeltvedtak som er basert på en sakkyndig vurdering, og som gir oversikt over hva som er nødvendig opplæring for eleven. Sterkt svaksynte og blinde elever har rett til nødvendig opplæring i punktskrift, jf. opplæringsloven Skolen må fatte et enkeltvedtak om punktskriftopplæring etter at PPT har foretatt en sakkyndig vurdering av hva slags opplæring eleven har behov for. Regelverket angir en maksimalramme for hvor mange timer elevene samlet kan få opplæring i punktskrift i tillegg til ordinær opplæring. Skolen må innenfor denne rammen vedta hvor mange timer den enkelte elev skal få, og hvor i løpet disse timene skal avholdes. En avgjørelse om punktskriftopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. Enkeltvedtaket skal ta stilling til opplæring i nødvendige tekniske hjelpemidler. Sterkt svaksynte og blinde elever har, i tillegg til rett til punktskriftopplæring, også rett til opplæring i å bruke nødvendige tekniske hjelpemiddel og i mobilitet, jf. opplæringsloven Skolen må vedta hvilken opplæring eleven skal ha i tekniske hjelpemidler og/eller mobilitet etter at PPT har foretatt en sakkyndig vurdering av behovet. Det er naturlig å samordne ulike vedtak for den svaksynte/blinde eleven. Skolen må da få klart frem om eleven bare skal ha opplæring i punktskrift, bare i tekniske hjelpemidler og/eller bare i mobilitet. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen ba om at det, dersom det finnes, innsendes 15 eksempler på enkeltvedtak for hvert tema. Skolen har fylt ut Ja/nei-rubrikken. Den skriver som begrunnelse for utfyllingen: «Vi har ikke elever med punktskriftopplæring.». 5.3 Fylkesmannens vurderinger Ringshaug ungdomsskoleskole bekrefter at de ikke har elever som mottar punktskriftopplæring, og Fylkesmannen har derfor ikke grunnlag for å vurdere skolens praksis på dette området. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannens tilsyn omfatter ikke tilsynsteamet Enkeltvedtak om punktskriftopplæring. 6. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring 6.1 Rettslig krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. I enkeltvedtaket skal det gå frem hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og krav til personalets kompetanse. Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf. 13

14 opplæringsloven 2-8. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven 2-8. Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring. Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring. Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf. opplæringsloven 2-8. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket. På bakgrunn av omfang, valg av læreplan og organisering må skolen i vedtaket ta stilling til hvilken kompetanse som kreves av personalet for å gjennomføre opplæringen. Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring, underveis i opplæringen, jf. opplæringsloven 2-8. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. 6.2 Fylkesmannens undersøkelser Ringshaug ungdomsskole har svart på skjemaet «Egenvurdering av regelverksetterlevelse». Spørsmålene omfatter særskilt språkopplæring. Fylkesmannen ba om at det innsendes 15 eksempler på enkeltvedtak for hvert tema dersom slike finnes. 14

15 Skolen har fylt ut Ja/nei-rubrikken, gitt begrunnelse for alle svarene og vedlagt dokumentasjon som underbygger svarene. Skolen har sendt 15 eksempler på enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Fylkesmannen har gjennomgått egenvurderingen og dokumentasjonen sett opp mot lovkravene. 6.3 Fylkesmannens vurderinger Skolen skal kartlegge elevenes ferdigheter før det blir gjort vedtak om særskilt språkopplæring. Slik kartlegging skal også gjøres underveis i opplæringa for elever som får særskilt språkopplæring, slik at skolen har grunnlag for å vurdere om eleven har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære opplæringen i norsk. På bakgrunn av innsendt materiale kan vi konkludere med at Ringshaug ungdomsskole fatter vedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring. Enkeltvedtaket gjøres på bakgrunn av skolens kartlegginger. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen Grunnlaget for vedtakene til Ringshaug ungdomsskole er kartleggingsprøver av språkkompetanse i grunnleggende norsk, enten gjennomført på Ringshaug ungdomsskole eller på mottaksklassen på Byskogen skole, som er kommunens velkomsttilbud til nyankomne i Norge. Det går ikke klart fram av vedtakene hvorvidt elevene følger læreplan for grunnleggende norsk for minoriteter eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skriver at alle deres elever følger ordinær læreplan i norsk, og at det derfor ikke fremgår av enkeltvedtaket. Denne praksisen kan forsvares med Utdanningsdirektoratets mal som sier; «Dersom det skal gjøres avvik fra læreplanverket fordi det er nødvendig å ivareta elevens behov, må det spesifiseres, men Fylkesmannen ber likevel om at skolen klargjør dette i fremtidige vedtak jf. veiledning i punkt 6.1. Opplæringsloven 2-8 gir elever med annet morsmål enn norsk og samisk rett på særskilt norskopplæring inntil de har ferdigheter til å følge ordinær opplæring. Eleven skal kartlegges før det fattes vedtak om særskilt språkopplæring. Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet). Vedtakene til Ringshaug ungdomsskole inneholder informasjon om omfanget av tilbudet. Samtlige av elevene som blir tilbudt særskilt språkopplæring, har et vedtak på 57 årstimer. For Fylkesmannen fremstår denne delen av vedtakene som standardiserte, og at det legges derfor til grunn at det ikke er foretatt individuelle vurderinger av den enkelte elevs behov for særskilt språkopplæring. Det tas høyde for at det kan være gode praktiske grunner til at samtlige elever tilkjennes likt antall timer, men Fylkesmannen påpeker at skolens enkeltvedtak skal fattes på bakgrunn av en konkret vurdering av den enkelte elevs individuelle behov for særskilt språkopplæring. Dette betyr igjen at vedtak som utelukkende angir en standardisert tildeling av opplæringstimer vil være beheftet med materielle innholdsmangler og saksbehandlingsfeil, jf. opplæringsloven 2-8 og forvaltningsloven 24 jf. 25 og 41. Rettslig sett vil dette kunne føre til at vedtakene må anses ugyldige. 15

16 I sitt tilsvar til foreløpig tilsynsrapport svarer Ringshaug ungdomsskole at Tønsberg kommune har en tildelingsmodell for særskilt språkopplæring. Den gir 76 årstimer pr påbegynt gruppe på 4, men legger til at dette er en tildelingsmodell og ikke ment som matematisk fordeling. Skolen bekrefter dermed at det ikke har vært praksis å vurdere elevens individuelle behov knyttet til omfanget av særskilt språkopplæring. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole ikke oppfyller lovkravene på dette området. Kommunen opplyser at det er etablert en arbeidsgruppe som skal se på kommunens rutiner når det gjelder særskilt språkopplæring. Fylkesmannen ber kommunen om en statusoppdatering på dette arbeidet, og at nye rutiner fremlegges når disse foreligger. Kompetansen til personalet som skal gjennomføre undervisningen skal fremkomme av vedtaket om særskilt språkopplæring. På bakgrunn av omfang, valg av læreplan og organisering, må skolen i vedtaket ta stilling til hvilken kompetanse som kreves av personalet som skal gjennomføre undervisningen. Ringshaug ungdomsskole har ikke i noen av sine innsendte vedtak på særskilt språkopplæring angitt noe om kompetanse. En kan tenke seg at ingen konkretisering betyr at det er en pedagog som utfører opplæringen. Fylkesmannen anser det allikevel som grunnleggende viktig for å definere et opplæringstilbud slik at det tydelig fremkommer hvorvidt det er en pedagog, morsmålslærer eller en assistent som utfører undervisningen. I tilsvar til foreløpig rapport har skolen lagt ved eksempler på at kompetansen til de som utfører særskilt språkopplæring fremgår av enkeltvedtaket. Fylkesmannen vurderer derfor Ringshaug ungdomsskole nå oppfyller dette lovkravet. Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen Skolen svarer ja på om de fatter vedtak om opphør av særskilt norskopplæring. Fylkesmannen vil presisere at det må gjøres kartlegginger underveis i opplæringen for å vurdere behovet for særskilt språkopplæring. Skulle skolen vurdere at eleven har fått tilstrekkelige ferdigheter til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et vedtak om opphør av retten til særskilt språkopplæring. 6.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole oppfyller lovkravene ved skolen har en kartleggingsrutine som definerer behovet for særskilt språkopplæring. Skolen fatter enkeltvedtak om særskilt språkopplæring for elever med denne retten. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole oppfyller lovkravene ved at deres vedtak om særskilt språkopplæring er hjemlet i opplæringsloven 2-8, og inneholder informasjon om omfang og organisering av opplæringstilbudet. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole, ved å følge Tønsberg kommune sitt system, ikke oppfyller lovkravene i forhold til at det skal foretas en individuell vurdering av enkeltelevers behov (antall timer) for særskilt språkopplæring. Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskole nå oppfyller lovkravene ved at skolen i sine vedtak angir kompetansen til personalet som utfører opplæringen i særskilt språk. 16

17 Fylkesmannen vurderer at Ringshaug ungdomsskoles praksis med hensyn til å fatte vedtak om opphør av retten til særskilt språkopplæring, oppfyller lovkravene. 7. Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring 7.1 Rettslig krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om tegnspråkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. Elever som har behov for tegnspråkopplæring, skal ha et enkeltvedtak basert på en sakkyndig vurdering. Elever som har tegnspråk som førstespråk, eller som etter sakkyndig vurdering har behov for slik opplæring, har rett til opplæring i og på tegnspråk, jf. opplæringsloven 2-6. Før skolen fatter vedtak om tegnspråkopplæring, skal PPT ha laget en sakkyndig vurdering, jf. opplæringsloven [ 2-6 eller 3-9]. Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva slags behov eleven har for slik opplæring. En avgjørelse om tegnspråkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Kommunen kan fastsette at opplæringen i grunnskolen på tegnspråk skal foregå på en annen skole enn på den skolen eleven normalt tilhører, jf. opplæringsloven 2-8. I enkeltvedtaket må skolen fastsette hvordan opplæringen skal organiseres for eleven. Elevens rettigheter, sakkyndig vurdering og kommunens organisering av slik opplæring er grunnlaget for vedtaket. Skolen må innenfor denne rammen fastsette krav til undervisningspersonalets kompetanse. 7.2 Fylkesmannens undersøkelser Ringshaug ungdomsskole har svart på skjemaet «Egenvurdering av regelverksetterlevelse». Spørsmålene omhandler tegnspråkopplæring. Fylkesmannen ba om at det, dersom det finnes, innsendes 15 eksempler på enkeltvedtak for hvert tema. Skolen har fylt ut Ja/nei-rubrikken. Den skriver som begrunnelse for utfyllingen: «Vi har ikke elever med tegnspråkopplæring. 7.3 Fylkesmannens vurderinger Ringshaug ungdomsskole bekrefter at de ikke har elever med tegnspråkopplæring, og Fylkesmannen har derfor ikke grunnlag for å vurdere skolens praksis på dette området. 17

18 7.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannens tilsyn omfatter ikke Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring. 8. Forhåndsvarsel om pålegg om retting Fylkesmannen har i kapittel 6 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Tønsberg kommune frist til å rette lovbruddet, jf. kommuneloven 60 d. Dersom lovbrudd ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Etter utløpet av rettefristen vil følgende pålegg være aktuelt å vedta: Tønsberg kommune må sørge for at Sem skole fatter enkeltvedtak om særskilt språkopplæring som er i samsvar med opplæringsloven 2-8. Pålegget innebærer følgende: -enkeltvedtaket må være fattet på bakgrunn av en individuell vurdering av den enkelte elevs behov for opplæring (antall timer). 9. Kommunens frist til å rette det ulovlige forholdet Som nevnt i kapittel 8 ovenfor skal kommunen gis frist til å rette det ulovlige forholdet som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 1. desember Kommunen må innen denne dato sende Fylkesmannen en erklæring om at de ulovlige forholdene er rettet, samt en redegjørelse for hvordan kommunen for fremtiden skal ha en praksis som er i samsvar med lovkravene på det aktuelle området. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 jf. 19. Fylkesmannen i Vestfold, Tønsberg, Kari Evensen Utdanningsdirektør Rune Gulbrandsen Rådgiver 18

19 19