Innlandet Revisjon IKS Rapport nr 1/2008 Revisjonsrapport fra prosjektet et Innkjøp i Jevnaker kommune Lov om offentlige anskaffelser For kontrollutvalget i Jevnaker kommune Februar 2008
Innlandet Revisjon IKS 2
Innhold SAMMENDRAG... 4 1. INNLEDNING... 6 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL... 6 1.2 REVIDERT ENHET... 6 1.3 PROBLEMSTILLING... 6 1.4 AVGRENSNINGER... 7 2. REVISJONSKRITERIER... 7 2.1 KRITERIEGRUNNLAGET... 7 3. GJENNOMFØRING OG METODE... 8 3.1 METODISK OPPLEGG... 8 3.2 GJENNOMFØRING... 8 4. PROBLEMSTILLING... 9 4.1 KRITERIER... 9 4.2 DATA... 13 4.3 REVISORS VURDERINGER... 14 5. KONKLUSJONER... 18 6. ANBEFALINGER... 19 7. RÅDMANNENS UTTALELSE... 20 Vedlegg Tabell over kontrollerte transaksjoner Innlandet Revisjon IKS 3
SAMMENDRAG Innlandet Revisjon IKS fikk i oppdrag fra kontrollutvalget å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot kommunens overholdelse av Lov om offentlige anskaffelser. Formålet med prosjektet har vært å bidra til økt fokus og bevisstgjøring omkring forretningsmessighet og bruk av konkurranse ved anskaffelse av varer og tjenester under nasjonal terskelverdi. Problemstilling for prosjektet var å se etter at anskaffelser over 100 000 kr har vært gjenstand for konkurranse. Prosjektet var avgrenset til å gjelde alle innkjøp i perioden 1/1 31/8 2007. Revisjonen har vært rettet mot avvik fra hovedregelen om plikt til konkurranse og protokollføring for kjøp over 100 000 kr. For å besvare problemstillingen om kommunens innkjøp over 100 000 kroner har vært gjenstand for konkurranse, har vi i samråd med kontrollutvalgets sekretær, i tillegg til den konkrete avgrensningen som var foretatt, også sett på kommunens samlede innkjøp hos enkelte leverandører. Prosjektet er gjennomført ved å vurdere de foretatte innkjøpene opp mot loven og forskriften. Metodene som er brukt for å fremskaffe data i undersøkelsen/analysen er regnskapsanalyse, dokumentanalyse og intervjuer internt i kommunen. Revisjonen mener at de innsamlede dataene er relevante og gyldige i forhold til problemstillingene og at omfanget av kontrollene er tilstrekkelig for å foreta en avviksvurdering. Konklusjoner Rammeavtaler Kommunens rammeavtaler har vært utlyst på anbud i samsvar med bestemmelsene. For en av avtalene burde konkurransen sannsynligvis vært kunngjort også på det europeiske markedet i tillegg til Doffin. Avtaleperiodene for rammeavtalene er i samsvar med regelverket. Enkeltanskaffelser over nasjonal terskelverdi og under EØS-terskelverdi I et tilfelle er anskaffelsen foretatt i henhold til regelverket, og det foreligger anskaffelsesprotokoll. I det andre tilfellet er ikke regelverket for anskaffelser over nasjonal terskelverdi fulgt, og anskaffelsesprotokoll mangler. Enkeltanskaffelser under nasjonal terskelverdi For 5 av 8 enkeltanskaffelser er regelverket fulgt og det foreligger anskaffelsesprotokoll. I to tilfeller er det foretatt anskaffelser uten noen form for konkurranse og det foreligger ikke anskaffelsesprotokoller For et kjøp mangler dokumentasjon på at regelverket er fulgt. Det foreligger heller ikke anskaffelsesprotokoll. Innlandet Revisjon IKS 4
Samlede kjøp hos leverandør over nasjonal terskelverdi Kommunen foretar mange direkte enkeltinnkjøp under terskelverdi hos leverandører hvor kommunens samlede kjøp hos leverandøren overstiger nasjonal terskelverdi, uten at anskaffelsen har vært gjenstand for konkurranse. Denne praksis er i strid med gjeldende regler. Den totale anskaffelsen av ensartede varer må ses samlet for kommunen. Anbefalinger Revisjonen anbefaler at kommunen bruker begrepet anskaffelser etter forskriftens del I i økonomireglementet i stedet for direkte anskaffelser som kan misforstås. (Dette begrepet er fjernet fra forskriften av denne grunn.) kommunen sørger for at det til enhver tid gjeldende økonomireglement ligger på intranettet. kommunen ved utlysing av konkurranse om rammeavtaler beregner anskaffelsens verdi for hele løpetiden inklusive verdien av opsjonsklausulen og sørger for ev. utlysning også i TED-databasen for anskaffelser over EØS-terskelverdi. dersom kommunen er i tvil om en anskaffelse (rammekontrakt eller enkeltkjøp) kommer over eller under aktuell terskelverdi, bør det utarbeides et notat som viser hvilke vurderinger som er gjort, ved beregning av anskaffelsens verdi, jf veilederen s.45 5.avsnitt. Dette er viktig dersom kommunen skulle bli innklagd for ulovlig direkteanskaffelse. Det skal være en forsvarlig skjønnsmessig vurdering. kommunen vurderer om samlede kjøp hos leverandører over nasjonal terskelverdi gjelder ensartede varer og i så fall kunngjør konkurranse etter gjeldende regler. kommunen fortsatt har fokus på reglene om konkurranse og protokollplikt for anskaffelser over 100 000 kr. Innlandet Revisjon IKS 5
1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL Bakgrunn Kontrollutvalget i Jevnaker kommune ba Innlandet Revisjon IKS om å gjennomføre en nærmere undersøkelse av kommunens overholdelse av Lov om offentlige anskaffelser i møte 16.05.07. I kontrollutvalgets møte 20.06.07 ble det fattet følgende vedtak: 1. Prosjektplan for revisjonsprosjektet Innkjøp tas til orientering. 2. Målet for prosjektet skal være å: Se etter at anskaffelser over kr 100 000 har vært gjenstand for konkurranse, jf. Lov om offentlige anskaffelser Bidra til økt fokus og bevisstgjøring omkring forretningsmessighet og bruk av konkurranse ved anskaffelser under terskelverdi (anskaffelser uten offentlig utlysning/under kr.500 000) 3. Prosjektet avgrenses i utgangspunktet til innkjøp foretatt i 2007. Kontrollutvalget ber om statusrapport på neste møte, slik at avgrensningen av prosjektet kan vurderes nærmere. 1.2 REVIDERT ENHET Revidert enhet er hele Jevnaker kommune. Kommunen er organisert etter flat struktur hvor 13 resultatenheter med hver sin ansvarlige leder rapporterer direkte til rådmannen. Hver resultatenhet har selvstendig innkjøpsansvar og fullstendig budsjettansvar. De har også ansvar for å følge sentralt inngåtte rammeavtaler Det er etablert et interkommunalt innkjøpssamarbeid på Hadeland, basert på avtale, mellom Gran, Lunner og Jevnaker kommuner. Gran kommune er vertskommune med en felles innkjøpskoordinator i 60 % stilling. Innkjøpskoordinatoren har forhandlet fram rammeavtaler på vegne av de tre kommunene for en del varer og tjenester. For øvrig har Jevnaker kommune hatt egne anbudskonkurranser og inngått rammeavtaler i forhold til løpende tjenesteproduksjon for grave- og rørleggerarbeider og håndverkertjenester. Hver enkelt resultatenhet foretar sine nødvendige innkjøp med unntak av kontorrekvisita som kjøpes inn sentralt av Økonomi og serviceenheten. 1.3 PROBLEMSTILLING Problemstillingen er hentet fra kontrollutvalgets vedtak: Har anskaffelser over 100 000 kr vært gjenstand for konkurranse? Innlandet Revisjon IKS 6
1.4 AVGRENSNINGER Kontrollutvalget har gjort følgende avgrensninger for prosjektet: Alle innkjøp i perioden 1/1 31/8 2007 Alle innkjøp over 100 000 kr Revisjonen er rettet mot avvik fra hovedregelen om plikt til konkurranse og protokollføring for kjøp over 100 000 kr. 2. REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder m.m. som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles mot. 2.1 KRITERIEGRUNNLAGET For dette prosjektet er revisjonskriteriene hentet fra Lov om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser Veileder til reglene om offentlige anskaffelser Kommunens økonomireglement, kapittel 4 Fra forskriften er revisjonskriteriene hentet fra del I om alminnelige bestemmelser som gjelder for alle anskaffelser som omfattes av forskriften og del II som gjelder for anskaffelser over kr 500 000 men som er under EØS terskelverdier. Kommunens økonomireglement omhandler i kapittel 4 anskaffelse av varer, tjenester, bygg og anleggsarbeider og refererer i punkt 4.3 og 4.4 hovedpunkter i loven og forskriften. Reglementet ble ajourført pr 20.02.07. Pr uke 46 (november 2007) lå det gamle reglementet som ikke var ajourført, fortsatt på kommunens intranett. Det ajourførte reglementet inneholder fortsatt begrepet Direkte anskaffelse. Da dette begrepet er egnet til å misforstå, fordi det kan lede tankene i retning av at oppdragsgiver kan gå direkte til én leverandør, er det ikke videreført i den nye forskriften. Dette begrepet er i den nye forskriften erstattet med begrepet Anskaffelser etter forskriftens del I. Innlandet Revisjon IKS 7
3. GJENNOMFØRING OG METODE 3.1 METODISK OPPLEGG Vi har utført forvaltningsrevisjonen etter Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001, gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Prosjektet er gjennomført ved å vurdere de foretatte innkjøpene opp mot loven og forskriften. Metodene som er brukt for å fremskaffe data i undersøkelsen/analysen er regnskapsanalyse, dokumentanalyse og intervjuer internt i kommunen. Revisjonen mener at de innsamlede dataene er relevante og gyldige i forhold til problemstillingene og at omfanget av kontrollene er tilstrekkelig for å foreta en avviksvurdering. 3.2 GJENNOMFØRING Oppstartbrev ble sendt 8. november 2007. Revisjonen hadde et innledende møte med rådmannen den 15. november 2007. Kommunens kontaktperson ved gjennomføring av prosjektet har vært resultatenhetsleder for Økonomi og service. Gjennomføringen av prosjektet har foregått i perioden november 2007 til januar 2008. Rapporten ble oversendt administrasjonssjefen på høring 11.februar 2008. Tilsvaret er vedlagt rapporten. Ole Kristian Rogndokken har vært oppdragsansvarlig for prosjektet. Prosjektansvarlig har vært Tove Grini. Innlandet Revisjon IKS 8
4. PROBLEMSTILLING Har anskaffelser over 100 000 kr vært gjenstand for konkurranse? I dette kapitlet vil vi beskrive revisjonskriteriene for undersøkelsen, våre funn og vurderinger. 4.1 KRITERIER Som nevnt i kapittel 2.1 er revisjonskriteriene hentet fra Lov om offentlige anskaffelser LOV 1999-07-16 nr.69(loa 2006) Forskrift om offentlige anskaffelser FOR 2001-06-15 nr.616(foa 2006) Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar Kommunens økonomireglement Formålsparagrafen 1(LOA): Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre best mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenelig måte. Kravene til konkurranse går fram av loven og forskriften. Loven har i 5 følgende grunnleggende krav til offentlige anskaffelser: Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Oppdragsgiver skal ikke a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet, b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse. Innlandet Revisjon IKS 9
Forskriften har tilsvarende i 3-1 grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser, formulert som følger: (1) Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som benyttes. (2) Oppdragsgiver skal ikke diskriminere leverandører på grunn av nasjonalitet eller lokal tilhørighet. (3) Oppdragsgiver skal ikke dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at denne forskrift kommer til anvendelse. (4) Konkurranse skal gjennomføres på en måte som innebærer lik behandling av leverandører og med mulighet for leverandører til å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved deltakelse og tildeling av kontrakt. (5) Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen. (6) Konkurransen skal gjennomføres i samsvar med god anbuds- og forretningsskikk. (7) Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. (8) Oppdragsgiver skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Anvendelsesområde for de ulike delene av forskriften går fram av kapittel 2. Vi refererer følgende hovedregler i forskriftens 2-1: (1) Forskriftens del I gjelder for alle anskaffelser som omfattes av denne forskrift, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. (2) For kontrakter hvor den anslåtte verdi overstiger500 000 kroner eks. mva. men ikke overstiger terskelverdiene angitt i 2-2(terskelverdier), gjelder reglene i forskriftens del I og II. (..). (4) For kontrakter hvor den anslåtte verdi overstiger terskelverdiene i 2-2 (terskelverdiene) gjelder reglene i forskriftens del I og III. Når brukes de forskjellige anskaffelsesprosedyrer? Anskaffelser under 500 000 kr ekskl. mva Oppdragsgiver kan følge forskriftens del I, men står fritt i å velge å følge del II eller del III. I henhold til formålet med loven bør oppdragsgiver velge den konkurranseformen som han mener vil føre til den mest effektive anskaffelsen. Innlandet Revisjon IKS 10
Anskaffelser under 500 000 kr ble i tidligere forskrift omtalt som direkte anskaffelser. Nå benyttes begrepet kjøp etter forskriftens del I for å unngå misforståelsen om at en oppdragsgiver kan gå direkte til en leverandør uten å holde konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre reell konkurranse også for disse anskaffelsene. Det er ikke de samme detaljerte krav til prosedyren som for anskaffelser etter del II og III, men oppdragsgiver må likevel følge de grunnleggende kravene i lovens 5 og forskriftens 3-1 som er referert over. Proporsjonalitetsprinsippet (jf FOA 3-1(5))om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen, er grunnleggende. Anskaffelsene kan foretas på følgende måter(jf veilederen kapittel 14.2.4): Ulike former for annonsering(internett eller aviser) Frivillig kunngjøring i Doffin Invitere leverandører til å delta i konkurranse i stedet for eller i tillegg til annonsering(men sikre reell konkurranse) Anskaffelser under EØS terskelverdi og uprioriterte tjenester 1 (uavhengig av verdi). Anskaffelser mellom 500 000 kr og EØS terskelverdiene(1,7 mill kr eks. mva for vare - og tjenestekontrakter og 43,5 mill kr eks mva for bygge - og anleggskontrakter, jf. FOA 2-2) skal følge prosedyrene i forskriftens del II. Tillatte anskaffelsesprosedyrer er, i følge 5, åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling. Konkurranse med forhandling kan gjennomføres enten ved at alle interesserte leverandører får levere tilbud, eller ved at oppdragsgiver foretar utvelgelse av leverandører før disse gis mulighet til å levere tilbud. I enkelte unntakstilfeller kan oppdragsgiveren kjøpe inn etter del I, jf. FOA 2-1 (2)a-f og (3) Anskaffelser over EØS- terskelverdiene Terskelverdiene er i hht FOA 2-2: 1,7 mill kr for vare- og tjenestekontrakter og 43,5 mill kr for bygge og anleggskontrakter. Hovedregelen er åpen eller begrenset anbudskonkurranse(foa 14-1). Konkurransepreget dialog og konkurranse med forhandling kan bare brukes når bestemte vilkår er oppfylt. Anskaffelsesprosedyrene er definert i forskriftens 4-2: Åpen anbudskonkurranse: Anskaffelsesprosedyre som tillater alle interesserte leverandører å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. 1 Uprioriterte tjenester er eksempelvis juridiske tjenester og helse og sosialtjenester, se vedlegg 6 til FOA. Innlandet Revisjon IKS 11
Begrenset anbudskonkurranse: Anskaffelsesprosedyre som bare tillater de leverandører som er invitert av oppdragsgiver til å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. (Først blir det gjennomført en prekvalifisering hvor alle interesserte leverandører kan levere forespørsel om å delta i konkurransen, med dokumentasjon på at de er kvalifiserte. Deretter inviterer oppdragsgiver de kvalifiserte leverandørene eller et utvalg av dem, til å levere tilbud.) Konkurranse med forhandling: Anskaffelsesprosedyre hvor oppdragsgiver har adgang til å forhandle med en eller flere leverandører. Protokollføring De generelle reglene i Forskriftens del I har i 3-2 regler om protokollføring som gjelder for alle anskaffelser fra 01.01.07: (1) Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger 100 000 kroner ekskl. mva. (2) Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4. Protokollene er forskjellige for anskaffelser over og under 500 000 kr. Det er strengere krav til anskaffelser over 500 000 kr. Kunngjøring av konkurranse Forskriften krever i 9-1 at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi, dvs. over 500 000 kr skal kunngjøres i Doffin(den norske offisielle databasen for kunngjøringer) på fastsatte kunngjøringsskjemaer. I henhold til reglene i forskriftens 18-1 skal alle anskaffelser over EØS-terskelverdiene, (1,7 mill kr eks. mva for vare - og tjenestekontrakter og 43,5 mill kr eks mva for bygge - og anleggskontrakter, jf. FOA 2-2) også kunngjøres i TED databasen(den europeiske offisielle databasen for kunngjøringer). Oppdragsgiver kan også velge å kunngjøre anskaffelser selv om det ikke er pålagt etter forskriften, for å bidra til konkurranse, forutsigbarhet og gjennomsiktighet. Kommunens økonomireglement Anskaffelsens verdi: For beregning av verdier gjelder følgende hovedprinsipper: Alt som skal betales ved en anskaffelse skal være med Anskaffelsen skal ikke deles opp i den hensikt å komme under de fastsatte grenser For enkeltprodukter, ensartede produkter og produktgrupper som anskaffes regelmessig, er det samlet kjøp i avtaleperioden, minimum 12 mnd. Som legges til grunn Innlandet Revisjon IKS 12
Eventuelle opsjoner skal tas med Materiell oppdragsgiver vil stille til leverandørens rådighet skal regnes med Jevnaker kommune er en juridisk enhet og det er derfor de samlede kjøpene i kommunen som legges til grunn ved disse vurderingene. 4.2 DATA Prosjektet omfattet i utgangspunktet artene 100 290(kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon) og 300 390(kjøp av varer om tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon) i både driftsregnskapet og investeringsregnskapet. Med de avgrensningene som var vedtatt, omfattet dette i alt 66 transaksjoner. Alle disse transaksjonene ble vurdert. Det viste seg at hele 39 transaksjoner ikke var relevante for undersøkelsen. Transaksjonene ble definert ut av prosjektet da vi har vurdert at de ikke er omfattet av Lov og Forskrift om offentlige anskaffelser. Dette er transaksjoner vedrørende refusjoner til andre kommuner i forbindelse med ulike interkommunale samarbeid, utgifter til revisjon, skoleutgifter for fosterhjemsplasserte barn, barnevernstiltak utenfor familie, driftstilskudd privatpraktiserende fysioterapeuter, basistilskudd leger (fastlegeordningen), erverv av grunn, lisenser, kontingenter mv. De resterende 27 transaksjonene viste seg å omfatte 22 innkjøp da flere transaksjoner vedrørte samme innkjøp. Resultatet av undersøkelsen fremgår av vedlegg 1. Sammendrag av funnene Kjøp på grunnlag av rammeavtaler Halvparten av innkjøpene er bestillinger i henhold til inngåtte gjeldende rammeavtaler. Dette er rammeavtaler for grave- og rørleggertjenester, forsikringer og medisinske forbruksvarer. Det har tidligere vært gjennomført konkurranse om disse avtalene: Grave- og rørleggertjenester har vært kunngjort på Doffin, mens forsikringer og medisinske forbruksvarer også har vært utlyst på TED databasen. Avtalen om forsikringer er inngått gjennom FOKSO(forsikringsordningen for kommunene i Sør-Oppland), mens avtalen om medisinske forbruksvarer er inngått gjennom innkjøpssamarbeidet på Hadeland. Kjøp over nasjonal terskelverdi Undersøkelsen omfattet to enkeltanskaffelser utenom rammeavtaler over nasjonal terskelverdi på 500 000 kr. I et tilfelle var konkurranse utlyst på Doffin og anskaffelsesprotokoll foreligger. I det andre tilfellet var det antatt at beløpet på anskaffelsen ville ligge under 500 000kr og konkurransen ble ikke utlyst på Doffin. Det ble sendt konkurranseinnbydelse direkte til utvalgte leverandører på Jevnaker. Kommunen mottok to tilbud og begge var over 500 000 kr. Det laveste tilbudet ble antatt. Det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll. Dette vedrører utskifting av PCB armatur på Toso skole og i samfunnshuset. Innlandet Revisjon IKS 13
Kjøp under nasjonal terskelverdi Undersøkelsen omfattet 8 enkeltanskaffelser under 500 000 kr. Ved 5 av innkjøpene ble flere (som regel to) leverandører invitert til å gi tilbud, og det foreligger dokumentasjon på dette. Anskaffelsesprotokoll foreligger for disse innkjøpene. To av de 8 innkjøpene under 500 000 kr. er foretatt uten konkurranse: Kommunen kjøper septikk - renovasjon hos Ringerike Septikkservice AS på grunnlag av en avtale fra 1993. Kommunen har kjøpt datautstyr, ny hovedserver og virtuelle servere direkte hos Office Senter Hønefoss AS. Det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll for kjøpet. Videre er det kjøpt inventar til klasserom uten at det er dokumentert noen form for konkurranse, og det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll. Det er oppgitt at det er innhentet flere tilbud. Samlet kjøp hos leverandører For å besvare problemstillingen om kommunens innkjøp over 100 000 kroner har vært gjenstand for konkurranse, har vi i samråd med kontrollutvalgets sekretær, i tillegg til den konkrete avgrensningen som var foretatt, også sett på kommunens samlede innkjøp hos enkelte leverandører. Det ble kjørt ut liste fra kommunens leverandørreskontro for 2007, sortert på totalt omsetningsbeløp hos leverandørene. Ut fra gjennomgangen og gitte opplysninger ser det ut som Jevnaker kommune foretar samlet innkjøp over nasjonal terskelverdi hos leverandører uten at kjøpene totalt sett har vært gjenstand for konkurranse. Dette er leverandører som brukes løpende gjennom året og som kjennetegnes ved mange småinnkjøp. Vi kan nevne Office Center Hønefoss AS(1,2 mill kr), Ringerike Septikkservice AS (700 000 kr), Ingvar Vaage Bok & Papirhandel(710 000 kr), REMA 1000(615 000 kr). 4.3 REVISORS VURDERINGER Kjøp i henhold til rammeavtaler Halvparten av enkeltinnkjøpene i vår undersøkelse var bestillinger eller avrop på rammeavtaler. Dette er rammeavtaler som var inngått før 2007 og har vært gjenstand for anbudskonkurranse. Forskriften som gjaldt før 01.01.07, hadde ikke særskilte bestemmelser om rammeavtaler. Veilederen til tidligere forskrift hadde imidlertid noen betraktninger blant annet om kontraktsperiodens lengde: Som en hovedregel bør rammeavtaler ikke ha lenger varighet enn 3-4 år. Begrunnelsen var at rammeavtaler som inngås for svært lange perioder, vil kunne bli ansett for å være i strid med regelverket og det grunnleggende prinsippet om konkurranse om leveringer til det offentlige. Den nye forskriften regulerer bruk av rammeavtaler i 6-1 til 6-3 og slår fast at rammeavtaler ikke kan inngås for mer enn 4 år med visse unntak. Innlandet Revisjon IKS 14
Vi vurderer Jevnaker kommunes praksis i forhold til avtaleperiode ved inngåelse av rammeavtaler til å være i samsvar med regelverket da avtalene ikke gjelder for mer enn 4 år. Konkurranse om kommunens rammeavtaler vedr. grave og rørleggerarbeid ble kunngjort på Doffin i 2005. Samlet kjøp på disse avtalene, bare i 2007, var på snaut 4 mill. kr. Avtalene med opsjon gjelder ut 2008. Dersom anskaffelsens totale verdi overstiger 1,7 mill kr for vareog tjenestekontrakter, skal konkurransen utlyses også på det europeiske markedet jf 18-1 i forskriften. Det var tilsvarende bestemmelse i den tidligere forskriften som gjaldt i 2005, da konkurransen ble kunngjort. I konkurransegrunnlaget er det gjort oppmerksom på at kommunen ikke forplikter seg til å kjøpe noe bestemt volum da endringer i budsjetter, rutiner eller skadeomfang kan påvirke totalvolumet. Forskriften som gjaldt i 2005, jf. 2-3 (6) og (9), sier klart at ved beregning av anskaffelsens verdi for tidsbegrensede kontrakter, skal beregningsgrunnlaget være kontraktens totale anslåtte verdi for hele løpetiden inklusive verdien av opsjonsklausulen. Dokumentasjonen vi er forelagt, omfatter ikke kommunens vurdering av anskaffelsens totale verdi på kunngjøringstidspunktet. Etter revisjonens vurdering er det sannsynlig at konkurransen burde vært utlyst på TED databasen i tillegg til Doffin. Kjøp over nasjonal terskelverdi og under EØS-terskelverdi I undersøkelsen var det to enkeltanskaffelser over 500 000 kr(nasjonal terskelverdi). Reglene for anskaffelsene finner vi i forskriftens del I og II. Revisjonen vurderer at kommunen har foretatt det ene kjøpet i samsvar med regelverket: Anskaffelsen var foretatt ved begrenset anbudskonkurranse som er en tillatt anskaffelsesprosedyre i forskriftens 5-1. Konkurransen var kunngjort på Doffin i samsvar med kunngjøringsreglene i forskriftens 9-1, og det forelå anskaffelsesprotokoll i samsvar med reglene i forskriftens 3-2. For den andre anskaffelsen har ikke konkurransen vært kunngjort på Doffin. Dette er i strid med kunngjøringsreglene i forskriftens 9-1. Årsaken til den manglende kunngjøringen er at kommunen anslo verdien av anskaffelsen til å ligge under terskelverdien. Forskriftens 2-3 har bestemmelser om beregning av anskaffelsens anslåtte verdi. Det er beregningen av anskaffelsens anslåtte verdi på kunngjøringstidspunktet som må være holdbar. Oppdragsgiver må gjøre en forsvarlig skjønnsvurdering. Prosessen med forespørsel, tilbud og antakelse av tilbud foregikk i første halvår 2006. I veileder til forskrift om offentlige anskaffelser som gjaldt før 2007, og dermed for denne prosessen, ble det anbefalt å legge til grunn at verdien av anskaffelsen er over terskelverdien, om man er i tvil. Etter revisjonens vurdering burde denne anbefalingen vært fulgt. Det foreligger ingen anskaffelsesprotokoll. For anskaffelser over nasjonal terskelverdi gjaldt 13-1 om protokollføring i tidligere forskrift for denne anskaffelsen. Kjøp under nasjonal terskelverdi For disse enkeltanskaffelsene gjelder de generelle bestemmelsene om konkurranse i forskriftens del I. I følge regelverket må kommunen sikre reell konkurranse for anskaffelsene. Kommunen har for 5 av 8 anskaffelser valgt å forespørre/invitere leverandører til å komme med tilbud. Denne prosedyren er i samsvar med veilederen til reglene om offentlige anskaffelser. Ulike former for annonsering i aviser eller på internett eller frivillig Innlandet Revisjon IKS 15
kunngjøring i Doffin er mulige alternativer som ikke er benyttet. Det forelå anskaffelsesprotokoll for disse anskaffelsene i samsvar med bestemmelsen i forskriftens 3-2. For 2 av de 8 anskaffelsene er det foretatt innkjøp uten noen form for konkurranse. Det foreligger heller ikke anskaffelsesprotokoll. Revisjonen vurderer anskaffelsene å være i strid med de grunnleggende krav om konkurranse i lovens 5 og forskriftens 3-1 og 2-1 (1) og bestemmelsen om protokollplikt for anskaffelser over 100 000 kr i forskriftens 3-2. For 1 av de 8 anskaffelsene hevdes at det er innhentet flere tilbud, men dette er ikke dokumentert. Selv om tilbudene i dette tilfellet ble innhentet før protokollplikten ble innført fra 1.januar 2007, gjaldt de grunnleggende prinsipper i loven om etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen. Kravet om etterprøvbarhet av konkurranse er ikke oppfylt for denne anskaffelsen. Samlet kjøp hos leverandører Etter forskriftens 2-1 (2) er nasjonal terskelverdi på 500 000 kr og enkeltkjøp under dette beløpet, vil kunne gjennomføres uten kunngjøring dersom kjøpene ikke ses i sammenheng. Spørsmålet blir om kommunen har anledning til å foreta mange enkeltinnkjøp hos leverandører som til sammen overstiger nasjonal terskelverdi i løpet av året, uten at anskaffelsen totalt sett har vært gjenstand for konkurranse. Det må vurderes om det foreligger en slik sammenheng mellom de enkelte kjøp at man må se kjøpene som kjøp av ensartede varer av samme type, og om enkeltkjøp foretatt av kommunens enkelte enheter regnes som kjøp foretatt av kommunen under ett eller av hver enkelt enhet. Skal enkeltkjøpene ses i sammenheng? For vare- og tjenestekontrakter som inngås med jevne mellomrom, følger det av forskriftens 2-3 (11) at beregning av den anslåtte kontraktsverdi skal beregnes på en av følgende måter: a) Enten den samlede faktiske verdien av de påfølgende kontraktene av samme type tildelt i løpet av de tolv foregående månedene eller det foregående regnskapsåret, om mulig justert for å ta hensyn til endringer i mengde eller verdi som kan forekomme i løpet av de tolv månedene som følger etter inngåelse av den opprinnelige kontrakten, eller b) Den samlede anslåtte verdien av de påfølgende kontraktene tildelt i løpet av tolv måneder fra den første leveransen eller i løpet av regnskapsåret dersom dette er lengre enn 12 måneder. Av dette følger at det er årlig forbruk i løpet av en 12 måneders periode som skal danne grunnlaget for verdiberegningen. De tall vi har presentert under 4.2, er samlede innkjøp for 2007 som da kan brukes som grunnlag for anskaffelsens verdi, dersom kontraktene er av samme type. Innlandet Revisjon IKS 16
Er det anskaffelser av samme type? Det må så vurderes om enkeltanskaffelsene er av samme type. KOFA(klagenemda for offentlige anskaffelser) legger i sak 2007/79 til grunn at begrepene av samme type og ensartede varer er synonyme. Veilederen til forskriften har på side 49 momenter som kan være til hjelp i vurderinga av om hva som er ensartede varer: Om varene dekker samme behov Hvordan slike anskaffelser tidligere har blitt foretatt Om det finnes leverandører som kan levere hele anskaffelsen Hvordan anskaffelsen er behandlet i regnskapet(en eller flere poster) Hvordan man etter en kommersiell vurdering kan oppnå bedre og mer kostnadseffektive anskaffelser Moderniseringsdepartementet (nå FAD) ga i brev av 19.mai 2004 en fortolkningsuttalelse om offentlige anskaffelser og selvstendig innkjøpskompetanse. I tilknytning til FOA 2001 2-3 (8) jf FOA 2006 2-3 (11): Det typiske og praktiske anvendelsesområdet for bestemmelsene vil være kjøp av renholdstjenester, kontorrekvisita, sanitærartikler, elektrisitet og lignende. Juridisk teori har pekt på at det vil være et sentralt vurderingstema om hva som anses som tilsvarende varekontrakter eller samme type tjenester, om varen eller tjenesten kan dekkes av samme leverandørmarked.( ). I vårt prosjekt har vi ikke undersøkt nærmere hva som faktisk er kjøpt hos de aktuelle leverandørene, men antar at det i stor grad dreier seg om anskaffelser av samme type varer/ensartede varer hos den enkelte leverandør. Videre må det vurderes om anskaffelser som de forskjellige enhetene i kommunen gjør, må ses i sammenheng når anskaffelsens verdi skal beregnes. Kommunen utgjør et relevant rettssubjekt etter regelverket for offentlige anskaffelser, jf. lovens 2 og forskriftens 1-2 (1). Kommunens økonomireglement slår fast at: Jevnaker kommune er en juridisk enhet og det er derfor de samlede kjøpene i kommunen som legges til grunn i disse vurderingene. (av anskaffelsens verdi). Vi har derfor lagt til grunn at kommunens totale anskaffelser hos den enkelte leverandør skal ses i sammenheng når anskaffelsens verdi skal beregnes. Innlandet Revisjon IKS 17
5. KONKLUSJONER Problemstillingen vi skulle besvare var om anskaffelser over 100 000 kr har vært gjenstand for konkurranse. Rammeavtaler Kommunens rammeavtaler har vært utlyst på anbud i samsvar med bestemmelsene. For en av avtalene burde konkurransen sannsynligvis vært kunngjort også på det europeiske markedet i tillegg til Doffin. Avtaleperiodene for rammeavtalene er i samsvar med regelverket. Enkeltanskaffelser over nasjonal terskelverdi og under EØS-terskelverdi I et tilfelle er anskaffelsen foretatt i henhold til regelverket, og det foreligger anskaffelsesprotokoll. I det andre tilfellet er ikke regelverket for anskaffelser over nasjonal terskelverdi fulgt, og anskaffelsesprotokoll mangler. Enkeltanskaffelser under nasjonal terskelverdi For 5 av 8 enkeltanskaffelser er regelverket fulgt og det foreligger anskaffelsesprotokoll. I to tilfeller er det foretatt anskaffelser uten noen form for konkurranse og det foreligger ikke anskaffelsesprotokoller For et kjøp mangler dokumentasjon på at regelverket er fulgt. Det foreligger heller ikke anskaffelsesprotokoll. Samlede kjøp hos leverandør over nasjonal terskelverdi Kommunen foretar mange direkte enkeltinnkjøp under terskelverdi hos leverandører, hvor kommunens samlede kjøp hos leverandøren overstiger nasjonal terskelverdi, uten at anskaffelsen har vært gjenstand for konkurranse. Denne praksis er i strid med gjeldende regler. Den totale anskaffelsen av ensartede varer må ses samlet for kommunen. Innlandet Revisjon IKS 18
6. ANBEFALINGER Revisjonen anbefaler at kommunen bruker begrepet anskaffelser etter forskriftens del I i økonomireglementet i stedet for direkte anskaffelser som kan misforstås. (Dette begrepet er fjernet fra forskriften av denne grunn.) kommunen sørger for at det til enhver tid gjeldende økonomireglement ligger på intranettet. kommunen ved utlysing av konkurranse om rammeavtaler beregner anskaffelsens verdi for hele løpetiden inklusive verdien av opsjonsklausulen og sørger for ev. utlysning også i TED-databasen for anskaffelser over EØS-terskelverdi. dersom kommunen er i tvil om en anskaffelse (rammekontrakt eller enkeltkjøp) kommer over eller under aktuell terskelverdi, bør det utarbeides et notat som viser hvilke vurderinger som er gjort, ved beregning av anskaffelsens verdi, jf veilederen s.45 5.avsnitt. Dette er viktig dersom kommunen skulle bli innklagd for ulovlig direkteanskaffelse. Det skal være en forsvarlig skjønnsmessig vurdering. kommunen vurderer om samlede kjøp hos leverandører over nasjonal terskelverdi gjelder ensartede varer og i så fall kunngjør konkurranse etter gjeldende regler. kommunen fortsatt har fokus på reglene om konkurranse og protokollplikt for anskaffelser over 100 000 kr. Innlandet Revisjon IKS 19
7. RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS 20