Investering i veg og bane for framtidas behov: InterCity som case for nytteberegninger Arbeidsgiverforeningen Spekter ble etablert i 1993. Spekter er i dag en av Norges ledende arbeidsgiverforeninger med virksomheter som til sammen har om lag180.000 ansatte. Spekter har høy organisering innenfor viktige samfunnsområder som transport/logistikk, helse og kultur.
Innholdsfortegnelse INVESTERING I VEG OG BANE FOR FRAMTIDAS BEHOV... 2 INTERCITY SOM CASE FOR NYTTEBEREGNINGER... 2 INVESTERINGER I INTERCITY... 2 SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE AV INTERCITY-NETTET... 2 TRADISJONELLE EFFEKTER... 4 JUSTERTE REGNEREGLER... 4 IKKE-PRISSATTE EFFEKTER... 4 UTVIDEDE EFFEKTER... 4 FREMTIDEN ER NÆR... 5 BEDRE PROSJEKTER OG SPART FORNYELSE... 5 USIKKERHET I ANSLAG... 6 Side 1
Investering i veg og bane for framtidas behov InterCity som case for nytteberegninger Samfunnet investerer hvert år store beløp i samferdselsinfrastruktur i form av veger og jernbane. Som grunnlag for å avgjøre hvilke investeringer som skal prioriteres, beregnes både samlede kostnader og tilsvarende samfunnsnytte. Oslo Economics illustrerer her, på oppdrag fra Arbeidsgiverforeningen Spekter, en utvidet beregning av samlet samfunnsnytte av jernbanens InterCity-nett. Tradisjonelle effekter suppleres med videre effekter av verdi for samfunnet. Et moderne InterCity-tilbud med utgangspunkt i Dovrebanen, Ringeriksbanen, Vestfoldbanen og Østfoldbanen vil dekke en befolkning på om lag to millioner mennesker i nær framtid, og anses som den miljøvennlige måten å realisere et felles bo- og arbeidsmarked på Østlandet. Den nylige publiserte InterCity-utredningen viser at en rask utbygging av InterCity-nettet er mulig, men også at prissatt nytte er lavere enn kostnadene. Det er reist innvendinger mot at sentrale faktorer er utelatt, selv om InterCity-utredningen også har tilleggsanalyser utover de tradisjonelle. Investeringer i InterCity Investeringene summerer seg til 110 mrd, målt i 2011-kroner. Investeringer omfatter bygging av dobbeltspor på Dovrebanen til Lillehammer (34 mrd), Vestfoldbanen til Skien (41 mrd) og Østfoldbanen (20 mrd) til Halden. I tillegg er bygging av Ringeriksbanen (15 mrd) til Hønefoss med i investeringsanslaget. Investeringer som ligger inne i gjeldende Nasjonal Transportplan (NTP) er ikke medregnet som investeringer. Samfunnsøkonomisk analyse av InterCity-nettet I en artikkel i magasinet Aspekter presenterer vi hvilke effekter som kan inkluderes i analysene hvis man anlegger et bredt perspektiv på den samfunnsnytten som investering i veg og bane kan utløse. Beregningen her er basert på de effektområdene som er identifisert i artikkelen. Figur: Tradisjonelle og utvidede gevinster for samfunnet av investering i veg og bane Side 2
Utgangspunktet for analysen er hva man de senere år har pleid å benytte av forutsetninger i Statens Vegvesen og Jernbaneverket (tradisjonelle analyser). Der InterCity-utredningen har benyttet andre forutsetninger eller tilleggsanalyser ut over de tradisjonelle har vi i våre analyser i hovedsak gruppert disse andre steder enn tradisjonelle effekter. Samfunnsøkonomiske gevinster er summen av samfunnets positive effekter fratrukket negative effekter, samt fratrukket kostnader forbundet med drift og investeringer i selve prosjektet. Med dagens utbyggingstempo vil InterCity-nettet først være ferdig i 2046. Dette gir en netto gevinst med våre anslag på 48 mrd kr, differansen mellom en samlet nytte på 96 mrd kr og en kostnad på 48 mrd kr i levetiden. Kroneverdiene for de respektive effektene er oppgitt 2012-kroner, og alle størrelser er oppgitt som nåverdier. Konsekvensen av å inkludere høyere vekstanslag og flere effekter enn tradisjonelt er at en investering i InterCity-nettet i landets mest befolkede område gir samfunnsgevinster som overstiger kostnadene. Gitt at et investeringstiltak er lønnsomt blir det enda mer lønnsomt hvis det realiseres raskt. Vi har gjennomført samme analyse for en sluttføring i 2023. InterCity-utredningen har vist at en slik utbyggingstakt er mulig. Samfunnets gevinster av å ferdigstille InterCity-nettet i 2023 er anslått til 140 mrd kr, mens nåverdien av samfunnets kostnader er anslått til 70 mrd. Dette gir en netto nytte på 70 mrd kr. Gevinsten av en forsering fra 2046 til 2023 er forskjellen på en netto nytte på 48 mrd kr og en netto nytte på 70 mrd kr, det vil si 22 mrd kr gitt våre forutsetninger. Den høye nytten i regneeksempelet er en konsekvens av at vi har benyttet øvre anslag for samfunnsøkonomisk lønnsomhet for InterCity-nettet. Resultatene er drevet av antakelser om høy befolkningsvekst på Østlandet grunnet sentralisering og innvandring, samt en antakelse om at en stor del av bosettingsveksten kommer i kommuner utenfor Oslo. Dette gir større muligheter til å beholde grønne lunger og marka og samtidig å utvikle nok boliger til framtidens befolkning. InterCity anses som nevnt å være den miljøvennlige måten å realisere et felles bo- og arbeidsmarked på Østlandet. Hvis man ikke investerer i infrastruktur vil trafikkvekst og køproblematikk medføre vesentlige ulemper og gi lavere produktivitetsvekst og redusert arbeidstilbud. Anslagene avviker fra tradisjonen om å benytte konservative anslag for trafikkvekst og samfunnseffekter og vår analyse er slik sett «spekulativ». På den annen side er det påvist at faktisk trafikkvekst som følge av investering i veg og bane er betydelig større enn anslått i trafikkanalysene i forkant, og gitt en levetid på 80-100 år for jernbaneinvesteringer kan befolkningsveksten fort bli vesentlig større enn våre anslag. Vi bygger på samme prinsipper som optimistisk anslag i InterCity-utredningen fra Jernbaneverket, der samlet nytte anslås til 104 mrd, 26 mrd kr mer enn kostnadene. Vi skiller oss ved at vi inkluderer Ringeriksbanen som har et stort potensial for arbeidspendling når reisetiden reduseres med 55 min. Videre benytter vi 2012 som henføringsår og har gått lenger i verdsettingen av videre effekter for samfunnet. Med utgangspunkt i figuren redegjør vi under for effekter og antakelser, gitt en sluttføring av InterCity-nettet i 2046. Kroneverdiene for de respektive effektene er oppgitt 2012-kroner, og alle størrelser er oppgitt som nåverdier. Side 3
Tradisjonelle effekter Tradisjonelle effekter utgjør et samlet positivt bidrag på 24 mrd kroner. Dette er summen av spart reisetid, økt operatørnytte, redusert vegslitasje, reduserte ulykker, reduserte lokale utslipp/støy og reduserte klimautslipp. I tillegg trekker vi fra for offentlige driftskostnader. Alle effekter er summert over en analyseperiode på 75 år, noe som er i tråd med ICutredningen, selv om det i trafikketatenes håndbøker er føringer på 25 års analyseperiode. Tradisjonelle effekter er ellers beregnet på bakgrunn av regneregler som er vanlig å bruke i trafikketatenes beslutningsgrunnlag for investeringer. Justerte regneregler Ved å justere regneregler øker samfunnets nytte med 18 mrd kr. Denne effekten er summen av å inkludere effekten av unngåtte/mindre kø på veiene (11 mrd kr) samt benytte en lavere kalkulasjonsrente (7 mrd kr). Effekten av mindre kø er spart reisetid, justert for en høyere tidskostnad ved kø på reisen enn for reiser uten kø. Tidskostnaden i kø er verdsatt med en faktor som er to ganger høyere enn tidskostnaden brukt på reiser ellers. Videre er kalkulasjonsrenten for hele analysen satt til 3,5 %. I trafikketatenes håndbøker (tradisjonelle regneregler) er kalkulasjonsrenten 4,5 %, og kan dekomponeres i en diskonteringsrate på 2,0 % og en usikkerhetsekvivalent på 2,5 %. I Finansdepartementets kvalitetssikringsregime av store statlige investeringer benyttes 2,0 % diskonteringsrate og en egen usikkerhetsanalyse som erstatter usikkerhetsekvivalenten på 2,5 %. En kalkulasjonsrente på 3,5 % innebærer en høyere verdsetting av fremtiden enn det som er førende i trafikketatenes håndbøker (4,5 %), men innebærer trolig en mer forsiktig verdsetting av effekter i fremtiden enn bruk av enn egen usikkerhetsanalyse som i Finansdepartementets kvalitetssikringsregime. 3,5 % er også på nivå med kalkulasjonsrenten som det er vanlig å benytte i Storbritannia. Effekten av lavere kalkulasjonsrente er beregnet på bakgrunn av tradisjonelle effekter. For øvrige effekter er også 3,5 % kalkulasjonsrente lagt til grunn, men for disse effektene er bidraget fra kalkulasjonsrenten ikke skilt ut i en egen effekt. Ikke-prissatte effekter I tradisjonelle analyser blir ikke-prissatte effekter tatt med i en kvalitativ vurdering, og dermed ikke omregnet til en kroneverdi. Ikke-prissatte effekter er i denne analysen omregnet til en kroneverdi, og anslått til 2,5 mrd som anslag på verdien av investeringer i knutepunkter. Samfunnsgevinsten er dels en følge av reisen oppleves som oversiktlig og mer behagelig, og dels som følge av en oppgradering av knutepunktene som tilfredsstiller krav til universell utforming. Vi har beregningsteknisk forutsatt en gevinst per reise på 5 kr. I tradisjonelle samfunnsøkonomiske analyser blir også effekter som landskapsvern, naturmiljø, kulturmiljø og naturressurser normalt vurdert som ikke-prissatte effekter. Slike effekter er heller ikke i denne analysen omregnet til en kroneverdi. Utvidede effekter Ved å inkludere utvidede effekter i analysen øker samfunnets gevinster med 27 mrd kroner i nåverdi. Utvidede effekter er summen av økt produktivitet som følge av økt regionalt arbeidsmarked (wider economic benefits) økt arbeidstilbud, økt arealutnyttelse, bedre utnyttelse av offentlige tjenester eksemplifisert med helsetjenester og gevinster av ikke å Side 4
overstige terskelverdier for luftkvalitet. En bedre match mellom arbeidstakere og arbeidsgivere gir det største positive bidraget til regnskapet (18 mrd kr). I den senere tid har denne effekten vært forsøkt verdsatt i studier som inngår i beslutningsgrunnlaget for flere norske infrastrukturprosjekter. En syntese av disse studiene er lagt til grunn i beregningene her, justert for størrelsen på fremtidens arbeidsmarked i Oslofjordregionen, med utgangspunkt i anslag på 1,9 millioner arbeidstakere i 2040. Bedre infrastruktur vil også påvirke arbeidsmarkedet gjennom økt arbeidstilbud (5 mrd kr). Denne effekten kommer i tillegg til produktivitetseffekten/wider economic benefits på 18 mrd kr. Bedre infrastruktur vil medføre at pendlere får spart reisetiden med nærmere 4 timer i uken. Noe av den sparte tiden vil kunne tas ut i økt arbeidstilbud. Arbeidstilbudet blant deltidsarbeidende forutsettes å øke med 3 %. Raskere jernbane påvirker boligmarkedet ved at rimelige arealer blir tilgjengelige. Økt arealutnyttelse er gevinsten av at husholdninger kan flytte til et nytt område og bo bedre, uten at dagens reisetid til og fra jobb øker. Differansen i boligpris er grunnlaget for denne effekten. Raskere jernbane gir også grunnlag for bedre utnyttelse av offentlige tjenester. Vi illustrerer dette for helsetjenesten gjennom en mer optimal allokering av pasienter som gir en effektiviseringsgevinst i form av bedre funksjonsfordeling som gir en innsparing på 1 promille for elektive somatiske inngrep. Videre inkluderes en effekt av at pasientene får raskere behandling og dermed kommer noen dager raskere tilbake til jobb. En overføring av trafikk fra vei til jernbane vil redusere lokale utslipp i nærheten av Oslo. Følgelig vil ikke Oslo kommune ha behov for å iverksette tiltak som datokjøring. Kostnaden av å overstige terskelverdier for luftkvalitet er anslått som kostnadene av økt reisetid som følge av datokjøring på dager med høy lokal forurensing (15 dager per år). Fremtiden er nær InterCity-nettet vil ha en levetid på 75 år. I løpet av en så lang tidsperiode vil vi stå overfor betydelige endringer i befolkningsgrunnlag, trafikktetthet og kø, arealknapphet og klimautfordringer. InterCity kan bidra i å redusere slike samfunnsproblemer og gevinsten for samfunnet er med våre forutsetninger anslått til 25 mrd kr. I fremtiden vil jernbanens passasjergrunnlag øke fordi befolkningen i IC-området øker. En kortere reisetid for et større passasjergrunnlag gir store gevinster for samfunnet (23 mrd kr). I dette anslaget ligger det forutsetninger om at sysselsettingen vil foregå i byene, mens bosettingen vil være mer spredt i IC-området. I fremtiden har vi lagt til grunn et økende klimaproblem, noe som vil øke kostnadene ved klimautslipp. Beregningsteknisk har vi lagt til grunn en fremtidig CO 2 -pris på omtrent 500 kr/tonn. Bedre prosjekter og spart fornyelse Bedre prosjektgjennomføring og spart fornyelse av gammel infrastruktur er beregnet til 9 mrd kr. Det er antatt at det er et potensial for mer effektiv utbygging av infrastrukturutbygging på 10 % (6 mrd kr) basert på bedre planlegging, helhetlig utvikling som gir synergieffekter og bruk av europeiske entreprenører med ledig kapasitet og noe billigere arbeidskraft. Ny infrastruktur vil medføre at infrastruktureier ikke belastes med kostnader til drift og vedlikehold av dagens jernbanenett. Denne besparelsen er anslått til 3 mrd kr. Side 5
Usikkerhet i anslag Anslaget for samfunnets gevinster er beheftet med betydelig usikkerhet og er utviklet som et regneeksempel for å synliggjøre betydningen av å inkludere alle typer effekter og større endringer i samfunnet i levetiden på mer enn 75 år. Investeringsanslag og anslag på samfunnets effekter er i utgangspunktet hentet fra Konseptvalgutredningen (KVU) for InterCity-strekningen på Østlandet, neddiskontert til 2012. Effekter som ikke er hensyntatt i KVU er anslått basert på andre relevante offentlige utredninger. Vi har selv anslått effekter som har et begrenset empirisk grunnlag (og som derfor tradisjonelt behandles som ikke prissatte effekter). Forutsetninger om fremtid utvikling av befolkningsgrunnlag og reisemønster vurderes som realistiske i forhold til tilgjengelige prognoser for Østlandsområdet for sentralisering og innvandring, men avviker fra tradisjonelle analyser som har vist seg å gi lavere anslag på trafikkvekst enn faktisk utvikling. Side 6
Rapporten er utarbeidet av Oslo Economics på oppdrag fra Arbeidsgiverforeningen Spekter. T: (+47) 47 65 70 00. F: (+47) 24 05 56 01 www.spekter.no Kronprinsesse Märthas Plass 1. PB 1511 Vika, 0117 Oslo DM-39438 39438-v1