Arkiv: FE-430, FA-F30 Arkivsak: 19/12709-1 Saksbehandler: Øyvind Rivrud Dato: 23.04.2019 Saksframlegg Saksnr. Utvalg Møtedato 077/19 Formannskapet 07.05.2019 026/19 Kommunestyret 21.05.2019 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap Rådmannens innstilling: 3. Det inngås ny avtale med Fønix as om opplæring i norsk og samfunnskunnskap slik det er skissert i saken. Rådmannen gis fullmakt til å sluttføre og signere avtalen. Formannskapet behandlet saken 07.05.2019: Behandling: Mentzoni, KRF bad formannskapet vurdere hans habilitet og redegjorde for dette. Mentzoni, KRF fratrådte. Moholdt, KRF tiltrådte. Formannskapet sluttet seg enstemmig til at Mentzon, KRF er inhabil. Rådmannens innstilling ble enstemmig vedtatt. Moholdt, KRF fratrådte. Mentzoni, KRF tiltrådte. FSK- 077/19 Vedtak: Formannskapet anbefaler at kommunestyret fatter følgende vedtak: 3. Det inngås ny avtale med Fønix as om opplæring i norsk og samfunnskunnskap slik det er skissert i saken. Rådmannen gis fullmakt til å sluttføre og signere avtalen. Kommunestyret behandlet saken 21.05.2019: Behandling: Formannskapet,, fremmet følgende forslag: Formannskapet anbefaler at kommunestyret fatter følgende vedtak: 1
3. Det inngås ny avtale med Fønix as om opplæring i norsk og samfunnskunnskap slik det er skissert i saken. Rådmannen gis fullmakt til å sluttføre og signere avtalen. Formannskapets innstilling ble enstemmig vedtatt. KST- 026/19 Vedtak: 3. Det inngås ny avtale med Fønix as om opplæring i norsk og samfunnskunnskap slik det er skissert i saken. Rådmannen gis fullmakt til å sluttføre og signere avtalen. SAKSUTREDNING Behandling: Saken legges frem for formannskapet som innstiller til kommunestyret. Kommunestyret fatter endelig vedtak i saken. Bakgrunn: Sandefjord kommune inngikk i 2014 en avtale med Fønix as som leverandør av språk- og arbeidsopplæring av flyktninger og innvandrere. Konkurransegrunnlaget baserte seg på historiske deltakerantall og finansieringen forutsatte at antallet, med små variasjoner, ville vedvare i hele avtaleperioden. Etter flyktningkrisen i 2015 økte deltakerantallet kraftig. For 2017 ga dette merkostnader for Fønix as på 5,2 mill. kr. Formannskapet vedtok i sak 52/18 Disponering av integreringstilskuddet, som ble behandlet 4. april 2018, at merkostnadene for 2017 skulle dekkes av flyktningfondet. Kommunen og Fønix as skulle jobbe sammen om å redusere merkostnadene videre. Dagens avtale med Fønix as om opplæring i norsk og samfunnskunnskap varer i utgangspunktet til høsten 2019, men kan prolongeres. Kommunen har i lengre tid hatt dialog med Fønix as, med sikte på å få til en ny avtale fra høsten 2019. Siden kommunen er 100 % eier av Fønix as, kan det inngås en ny avtale uten at dette lyses ut som en konkurranse. Det forutsettes at omsetningen i en slik avtale følges som et eget forretningsområde i Fønix slik at det ikke oppstår kryssubsidiering opp mot andre konkurranseutsatte områder av Fønix sin virksomhet. Arbeidet med en slik avtale er nå i sluttfasen. Saken legges frem for å avklare behov for ekstra bevilling til Fønix as for 2018 og første halvår 2019 og hvordan dette kan finansieres, samt for å vedta at det inngås ny avtale med Fønix as om opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Saksopplysninger: Gjeldende avtale med Fønix as Grunnlag Kontrakten med Fønix gjelder for perioden 2014 2019 med opsjon på forlengelse i ytterligere fem år. Avtalen omhandler «leveranse av norskopplæring for voksne, nyankomne innvandrere i henhold til introduksjonsloven». Introduksjonsprogrammet tar sikte på å gi deltakerne grunnleggende ferdigheter i norsk og samfunnsfag, samt forberede dem for deltakelse i yrkeslivet. For å lykkes med dette, tilstås kommunen et årlig integreringstilskudd som skal dekke kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til bosetting, opplæring og 2
integrering. Kommunen skal innen tre måneder etter bosetting tilrettelegge for oppstart i et program som er helårlig og på full tid. Deltakere gis blant annet 550 + 50 timer norsk språkog samfunnsopplæring. Lovverket (Introduksjonsloven kap 4, 18) peker videre på kommunens plikt til «så snart som mulig og innen tre måneder etter at søknad om deltakelse blir fremsatt, sørge for tilbud om ytterligere opplæring i norsk til personer som omfattes av 17 første ledd innenfor rammen av 2400 timer, dersom vedkommende har behov for det». Kommunens plikt gjelder i inntil fem år, og selv om den økonomiske forskjellen på å tilstå en deltaker 600 eller 3000 timer er betydelig, gjenspeiles ikke dette i det individbaserte statstilskuddet. Sandefjord kommune har høye ambisjoner. Kommunestyret har vedtatt at de vil måle suksessen basert på andelen deltakere i arbeid eller utdanning etter endt program. To viktige forutsetninger for å få høy grad av måloppnåelse, er at deltakernes norskferdigheter er gode, og at de gis mulighet til å praktisere språket i en reell arbeidssituasjon. I kommunestyresak 132/17 Evaluering av introduksjonsordningen og resultater, vises det til følgende: «Erfaring viser at A2-nivå i norsk ikke er tilstrekkelig for å få seg en jobb av en viss størrelse og varighet. Det er derfor nødvendig at det ikke bare fokuseres på deltakernes norsknivå, men også på tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet, jfr. 4 i introloven.» Av denne grunn er Fønix, med sitt konsept som kombinerer opplæring i klasserom og deltakelse i arbeidslivet, en viktig samarbeidspartner for å nå kommunens mål om integrering. IMDi gir tilskudd til kommuner til dekning av ekstra utgifter knyttet til bosetting og integrering av flyktninger og asylsøkere. Tilskuddene skal bidra til at flyktningene snarest mulig kan forsørge seg selv og ta del i samfunnet. Det dreier seg om integreringstilskudd per person som fordeles over fem år og norsktilskudd per person som fordeles over tre år. Det kommunen mottar i norsktilskudd har vært rammen for avtalen med Fønix as om opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Integreringstilskuddet benyttes til annen aktivitet/oppgaver i forbindelse med bosetting av flyktninger. Endrede forutsetninger I avtalen kommunen inngikk med Fønix i 2014, var det synliggjort hva slags deltakere de måtte forvente å håndtere. Disse forventningene var basert på mange års erfaring, politiske bosettingsvedtak, samt innspill fra integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Deltakerne inndeles i målgruppe 1 og 2 og har krav på forskjellige opplegg avhengig av hvilken gruppe de tilhører: Målgruppe 1 (deltakere i introduksjonsprogrammet): tilbudet er helårlig, dvs. 47 uker (ekskl. ferie) uketimetallet er 37,5 timer for aktiviteter uten krav til forberedelse eller etterarbeid uketimetallet er minimum 30 timer for aktiviteter som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, forberedelse og etterarbeid arbeidsrettet oppfølging 600 timer (550 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap), ved behov opptil 2400 norsktimer i tillegg. Timer utover 600 timer må individuelt vurderes. Eventuelle tilleggstimer utløser ikke ekstra tilskudd. Behov for timer utover 600 timer vurderes av leverandøren, som rapporterer til oppdragsgiver. Målgruppe 2 (innvandrere med rett og plikt til norskopplæring): 3
uketimetallet er 16 timer 600 timer (550 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap), ved behov opptil 2400 norsktimer i tillegg. Timer utover 600 timer må individuelt vurderes. Eventuelle tilleggstimer utløser ikke ekstra tilskudd. Behov for timer utover 600 timer vurderes av leverandøren, som rapporterer til oppdragsgiver. Fønix baserte sitt anbud på, og rigget sitt opplæringstilbud i henhold til, kommunens anslag om 45 deltakere i målgruppe 1 og 150 deltakere i målgruppe 2. Med flyktningkrisen endret fordelingen seg vesentlig, og på slutten av 2017 hadde antallet deltakere ved Fønix vokst til 270 hvorav 180 var i målgruppe 1 og 90 i målgruppe 2. For ytterligere å komplisere situasjonen, overtok Fønix i forbindelse med kommunesammenslåingen deltakere fra Stokke og Andebu som hadde fulgt introduksjonsprogrammet i Tønsberg kommune. De fleste av disse hadde uttømt sitt norskopplæringstilskudd, men hadde vedtak om, og behov for fortsatt opplæring. Fønix fikk dermed en rekke nye deltakere som de måtte gi et tilbud til, men som det ikke fulgte finansiering med. Med en vekst i perioden på 300 prosent hva gjelder deltakere med krav om heltidstilbud, øker naturligvis kostnadene Fønix pådrar seg. Dette er kostnader kommunen også ville hatt om den hadde håndtert opplæringen selv, men kostnadene ville da i større grad blitt dekket ved å foreta omprioriteringer innenfor det samlede budsjettet hvor det statlige integreringstilskuddet inngår. Avtalen med Fønix har vært innrettet slik at det kun er språkopplæringstilskuddet som tilflyter dem uavhengig av deltakerens behov. Denne forutsetningen fungerer så lenge deltakersammensettingen i målgruppe 1 og 2 var som skissert i avtalen fra 2014. Merkostnader dagens avtale I sak 52/18 Disponering av integreringstilskuddet, som ble behandlet at formannskapet 4. april 2018, ble det vedtatt at merutgiften på 5,2 mill. kr for 2017 skulle dekkes av flyktningfondet. Administrasjonen og Fønix as har jobbet sammen om å forsøke å redusere merutgiftene knyttet til opplæringstilbudet. Fønix har blant annet vist stor fleksibilitet ift tilpasning av bemanning ved endringer i elevtall. Selv om det er jobbet godt med dette har de endrede forutsetningene medført merutgifter for Fønix as på 3 mill. kr i 2018. Prognosene etter 1. kvartal 2019 viser for øvrig ikke merutgifter, men det kan fortsatt bli merutgifter samlet for 1. halvår 2019. Fra 2. halvår 2019 legges ny avtale til grunn og det vil ikke være merutgifter knyttet til opplæringstilbudet. I gjeldende økonomiplanperiode (2019-2022) er det forutsatt at Flyktningfondet vil være i 0 ved utløpet av perioden. Regnskapet for 2018 viser imidlertid at avsetningen til fondet i 2018 ble 7,4 mill. kr høyere enn forutsatt. Det vil derfor være mulig å dekke merutgiftene til opplæring i norsk og samfunnskunnskap med midler fra Flyktningfondet. Ny avtale med Fønix as Administrasjonen i kommunen og ledelsen i Fønix as har siden høsten 2018 jobbet sammen med sikte på å få til en ny avtale fra høsten 2019. Siden kommunen er 100 % eier av Fønix as, kan det inngås en ny avtale i utvidet kommunal egenregi uten at dette lyses ut som en konkurranse. Det jobbes med detaljer i avtalen som beskriver ansvars- og oppgavedeling mellom Fønix as og Sandefjord kommune ved NAV-kontoret. Premisser i ny avtale I en ny avtale har det vært viktig å lage et opplegg som tilpasses de til enhver tid 4
gjeldende lovverk, en enklere kommunikasjon/samarbeid mellom kommunens administrasjon og Fønix as, helhetlig tenkning rundt integrering og en god og forutsigbar økonomisk modell. I dag er det kommunalområdet oppvekst og kunnskap som har ansvaret for avtalen med Fønix as om opplæring i norsk og samfunnskunnskap, mens det er introduksjonsteamet på NAV (i kommunalområdet helse, sosial og omsorg) som har ansvaret for introduksjonsprogrammet og det totale innholdet ovenfor den enkelte deltaker i introduksjonsprogrammet. Denne måten å organisere ansvaret/arbeidet på oppleves som fragmentert og i noen tilfeller uklart i forhold til ansvaret og bestilling/betaling for vedtatt opplæringsprogram. I ny avtale foreslås det at det er kommunalområdet Helse, sosial- og omsorg som overtar ansvaret for avtalen med Fønix og at det er introduksjonsteamet på NAV som har den daglige oppfølgingen av avtalen. Dette vil kunne legge til rette for tettere samarbeid rundt den enkelte og mulighet for individuelle tilpasninger. Sandefjord kommunes høye ambisjoner legges til grunn i avtalen. Dette skal måles ved andelen deltakere i arbeid eller utdanning etter endt program. Avtalen vil utformes slik at den tar høyde for eventuelle nye vedtak i kommunestyret knyttet til måloppnåelse etc. I gjeldende avtale mottar i utgangspunktet Fønix as det kommunen mottar i norsktilskudd fra IMDi. I forslaget til ny avtale legges det opp til en modell hvor Fønix as får betalt pr. elevtime samt en fast sum til dekning av oppfølging ute i bedrifter etc. Modellen gjør at administrasjonen, i samarbeid med Fønix as, bedre kan tilpasse opplæring til den enkelte i forhold til dennes behov. Den økonomiske rammen for integreringsarbeidet vil fortsatt være det kommunen mottar i integreringstilskudd og norsktilskudd fra IMDi. Ved å legge ansvaret for hele arbeidet til introduksjonsteamet på NAV vil det være enklere å se hele integreringsarbeidet i sammenheng. Det legges også opp til at modellen skal evalueres etter en tid og at det skal være mulig å justere prisen eller foreta endre tilpasninger ved større endringer i elevgrunnlaget etc. Avtalen gjøres direkte med Fønix as som heleid av Sandefjord kommune, og gjennom Fønix sin mulighet til å utføre oppgaver for kommunen i «utvidet egenregi». «Utvidet egenregi» innebærer også at Fønix hverken kan eller skal ha fortjeneste på oppdraget, men inndekning for utgiftene de har med leveransen. Avtalen vil gjelde fra august 2019 og vil løpe til den blir sagt opp av en av partene. Oppsigelsesfristen vil være 6 måneder for begge parter. Rådmannens vurdering: Gjeldende avtale med Fønix as om opplæring i norsk og samfunnskunnskap har vært utfordrende fordi forutsetningene har endret seg underveis, samt at avtalen ikke har hatt en tydelig nok ansvarsfordeling. Likevel er det oppnådd gode resultater i avtaleperioden. Den opprinnelige intensjonen om arbeidsrettet opplæring har ikke fungert, på grunn av de endrede forutsetningene. Flyktningkrisen og den store økningen i deltagere i målgruppe 1 har samtidig gitt store økonomiske utfordringer i forhold til hvordan gjeldende avtale er innrettet. Rådmannen mener at det er rimelig at Fønix as får kompensert for sine merutgifter på 3 mill. kr for 2018 og for eventuelle merutgifter som oppstår første halvår 2019. Dette bør dekkes av flyktningfondet. Rådmannen er av den oppfatning at en ny avtale med Fønix as med nye premisser knyttet til blant annet samarbeid og økonomi vil bidra til god opplæring i norsk og samfunnskunnskap for flyktninger og innvandrere. Dette vil være grunnleggende i integreringsarbeidet fremover. Rådmannen anbefaler derfor at kommunestyret vedtar at det inngås ny avtale med Fønix as slik det er beskrevet i denne saken og at rådmannen får fullmakt til å fullføre og signere 5
denne. Dersom kommunestyret likevel ikke ønsker dette kan dagens avtale med Fønix as prolongeres. Kommunen har imidlertid ikke benyttes seg av retten til å prolongere avtalen med gjeldende vilkår. Dette måtte vært gjort innen 6 måneder før utløpet av avtalen som var 1. april. En prolongering av eksisterende avtale vil derfor forutsette at Fønix as aksepterer dette. Rådmannen anbefaler ikke dette, da en ny avtale vil legge til rette for bedre samarbeid og måloppnåelse enn den gamle. 6