TILSYNSRAPPORT. Forvaltningskompetanse avgjerder om særskilt tilrettelegging

Transkript

1 FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE TILSYNSRAPPORT Forvaltningskompetanse avgjerder om særskilt tilrettelegging Sogn og Fjordane fylkeskommune Stryn vidaregåande skule Sak 2014/2869

2 Innhald Samandrag Innleiing Om tilsynet med Sogn og Fjordane fylkeskommune Stryn vidaregåande skule Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular Tema for tilsyn Om gjennomføringa av tilsynet Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak Rettslege krav Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Enkeltvedtak om spesialundervisning Rettslege krav Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Rettsleg krav Fylkesmannens undersøkingar Fylkesmannens vurderingar Fylkesmannens konklusjon Førehandsvarsel om vedtak Kommunen sin frist til å rette...18 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget

3 Samandrag Tema og formål Temaet for tilsynet er skulen sin forvaltningskompetanse (saksbehandling) i avgjerder om særskilt tilrettelegging av opplæringa. Gjennomføring Tilsynet vart opna gjennom varselbrev Fylkesmannen sine vurderingar og konklusjonar er basert på skriftleg dokumentasjon, jf. vedlegg til rapporten, side 18. Avdekte lovbrot Det er avdekt to lovbrot når det gjeld generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak, fire lovbrot i forhold til enkeltvedtak om spesialundervisning og to lovbrot innanfor enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Sogn og Fjordane fylkeskommune er varsla om pålegg som gjeld dei aktuelle lovbrota i førebels tilsynsrapport sendt 20. januar Gjennom skriftleg tilbakemelding frå fylkeskommunen på førebels rapport har Fylkesmannen i tillegg avdekt lovstridig praksis omkring rutinar for sakkunnig vurdering og enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette vil Fylkesmannen følgje opp på eit seinare tidspunkt. Status på rapporten og vegen vidare I denne (endelege) tilsynsrapporten er det fastsett frist for retting av lovbrot som er avdekte under tilsynet. Fristen er Dersom lovbrot ikkje er retta innan fristen vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. 3

4 1. Innleiing Fylkesmannen opna tilsyn med Stryn vidaregåande skule, eigd av Sogn og Fjordane fylkeskommune, om forvaltningskompetanse avgjerder om særskilt tilrettelegging av opplæringa. Felles nasjonalt tilsyn handlar om skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og består av tre område for tilsyn: Skulens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa, forvaltningskompetanse (som denne rapporten handlar om) og skulebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidd rettleiingsmateriell 1 knytt til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og rettleiingssamlingar. Det er kommunen/fylkeskommunen som har det overordna ansvaret for at krava i opplæringslova blir etterlevde, jf. opplæringslova første ledd. Fylkeskommunen er derfor adressat for denne førebelse tilsynsrapporten. I denne tilsynsrapporten er det fastsett frist for retting av lovbrot som er avdekte under tilsynet. Fristen er Dersom lovbrota ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen i Sogn og Fjordane vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova 60 d. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. 2. Om tilsynet med Sogn og Fjordane fylkeskommune Stryn vidaregåande skule 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som offentlege skular, jf. opplæringslova 14-1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlege skular er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er opplæringslova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsyn Temaet for tilsynet er skulens forvaltningskompetanse i avgjerder om særskilt tilrettelegging av opplæringa. Særskilt tilrettelegging for elevar inneber avvik frå det ordinære opplæringstilbodet og er enkeltvedtak etter lova. Hovudpunkt i tilsynet vil vere: - Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning 1 4

5 - Enkeltvedtak om punktskriftopplæring 2 - Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring - Enkeltvedtak om teiknspråkopplæring 3 Det overordna formålet med det nasjonal tilsynet er å medverke til at elevar får eit godt utbytte av opplæringa. For å sikre at dette gjeld for alle elevar, er elevar med behov for særskilt tilrettelegging gjevne eigne rettar i opplæringslova. Tilsynet skal medverke til at kommunen som skuleeigar syter for at skulen sikrar elevens rettstryggleik gjennom å involvere elevar og foreldre i vurderingane før skulen tek avgjerder om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet følgjer reglane for innhald i enkeltvedtak syter for å vurdere og kartleggje elevens behov på ein fagleg forsvarleg måte gjer vedtak som gjev gode føringar for å leggje til rette innhaldet i opplæringa Manglande forvaltningskompetanse i avgjerder om særskilt tilrettelegging av opplæringa kan føre til at elevane ikkje får sikra rettane sine. Det kan òg føre til at avgjerdene ikkje gjev gode faglege føringar for innhaldet i opplæringa. Elevane står da i fare for å få ei opplæring som ikkje gjev eit forsvarleg utbytte. Det er berre utvalde delar av saksbehandlingsreglane for enkeltvedtak som blir kontrollerte i tilsynet. Opplæringslova og forskrift til lova har òg krav som gjeld spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring som ikkje er inkluderte i dette tilsynet. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Sogn og Fjordane fylkeskommune og Stryn vidaregåande skule vart opna gjennom brev Fylkesmannen har kravd at fylkeskommunen legg fram dokumentasjon med heimel i kommunelova 60 c. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon, sjå vedlegg. 3. Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak 3.1 Rettslege krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava som gjeld generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova krava er knytte til. 2 Det er ingen elevar som har punktskriftopplæring ved Stryn vidaregåande skule og rapporten omfattar derfor ikkje dette temaet. 3 Det er ingen elevar med teiknspråkopplæring ved Stryn vidaregåande skule og rapporten omfattar derfor ikkje dette temaet. 5

6 Elevar og foreldre skal varslast før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Dersom foreldra eller elevane ikkje allereie har uttalt seg i saka, skal dei varslast før skulen gjer eit vedtak. Dei skal ha høve til å uttale seg innan ein nærmare fastsett frist, jf. forvaltningslova 16. Skulen skal gje førehandsvarslet skriftleg. Varslet til foreldra gjeld for elevar under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skulen varsle eleven sjølv om eleven er representert av foreldra. Skulen kan la vere å varsle dersom eleven eller foreldra har - søkt eller bedt om vedtaket - hatt høve til å gje sine synspunkt i saka - fått kjennskap på annan måte til at skulen skal gjere eit vedtak og har hatt rimeleg tid til å uttale seg Førehandsvarslet skal gjere greie for kva saka gjeld, og gje opplysningar om kva føresegner i lova vedtaket byggjer på, og kva forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Førehandsvarslet skal innehalde det som er nødvendig for at elevar og foreldre kan ta vare på interessene sine på ein forsvarleg måte, jf. forvaltningslova 16. Varslet må derfor innehalde dei faktiske forholda: Kva det varsla vedtaket vil innebere for eleven, kva for type avvik frå ordinær opplæring det dreier seg om og kva forhold som er grunnlaget for vedtaket. Enkeltvedtaket skal innehalde grunngjeving for vedtaket ved å vise til heimelen, faktiske forhold som er lagde til grunn, og kva for omsyn som er vektlagde. Eleven eller foreldra har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gje eleven eller foreldra ei reell moglegheit til å argumentere for sitt syn, må vedtaket vere skriftleg og grunngjeve, jf. forvaltningslova 24 og 27. Grunngjevinga skal vise til dei reglar og faktiske forhold vedtaket byggjer på, og kva for omsyn skulen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningslova 25. Skulen treng ikkje å grunngje vedtaket dersom vedtaket godkjenner ein søknad, og skulen ikkje har grunn til å tru at eleven og foreldra vil vere misnøgde med vedtaket. Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om høve til å klage, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage. Det er eit krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om dei formelle forholda som gjeld dersom eleven eller foreldra vil klage, jf. forvaltningslova 27. Nærmare reglar for saksbehandling ved klage går fram av forvaltningslova Skulen må opplyse om at klagefristen er tre veker frå eleven eller foreldra fekk vedtaket, at klagen skal sendast til skulen, og kven som er klageinstans. Klageinstans ved dei ulike aktuelle typar enkeltvedtak går fram av opplæringslova Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om retten til å sjå saksdokumenta. Foreldra og elevane har rett til å gjere seg kjende med dokumenta som inngår i saka, jf. forvaltningslova 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I nokre tilfelle har skulen grunn til å gjere unntak frå innsynsretten. Nærmare om innsynsretten og unntak frå innsyn går fram av forvaltningslova 18 og 19. 6

7 3.2 Fylkesmannens undersøkingar Våre undersøkingar bygger på innsendt eigenvurdering av regelverksetterleving frå Stryn vidaregåande skule, dvs. rektor sin respons og kommentarar til kontrollspørsmåla som gjeld for emnet forvaltningskompetanse i det nasjonale tilsynet, og skulen sin vedlagte dokumentasjon. Nummererte spørsmål (i kursiv) i vår vurdering nedanfor korresponderer med spørsmåla i eigenvurderingsskjemaet. 3.3 Fylkesmannens vurderingar 1. Varslar skulen elever og foreldre som ikkje alt ved søknad eller på annan måte har uttalt seg i saka, før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet? Skulen opplyser at det i praksis er svært få tilfelle av saker utanom dei elevane som alt i utgangspunktet er søkt inn med sakkunnig utredning og spesialundervisning frå grunnskulen. Det er kontaktlærar som informerer foreldre om tilbodet til eleven og innhentar samtykke frå elev dersom eleven er myndig. Rektor skriv i eigenvurderinga at spes.ped. teamet vurderer elevsaker og gir råd til kontaktlærar før elev og foreldre blir kalla inn til møte med skulen. 2. Blir det i førehandsvarslet gjort greie for kva saka gjeld? Skulen har ikkje dokumentert eksempel (eller mal) på skriftleg førehandsvarsel før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. 3. Inneheld førehandsvarslet opplysningar om det rettslege og faktiske grunnlaget for varsla enkeltvedtak? Skulen har ikkje dokumentert eksempel (eller mal) på skriftleg førehandsvarsel før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. 4. Inneheld enkeltvedtaket ei grunngjeving der det blir vist til a) heimel for enkeltvedtaket? b) faktiske forhold som er lagt til grunn? c) kva omsyn det er lagt vekt på? Skulen viser til at det er vanleg å bruke felles mal/standardskjema for enkeltvedtak uarbeidd av fylkeskommunen som skuleeigar. Fylkesmannen har fått dokumentert anonyme enkeltvedtak om spesialundervisning (kalla elev 1, 2, 3, 4 og 5) som viser standardskjemaet i bruk. Alle vedtaka viser til paragrafar i opplæringslova, omtaler faktiske forhold og som regel kva omsyn det er lagt vekt på. Men alle dokumenterte eksempel på enkeltvedtak «Elev 1» til «Elev 5» - viser til feilaktige paragrafar i opplæringslova (oppll.) 5. Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om a) klagerett? b) klagefrist? c) klageinstans? d) framgangsmåten ved klage? Dokumenterte enkeltvedtak har nødvendig informasjon om klagerett, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte. 6. Inneheld enkeltvedtaket (eller underretninga om enkeltvedtaket) informasjon om retten etter fvl. 18, jf. 19 til å sjå dokumenta i saka? 7

8 Ingen av dei dokumenterte enkeltvedtaka gjev eksplisitt informasjon om retten etter forvaltningslova (fvl.) til å sjå dokumenta i saka. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Dersom ikkje elev og foreldre gjennom søknad (eller på anna måte har uttalt seg) skal Stryn vidaregåande skule varsle eleven og foreldra før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Fylkesmannen vil understreke at førehandsvarsel som hovudregel skal vere skriftleg, sjølv om forvaltningslova òg inneheld ei opning for at varsel kan gis munnleg eller unnlatas i spesielle tilfelle, jf. fvl. 16 andre og tredje ledd. Skuleeigar og Stryn vidaregåande skule må ha ein forvaltningsrutine som i praksis sikrar rettstryggleiken for elevar og foreldre i slike saker. Enkeltvedtak (og eventuelt skuleeigar sin fellesmal for enkeltvedtak) må alltid vise til korrekt heimelsgrunnlag i lova slik at vedtaka er pålitelege. Dette må skulen snarast mulig rette opp med tanke på framtidige vedtak. Enkeltvedtak, eller underretning om enkeltvedtak, skal informere om at eleven og foreldra har rett til å sjå dokumenta i saka, jf. fvl. 18 og 19. Mangel på slik informasjon - slik det er dokumentert ved Stryn vidaregåande skule - er i strid med forvaltningslova. 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning 4.1 Rettslege krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova krava er knytte til. Krava her kjem i tillegg til dei generelle saksbehandlingsreglane som er omtalte over i kapittel 3. Foreldre / elevar over 15 år skal gje samtykke før det blir sett i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning. Skulen må få samtykke frå foreldra til elevar over 15 år før PPT set i gang ei sakkunnig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringslova 5-4. Elevar som har fylt 15 år, skal sjølve gje samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldra skal bli orienterte (føresetnaden er at eleven er samtykkekompetent). Dersom foreldra/eleven sjølve har bedt om spesialundervisning, ligg samtykket implisitt i søknaden. Foreldra/eleven skal ha moglegheit til å uttale seg om innhaldet i ei sakkunnig vurdering før enkeltvedtaket blir gjort. Foreldra har rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før skulen gjer eit enkeltvedtak, jf. opplæringslova 5-4. Skulen kan gje avgrensingar i denne retten, jf. forvaltningslova 19 og reglane om teieplikt. Skulen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldra blir teke hand om på ein god måte på dei ulike trinna i prosessen. Foreldra må få sjå den sakkunnige vurderinga og få rimeleg tid til å uttale seg om innhaldet. 8

9 Elevar som etter sakkunnig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha eit enkeltvedtak. Etter den sakkunnige vurderinga må skulen gjere eit vedtak. Dette gjeld både dersom skulen går med på spesialundervisning, og dersom skulen ikkje gjer det. Kravet om enkeltvedtak gjeld både når PPT tilrår spesialundervisning, og når dei ikkje tilrår dette. Ei avgjerd om spesialundervisning gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Avvik frå ei sakkunnig vurdering skal grunngjevast i enkeltvedtaket. Dersom skulens vedtak vik av frå den sakkunnige vurderinga, må skulen grunngje dette. Grunngjevinga skal vise kvifor eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringslova 5-3. Skulen må få klart fram kva avviket består i, og kva opplæringstilbodet inneber for eleven. Grunngjevinga må vere slik at foreldra forstår kva for vurderingar som ligg til grunn for at skulen ikkje følgjer tilrådinga i den sakkunnige vurderinga. Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om kva for omfang, innhald og organisering spesialundervisninga skal ha, og kompetansekrav for dei som skal gjennomføre opplæringa. Den sakkunnige vurderinga skal ta stilling til kva som gjev eit forsvarleg opplæringstilbod, til innhaldet i opplæringa og gjere greie for andre særlege forhold som er viktige for opplæringa, jf. opplæringslova 5-3. Skulens vedtak om spesialundervisning skal byggje på den sakkunnige vurderinga. Enkeltvedtaket må vise tal på timar med spesialundervisning, fag/område for spesialundervisninga, om det skal vere avvik frå LK06, korleis opplæringa skal organiserast, og kva for kompetanse personalet skal ha. 4.2 Fylkesmannens undersøkingar Våre undersøkingar bygger på innsendt eigenvurdering av regelverksetterleving frå Stryn vidaregåande skule, dvs. rektor sin respons og kommentarar til kontrollspørsmåla som gjeld for emnet forvaltningskompetanse og skulen sin vedlagte dokumentasjon til spørsmåla. Nummererte spørsmål (i kursiv) i vår vurdering nedanfor, korresponderer med eigenvurderingsskjemaet. Fylkesmannen har underveis i tilsynet bedt skuleeigar (fylkesdirektøren) gje opplysningar om tal på elevar frå ordinært opptak siste fem år som Stryn vidaregåande skule sjølv har tatt initiativ til å vurdera for spesialundervisning. I tillegg har vi samtidig bedt om tal på klagesaker på enkeltvedtak om spesialundervisning siste fem år - både 1. og 2. instans klager 4 retta mot Stryn vidaregåande skule. 4.3 Fylkesmannens vurderingar 7. Innhentar skulen samtykke frå foreldre eller elevar over 15 år før det blir sett i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning? 4 I denne samanheng er 1. instans klagebehandling hos skulen, mens eventuell 2. instans klagebehandling går til fylkeskommunen ved opplæringsavdelinga. 9

10 Rektor svarar bekreftande på spørsmålet og kommenterer at foreldre blir kontakta og at ansvarsgruppe ofte er involvert. Tilsynet har ikkje fått dokumentert t.d. møtereferat eller signert tilvising til PPT. Nærare undersøkingar gjennom skuleeigar stadfester at Stryn vidaregåande skule berre har hatt ein sak gjennom dei siste fem åra der ein elev etter ordinært inntak seinare vart utreda av PPT og fekk spesialundervisning. 8. Gjev skulen eleven/foreldra høve til å uttale seg om innhaldet i sakkunnig vurdering før enkeltvedtak blir fatta? Skulen opplyser i eigenvurderinga at det blir halde overføringsmøte med elev, foreldre, «avgjevarskule», PPT og eventuelt andre instansar. Men det er ikkje dokumentert rutinar som sikrar eller viser at eleven/foreldra får uttale seg om sjølve innhaldet i sakkunnig vurdering frå PPT før det blir fatta enkeltvedtak. Statistiske opplysningar Fylkesmannen har innhenta viser at gjennom dei siste fem åra er det med eitt unntak, berre gitt spesialundervisning til elevar som alt hadde sakkunnig vurdering om spesialundervisning frå grunnskulen, jf. punkt 7 over. 9. Blir det fatta enkeltvedtak for elever etter at sakkyndig vurdering er gjennomført? Stryn vidaregåande skule har dokumentert eigen handbok for tilpassa opplæring og spesialundervisning som viser at fylkesdirektør gjer enkeltvedtak om retten til spesialundervisning (og fordelar ressursar), mens den aktuelle skulen sjølv gjer enkeltvedtak om innhald, omfang og organisering. Skulen har utarbeidd årshjul for tilpassa opplæring og spesialundervisning. Alle dei dokumenterte enkeltvedtaka i tilsynet bygger på sakkunnig uttale. Det er ikkje dokumentert enkeltvedtak som inneheld avslag på spesialundervisning. Opplysningar Fylkesmannen har innhenta viser at skulen ikkje har mottatt klage på vedtak om spesialundervisning gjennom dei siste fem åra. 10. Grunngjev enkeltvedtak om spesialundervisning eventuelle avvik frå sakkyndig vurdering? Alle enkeltvedtaka har ein «fast tekst» som siterar opplæringslova ( 5-3) at dersom vedtaket frå fylkeskommunen avvik frå den sakkunnige vurderinga så skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor vedtaksinstansen meiner at eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten til spesialundervisning (oppll. 5-1). Generelt sett er det fleire forhold blant dei innsendte enkeltvedtaka som gjør etterprøving og kontroll av ressurstildelinga komplisert og uoversiktleg. Elev 1, vedtak , presiserer eksplisitt at vedtaket er i tråd med sakkunnig vurdering frå PPT. Men mykje tyder på at vedtaket faktisk inneber ei auke på 80 årstimar med lærar og ein reduksjon på 178 årstimar med assistent samanlikna med tilråding frå sakkunnig instans. 10

11 Elev 3, vedtak , inneheld formuleringa «Tilbodet er meir omfattande enn det som det er søkt om.» Formuleringa er paradoksal når vedtaket reduserer tilrådinga med ein time per veke med pedagog. Reduksjonen er ikkje kommentert i vedtaket. To enkeltvedtak har betydelege avvik frå fagleg tilråding, men har likevel mangelfulle grunngjevingar. Elev 4, skuleåret , er i sakkunnig vurdering tilrådd 342 årstimar i fire (4) ulike fag, men er tildelt 35 årstimar i eitt (1) fag. Rektor si grunngjeving for vedtaket er slik: «PPT har tilrådd ressurs i same omfang som førre skuleår, 228 årstimar. Eleven får no enkeltvedtak om styrking i faget engelsk med bakgrunn i god måloppnåing på Vg1. I tillegg til dei spesialpedagogiske ressursane er oppfølging av elevane i klassen styrkt gjennom tilleggsressurs til kontaktlærar. [ ].» Ressursen som er tilrådd er heller ikkje 228 årstimar slik som det vert referert til i grunngjevinga. Det er tilrådd totalt 342 årstimar. Elev 5, skuleåret , er etter sakkunnig vurdering tilrådd 8 timer per veke (304 årstimar) med lærar. Vedtak om spesialundervisning er 93 årstimar fordelt på to fag. Rektor si grunngjeving for vedtaket er slik: «I tillegg til dei spesialpedagogiske ressursane er oppfølging av elevane i klassen styrkt gjennom tilleggsressurs til kontaktlærar. Tilbodet er utarbeidd i samråd med kontaktlærar og er lagt fram og vurdert saman med eleven og foreldre. PPT tilrår ein ressurs på 300 årstimar til opplæring i mindre grupper. Eleven får enkeltvedtak om 103 årstimar fordelt på to fag og oppfølging med tilrettelegging i alle fag, m.a. i studietid.[ ]». Også i denne grunngjevinga er omtalen av ressurstala omtrentlege og lite presise; PPT tilrår i realiteten 304 årstimar og omfanget av spesialundervisninga på første side i vedtaket er 93 årstimar og ikkje 103 årstimer slik grunngjevinga omtalar. 11. Innehelder enkeltvedtaket opplysningar om a) omfang (tal på timer) med spesialundervisning? b) fag/områder og eventuelle avvik frå LK06 i spesialundervisninga (innhald)? c) organisering av spesialundervisninga? og d) kompetansekrav for de som skal gjennomføre spesialundervisninga? a) Innsendte enkeltvedtak for Elev 1 til 5, inneheld alle opplysningar om timer til spesialundervisning. Men det kjem ikkje fram i dei ni (9) vedtaka om ressurstildelinga er oppgitt i timar på 60-minuttar, 45-minuttar eller både òg. I alt fem enkeltvedtak fordeler ressursane som veketimar, mens i alt fire vedtak konkretiserer årstimar. Eitt vedtak 5 inneheld presiseringa «à 45 minutt» under årstimar for lærar, men ingen tilsvarande opplysningar for årstimar til elevassistent i same vedtak. Dei sakkunnige vurderingane frå PPT som alle vedtaka byggjer på, tilrår behov for pedagog og assistent i veketimer utan at det kjem fram eksplisitt kva type timer dette gjeld. To (2) av i alt ni sakkunnige utgreiingar fordeler eleven sine behov for spesialundervisning på ulike fag. 5 Jf. Elev 2, vedtak om spesialundervisning

12 b) Enkeltvedtak må beskrive innhaldet i spesialundervisninga og eventuelt kva for avvik frå læreplanverket som gjeld. Enkeltvedtaka (Elev 1 til 5) beskriver kva fag spesialundervisninga omfattar. Det er eitt enkeltvedtak om spesialundervisning som gjeld avvik frå LK06 i betydinga anna, alternativ opplæring. Dette kjem tydeleg fram av sakkunnig utgreiing og IOP for skuleåra og , men ikkje av det aktuelle enkeltvedtaket desse skuleåra. Avvik frå læreplanverket må omtales i enkeltvedtaket som sjølvstendig dokument. c) Dei dokumenterte enkeltvedtaka gjer greie for organisering av spesialundervisninga gjennom å gi talet på timar utanom ordinær klasse, dvs. veketimar «i gruppe/to-lærar/einelærar». d) Kompetansekrav for dei som skal gjennomføre undervisninga er i alle enkeltvedtaka omtalt gjennom å differensiere pedagog-timar og assistent-timar. Ingen av dei aktuelle sakkunnige vurderingane tilrår særskilt kompetanse til spesialundervisninga som t.d. logoped eller spesialpedagog. Ingen av enkeltvedtaka omhandlar særskilte kompetansekrav. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Dei fem enkeltvedtaka som er dokumentert i tilsynet er skriven i ein mal som òg inneheld avsnitt med generell, «fast» tekst om vedtaket, lovheimlar, framgangsmåte ved klage, etc. Vi registrerer at malen tildels er endra frå vedtak fatta skuleåret til vedtak gjort for inneverande skuleår Skulen brukar konsekvent ressurstildeling i årstimar i enkeltvedtaka inneverande år. Ei fast formulering i alle vedtaka er «Den sakkunnige vurderinga frå pedagogiskpsykologisk teneste er ei rådgivande vurdering som vedtaksorganet ikkje er forplikta til å følgje.» I handboka Tilpassa opplæring og spesialundervisning Stryn vidaregåande skule står det i punkt 4.4 Førebuing av tilbodet: «Spesialpedagogisk team startar drøftingane i høve ressursfordeling, og det vil som oftast handle om kor mykje det er forsvarleg å kutte i høve tilrådingane.» Fylkesmannen vurderer desse utsegna som tendensiøse i forhold til retten til spesialundervisning og det samfunnsmandatet pedagogiskpsykologisk teneste har for sitt virke. Stryn vidaregåande skule må ha rutinar som kan dokumentere at skulen innhentar samtykke frå elevar (over 15 år eller foreldra) før det på skulen sitt eige initiativ blir sett i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning. Fylkesmannen saknar nærare omtale av slike rutinar 6, t.d. i handboka om tilpassa opplæring og spesialundervisning. Tilbod om spesialundervisning skal så langt det er mulig utformast i eit samarbeid mellom eleven/foreldra, PPT og skulen. Derfor har eleven og foreldra rett til å gjøre seg kjent med innhaldet i sakkunnig vurdering frå PPT før skulen fattar enkeltvedtak om spesialundervisning. Retten gjeld for kvar enkelt sakkunnig uttale PPT utarbeidar om same elev. Stryn vidaregåande skule må sikre at dette kan dokumenterast gjennom ein forsvarleg og skriftleg rutine. Av i alt ni enkeltvedtak om spesialundervisning avvik det store fleirtalet på seks enkeltvedtak frå sakkunnig vurdering. Vedtaka siterer som «fast tekst» opplæringslova 6 Indirekte omtale fins i årshjul for tilpassa opplæring og spesialundervisning. 12

13 5-3 som krev at ved avvik frå sakkunnig vurdering, skal grunngjevinga for vedtaket blant anna vise kvifor fylkeskommunen meiner at eleven likevel får ei opplæringstilbod som oppfyller retten til spesialundervisning. Men Fylkesmannen vurderer dei innsendte enkeltvedtaka til å ha svært mangelfulle, eller til og med manglande grunngjevingar for avvik frå sakkunnig vurdering. Grunngjevinga må vere eksplisitt formulert i sjølve vedtaksdokumentet. Etter videomøte 4. februar d.å. sendte Sogn og Fjordane fylkeskommune som skuleeigar ei tilbakemelding til Fylkesmannen på førebels tilsynsrapport. Her står det m.a.: «Når det gjeld store avvik mellom tilråding frå PPT og enkeltvedtak, vil vi gjere merksam på dette: sakkunnig vurdering er utarbeidd i desember/januar, jf. 5-3 i opplæringslova. Elevar som får inntak etter 6-22 i forskrift til opplæringslova får melding om dette samtidig med andre elevar, altså medio juli månad. Skulen utarbeider enkeltvedtaket i september/oktober etter ein planleggingsprosess der elev og foreldre blir involvert. Jf. 5-4 i opplæringslova. Det vil seie at i overgangen frå ungdomsskule til vidaregåande blir vurderingane frå PPT gjort og sakkunnig vurdering utarbeidd når eleven er halvegs i 10. klasse, medan enkeltvedtaket blir utarbeidd etter at eleven har gått inntil to månader på vidaregåande skule. Det vil seie at sakkunnig tilråding blir vurdert opp imot det som er eleven sin situasjon etter å ha begynt i eit nytt skuleslag, og etter at eleven har utviklast og modnast i 8-9 månader. PPT deltek også i desse vurderingane.» Slik skuleeigar gjer greie for praksis bryt denne ordninga fundamentalt med gjeldande regelverk. Ei sakkunnig utgreiing om behov for spesialundervisning utarbeidd når eleven knapt er halvvegs siste året i grunnskulen, vil ha avgrensa relevans utover eventuelt prioritert inntak til Vg1. Enkeltvedtak om spesialundervisning skal følgje reglane i forvaltningslova som m.a. understreker at forvaltningsorganet (dvs. skulen i denne samanheng) skal passe på at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes (fvl. 17, første ledd). Dette betyr at skulen ikkje kan treffe enkeltvedtak på bakgrunn av ei sakkunnig tilråding som er forelda og utdatert fordi eleven har utviklast og modnast i 8-9 månader. Skulen skal bygge vedtaket på ei utgreiing frå PPT som viser eleven sin aktuelle situasjon og konkrete utfordringar i vidaregåande skule. Læreplanverket for Kunnskapsløftet gjer greie for fag- og timefordelinga i klokketimar. Derfor skal timer til spesialundervisning også vanlegvis reknas i slike. Vidare anbefaler Utdanningsdirektoratet at PP-tenesta tilrår eleven sitt ressursbehov i årstimar à 60- minuttar (og ikkje veketimar) slik at skulen og lærarane på denne måten får større fleksibilitet. 7 I dei ni enkeltvedtaka som er dokumentert i tilsynet fins ei ukjent blanding av 45-minuttars og 60-minuttars einingar, samt ei uheldig blanding av veketimar og årstimar. Pedagogisk-psykologisk tenestekontor Stryn kommune og Stryn vidaregåande skule må snarast råd samarbeide om å få til ei betre saksbehandling i tråd med læreplanverket. Fylkesmannen legg til grunn at det berre er avvik frå LK06 i eitt av dei innsendte enkeltvedtaka. Dette kjem fram i sakkunnig vurdering og aktuell IOP. Regelverket slår 7 Jf. rettleiar til spesialundervisning på utdanningsdirektoratet.no 13

14 fast at vedtaket om spesialundervisning (som sjølvstendig dokument) må beskrive innhald, organisering og eventuelle avvik frå læreplanverket. 5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring 5.1 Rettsleg krav Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova desse krava er knytte til. Krava kjem i tillegg til dei generelle saksbehandlingsreglane som er omtalte over i kapittel 3. Elevar som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha eit enkeltvedtak. Elevar med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til dei har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring i skulen, jf. opplæringslova Om nødvendig har elevane òg rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Skulen må syte for å kartleggje norskferdigheiter før skulen vedtek særskilt språkopplæring. Ei avgjerd om særskilt språkopplæring gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om omfanget av opplæringa, kva for læreplanar eleven skal følgje, organiseringa av opplæringa, kompetansekrav for dei som skal gjennomføre opplæringa. Eleven skal kartleggjast før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringslova Kartlegginga vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (talet på timar og kor lenge), for kopling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråkleg opplæring i fag eller morsmålsopplæring. Skuleeigaren må òg ta stilling til kva for læreplan eleven skal bruke: Mellombels læreplan i norsk for elevar i vidaregåande opplæring som har budd kort tid i Noreg eller ordinær læreplan i norsk. Skulen skal bruke ein eigen læreplan for morsmålsopplæring for elevar som får slik opplæring. Organiseringa må gå klart fram av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbodet om særskilt språkopplæring i eigne grupper for nykomne elevar i inntil to år, jf. opplæringslova Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. Det er en føresetnad at skulen vurderer at eigne grupper er det beste for eleven. Denne vurderinga må komme fram av vedtaket. I vedtaket kan skulen òg gjere avvik frå læreplanverket. På bakgrunn av omfang, val av læreplan og organisering må skulen i vedtaket ta stilling til kva for lærarkompetanse som er nødvendig for å gjennomføre opplæringa. Det må til eit enkeltvedtak om stans i særskilt språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa. Skulen må kartleggje elevar som får særskilt språkopplæring, undervegs i opplæringa, jf. opplæringslova Dette for å vurdere om elevane har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring på skulen. Før skulen overfører eleven til å følgje 14

15 ordinær opplæring, må skulen gjere eit enkeltvedtak om stans i særskilt språkopplæring. Dette gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. 5.2 Fylkesmannens undersøkingar Våre undersøkingar bygger på innsendt eigenvurdering av regelverksetterleving frå Stryn vidaregåande skule, dvs. rektor sin respons og kommentarar til kontrollspørsmåla som gjeld for emnet forvaltningskompetanse og skulen sin vedlagte dokumentasjon til spørsmåla. Nummererte spørsmål (i kursiv) i vår vurdering nedanfor, korresponderer med det innsendte eigenvurderingsskjemaet. 5.3 Fylkesmannens vurderingar 16. Blir det fatta enkeltvedtak for elevar som har rett til særskilt språkopplæring? Stryn vidaregåande skule har dokumentert tre enkeltvedtak (anonyme) frå skuleåret om elevar med rett til særskilt språkopplæring. Enkeltvedtaka bruker felles mal kalla «Vedtak om særskilt språkopplæring etter 3-12 i opplæringslova.» Rektor kommenterer i eigenvurderinga at skulen gjennomfører kartlegging før det blir fatta enkeltvedtak. Det er ikkje dokumentert vedtak som omhandlar avslag om særskilt språkopplæring. 17. Inneheld enkeltvedtak opplysningar om a) omfang - eventuell kopling opp mot ordinær opplæring? b) kva læreplan eleven skal følgje? c) organisering annan skule? d) kompetansekrav? Dei dokumenterte vedtaka inneheld tildeling av timer, opplysningar om læreplan og organisering av opplæringa. Spesielle kompetansekrav til lærarar for å gjennomføre særskilt språkopplæring ved eventuelt behov for tospråkleg opplæring i fag eller morsmålsopplæring, er ikkje omtalt i enkeltvedtaka. (Reine innføringstilbod til nykomne minoritetsspråklege elevar, det såkalla «nulte-skuleår», har ingen spesielle kompetansekrav). Rektor kommenterer i eigenvurderinga at skulen manglar fast tilsett med kompetanse i minoritetsspråk-undervisning, og at det for hausten 2014 er tilsett vikar. 18. Blir det gjort enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven blir innrullert i den ordinære opplæringa? Stryn vidaregåande skule har ikkje dokumentert enkeltvedtak om stans av særskilt språkopplæring. Rektor kommenterer i eigenvurderinga at det ikkje har vore aktuelt. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Stryn vidaregåande skule fattar enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ved bruk av felles mal som m.a. inneheld ein «fast tekst» med direkte sitat frå opplæringslova 3-12, første til og med fjerde ledd. Dette gir god informasjon om gjeldande regelverk i sjølve enkeltvedtaket, men gir ikkje tilstrekkeleg sikring av skulen sine eigne rutinar og 15

16 saksbehandling. Skulen har utarbeidd ei handbok for tilpassa opplæring og spesialundervisning. Fylkesmannen rår til at saksfeltet særskilt språkopplæring får tilsvarande behandling. 6. Førehandsvarsel om vedtak Fylkesmannen har i kapittel 3 til og med kapittel 5 konstatert lovbrot. I denne rapporten får Sogn og Fjordane fylkeskommune frist til å rette lovbrot, jf. kommunelova 60 d. Frist for retting er Kommunen må innan denne datoen sende Fylkesmannen ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta, og ei utgreiing om korleis lovbrotet er retta. Dersom lovbrot ikkje er retta innan den fastsette fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI. Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten: Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak 1. Sogn og Fjordane fylkeskommune må syte for at saksbehandlinga ved Stryn vidaregåande skule oppfyller krava i forvaltningslova til førehandsvarsel, jf. forvaltningslova 16. Sogn og Fjordane fylkeskommune må i samband med dette sjå til at: o Skulen varslar elevar og foreldre før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. 2. Sogn og Fjordane fylkeskommune må syte for at saksbehandlinga ved Stryn vidaregåande skule oppfyller krava til enkeltvedtak i forvaltningslova, jf. forvaltningslova [ 24, 25 og 27]. Sogn og Fjordane fylkeskommune må i samband med dette sjå til at: o Enkeltvedtaket (eller orienteringa om enkeltvedtaket) inneheld informasjon om retten etter forvaltningslova til å sjå saksdokumenta. 16

17 Enkeltvedtak om spesialundervisning 3. Sogn og Fjordane fylkeskommune må syte for at Stryn vidaregåande skule ved behov for spesialundervisning oppfyller opplæringslova 5-3 og 5-4, jf. forvaltningslova 2 og kapittel IV og V. Sogn og Fjordane fylkeskommune må i samband med dette sjå til at: a. Skulen innhentar samtykke frå foreldra eller elevar over 15 år før dei set i gang utgreiing av behovet for spesialundervisning. b. Skulen gjev eleven/foreldra moglegheit til å uttale seg om innhaldet i den sakkunnige vurderinga før enkeltvedtaket blir gjort. c. Enkeltvedtak om spesialundervisning grunngjev ev. avvik frå den sakkunnige vurderinga. d. Enkeltvedtaket inneheld opplysningar om - fag/område og om eventuelle avvik frå LK06 i spesialundervisninga Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring 4. Sogn og Fjordane fylkeskommune må syte for at Stryn vidaregåande skule ved behov for og opphør av behov for særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningslova 2 og kapittel IV og V og opplæringslova Sogn og Fjordane fylkeskommune må i samband med dette sjå til at: enkeltvedtaket inneheld opplysningar om - kompetansekrav for dei som skal gjennomføre den særskilte språkopplæringa - Det blir gjort enkeltvedtak om stans av særskilt språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa. 17

18 7. Kommunen sin frist til å rette Som nemnt i kapittel 5 ovanfor, har fylkeskommunen fått ein frist for å rette dei ulovlege forholda som er konstaterte i denne rapporten. Frist for tilbakemelding til Fylkesmannen er Fylkeskommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova 18. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, 24. februar Frans Jacob Krebs Lill Mona Solberg Thorvald Røneid Moen tilsynsleiar 18

19 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Eigenvurdering av regelverksetterleving for leiinga ved Stryn vgs. Elev nr. 1, skuleåret : sakkunnig vurdering PPT, innkalling overføringsmøte, enkeltvedtak om spesialundervisning, IOP, kvitteringsskjema, halvårsrapport haust 2013, halvårsrapport vår Skuleåret : sakkunnig vurdering, enkeltvedtak, kvitteringsskjema. Elev nr. 2, skuleåret : sakkunnig vurdering PPT, enkeltvedtak om spesialundervisning, innkalling overføringsmøte, IOP, invitasjon til/referat frå møte om skuletilbodet, halvårsrapport haust 2013, møtereferat søknad om spesialundervisning 4. år, halvårsrapport vår Skuleåret : sakkunnig vurdering PPT, enkeltvedtak. Elev nr. 3, skuleåret : sakkunnig vurdering PPT, innkalling overføringsmøte, enkeltvedtak om spesialundervisning, halvårsrapport, nytt enkeltvedtak, halvårsrapport haust 2013, karakterutskrift. Skuleårert : sakkunnig vurdering PPT, notat planleggingsmøte om opplæring i fellesfag, enkeltvedtak, kvitteringsskjema. Elev nr. 4, skuleåret : sakkunnig vurdering PPT, innkalling overføringsmøte, enkeltvedtak, kvitteringsskjema, IOP, møteinnkalling spes.ped.koordinator, halvårsrapport haust 2013, karakterutskrift, halvårsrapport vår Skuleåret : sakkunnig vurdering PPT, enkeltvedtak, kvitteringsskjema. Elev nr. 5, skuleåret : innkalling klasselærarmøte, karakterutskrift 1. termin, e-post frå administrasjonsleiar om eventuell søknad om spesialundervisning. Skuleåret : sakkunnig vurdering PPT, enkeltvedtak, kvitteringsskjema. Elev med behov for særskilt språkopplæring (anonym): Vedtak om særskilt språkopplæring, karakterutskrift, vedlegg til karakterutskrift halvårsvurdering i norsk. Elev med behov for særskilt språkopplæring (anonym): vedleggsskjema for minoritetsspråklege, skuleåret 2013/2014, vedtak om særskilt språkopplæring, karakterutskrift. Årshjul tilpassa opplæring og spesialundervisning. [Ikkje datert]. Tilpassa opplæring og spesialundervisning Stryn vidaregåande skule. Handbok. [Ikkje datert]. Planlegging av spesialundervisning/tilpassa opplæring Statistikk Stryn vidaregåande skule [E-post frå Sogn og Fjordane fylkeskommune] 19