Mål- og resultatstyring i offentlig sektor: Hva er dette, og hvilke alternativer har det?

Transkript

1 Mål- og resultatstyring i offentlig sektor: Hva er dette, og hvilke alternativer har det? Åge Johnsen Professor i offentlig politikk Seminar i Norsk arbeidslivsforum, 27. november 2012

2 Oversikt Økonomireglementets begreper og krav Utfordringer for mål- og resultatstyring i praksis Utvalgte tema 1. Styring i staten som ideal og praksis 2. Ulike styringsverktøy 3. Definisjon av mål- og resultatstyring 4. Målstyring i politikken 5. Utforming av mål- og resultatstyringssystemer 6. Evaluering av mål- og resultatstyringssystemer 7. Alternativer til målstyring 10 praktiske råd 2

3 Hvilke utfordringer har mål- og resultatstyring? Begrepsbruk (resultatmål, resultatkrav) Målformuleringer Målene er generelle og vage Formål utformes i stedet for mål I praksis dokumenterer planene/budsjettene sjelden mål langt mindre målsettinger men beskriver at noe skal prioriteres, aktuelle tiltak, og endringer i ressursinnsats TDB: I praksis formuleres tiltak (aktivitetsstyring) i stedet for målsettinger (målstyring) Resultatmålinger mangler Datakvalitet (pålitelighet, gyldighet) Rapporteringspraksis Måloppnåelse og ansvar Arbeidsmålene oppfyller ikke kravene til målsettinger om å være 1) målgruppe-definert, 2) tallfestet 3) tidsbestemt TDB har mye karakter av å være aktivitetsstyring eller, i beste fall, oppdragsstyring 3

4 Hvorfor interessere seg for mål- og resultatstyring? Penger, budsjetter, ressursinnsats og aktiviteter (verdikjedenes venstreside) får mye oppmerksomhet i politikken; behov for mer systematisk «høyresidetenkning», dvs styring av verdikjedenes resultater og virkninger Mål- og resultatstyring er et viktig effektiviseringsverktøy, og dette er ledelsens ansvar Men, resultatstyring mer kompleks enn det mange synes å tro Mange myter om resultatstyring Problem: «banalteori» «vulgærøkonomi» og er dessuten et krav til alle statlige virksomheter 4

5 Myte: «Resultatstyring er målstyring» Utbredte oppfatninger «Resultatstyring må bygge på målformuleringer» «Politikerne må definere målene» «Målene må utformes som målhierarkier» «Målformuleringene vil påvirke atferden» «Resultatindikatorene må koples til målene» 5

6 Hvordan bruke målstyring? Idealmodellen? Målstyring og arbeidsdeling mellom politikk og administrasjon Arbeidsoppgaver Fase Politikk Administrasjon Målformulering og utarbeidelse av virkemidler Resultatmåling, rapportering og evaluering Korrigering og læring Kilde: Allern og Kleven (2002). 1 Politisk organ formulerer og vedtar overordnede (strategiske), politiske mål 4 Politisk organ evaluerer administrasjonens rapporter 5 Politikerne iverksetter eventuelle tiltak overfor administrasjonen Bedre å begynne med steg 3 (måling og rapportering)! 2 Administrasjonen spesifiserer politikernes målformuleringer i et målhierarki, identifiserer gode virkemidler og utarbeider resultatindikatorer 3 Administrasjonen måler resultatene i sin virksomhet og rapporterer til politisk nivå 6 Administrasjonen mottar tilbakemelding fra politikerne og tar følgene av dette for virksomheten 6

7 Hvilke styringsverktøy (virkemidler) bør offentlig sektor bruke? Regelstyring Sammenligninger Resultatmåling Formålsstyring Budsjettstyring Målstyring Kostnadsstyring Ressursinnsats Aktiviteter Produkter Virkninger Profesjonsstyring Kvalitetsstyring Brukerundersøkelser Nyttekostnadsanalyser Evalueringer 7

8 Hva er resultatstyring? Å framskaffe relevante data for både effektivitets- og produktivitetsvurderinger, samt å sette disse inn i en organisatoriske og politiske sammenheng som danner grunnlag for bedre og mer rasjonelle beslutninger i offentlige organer enn uten resultatstyring Nytten > kostnadene 8

9 Hva består resultatstyring av? Resultatmålinger ved å framskaffe relevante resultatindikatorer Sammenligninger av dataene ift a) mål, b) tidligere resultater eller c) andres resultater i analyser av produktivitet og effektivitet Rapporteringer av informasjonen i relevante og legitime organisatoriske og politiske sammenhenger hvor informasjonen vil bli diskutert og vurdert, og eventuelt gi grunnlag for tilbakeføring av informasjon for å kunne endre handlinger, målformuleringer og politikkutforming 9

10 Hvilke oppskrifter for resultatstyring kan vi velge? Modeller Målstyring Overvåking Sammenligninger Oppskrifter Målstyring og selvkontroll Balansert målstyring Verdikjedemodellen Blandet søking Beste praksis Dataomhylling Blandingsmodeller Mål- og resultatstyring Sammenlignbare data Målstyring er resultatstyring, men ikke all resultatstyring er målstyring 10

11 Hva er målstyring? NB: Drucker sa at virksomhetslederne skulle formulere målene NB: Drucker sa ikke at politikerne skulle formulere målene Målstyring: Management by Objectives and selfcontrol (MBO) Målstyring er å styre etter mål med fokus på resultater Målstyring består av tre prosesser: Målformuleringer Medvirkning Resultatvurderinger Andre navn : Strategisk planlegging Resultatorientert planlegging (ROP) Virksomhetsplanlegging (VP) Mål- og resultatorientert styring (MRS) Balansert målstyring (BMS) 11

12 Hvorfor bruke mål i politikk og styring? I politikk er vi interessert i styrt (påvirket) endring («politikk er å ville») Mål (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand Målsetting (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand som virkning av et tiltak Hva skal endres? Hvor mye skal det endres? For hvem? Når? Hvordan kan under visse forutsetninger overlates til administrasjonen Mål(styring) brukes fordi det forventes å påvirke atferd, resultater og virkninger Målene må operasjonaliseres, og det er ikke alltid så lett eller fornuftig å gjøre i politikken 12

13 Hvorfor er «ulne» eller «hårete» mål så vanlige (og gode ting) i politikken? Typisk Komplekse mål Tvetydige mål Vage og tvetydige mål gir handlefrihet for å Unngå eller utsette konflikt (inkonsistens) Lage flertall (vinnende koalisjoner) Skape visjoner og legitimere Ta ære Unngå ansvar Hovedproblemer Motstand mot måling Politikk og beslutninger lite bygd på resultatvurderinger (lite «evidens») Mulige løsninger Frastøting (motstand) Frikopling (rituell styring) Løst koplede systemer (overvåking, sammenligninger, blandingssystemer) Samarbeid og gode hjelpere 13

14 Hvordan utforme mål- resultatstyringen for effektivitet? Grantre- og furutreprinsippene «Alle nevnt, ingen glemt» Visjon Formål Delmål 2 Mål 1 Mål 1 Mål 2 Mål 3 Indikator 1 Indikator 2 Indikator 3 Indikator 5 Indikator 4 Delmål 1 Delmål 2 Delmål 3 Indikator 1 Indikator 2 Indikator 3 Utforming etter virksomhetens egenart, vesentlighet og risiko 14

15 Hva er «moderne» målstyring?: Balansert målstyring For å være til nytte for samfunnet, hvilke oppgaver skal virksomheten mestre? For å oppfylle visjonen, hvordan skal virksomheten framstå overfor brukerne? Visjoner og strategier For å oppfylle strategiene, hvordan skal ansatte lære og utvikle virksomheten for framtiden? For å tilfredsstille eierne, hvordan skal virksomheten opprettholde ressurser og legitimitet? 15

16 Hvordan utforme MRS for å redusere uønskede virkninger? (jf hard og myk personalledelse) Grad av perverterende atferd Hans de Bruijns tese om økende kostnad ved økende grad av tvangsmessig ambisjonsnivå Åpenhet Læring Vurdering Belønning Tvangsmessig ambisjonsnivå 16

17 Hvordan bruke resultatstyring for å øke effektiviteten? Dette krever åpenhet i forvaltningen Resultatindikatorer i politiske markeder kan fungere som priser i produktmarkeder Bære informasjon om hvilke (investerings)programmer og tiltak som gir størst politisk (kapital)avkastning Bidra til omstilling og omfordeling i hierarkiet uten å bruke markedet Enkle sammenligninger kan bidra mye Utfordringer Bli bedre på det en allerede kan, eller gjøre noe nytt? Åpenhet og offentliggjøring møter mye motstand, f.eks. Rangeringslister Dårlige resultater («svartmaling») får mye av oppmerksomheten i politikken, f.eks. PISA og skoledebatten 17

18 Hvordan evaluere mål- og resultatstyringssystemer?: nytte og kostnader må vurderes over hele livsløpet Mer relevant informasjon enn kun tekst og innbetalinger og utbetalinger Bedre «decibelmetere» (supplerende data til klager og lobbyister) Bedre informert offentlighet og mer erfaringsbasert politikk Netto Fordeler Fordeler Fordeler Fordeler nytte = Ulemper Ulemper Ulemper Ulemper Fase Utforming Iverksetting Drift Virkninger Høye utviklingskostnader Sterke pressgrupper kan gjøre motstand og hindre fornuftige målinger Dysfunksjonell bruk (læring for testing heller enn for kunnskap) Tunnelsyn kan føre til målforskyvning 18

19 Hvilke alternativer har målstyring? Politisk styring Dårligere kunnskapsgrunnlag og mer detaljstyring? Etatsstyring (regelstyring) Uklare styringssignaler og lite fokus på resultater? Fagstyring Mindre åpenhet og mer særinteresser? Markedsstyring Dårligere og dyrere offentlige tjenester? 19

20 10 råd for bedre mål- og resultatstyring i offentlig sektor At en formulerer (for)mål betyr ikke nødvendigvis at en må drive med målstyring 1. Målformulering målstyring 2. Resultatmåling målstyring 3. Løse koplinger kan være gode ting 4. Start med å måle resultater framfor å formulere mål, men husk at «to streker under svaret» finnes ikke 5. Gapestokker vs seierspaller: Rangeringslister er bra 6. Decibel-effekten: Støy er bra 7. «Råtne data»-syndromet og mistillit, jf KOSTRA og STATRES: Datakvalitet er viktig 8. Ting tar tid, jf ASSS og PISA: Tålmodighet må til 9. Kompetanse, jf Effektiviseringsnettverkene: Aktiv bruk gir læring og kompetanse 10. Realistiske forventninger: Regnskap og resultatmåling er for de spesielt interesserte; andre bruker dette når de må eller når det passer dem, og kanskje er det best slik At en måler resultater betyr ikke nødvendigvis at en må drive med målstyring 20