Øystre Slidre kommune 15.10.18. ved rådmann Øivind Langseth Bygdinvegen 1989 2940 Heggenes TILSYNSRAPPORT Kommunens system for å vurdere og følgje opp krava til skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse Øystre Slidre kommune 1
Innhald Samandrag...3 1. Innleiing...4 2. Om tilsynet med Øystre Slidre kommune Øystre Slidre ungdomsskule...4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular...4 2.2 Tema for tilsyn...4 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet...5 3. Forsvarleg system for å vurdere og følgje opp at krava blir etterlevde...6 3.1 Rettslege krav til elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse...6 3.2 Rettslege krav til eit forsvarleg system...6 3.3 Fylkesmannens vurderingar...12 3.4 Fylkesmannens konklusjon...14 4. Førehandsvarsel om vedtak...15 5. Kommunen sin rett til å kommentere førebels tilsynsrapport...15 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget...16 2
Samandrag Tema for tilsynet er det forsvarlege systemet til skuleeigar kommunen sitt system for å vurdere og følgje opp krava til skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse. Formålet med tilsynet er betre regelverksetterleving på desse områda slik at elevane får størst mogleg utbytte av opplæringa. Avdekka lovbrot Øystre Slidre kommune må sørge for å ha et forsvarleg system for å vurdere og følge opp krava i opplæringslova med forskrift når det gjelder elevane sitt utbytte av opplæringa, jf. opplæringslova 13-10, 1-3, 2-8, 5-1, 5-3, 5-4 og 5-5, jf. forskrift til opplæringslova 1-3, 3-1, 3-2, 3-11, 3-12 og 3-13, og forvaltningslova 2, 24, 25 og kap. IV og V. 1. Øystre Slidre kommune må syte for å ha eit forsvarleg system for å vurdere og følgje opp krava i opplæringslova med forskrift når det gjeld skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse-avgjerder om særskild tilrettelegging, jf. opplæringslova 13-10. Øystre Slidre kommune må i samband med dette: a) bruke informasjon om skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse-avgjerder om særskild tilrettelegging til å vurdere om skulane sin praksis / si gjennomføring er i samsvar med opplæringslova og/eller forskrift til opplæringslova b) bruke vurderingane av skulane sin praksis / si gjennomføring til å syte for at han / ho samsvarer med opplæringslova og/eller forskrift til opplæringslova c) følgje opp at skulane har endra sin praksis / si gjennomføring slik at han er i samsvar med opplæringslova og/eller forskrift til opplæringslova d) hente inn tilstrekkeleg informasjon ofte nok til å vurdere og følgje opp praksis /gjennomføringa ved skulane som ikkje er i samsvar med opplæringslova og/eller forskrift til opplæringslova Status på rapporten og vegen vidare Dette er ein endeleg tilsynsrapport. Den førebelse tilsynsrapporten avdekte brot på regelverket, og Øystre Slidre kommune ga ei uttale på den. På bakgrunn av attendemeldinga, har Fylkesmannen nå utarbeidd ein endeleg tilsynsrapport der vi varslar pålegg om retting av lovbrota i kapittel 3. Øystre Slidre kommune får frist til 15.11.2018 til å rette lovbrota. 3
1. Innleiing Fylkesmannen opna 25.05.2018 tilsyn med Øystre Slidre kommune sitt system for å vurdere og følgje opp krava i skulen sitt arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse. Undersøkingane har vore på skuleeigarnivå og skulenivå. Felles nasjonalt tilsyn 2018-2021 handlar om tilsyn med opplæringsområdet. Dette tilsynet handlar om skuleeigar sitt forsvarlege system knytt til skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa. Utdanningsdirektoratet har utarbeidd rettleiingsmateriell 1 knytt til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og rettleiingssamlingar. I denne tilsynsrapporten er det fastsett frist for retting av brot på regelverket som er avdekte under tilsynet. Fristen er 15.11.18. Dersom brot på regelverket ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen i Oppland vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova 60 d. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. 2. Om tilsynet med Øystre Slidre kommune som skuleeigar 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som skuleeigar, jf. opplæringslova 14-1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som brot på regelverket, uavhengig av om det er opplæringslova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Det overordna formålet med det nasjonal tilsynet er å medverke til at elevar får eit godt utbytte av opplæringa. Vi vil i dette tilsynet sjå nærmare på om skuleeigaren sitt system for å syte for at skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og skulane si forvaltning av enkeltvedtak i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa er i samsvar med regelverket. Tilsynet skal bidra til at skuleeigaren har eit system som sikrar at skulane gir elevane kjennskap til og opplæring i måla som gjeld for opplæringa gir elevane tilbakemeldingar og involverer dei i eige læringsarbeid for å auke utbyttet av opplæringa vurderer kontinuerleg kva for utbytte elevane har av opplæringa følgjer opp og gir elevane nødvendig tilrettelegging når utbyttet av opplæringa ikkje er tilfredsstillande tek vare på elevens rettstryggleik gjennom å involvere elevar og foreldre i vurderingane før skulen tek avgjerder om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet 1 http://www.udir.no/regelverk/tilsyn/_tilsyn/rettleiingsmateriell-for-felles-nasjonalttilsyn-2014-2017/ 4
følgjer reglane for innhald i enkeltvedtak syter for å vurdere og kartleggje elevens behov på ein fagleg forsvarleg måte gjer vedtak som gjev gode føringar for å leggje til rette innhaldet i opplæringa I tilsynet vurderer vi om skuleeigaren har eit forsvarleg system for å vurdere og følgje opp at skulane gjer dette på alle skuleeigaren sine skular. Vi ser på om skuleeigaren skaffar seg informasjon om situasjonen på skulane vurderer om skulane følgjer regelverket set inn tiltak dersom dei ikkje gjer dette Vi vurderer om skuleeigaren gjer dette tilstrekkeleg og ofte nok til å sikre at skulane følgjer regelverket. Dersom manglar i skuleeigaren sitt system gjer at skulane ikkje følgjer regelverket, kan dette føre til at elevane ikkje får realisert sine moglegheiter eller får lite utbytte av opplæringa. Skuleeigaren sitt system skal sikre at rettane til elevane blir tekne vare på. Systemet skal òg sikre at det blir sett i verk endringar i dei tilfella skulens praksis er i strid med krava i regelverket. Manglar i skuleeigaren sitt system kan gjere at skulane ikkje følgjer regelverket i vedtak om særskild tilrettelegging av opplæringa, og at vedtaka derfor ikkje gir gode faglege føringar for innhaldet i opplæringa. Elevane står da i fare for å få ei opplæring som ikkje gir eit forsvarleg utbytte. Skuleeigaren sitt system skal sikre at rettane til elevane blir tekne vare på. Systemet skal òg sikre at det blir sett i verk endringar i dei tilfella der skulens praksis er i strid med krava i regelverket. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Øystre Slidre kommune vart opna gjennom brev 25.05.2018. Fylkesmannen har kravd at kommunen legg fram dokumentasjon med heimel i kommunelova 60 c. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon, sjå vedlegg. Fylkesmannen har og gjennomført tilsyn med Øystre Slidre kommune, Øystre Slidre ungdomsskule (ØSUS), med skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse - avgjerder om særskild tilrettelegging. Vi viser til dei endelege tilsynsrapportane datert 02.07.2018 for desse tilsyna. 3. Forsvarleg system for å vurdere og følgje opp at krava blir etterlevde 3.1 Rettslege krav til elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse Kommunen skal ha eit forsvarleg system for å vurdere og kontrollere at krava til skulen sitt arbeid med elevanes utbytte av opplæringa er oppfylte. Nedanfor lister vi opp desse 5
krava og kva for reglar i opplæringslova og forskrift til opplæringslova krava er knytte til. De kan lese ei utdjuping av krava i rettleiing til tilsynet på udir.no 2. Det lokale arbeidet med læreplanar ved skulane må vere i samsvar med opplæringslova 2-3, jf. forskrift til opplæringslova 1-1, 3-1 og 3-2. Skulane sitt arbeidet med individuelle opplæringsplanar må vere i samsvar med opplæringslova 5-1 og 5-5. Skulane sine individuelle undervegsvurderingar må medverke til at elevane får realisert sine moglegheiter til å nå måla for opplæringa, jf. opplæringslova 5-5 og forskrift til opplæringslova 3-1, 3-2, 3-11, 3-12 og 3-13. Skulane må sikre at den enkelte elevens utbyttet av opplæringa blir systematisk vurdert og følgt opp, jf. opplæringslova 1-3, 5-1, 5-4 og 5-5 og forskrift til opplæringslova 3-11. Skulane må sikre at elevar som ikkje har norsk eller samisk som morsmål, får vurdert sitt behov for særskild språkopplæring, jf. opplæringslova 2-8. Saksbehandlinga ved skulane må oppfylle krava i forvaltningslova til førehandsvarsel, jf. forvaltningslova 16. Saksbehandlinga ved skulane må oppfylle krava til enkeltvedtak i forvaltningslova, jf. forvaltningslova 24, 25 og 27. Skulane må ved behov for spesialundervisning oppfylle opplæringslova 5-3 og 5-4, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Skulane må ved behov for punktskriftopplæring oppfylle forvaltningslova 2 og kapittel IV og V og opplæringslova 2-14. Skulane må ved behov for og stans av behov for særskild språkopplæring oppfylle forvaltningslova 2 og kapittel IV og V og opplæringslova 2-8. Skulane må ved behov for teiknspråkopplæring oppfylle forvaltningslova 2 og kapittel IV og V og opplæringslova 2-6. 3.2 Rettslege krav til eit forsvarleg system Kommunen (skuleeigaren) skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om krava i opplæringslova med forskrift blir oppfylte. Vidare skal skuleeigaren ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane. Dette følgjer av opplæringslova 13-10. Utforminga og omfanget av systemet kan skuleeigaren bestemme på bakgrunn av lokale forhold, eigne risikovurderingar og organiseringa av skuleeigaren og skulane. For at eit system skal vere forsvarleg, må det vere eigna til å avdekkje forhold som er i strid med lov og forskrift. Systemet må òg sikre at det blir sett i gang tiltak som er tilstrekkelege til å rette opp i slike forhold. Nedanfor har vi konkretisert krava som skuleeigaren må oppfylle, for at systemet skal vere forsvarleg i samsvar med opplæringslova 13-10. 2 http://www.udir.no/regelverk/regelverk/tilsyn/#felles-nasjonalt-tilsyn 6
Skuleeigaren må skaffe seg informasjon Skuleeigaren må syte for å ha oppdatert kunnskap om skulane sin praksis slik at skuleeigaren kan vurdere om skulane oppfyller krava i opplæringslova med forskrifter. Informasjonen som blir henta inn, må vere relevant og dekkjande for krava i regelverket på det området som skal vurderast. Skuleeigaren må vurdere skulane sin praksis opp mot regelverket Skuleeigarar må bruke informasjonen dei hentar inn om skulane sin praksis, til å vurdere om praksisen er i samsvar med opplæringslova med forskrift. Skuleeigarar må vite kva for krav regelverket stiller til dei på ulike område, og må ha ei riktig forståing av krava. Dette betyr at skuleeigarar må skaffe seg tilstrekkeleg regelverkskompetanse. Skuleeigaren må syte for varige endringar når praksis bryt med regelverket Skuleeigaren må setje i verk eigna tiltak for å rette opp skulane sin praksis når praksis ikkje er i samsvar med regelverket. For at tiltak skal vere eigna og gi varig endring, må dei være innretta slik at dei bidreg til at brotet ikkje skjer på nytt. Ei årsak til brot på regelverket kan vere at skulane ikkje har tilstrekkeleg kunnskap om regelverket. Ei anna årsak kan vere at dei manglar kompetanse i å bruke regelverket i skulekvardagen. Skuleeigaren må i slike tilfelle vurdere og eventuelt setje i verk tiltak for å auke kompetansen. Vidare må skuleeigaren følgje opp at tiltaka faktisk fører til at skulane endrar praksis i samsvar med krava i regelverket, slik at endringane blir reelle og varige. Dette betyr at skuleeigaren både må hente inn informasjon om at tiltak blir sette i verk, og at dei verkar i samsvar med intensjonen. Skuleeigaren må følge opp heilt til skulane sin praksis på det gjeldande området er blitt i samsvar med opplæringslova med forskrifter. Skuleeigaren må hente inn tilstrekkeleg informasjon ofte nok til å vurdere og følgje opp praksis Skuleeigaren må hente inn nok informasjon til på ein forsvarleg måte å kunne vurdere om skulane sin praksis er i samsvar med regelverket. Vidare må skuleeigaren òg hente inn nok informasjon til å kunne følgje opp at tiltaka har gitt reelle endringar. Kva som er tilstrekkeleg informasjon, vil avhenge av kva for funn skuleeigaren gjer i dei ulike fasane av informasjonsinnhentinga. Dette krev at skuleeigaren har et minimum av informasjon frå alle områda som er regulerte av regelverket. Dersom innhenta informasjon indikerer at praksis ikkje er i samsvar med regelverket, må skuleeigaren skaffe seg meir informasjon for å få avklart dette. Skuleeigaren må jamleg hente inn og vurdere informasjon om praksis. For å ha eit effektiv system som er treffsikkert og hentar inn tilstrekkeleg informasjon ofte nok, må skuleeigaren gjere gode vurderingar av risiko. Område der skuleeigaren tidlegare har sett at det har vore brot på regelverket, kan indikere høg risiko. Det same gjeld område der skuleeigaren har utarbeidd få retningslinjer for skulane sin praksis, eller har hatt få tiltak for å auke kompetansen i forståing og bruk av regelverket. Skuleeigaren må òg i sine vurderingar leggje stor vekt på kontroll av område der manglande etterleving av regelverket kan få store konsekvensar for elevane. Basert på slike avvegingar av sannsyn og konsekvens må skuleeigaren ta stilling til kor ofte og kor omfattande skuleeigaren skal kontrollere skulane sin praksis på ulike område. Dersom brot på 7
regelverket skjer over lang tid utan å bli avdekt og følgt opp av skuleeigaren, vil ikkje risikovurderingane og systemet til skuleeigaren vere forsvarlege. Å ha eit system betyr at skuleeigaren må arbeide systematisk og kunne dokumentere og grunngi dei val og prioriteringar som skuleeigaren har gjort. 3.3 Fylkesmannens undersøkingar Skuleeigaren må skaffe seg informasjon om Skulane sitt arbeid med å vurdere behov for særskilt språkopplæring. Skuleeigar og rektor på ØSUS svarer ja på spørsmålet i eigenvurderingane. Skuleeigar visar til rutinen Rutiner ved mottak av elever som har anna nasjonalitet og/eller morsmål enn norsk og til oversikt over Assistentbehov 2018-19. Skuleeigar skriv at rutinen er grunnlaget for ein innarbeid framgangsmåte for å kartlegge eleven sine ferdigheiter i norsk, og han skal og sikre at det blir vurdert om eleven har behov for morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring. Rutinen skal og sikre at eleven får kartlagt sine ferdigheiter undervegs i opplæringa. Skuleeigar skriv vidare at det nyttast kartleggingsmateriell frå Utdanningsdirektoratet for elevar som kjem frå barneskulane og som har krav på særskilt norskopplæring. Det er lenka til Utdanningsdirektoratet sine sider. Skuleeigar skriv at materiellet sikrar rutinen for kartlegging av ferdigheiter og utvikling i faget. For dei aktuelle elevane nyttast læreplan i grunnleggande norsk for språklege minoritetar. Vidare skriv skuleeigar at dei årleg utarbeider ei samanstilling som viser ressursbehov, tilgjengelege ressursar og utlysningsbehov for stillingar, og at det i dette arbeidet og ligg vurdering av særskilte behov på enkeltelevar/klassar. Dette vert gjort som ein del av arbeidet med budsjett og økonomiplan. Rektor viser til innsendt dokumentasjon frå skuleeigar: Rutiner ved mottak av elever som har annan nasjonalitet og/eller morsmål enn norsk. Skulane sitt arbeid med undervegsvurdering Både skuleeigar og rektor svarar ja i eigenvurderingane. Det er frå skuleeigar lagt ved dokumenta Målet for alt læringsarbeid/undervisning i Øystre Slidre kommune, Oppfølging av kvalitet i skuletilbud, Årshjul for ØSUS, Årshjul for kvalitetsvurdering i grunnskulen i Øystre Slidre -revidert våren 2017 og Rutine for det årlege møtet i juni om kvalitet i skuletilbodet. Skuleeigar viser til utviklingsarbeidet knytt til vurdering for læring (VFL) som er ein del av kommunen sin praksis. Det er utarbeida grunnleggande prinsipp for undervegsvurdering, og prinsippa er samla i dokumentet Målet for alt læringsarbeid/undervisning i Øystre Slidre kommune. Skuleeigar skriv vidare at dokumentet er grunnlag for rektor sitt arbeid med å sikre at dei ulike reglane i lov og forskrift blir fylgt opp. Årsplanane ved skulane set fristar og oppfølgingspunkt for rektor sitt arbeid. Dokumentet gir og skuleeigar eit grunnlag til å følgje opp arbeidet med undervegsvurdering. På rektormøtet i juni vil det vera ein gjennomgang av skulen sitt arbeid med undervegsvurderinga våren 2018, og skuleeigar viser til Årshjulet for kvalitetsvurdering i grunnskulen i Øystre Slidre. Vidare kjem det fram at det er utarbeida ein rutine for korleis dette møte skal gjennomførast, og at det vedlagte dokumentet 8
Oppfølging av kvalitet i skoletilbod med vurderingspunkt blir gått gjennom og dokumentert. Skuleeigar skriv vidare at elevane har rett på samtale med lærar kvart halvår om si utvikling i faget, og undervegsvurdering skal avdekke eventuelle manglande læringsutbytte. Undervegsvurderinga er lagt inn i årshjul for kvalitetsvurdering og årshjulet for ØSUS. Skuleeigar visar til elevsamtaler ein gang kvart halvår, og at det i tillegg blir gjeve vurdering når elevane får terminkarakter i faget. Rektor skriv at vurdering for læring er fast på skulens årshjul gjennom heile året. Det er laga felles rutinar for skulane i Øystre Slidre, og det blir vist til innsendt dokumentasjon. Rektor skriv vidare at det er gjennomgang av rutinar for arbeidet i desember og juni. I Årshjulet for kvalitetsvurdering i grunnskulen i Øystre Slidre revidert våren 2017 går det mellom anna fram at skuleeigar har ansvaret for at resultata frå vurdering av læringsmiljø, læringsutbytte og medarbeidarundersøking blir drøfta i rektormøte i apriljuni, og det skal vurderast eventuelle felles tiltak. Skuleeigar skal i lag med rektor samle inn og gå gjennom/analysere resultata frå nasjonale prøvar, kartleggingsprøver, eksamen, grunnskulepoeng, og det skal være eit dialogmøte mellom skuleeigar/rektor om resultat og tiltak i april/juni. I Rutine for det årlege møtet i juni i kvalitet i skuletilbodet vises det kven som skal delta og dei tema som skal drøftast, grunnlaget for vurderingane og dei punkt som skal med i referatet frå møtet. Skulane sitt arbeid med opplæringa i fag og IOP Båe skuleeigar og rektor svarar ja på spørsmålet i eigenvurderingane. Skuleeigar visar her til dokumenta Rektormøte 18.02.18 referat, Verksemdsanalyse Øystre Slidre kommune statusrapport per mai 2017 og Rammetimar 2018-19. Skuleeigar skriv at fag- og timefordeling blir følgd opp i rektormøter, og at dette ligg til grunn for ressursmessige vurderingar knytt til budsjettarbeidet kvart år. Dette vert gjennomført i januar/februar med tanke på påfølgande skuleår, og det blir vist til vedlagte dokument Rammetimar 2018-19 som skuleeigar peiker på er eit godt verktøy for dei. Skuleeigar deltek og på analysearbeidet av nasjonale prøver ved skulene og for ØSUS var dette 23.januar 2018, og det er og ein eigen gjennomgang i rektormøte. Det er barnehage- og skulerådgjevar i stabsavdelinga i Øystre Slidre kommune som fattar vedtak om spesialundervisning på vegne av skuleeigar. IOP-ane samlast felles på stabskontoret. Ein gjennomgang av IOP, omfang mv. blir gjort i samarbeidsmøta mellom barnehage- og skulerådgjevar og skuleeigar. Frist for årsrapport 1. februar vert følgde opp gjennom årsplanar ved skulane, samt via årshjul for kvalitetsvurdering. Skulane utarbeider ei verksemdsanalyse kvart år, og her inngår vurderingar knytt til elevundersøking, foreldreundersøking, medarbeidarundersøking samt resultata frå nasjonale prøver, kartleggingar, eksamen og grunnskulepoeng. Verksemdsanalysen blir gått gjennom i utvida leiarmøte og godkjennast av skuleeigar. Denne analysen er grunnlag for prioriteringar og tiltak framover. Skuleeigar opplyser om at verksemdanalysen for 2018 ferdigstilles i desse dagar, og derfor er fjorårets analyse sendt med. 9
Rektor opplyser at ØSUS analyserer nasjonale prøver og når resultata blir gått gjennom er skuleeigar med på gjennomgangen. Rektor tar også opp desse resultata/analysen på rektormøter saman med dei andre rektorane i kommunen. IOP blir levert til skuleeigar med frist 1. februar for gjennomlesing og eventuelle kommentarar/endringar blir tekne tilbake til rektor. Rektor viser til gjennomgang i rektormøtet i april, og referat frå møta. I referatet frå rektormøte 20.02.18 kjem det fram at resultata frå elevundersøkinga og nasjonale prøver for kvar enkelt skule vart drøfta. IOP-mal var og sak på dette møtet. I verksemdsanalyse per mai 2017 er mellom anna ulike nøkkeltal frå Kommunebarometeret (grunnskulen) omtala som grunnskulepoeng, nasjonale prøver, lærarkompetanse, trivsel, spesialundervisning og leksehjelp. Kvar skule er omtale under hovudoverskrifta kvalitet, effektivitet og medarbeidarar. korleis skulane forvaltar enkeltvedtak for elevar med behov for spesialundervisning Skuleeigar svarar ja på dette spørsmålet i eigenvurderingsskjemaet. Det kjem fram at arbeidet med årleg tilstandsrapport gir noko informasjon om enkeltvedtak og spesialundervisning. Det gjennomførast òg ein gjennomgang av ressursbehov knytt til budsjett- og økonomiplan, knytt til oppfølging av vedtak om spesialundervisning. Vidare gir møter med skulerådgivar informasjon om spesialundervisning og grunnlaget for enkeltvedtaka. Gjennomgang av individuelle opplæringsplanar (IOP) vert gjort i rektormøte. Gjennomgangen baserer seg på årsrapportane med frist 1. februar, og inneheld kor mange sakkunnige rapportar som føreligg og kor mange som manglar, mengde enkeltvedtak og individuelle planar, ei vurdering av tilhøvet mellom innhald i sakkunnig rapport, enkeltvedtak og IOP, og oppfølging av IOP og læringsutbytte. Som dokumentasjon er det lagt ved referat frå rektormøte og ein oversikt over spesialundervisningssaker. korleis skulane forvaltar enkeltvedtak for elevar med behov for særskild språkopplæring I eigenvurderinga svarar skuleeigar ja, og at det er utarbeida ein eigen mal for utforming av enkeltvedtak for elevar med særskild språkopplæring. Skuleeigar skriv at malen bidrar til å sikre at grunnlaget for å gjere vedtak er på plass, og at elevar og føresette er kjende med rettane sine. Skuleeigar seier vidare at gjennom ressursgjennomgangar knytt til budsjettprosessar og andre situasjonar der elevar har eller kan ha rett på særskild språkopplæring, blir omfang og ressursbehov avklara med skuleeigar. Skuleeigaren må vurdere skulane sin praksis opp mot regelverket Skuleeigar og rektor svarer ja på spørsmålet i eigenvurderingane knytt til elevanes utbytte av opplæringa. Skuleeigar legg ved dokumenta Rutinar for systematisk vurdering av kvaliteten på det faktiske tilbodet og elevane sitt læringsutbytte i spesialundervisning, Gjennomgang IOP-april 2018 og Rektormøte 23.04.18 referat. Skuleeigar skriv at vurderingane som gjennomførast årleg i junimøtet er ein del av vurderinga av skulene sitt arbeid med elevane sitt læringsutbytte. Han viser vidare til agenda for gjennomføring av junimøtet som viser at sjekk mot regelverket blir gjort. 10
Rutinen Rutinar for systematisk vurdering av kvaliteten. skal gjere klart fristar for handsaming av sakkunnige vurderingar, enkeltvedtak og utarbeiding av IOP. Skuleeigar skriv at rutinen gjer det mogleg å følgje opp arbeidet på området. Samarbeidsmøta med rådgjevar på barnehage og skule skal avdekke eventuelle manglar i forholdet mellom sakkunnig, enkeltvedtak og IOP. Disse forholda blir og følgt opp i rektormøte. Rektor viser til gjennomgang i rektormøte i juni, og viser til vedlagte rutine for møtet. Der går det fram at tiltak blir sett i verk og blir følgde opp. Rektor skriv og at dei har ein arbeidsform som er relativt tett, og der forhold blir fanga opp og følgt opp fortløpande. Når det gjeld forvaltningskompetanse svarar og skuleeigar ja i eigenvurderinga. Kommunen skriv at rektor gjer eit utkast til enkeltvedtak, og at skulerådgivar i kommunen ser til at vedtaket er i samsvar med reglementet når vedtaket gjerast. Skuleeigar viser til mal for enkeltvedtak. Skuleeigaren må syte for varige endringar når praksis bryt med regelverket Både skuleeigar og rektor svarer her og ja i eigenvurderingane når det gjelde elevane sitt utbytte av opplæringa, og skuleeigar legg ved dokumentet Utdrag referat frå Rådmannsutvalget. Skuleeigar skriv at i dei møta og oppfølgingspunkta dei har sett, blir tiltak sett inn dersom dei ser at praksis ikkje er i tråd med regelverket. Skuleeigar viser til dokumentet Gjennomgang IOP-april 2018, der det er gitt eit oppdrag til ein annan skule om å utarbeide rutinar for oppfølging av IOP mv innan 1.9.2018. Skuleeigar skriv vidare at tiltak som er sett i verk vert følgde opp når rapporteringstidspunkt passerast. Oppfølginga er knytt til faste oppfølgingstidspunkt og viser til rektormøter, det sentrale vurderingsmøtet i juni, eller ved eigne fastsette fristar i enkeltsaker. Skuleeigar skriv vidare at det er slik at dei har situasjonar der elevar manglar sakkyndig vurdering eller oppdatert sakkyndig vurdering, og viser til ein sak som er oversendt i samband med tilsynet med ØSUS. I Valdres har dei felles PP-teneste og Nord-Aurdal er vertskommune. Skuleeigar skriv at Øystre Slidre kommune og dei andre kommunane i Valdres er i jamleg dialog med PP-tenesta for å finne løysingar på ressursar og ressursutnytting på eit slik vis at elevar kan få den vurderinga og oppfølginga dei har krav på til rett tid. Skuleeigar visar til vedlagte Referat frå rådmannsutvalget i Valdres der det regionale samarbeidsforumet for opplæring og kultur blir bedt om å komme med forslag om organisering av PPT Valdres. Rektor svarar at når skuleeigar set i gang arbeid med forbetring av skulen sin praksis blir dette følgt opp. I eigenvurderinga om forvaltningskompetanse svarar skuleeigar bekreftande, og skriv at det ligg ei sikring i at to instansar vurderer regelverk og vedtak før det vert gjort enkeltvedtak. Om det vert avdekka praksis som ikkje er i tråd med regelverket, vert det sett i verk tiltak for å endre praksisen. Dersom tiltak for å endre praksis blir sett inn, blir dette følgd opp på fastsette rapporteringstidspunkt eller i møte mellom rektor og skuleeigar. Der vert tidlegare tiltak gått gjennom. Av vedlagt dokumentasjon går det fram at spesialundervisning er tema på møter mellom rektor og skuleeigar. Skuleeigaren må hente inn tilstrekkeleg informasjon ofte nok til å vurdere og følgje opp praksis 11
På dette spørsmålet svarer og både skuleeigar og rektor ja i eigenvurderingane om elevane sitt utbytte av opplæringa. Skuleeigar skriv at Årshjul for kvalitetsvurdering angir frekvens for innhenting av informasjon og oppfølging av denne, og skuleeigar syner til utdrag frå denne. Rektor skriv at dei har ein hovudgjennomgang ein gong i året samt fleire gjennomgangar av rutinar og enkeltforhold i løpet av året. Mellom anna i månadlege rektormøter, og syner til at arbeidsforma mellom rektor og skuleeigar er relativt tett i det daglege arbeidet. Når det gjeld forvaltingskompetanse svarar skuleeigar ja på dette spørsmålet i eigenvurderinga. Skuleeigar seier vidare at enkeltvedtak vert gjort av skuleeigar etter eit forutgåande arbeid gjort av rektor. Ved gjennomgang av rutinane knytt til enkeltvedtak har kommunen gjort ei endring i vedtaksmalen og praksis, der kor kommunalsjef skriv under på enkeltvedtaka. At rektor forbereder, og skuleeigar og rådgivar går gjennom vedtaksforslaga, gir ein dobbel gjennomgang som bidrar til å sikre riktig vurdering og korrekt lovforståing. I tillegg blir delar av vedtaka gjennomgått igjen, når IOP, sakkunnig vurdering og enkeltvedtak blir gått gjennom i møte mellom rektor og skuleeigar. 3.3 Fylkesmannens vurderingar Kommunen (skuleeigaren) skal ha eit forsvarleg system for å vurdere om krava i opplæringslova med forskrift blir oppfylte. Vidare skal skuleeigaren ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane. Dette følgjer av opplæringslova 13-10. Utforminga og omfanget av systemet kan skuleeigaren bestemme på bakgrunn av lokale forhold, eigne risikovurderingar og organiseringa av skuleeigaren og skulane. For at eit system skal vere forsvarleg, må det vere eigna til å avdekkje forhold som er i strid med lov og forskrift. Systemet må òg sikre at det blir sett i gang tiltak som er tilstrekkelege til å rette opp i slike forhold. Nedanfor har vi konkretisert krava som skuleeigaren må oppfylle, for at systemet skal vere forsvarleg i samsvar med opplæringslova 13-10. Fylkesmannens vurderingar - skuleeigar sitt forsvarlege system knytt til skulens arbeid med elevanes sitt utbytte Når Fylkesmannen skal vurdere om skuleeigar innhentar tilstrekkeleg informasjon, ser vi på om informasjonen er relevant og dekkande for krava i regelverket på områda som tilsynet omfattar. Skuleeigar skal halde seg informert og skaffe seg informasjon om arbeid med læreplanar og vurdering. Skuleeigar har innsyn i skulen sitt arbeid gjennom den systematiske rapporteringa og gjennom både formelle og uformelle møtearenaer mellom skuleeigar og rektor, og finn her relevant informasjon om skulen sitt arbeid med læreplanar og vurderingsarbeid. Fylkesmannen finn i undersøkinga at rektor sikrar at ordinær opplæring er i tråd med regelverket, og skuleeigar finn den same informasjonen i dei kjeldene som er teke i bruk. For elevar som har enkeltvedtak om spesialundervisning og som dermed kan ha individuelle mål i IOP, er ikkje eit slikt system på plass. Vi viser her til kapittel 3 i tilsynsrapporten om skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa. Der har vi gitt pålegg om at opplæringa skal dekkje individuelle opplæringsmål i IOP, at det skal utarbeidast IOP kvart år for alle elevar med vedtak om spesialundervisning, at innhaldet i 12
IOP skal samsvare med enkeltvedtaket, at IOP-en har eine mål for opplæringa når eleven si opplæring skal avvike frå ordinære læreplanar, og at skulen har sikra ei samordning mellom IOP og ordinære planar. Det er skuleeigar som fattar vedtak om spesialundervisning, og Fylkesmannen vurderer at skuleeigar gjennom sine kjelder har dei opplysningane dei treng, men dei har likevel ikkje funne dei manglane vi peiker på i denne tilsynsrapporten. Skuleeigar må difor syte for at alle ledd, både skuleeigar, skuleleiar og lærar som er involverte i spesialundervisninga får tilstrekkeleg regelverkskompetanse. Skuleeigaren må setje i verk eigna tiltak for å rette opp skulane sin praksis når praksis ikkje er i samsvar med regelverket. For at tiltak skal vere eigna og gi varig endring, må dei være innretta slik at dei bidreg til at brotet ikkje skjer på nytt. Ei årsak til brot på regelverket kan vere at skulane ikkje har tilstrekkeleg kunnskap om regelverket. Ei anna årsak kan vere at dei manglar kompetanse i å bruke regelverket i skulekvardagen. Skuleeigaren må i slike tilfelle vurdere og eventuelt setje i verk tiltak for å auke kunnskapen eller å auke kompetansen. Skuleeigar må hente inn nok informasjon slik at han på ein forsvarleg måte kan vurdere om skulane sin praksis er i tråd med regelverket. Ved nye vedtak om spesialundervisning må skuleeigar syte for at vedtaka er fatta etter krava i forvaltningslova, at IOP samsvarar med enkeltvedtaket, og at mål, metodar og vurdering blir utarbeida etter intensjonane i lov og rettleiar. Fylkesmannens vurderingar - skuleeigar sitt forsvarlege system knytt til forvaltningskompetanse Som det kjem fram i punkt 3.2 over, så har skuleeigar svara ja på alle spørsmåla som går på om kommunen har eit system som vurderer og følgjer opp om krav i regelverket vert etterlevd. Til støtte for svara sine i eigenvurderingsskjemaet, synes skuleeigar til fleire dokument, som mellom anna syner at det er fleire faste møtepunkt mellom skuleleiar og skuleeigar, i tillegg til rapporteringsrutinar. Skuleeigar v/skulerådgivar er òg den som skriv under på enkeltvedtaka, etter å ha undersøkt om vedtaka er i samsvar med reglementet for enkeltvedtak. Skuleeigar er altså kjend med alle enkeltvedtaka som blir utarbeida på skulen. Kommunen har òg utarbeida ein mal for korleis enkeltvedtak skal gjerast, både for spesialundervising og særskild språkopplæring, slik at krava i lova vert etterlevde. Fylkesmannen legg, ut frå dokumentasjonen i tilsynet, til grunn at Øystre Slidre kommune som skuleeigar i utgangspunktet har eit forsvarleg system, som beskriv korleis kommunen skal vurdere og følgje opp at enkeltvedtaka er i tråd med krava i lov og forskrift. Likevel må vi vurdere praksis på tidspunkt for då dokumentasjonen og eigenvurderinga frå Øystre Slidre ungdomsskule (ØSUS) låg føre, og våre funn må òg baserast på det. Dei funna vi gjorde synte manglar i enkeltvedtaka av nokså stor betydning. Vi viser til den førebelse tilsynsrapporten om ØSUS si forvaltningskompetanse. Dei lovbrota Fylkesmannen fann i tilsynet med forvaltningskompetanse med ØSUS, er no blitt retta. Likevel synar dei formelle feila vi fann i enkeltvedtaka som vart lagt ved i tilsynet med ØSUS, at skuleeigar ikkje syt for at skulane får ny praksis i samsvar med regelverket. At skuleeigar ikkje finn alle manglane ved dei enkeltvedtaka som er lagt 13
fram, kan syne attende på manglande lovforståing hjå skuleeigar. Det ulovfesta prinsippet om forsvarleg sakshandsaming legg ei streng plikt på offentleg forvaltning, og denne går ut på at forvaltninga må ha riktig lovforståing på det nærare angjevne området. Dette er fordi dei er gjevne eit særskilt ansvar for å utøve ei myndigheit, i dette tilfellet å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning og særskild språkopplæring. Utøving av dette ansvaret rører ved dei partane som vedtaket gjeld, og ein må difor rekne med at forvaltninga har riktig forståing av lova, eller kontinuerleg jobbar med å tileigne seg det. Manglande forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa kan føre til at elevane ikkje får sikra rettane sine. Det kan òg føre til at avgjerdene ikkje gjev gode faglege føringar for innhaldet i opplæringa. Elevane står da i fare for å få ei opplæring som ikkje gjev eit forsvarleg utbytte. Fylkesmannen har som nemnt ingen grunn til å tru at systemet som heilskap ikkje er eigna til å avdekkje eventuelle brot på regelverket, eller at eventuelle brot ikkje vert følgt opp av skuleeigar. Likevel fann vi formelle feil i enkeltvedtaka i tilsynet med ØSUS, som syner at systemet ikkje fullt ut fungerer slik intensjonen er, og at det gjer at fara for svikt er til stades. Innspel til førebels tilsynsrapport: I si attendemelding datert 14.08.18 skisserer skuleeigar korleis tilsynet med skuleeigars forsvarlege system skal følgjast opp med punktvise tiltak. Blant anna vil lov og føresegner vere faste punkt på dei månadlege rektormøta i takt med årshjulet for kvalitet. Årshjulet for kvalitet er ikkje lagt ved som dokumentasjon. Skuleeigar skriv og at eit samarbeid med PPT med tema samanhengen mellom sakkunnig vurdering, enkeltvedtak og IOP skal gjennomførast. I tillegg vil eit anna tiltak vere å legge inn malar for vedtak og IOP inn i kvalitetssystemet som skal sikre at skulane hentar malane frå same stad og at ansvar for oppdateringar og endringar blir lagt til ein person/funksjon. Av attendemeldinga går det fram at dette skal leggjast inn i kvalitetssystemet innan 13.11.18. Skuleeigar skriv at det skal utarbeidast ein plan for oppfølging av tilsynet med elevanes utbytte på Øystre Slidre ungdomsskule. Denne planen skal og innlemme skuleeigars tiltak for å rette opp lovbrot som er avdekte i tilsynet med skuleeigars forsvarlege system. Planen, datert 07.09.18, er ettersendt som dokumentasjon og inneheld berre nokre av dei tiltaka som attendemeldinga av 14.08.18 skisserte. Fylkesmannen si vurdering av attendemeldinga frå skuleeigar: Når Fylkesmannen skal vurdere om tiltaka i skuleeigars attendemelding og tiltaka i planen er tilstrekkelege må vi kunne sannsynleggjere at lovbrota ikkje vil skje på nytt. Det er Fylkesmannen si vurdering at tiltaka som er skisserte i skuleeigars attendemelding og i planen vil kunne vere tilstrekkeleg og egna til at lovbrota som er avdekka i denne tilsynsrapporten, blir retta. Planen som er førelagt i skuleeigars attendemelding viser både tiltak som omfattar ØSUS sitt arbeid med å rette lovbrot frå tilsynet med elevanes utbytte av opplæringa og tiltak som skal rette lovbrot frå tilsynet med skuleeigars forsvarlege system. Nokre av tiltaka er allereie utførte og andre tiltak ligg fram i tid. Lovbrota som blei funne i tilsynet med ØSUS er knytt til samanhengen mellom enkeltvedtak og IOP. Tilsynet avdekka både 14
formelle feil i malen for enkeltvedtak og manglande samanheng mellom sakkunnig vurdering, enkeltvedtak, IOP og årsrapport. Lovbrota frå tilsynet med skuleeigars forsvarlege system knyter seg nett til dei same forholda og at skuleeigars system ikkje fullt ut avdekka feila. Det blir krevjande for Fylkesmannen å vurdere om det er sannsynleg at dei skisserte tiltaka samla sett vil kunne vere slik at lovbrota for skuleeigar er retta, utan samstundes å vurdere ØSUS si utgreiing om korleis lovbrota for skulen er retta. For at Fylkesmannen skal kunne vurdere om skuleeigar har eit forsvarleg system som fullt ut er egna til å rette lovbrota, må vi i denne samanheng vurdere ØSUS si utgreiing om korleis dei vil rette lovbrota som kom fram i den endelege tilsynsrapporten for tilsynet med elevanes utbyte av opplæringa saman med skuleeigar si utgreiing. I følgje skuleeigars attendemelding på førebels tilsynsrapport skal den vedlagte planen vere fullført innan fristen 15.11.18. Dette er og fristen ØSUS har for å greie ut om dei meiner lovbrota i tilsynsrapporten er retta og leggje ved underbyggjande dokumentasjon. For å sjå attendemeldingar frå ØSUS og skuleeigar i samanheng, får skuleeigar same frist som ØSUS til å rette lovbrota som blir varsla i denne tilsynsrapporten. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finn at Øystre Slidre kommune har eit system for å innhente informasjon om dei tema som tilsynet omfattar. Fylkesmannen finn likevel at dette systemet ikkje fullt ut er eigna til å vurdere og følgje opp at praksisen er i tråd med krava i lov og forskrift, jf. opplæringslova 13-10. Slik skuleeigars utgreiing ligg føre held Fylkesmannen fast ved konklusjonane frå førebels tilsynsrapport. 4. Frist for retting av brot på regelverket Fylkesmannen har i kapitel 3 konstatert brot på regelverket. I denne rapporten blir Øystre Slidre kommune gitt frist til å rette brot på regelverket, jf. Kommunelova 60 c. Frist for retting er 15.11.2018. Skoleeigar må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei utgreiing og leggje ved dokumentasjon for korleis brota er retta, til dømes nemnde årshjul og dokumentasjon frå kvalitetssystemet. Dersom brot på regelverket ikkje blir retta innan den fastsette fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Øystre Slidre kommune må syte for å ha eit forsvarleg system for å vurdere og følgje opp krava i opplæringslova med forskrift når det gjeld skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse-avgjerder om særskild tilrettelegging, jf. opplæringslova 13-10. Øystre Slidre kommune må i samband med dette: e) bruke informasjon om skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og forvaltningskompetanse-avgjerder om særskild tilrettelegging til å vurdere 15
om skulane sin praksis / si gjennomføring er i samsvar med opplæringslova og/eller forskrift til opplæringslova f) bruke vurderingane av skulane sin praksis / si gjennomføring til å syte for at han / ho samsvarer med opplæringslova og/eller forskrift til opplæringslova g) følgje opp at skulane har endra sin praksis / si gjennomføring slik at han / ho er i samsvar med opplæringslova og/eller forskrift til opplæringslova h) hente inn tilstrekkeleg informasjon ofte nok til å vurdere og følgje opp praksis / gjennomføringa ved skulane som ikkje er i samsvar med opplæringslova og/eller forskrift til opplæringslova 5. Kommunen sin rett til å kommentere endeleg tilsynsrapport Som nemnt i kapittelet ovanfor er skuleeigar gitt frist for å rette dei lovbrot på regelverket som er kome fram i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 15.11.2018. Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. 16
Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Eigenvurderingsskjema i RefLex Rutinar ved mottak av elever som har anna nasjonalitet og/eller morsmål enn norsk Assistentbehov 2018-19 180220 referat rektormøte 180423 rektorane Årshjul for kvalitetsvurdering i grunnskulen i Øystre Slidre revidert våren 2017 Gjennomgang IOP-april 2018 Rutinar for systematisk vurdering på kvaliteten på det faktiske tilbodet og elevane sitt læringsutbytte i spesialundervisning Mål for arbeidet med vurdering for læring i Øystre Slidre Oppfølging av møtet om kvalitet i skuletilbodet Rammetimar 2018-19 Rutine for det årlege møtet i juni om kvalitet i skuletilbodet Utdrag referat frå Rådmannsutvalget i Valdres Vedtak mal Virksomhetsanalyse 2019 Årshjul for ØSUS 180423 sakliste Tilbakemelding på førebels tilsynsrapport, datert 14.08.18 Plan for oppfølging av tilsyn, datert 07.09.18 17