Resultatstyring i offentlig sektor som rasjonell teknikk og diskursiv mekanisme: Kommentar til Svein Hammer ÅGE JOHNSEN aage.johnsen@sam.hio.no Svein Hammers vurdering av min bok, Resultatstyring i offentlig sektor: Konkurranse uten marked (Johnsen 2007), er i stor grad i overensstemmelse med mine forhåpninger for boka. Selv om vi begge har praktisk erfaring med temaet, har vi forskjellig faglig bakgrunn og dels ulike analyser. Hammer bringer ved hjelp av diskursanalysen inn momenter som jeg synes gir gode bidrag til debatten. Hammer skriver imidlertid at boka og hans tidligere artikler (Hammer 2004, 2008) ser på det samme temaet, men «(l)ikevel blir historiene relativt forskjellige». Jeg er enig i at våre historier i form er forskjellige, men innholdsmessig er de kanskje overraskende for noen i stor grad like. Jeg skal i denne kommentaren først vise hvordan flere av våre hovedkonklusjoner er like. Deretter skal jeg forklare hvorfor konklusjonene er like i innhold, men analysene forskjellige i form. Likevel er det noen analyser nærmest forutsetninger i Hammers tekster som jeg er uenig i, og som bidrar til å skape forventninger om at analysene skal gi forskjellige konklusjoner. Disse forutsetningene skal jeg kommentere. Til slutt skal jeg peke på noen utfordringer i den videre forskningen om resultatstyring i offentlig sektor. LIKE KONKLUSJONER Hammer (2004:12 13) har i sin artikkel om etableringen av et evalueringsbasert styringsregime i Norge beskrevet en situasjon i offentlig styring hvor det var en rekke parallelle forskyvninger. Der hvor forskere og sentrale planleggere før var opptatt av generell kunnskap, er det nå mange på desentralisert nivå som ønsker løpende vurderinger og spesifikk kunnskap. Dette krever forskjellige metoder og datagrunnlag i forhold til tradisjonell nasjonalregnskaps-, produksjons- og befolkningsstatistikk samlet inn med tanke på makroøkonomisk styring. Utviklingen av egenevalueringer og resultatstyring krever oppdaterte og pålitelige data på tjeneste- og virksomhetsnivå, slik at dataene kan brukes i (mikroøkono- 99 UNIVERSITETSFORLAGET TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSFORSKNING VOL 50, NR 1, 99 104
misk) styring i form av egenkontroll og sammenligninger. Beskrivelsen av denne utviklingen er Hammer og jeg enige om. Vi er også enige om at mye av den praktiske styringen i offentlig sektor i dag foregår gjennom fokus på prosesser, resultater og virkninger heller enn i tradisjonell hierarkisk styring hvor mye av fokus var rettet på ressursinnsats og budsjetter. Dette sammenfaller med den utviklingen som Kjell Arne Røvik (2007) har beskrevet som en tung pågående trend hvor tenkningen har gått fra hierarkisk styring («silo») til prosessbasert organisering. I stedet for å se på styring som noe som utelukkende gjelder hierarkiet i en kommune eller etat, brukes resultatmålinger for hele prosesser og verdikjeder, gjerne på tvers av flere virksomheter. Noe av denne styringen tar for seg kvalitetsstyring, resultatstyring og evalueringer. Videre er vi enige om at resultatstyring og evalueringer omfatter mye mer enn bare vurderinger av avvik i forhold til måloppnåelse (enkeltkretslæring). Resultatstyring og evaluering omfatter typisk egenlæring og vurderinger av om formål, organisering og virkemidler i offentlig virksomhet er tilfredsstillende (dobbeltkretslæring). Her er det interessant å sammenligne ulike former for resultatstyring med Hammers (2004) tre forskjellige former for evaluering. Hammer og jeg er enige i at det empirisk er en viktig distinksjon å skille resultatstyring som målstyring, overvåking (rapportering av statistikk) eller sammenligninger. Dette har Hammer (2004) analysert i en tabell hvor han skilte mellom tre ulike former for evalueringer som han kalte mål/middel evaluering, fortolkende evaluering og kritisk evaluering. Dette sammenfaller godt med hva jeg og andre har kalt henholdsvis målstyring, sammenligninger og overvåking. [ JOHNSEN ] 100 Endelig er vi enige om at situasjonen ikke kan beskrives som ensidig bruk av makt gjennom utnyttelse av resultatinformasjon av overordnede, for eksempel staten overfor kommuner og rådmenn overfor enhetsledere. Vi er enige om at resultatstyringen ofte brukes i sammenheng med desentralisering, myndiggjøring og løpende omstillingsarbeid. Resultatinformasjonen kan brukes på mange måter som påvirker legitimitet, ressurser og makt i forholdet mellom overordnede og underordnede, og informasjonen kan også brukes av en rekke andre aktører som media, tilsynsorganer og interesseorganisasjoner. FORSKJELLIG FORM Hammer bruker en sosiologisk tilnærming til temaet, og hans teoretiske rammeverk er det foucauldianske om styring, makt og regjering. Min tilnærming til temaet er offentlig politikk, og mine teoretiske rammeverk er offentlig administrasjon, organisasjons- og ledelsesteori og politisk økonomi. Særlig bruker jeg østerrikske økonomiske og samfunnsvitenskapelige perspektiver (jf. Schumpeter, Popper og Hayek) innen disse teoriene. Når for eksempel Hammer i en foucauldiansk tradisjon beskriver bruken av resultatstyring som del av diskurser som fører oss i nye retninger, er dette noe jeg heller ville formulert som at noen bruker resultatinformasjonen i politisk og administrativ ledelse. Boka mi er mest om resultatstyring, og jeg har i boka ikke skilt mellom resultatstyring og resultatledelse. På en måte kan en si at å utforme, velge, iverksette og bruke resultatmålingssystemer er styring, men å følge opp informasjonen er ledelse. Jeg skrev ikke mye om resultatledelse i boka, men kapittel 11 som handlet om måling og oppfølging av resulta-
[ RESULTATSTYRING I OFFENTLIG SEKTOR ] ter i skolepolitikken kan illustrere resultatledelse. Utfallet av den påfølgende (og pågående) diskursen er ennå ikke klart, men det som er klart er at det er mange som ønsker å styre denne politikken. Både Hammer og jeg er opptatt av å analysere resultatstyring som prosesser i ovenfra-og-ned og nedenfra-og-opp perspektiver. Jeg synes det er interessant, og positivt, at en foucauldiansk analyse har forklaringskraft til å fange opp de mange prosessene og virkningene som er til stede i resultatstyringen, og ikke forfaller til en karikert «tallenes tyranni» kritikk i et ensidig ovenfra-og-ned perspektiv. For eksempel: «Dette empiriske tette samspillet mellom system, teknikk og praksis antyder at vi sannsynligvis står overfor en praktisert, men likevel abstrakt styringsrasjonalitet som på den ene siden viderefører fortidens instrumentelle forankring, men som skifter ut et paternalistisk aspekt med økt vektlegging av hver enkelts ansvar og potensial» (Hammer 2008:101). Her deler jeg Hammers analyse og konklusjoner. Men der Hammer har gått til Foucault for å få fram denne forståelsen, har jeg brukt «standard» styrings- og ledelsesteori særlig fra Herbert Simon og Peter Drucker for å analysere de samme fenomenene. Den foucauldianske analysen har interessante begreper og analyser for veksling mellom ovenfra-og-ned og nedenfra-og-opp prosessene. Likevel er kjernen i prosessene ikke «helt andre former for innsikt enn det den instrumentelle indikatorevalueringen gir tilgang til» (Hammer 2004:23). Som jeg forsøker å vise i de siste kapitlene i boka er det nettopp de instrumentelle indikatorevalueringene som gjør at «helt andre former for innsikt» kan oppnås. Forskjellen i analysene er at Drucker og mye av litteraturen har 101 et (rasjonalistisk) ledelsesperspektiv, mens det foucauldianske perspektivet er sosiologisk. Ledelsesperspektivet sier dermed mye om virkningene for organisasjonene, men forholdsvis lite om samfunnet ellers. Det kan imidlertid Joseph Schumpeters økonomiske sosiologi og politisk økonomi bidra mer til enn standard ledelsesteori. Hammer skriver om resultatstyringen som en subtil makt gjennom å maskere seg som informasjon, kunnskap og evidens. Dette er kanskje ny innsikt i denne tradisjonen, men neppe i politisk økonomi. Dette er agendakontroll (Askim 2007), men er ofte lite subtilt og kan være rå makt. Jeg ser likevel ikke det som noe problematisk. Med resultatinformasjon og åpenhet er det lettere for alle å se hva som skjer enn uten resultatinformasjon (og åpenhet). Det er alltid noen som har makt. Noe av formålet med resultatstyringen er å støtte den legitime (politiske) makten, hva nå den måtte være til enhver tid. Det slår meg at Hammer ikke i særlig grad har behandlet bokas siste kapitler der jeg skriver om resultatstyringen og politiske og demokratiske forhold. Når Hammer skriver at boka ikke spør hva som skjer med dem som opererer på styringens innside, og at boka lukker det rommet den beskriver, mener jeg at han her har overforbrukt diskursanalysens begreper heller enn å se hva boka konkluderer med i kapittel 11 og 12. Her beskriver jeg til dels hva som kan oppnås for dem som er på styringens innside som lærere og elever som kan få en annen utdanningspolitikk, og visse interesseorganisasjoner som saboterer eller gjør motstand mot endringer. Jeg er positiv til resultatstyringen nettopp fordi godt utformede resultatstyringssystemer viser hva som skjer på styringens innside, og fordi resultatstyringen nettopp kan
brukes av noen til å forsøke å gjøre noe for/med dem som er på utsiden. Dette kan selvsagt bety at noen får det relativt verre enn før, eller at noen møter store og små forandringer. Det er nettopp det som er hensikten i mye politikk og styring. Det er her jeg mener at resultatindikatorene virker på linje med priser i vanlige markeder, ved å gi signaler om hvor politisk og administrativ oppmerksomhet best kan rettes for å omstille virksomheter som ikke skal konkurrere i vanlige markeder. DISKUTERBARE FORUTSETNINGER Hammer, og mange med ham, oppfatter innføring og bruk av mange styringsverktøy i offentlig sektor som noe som henter sin «inspirasjon fra privat sektor og økt bruk av økonomisk rasjonalitet». Jeg har i boka forsøkt å vise at rasjonalitet i form av produktivitet og effektivitet ikke har spesiell relevans i den ene eller andre sektoren. Når det gjelder økonomisk rasjonalitet kan en finne begrunnelser for og analyser av dette i produksjonsteorien og velferdsteorien, og disse teoriene er ikke spesielt rettet mot privat sektor. Økonomisk rasjonalitet er like viktig i offentlig som i privat sektor, og streben etter (økonomisk) rasjonalitet er heller selvsagt ikke nytt for offentlig sektor. Hammer oppfatter resultatstyring som noe som framstiller seg som et «tilsynelatende» eller «tilnærmet nøytralt» verktøy fordi det bygger på målinger og skal gjøre politikk og styring mer evidensbasert. Et hovedpoeng i boka er tvert imot at resultatstyring er politisk verktøy, og verktøy brukes av noen for å gjøre noe. Resultatmålingssystemene i seg selv er «nøytrale» i den forstand at de i utgangspunktet ikke gagner noen spesielle. «Vinnerne» kan skifte fra sak til sak og fra sektor til sektor, over tid. Hvorfor [ JOHNSEN ] 102 tallfesting skulle kunne gjøre noe nøytralt eller objektivt, skjønner ikke jeg. Kanskje kan dette inntrykket ha noe med fordommer mot bruk av tall å gjøre, og positivismestriden. Mange positivismekritikere tror kanskje at målinger bygger på en antakelse om at tall gir entydig informasjon. Resultatmåling er ingen eksakt vitenskap, og resultatmåling er ikke ren matematikk. Mange av målingene bruker indikatorer, og begrepet indikator henviser i seg selv til måleproblemer og tolkningsmuligheter altså at indikatorene sjelden er entydige. I tradisjonell økonomistyringslitteratur kan en få det inntrykk at resultatmåling brukes ensidig av ledelsen for å kontrollere ansatte, og at ledelsen vet hva som skal kontrolleres. I dagens situasjon brukes målingene like ofte for å lære mer om hva som skjer og hva som kan eller eventuelt ikke kan kontrolleres, og målingene kan også gjennomføres av ansatte og andre for å påvirke ledelsens og andres virkelighetsoppfatninger. Hammer har i sin kommentar, og også i tidligere arbeider (Hammer 2004, 2008), analysert evalueringspraksiser og styring ved hjelp av statistikk som overgang fra sosialdemokratiske til nyliberalistiske styringsdiskurser. Hammers diskusjon av liberalismen synes å ta høyde for at liberalismen går ut over enkle dikotomier mellom venstre- og høyresiden i politikken. Hammer synes likevel å trekke konklusjonen at mitt og resultatstyringens prosjekt er økonomisk liberalisme. Se også Hammer (2004:18 21). Jeg ser resultatstyringens prosjekt mer som pragmatisme enn økonomisk liberalisme, men det er kanskje både vanskeligere og kjedeligere å kritisere pragmatismen enn å kritisere økonomisk liberalisme. Pragmatismen kan også dra nytte av liberalisme, som den også kan
[ RESULTATSTYRING I OFFENTLIG SEKTOR ] 103 gjøre av sosialdemokrati, sentral planlegging og regulering. Dette er ikke noe stort stridstema, men det gjør resultatstyring mer til et pragmatisk prosjekt heller enn et ensidig liberalistisk prosjekt, mener jeg. Hammer har selv skrevet om (ny)liberalismen og sosialdemokratiet med en forståelse for at begrepene spenner ganske vidt. Det interessante i norsk sammenheng i det minste er at det er vel så mye sosialdemokratiske som liberalistiske regimer som bruker resultatstyring, nettopp fordi resultatstyringen er et egnet verktøy for omstilling innen offentlig sektor slik at bestiller utfører-organisering, konkurranseutsetting og eventuelt privatisering kan reduseres, forebygges eller avverges. På en måte er målstyring og resultatkrav i dagens desentraliserte system hva samfunnsplanlegging og produksjonskvoter var i tidligere tiders sentraliserte planleggingsregime. Det har siden begynnelsen av 1990- tallet vært en tendens i Norge at det er venstresiden i politikken som velger resultatstyring som verktøy, men at noen styringsmodeller knyttes til «kvalitet» heller enn resultat, selv om fokuset for og innholdet i styringen kan være det samme. Både KOSTRA (Kommune statrapportering) og STATRES (Statlig ressursbruk og resultater) ble initiert eller innført av arbeiderpartiregjeringer (STATRES ble innført under Stoltenberg IIs rød-grønne koalisjonsregjering). Fagforbundets Modellkommuneforsøk er et opplegg med trepartssamarbeid hvor den politiske kommuneledelsen samarbeider med administrasjonen og fagforeninger om omstillinger, mot at kommunene ikke tar i bruk konkurranseutsetting. Modellkommunemetodikken kan ses på som et motstykke til «den nordiske modellen» på virksomhetsnivå. Senere har Kommunal- og regionaldepartementet under ledelse av daværende minister Åslaug Haga fra Senterpartiet videreført metoden i Kvalitetskommuneprogrammet. Også dette programmet er et trepartssamarbeid, denne gangen mellom staten, KS og arbeidstakerorganisasjonene. Navneskiftet fra resultat til «modell» og «kvalitet» kan forklares med at fokus på kvalitet (prosesser) vrir oppmerksomheten bort fra ressurser og resultater (produktivitet og effektivitet), og dermed blir mindre truende for ansatte og visse fagorganisasjoner. Kvalitetsbegrepet kan også brukes til å avlede motstandernes oppmerksomhet slik at en eller annen endret form for styring kan tas i bruk, altså mindre vekt på produktivitet og underforstått kostnadsreduksjoner, og mer på å øke kvaliteten innenfor dagens budsjett. Likevel gjenstår hovedinntrykket at resultatstyring i form av målstyring, overvåking og sammenligninger er venstresidens «foretrukne» omstillingsverktøy. Høyresidens favorittverktøy er friere brukervalg, konkurranseutsetting og eventuelt privatisering. Hammer skriver at positiv teori er «å kunne møte fenomenene som de er uten normative fordommer». Denne beskrivelsen av positiv teori synes jeg blir karikert. Positiv teori er et forsøk på å framskaffe beskrivelser som kan danne grunnlag for analyser, men som mye annen samfunnsvitenskap er nok heller ikke positiv teori (hvis dette er noe entydig) blind for sosialkonstruktivismens innsikter. Sosialkonstruktivismen (Berger og Luckmann 2000 [1966]) har tross alt fått virke i over 40 år nå. Når vi forsøker å beskrive det som er rundt oss, er vi selvsagt preget av vår «førforståelse» i form av de teorier og rammeverk som vi bruker for å analysere verden. Mye av kritikken mot «evidens», «tallfesting» og
[ JOHNSEN ] «resultatstyring» (som ikke nødvendigvis er det samme) synes å være rettet mot karikerte oppfatninger av hva positivistisk måling og planlegging var eller kunne være for lang tid tilbake. Denne kritikken er mer treffende for hvordan noen (sosialistiske) samfunnsøkonomer så på den økonomiske planleggingen for 50 60 år siden enn for resultatstyring slik den er i dag. Den overdrevne troen på sentralplanlegging og rasjonalitet har vært kritisert lenge, også i Norge (Hoff 1938). Sentralplanleggingen har også vært omstridt innen sosialdemokratiet etter andre verdenskrig, se for eksempel Rune Slagstads (1998) og Per Kleppes (2002) diskusjoner av henholdsvis «samfunnsingeniørene» og langtidsplanlegging. Hammer har tidligere (Hammer 2004) skrevet om en «forskyvning fra stabil planlegging til dynamisk reformering som overordnet styringslogikk». Kanskje er vi bare skinnuenige her? KONKLUSJONER Mine konklusjoner er forholdsvis like Hammers konklusjoner, men jeg gjør bruk av organisasjonsteori og politisk økonomi hvor Hammer bruker sosiologisk teori. Vi er begge opptatt av usikkerhet og tvetydighet, og at aktører handler for å tilpasse seg dette. Resultatstyring kan bidra til å redusere problemer knyttet til usikkerhet og tvetydighet, og bidra til å synliggjøre konflikter i et samfunn som holder på å bli mer åpent og pluralistisk. Det er likevel virkelighetsfjernt å tro at resultatstyring kan løse slike problemer, eller i seg selv er uten usikkerhet og tvetydighet. Hammer mener at jeg gjennom det jeg skriver om resultatstyring, eller resultatstyring i seg selv, er medskaper av det feltet det omhandler. Det er jeg helt enig i, men det poenget er en selvfølge. Verktøy brukes av noen for å gjøre noe, og bøker skrives for å gjøre en forskjell. Jeg håper både Svein Hammers og min forskning og denne fagdiskusjonen kan bidra til bedre forståelse for resultatstyring som et samfunnsverktøy og dens virkninger enn det har vært før. Utfordringen framover blir å se på tvers av faglige tradisjoner, og bidra til å utvikle felles kunnskap. Referanser Askim, Jostein (2007), Local government by numbers: Who makes use of performance information, when, and for what purposes?. Ph.D.-avhandling. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Berger, Peter L. & Thomas Luckmann (2000 [1966]), Den samfunnsskapte virkelighet. Bergen: Fagbokforlaget. Hammer, Svein (2004), «Hvordan kan vi måle dette?». Sosiologi i dag, 34(4):9 26. Hammer, Svein (2008), «Styring, statistikk, subjektivitet». Tidsskrift for samfunnsforskning, 49(1):73 106. 104 Hoff, Trygve J.B. (1938), Økonomisk kalkulasjon i socialistiske samfund. Oslo: Aschehoug. Johnsen, Åge (2007), Resultatstyring i offentlig sektor: Konkurranse uten marked. Bergen: Fagbokforlaget. Kleppe, Per (2002), Kleppepakke: Meninger og minner fra et langt liv. Oslo: Aschehoug. Røvik, Kjell Arne (2007), Trender og translasjoner: Ideer som former det 21. århundres organisasjon. Oslo: Universitetsforlaget. Slagstad, Rune (1998), De nasjonale strateger. Oslo: Pax Forlag.