TRØNDELAGSUTREDNINGEN - KOLLEKTIVTRANSPORT
Innhold Innledning... 3 Sammendrag... 3 Drøfting... 4 Forutsetninger/avgrensinger... 4 Dagens kollektivtrafikk... 4 Dagens omfang av kollektivtrafikk... 5 Dagens organisering av kollektivtrafikk... 6 Utfordringer... 7 Muligheter... 11 Løsningsalternativ... 11 Tjenestetilbud og forholdet til innbyggere/brukere... 11 Administrativ bemanning og kompetanse... 11 Kvalitet, utvikling og oppfølging av tjenesteproduksjonen... 12 Administrasjon av ferge... 12 Fremtidig organisering?... 13 Konklusjon... 14 Vedlegg 1 Mandat kollektivtransport... 15 2
Innledning Denne rapporten er et resultat av tildelt mandat for kollektivtransporten i den pågående Trøndelagsutredningen. Se vedlegg 1 for tildelt mandat. Utarbeidelsen av denne rapporten har vært en lærerik prosess for samferdselsetatene i begge fylkeskommunene og har bidratt til en styrking av samarbeidsforholdet mellom samferdselsfunksjonene i Nord-Trøndelag (NT) og Sør-Trøndelag (ST). Arbeidsgruppen for kollektivtransport består av representanter fra begge fylkene: Terje Skrattalsrud (NT) Espen Aasen (NT) Erlend Solem (ST) Rolf Granlund (ST) Torbjørn Finstad (ST) Representantene fra hvert fylke har deltatt på møter i ulik grad, avhengig av hvilke temaer som ble diskutert på møtene. Både fysiske sammenkomster og Lync er benyttet som møteform. Gruppas arbeid hadde innledningsvis et fokus på nåsituasjonsbeskrivelse og konstatering av diverse ulikheter og likheter. Videre har vi jobbet med å utrede ulike tema på et overordnet nivå, med fokus på hvilke muligheter og større utfordringer et felles Trøndelag gir for kollektivtrafikken. Sammendrag Arbeidsgruppen ser ingen forhold som umuliggjør sammenslåing. Det er flere forskjellige måter å organisere seg på. Løsningen vil påvirkes av om Trondheim ender opp med ansvaret for kollektivtrafikken i storbyen. Løsningen må være basert på at man søker det beste fra begge, innenfor våre rammer. Formelle problemstillinger som politisk styring, organisasjonsmodell, lokalisering, økonomiske konsekvenser, eksisterende avtaler, uavklarte statlige politiske rammer må avklares. Inntil slike avklaringer er gjort vil det være små utfordringer knyttet til å drive arbeidet med fylkets/fylkenes kollektivtilbud organisert på samme måte som i dag. Arbeidet må dog styres slik at viktige strategiske valg kan tas tidsnok til at gevinster kan realiseres. Hvor godt kollektivtilbud man kan tilby, vil dog først og fremst avhenge av den fylkeskommunale økonomien og statens direkte bidrag til kollektivløsninger i Trøndelag, enten det er fortsatt satsning på togtilbudet eller bymiljøavtaler for store og små byer. 3
Drøfting Forutsetninger/avgrensinger En utredning med nøyaktige økonomiske analyser og tilhørende undersøkelser ville vært meget tidkrevende. Det ble derfor, tidlig i prosessen, klart at arbeidsgruppens utredning ville være på et overordnet nivå. Arbeidet har konsentrert seg rundt kollektivtransport i fylkets regi og utelatt statlige og private aktører. NSB er en vesentlig aktør i kollektivtransporten i Trøndelag og er derfor tatt med i ulike vurderingsperspektiv. Fylkets regi Båt/ferge Ordinære ruter bil og bane Skoleskyss Bestillingstransport Tilrettelagt transport (TT) Statlig/privat regi Tog Fly Taxi Ekspressbuss Flybuss Dagens kollektivtrafikk Kollektivtrafikken er størst i og til/fra storbyer. Trondheim er intet unntak. Dette gir stor trafikk både på buss, ferje og båtruter. Ser man bort fra denne Trondheimstrafikken er det ikke store forskjeller på nord- og sørfylket. Skoleskyssen er dominerende. Trønderbanen med om lag 1,3 mill. passasjerer årlig, er en betydelig aktør, spesielt på fylkesgrensekryssende trafikk samt mellom byene i Nord-Trøndelag. Også flybussene mellom Trondheim og Værnes står for et betydelig rutetilbud og har samlet enda større trafikk enn Trønderbanen. 4
Dagens omfang av kollektivtrafikk Tilskudd i millioner 800 700 600 72,8 11,3 20 53,6 500 69,5 ATB Trikk Bestillingstransport 400 TT-transport 300 353,7 20 9,7 96 Ferge Båt Bilruter 200 29,1 Bilruter Trondheim 100 169,7 218 0 Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag FIGUR 1. TILSKUDD TIL KOLLEKTIVTRANSPORT FORDELT PÅ TRANSPORTTYPE PR FYLKE Omfang: Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Bilruter: 6,7 mill. reiser 4,2 mill. reiser Bilruter i Trondheim 25,0 mill. reiser Fergesamband: 2,7 mill. reiser 0,5 mill. reiser Båtruter: 0,5 mill. reiser 0,1 mill. reiser Trikk 0,8 mill. reiser TT-Transport 0,1 mill. reiser 35 tusen reiser - Trønderbanen Flybussene 0,6 mill. reiser 0,8 mill. reiser 0,7 mill. reiser 0,8 mill. reiser 5
Dagens organisering av kollektivtrafikk Kollektivtrafikken styres gjennom følgende prosesser: Økonomisk ramme vedtas av fylkestinget, budsjett årlig. Tilbudet av kollektivtransport utover skoleskyss dimensjoneres utfra tildelt økonomiske rammer Prinsipielle driftssaker skal vedtas politisk. Eks. takstøkning Organisering: Sør-Trøndelag fylkeskommune Nord-Trøndelag fylkeskommune Hovedstruktur Fylkeskommunen bestiller iverksettelse av alle operative kollektivtjenester gjennom eget administrasjonsselskap - AtB. AtB planlegger, anskaffer og følger opp ruteproduksjonen overfor publikum, kommuner og operatører. Dette innenfor de rammebetingelser fylkeskommunen setter gjennom rammeavtale og årlige leveranseavtaler. Fylkesordfører er generalforsamling for selskapet. Fylkeskommunen l ivaretar det langsiktige og strategiske utviklingsperspektivet. Nord-Trøndelag har et politisk vedtak som sier at alle kollektivtjenester skal ivaretas av ressurser internt i fylkeskommunen. Anbud skal gjøres etter bruttomodellen. NTFK skal både planlegge, anskaffe og drifte/følge opp kollektivtransport. Sams vegadministrasjon bistår ved konkurranseutsetting av ferge. Fylkeskommu nal organisasjon Organisasjon adm.selskap/i ntern organisering 1 Fylkesdirektør samferdsel (lederrolle/rådmann alle samferdselssaker) 1 Samferdselssjef (lederrolle alle samferdselssaker) 2 rådgivere skoleskyss 1 rådgiver Skoleskyss/tog/planprosesser 1 rådgiver kollektiv infrastruktur/miljø/ 1 rådgiver bilruter/miljøpakke/etc. 1 rådgiver økonomi/bestillinger/båt/ferge 1 rådgiver TT 0,5 rådgiver Løyve 56 ansatte: Ruteplanlegging Anbud/ kjøp/kontrakter Kundeservice/markedskontakt Drift- og kvalitetssoppfølging Økonomi og administrasjon 1 Fylkesråd for miljø og samferdsel 1 Virksomhetsleder kollektivtrafikk 2 konsulenter skoleskyss 2 konsulenter ruteplanlegging 1 konsulent skoleskyss/løyver 1 trainee/jurist 1 rådgiver buss/bestillingstransport 1 konsulent TT/div NTFK skal bruke interne ressurser til markedsføring, it, økonomi, innkjøp, administrasjon Virksomhetsleder for kollektivtransport har økonomiske fullmakter. 6
Avtaler adm.selskap - operatører Oppfølging FKadm.selskap. Alle operatørkontrakter i STFK har vært gjenstand for konkurranseutsetting/anbud. Bruttokontrakter er i hovedsak benyttet. (unntak 2 fergesamband vil fornyes i 2017 og 2019) Kontaktmøter: månedlig Rapportering: definert i rammeavtale/leveranseavtale I dag benyttes nettokontrakter på bilruter i NTFK. Disse skal ut på anbud innen des. 2019. Nye anbud vil i hovedsak gå som bruttokontrakter. Ferge og båtkontrakter er konkurranseutsatt. Utfordringer I utredningsarbeidet har vi ønsket å ivareta følgende: 1. Det beste fra hver av dagens to fylkeskommuner må la seg videreføre. 2. Tjenestetilbudet må fremstå som ensartet og uten store geografiske forskjeller i tilbud og omfang mellom nord og sør 3. Effektiv organisering med tilstrekkelig politisk innflytelse 1. Det beste fra hver av dagens to fylkeskommuner må la seg videreføre. Hva er det beste fra STFK: a) Organisering av store innkjøp, konkurranseutsetting, anbud b) Kontraktsoppfølging i driftsfase c) Utvikle tjenestetilbud i bynære områder d) Politisk innflytelse på planverk Hva er det beste fra NTFK: a) Utvikle gode tjenestetilbud for hele fylket (for eksempel bestillingstransport) b) Optimalisere kollektivt tjenestetilbud opp mot stamlinjen i fylket. Med stamlinje menes Trønderbanen, Nordlandsbanen, buss Steinkjer-Namsos og hurtigbåt Namsos- Leka. 2. Tjenestetilbudet må fremstå som ensartet og uten store geografiske forskjeller i tilbud og omfang mellom nord og sør. I et samlet Trøndelag er det naturlig at det tilbys likeverdige tilbud i alle deler. Men det mange grunner til at tilbudet blir forskjellig også i framtiden. Trondheim: Trondheimsregionen krever andre løsninger enn det øvrige Trøndelag. Buss er den dominerende transportløsningen, men Trønderbanen blir viktigere etter hvert som den utvikles som en del av kollektivløsningen i Trondheimsregionen. 7
Kollektivtilbud i småbyer: NTFK: har en kombinasjon av både bybuss og bestillingstransport innad i byene, og et utviklet tilbud mellom byene. STFK: har ingen større småbyer og internt kollektivtilbud er fraværende. Kollektivtilbud internt i distriktene (kommunene): Det er i dag omtrent likeverdige tilbud i distriktene. Forskjellene går på bruk av virkemidler. NTFK har satset på bestillingstransport i større omfang enn STFK. Tjenestetilbudet internt i distriktene er i begge fylkene begrenset/styrt av det lovpålagte nivået skoleskyss. Tilbud internt i distriktene ut over dette lovpålagte, vil i all hovedsak være del av stamrutenettet til/fra distriktene og inn til regionssentra, samt lokale serviceruter i hver kommune. Kollektivtilbud fra distriktene til regionssentra (stamruter): NTFK: har satset på å bruke jernbane, buss og hurtigbåt som stamrute mellom byene. I tillegg benyttes tilbringertransport for å knytte distriktet til de regionale stamrutene. STFK: har i hovedsak satset på bussruter fra regionsentra ute i distriktene og inn til Trondheim. Jernbanen blir stadig en mer vesentlig del av kollektivtilbudet også i Sør- Trøndelag. Utfordringer som må svares ut: A. De store demografiske forskjellene mellom STFK og NTFK bidrar til at fremtidige løsninger innenfor kollektivtilbudet vil fremstå noe forskjellig også i framtiden. Forskjellene er først og fremst forårsaket av ulike bystrukturer. Tydelige konsept bør utformes for hvordan tjenestilbudet skal være i/rundt/mellom storby, småbyer og distrikter. B. Det er i hovedsak Trondheim som skiller de to fylkene fra hverandre, demografisk sett. C. De estimerte befolkningsendringene i Trøndelag frem mot 2040 vil være av betydning for videre utvikling av kollektivtransporten. Det antas en befolkningsvekts i Trøndelag fra dagens 441 339 innbyggere til 535 134 i 2040 (21,2 % økning). Det er i Trondheim det forventes størst absolutt vekst på ca. 38 000 personer. I Nord-Trøndelag er det Stjørdal som forventes å ha den største veksten med 35 % økning (8 000 personer). I tillegg er det verdt å bemerke at også en del kommuner ute ved kysten forventes stor vekst; Hitra, Frøya og Vikna. (Kilde SSBs tabell 10213). 8
FIGUR 2. FORVENTET BEFOLKNINGSUTVIKLING I TRØNDELAG 2014 2040 9
3. Effektiv organisering med tilstrekkelig politisk innflytelse Hva er effektiv organisering? Effektiv organisering måles/defineres her som: Økonomiske ressurser som brukes på å administrere kollektivtilbudet sett i forhold til økonomiske ressurser til produksjon av kollektivtilbudet (adm. kostnader/produksjonskostnader) Ressursbruk til utvikling av tjenester og tilbud - følge opp og videreutvikle kvalitet, innhold og omfang i tjenestene. Ressursbruk på å etablere nye kontrakter (innkjøp). STFK har valgt å organisere disse oppgavene i eget administrasjonsselskap. Begrunnelse for denne organiseringen har vært : Ta større eierskap og dermed innflytelse over viktige premissgivende prosesser som tidligere lå hos operatørene. Ta vare på og videreutvikle kompetanse i en egen organisasjon. Bygge eget kompetansemiljø med dedikert fokus på utvikling og drift av kollektivtilbudet. Mulighet for mer effektiv samordning av kollektivtjenester på tvers av kontrakter. NTFK har valgt å organisere kollektivtransporten i egen organisasjon. Begrunnelse for denne organiseringen har vært : Denne ordningen gir ved parlamentarisme godt grunnlag for politisk styring og tett politisk oppfølging. På grunn av særpreget og dimensjon av kollektivkjøp tar egen organisasjon seg av hele oppgaven. Begge fylkene har valgt å etablere et system der politisk innflytelse først og fremst utøves på overordnet plannivå, rammenivå (budsjett) og kontraktsnivå. Det er p.t. ingenting til hinder for at prioriteringer helt ned på tjenestenivå kan behandles politisk om man politisk ønsker å endre faglig begrunnede prioriteringer. STFK og NTFK har i dag forskjellig politiske system. Det antas at den administrative organiseringen har større betydning for politisk innflytelse enn valg av politisk styringsmodell. Andre utfordringer ved en sammenslåing: Lengre avstand mellom sentral organisasjon og «der transporten skjer». For brukere og kommuner kan dette innebære at muligheter for service og oppfølging blir oppfattet som vanskeliggjort. For fylkeskommunen/sentral organisasjon vil avstandene kunne bety færre muligheter for tett oppfølging av det lokale transportapparatet. Takster og billettering må samordnes i felles system. Mye taler for at Trønderbanen bør inkluderes fullt ut i dette systemet. 10
Muligheter En samlet portefølje av ruter og kontrakter bør gi gode muligheter for bedre sammensetning og utvikling av tjenestetilbudet, samt effektivisering av administrasjonen. En større fylkeskommunal enhet vil forenkle samarbeid med og tilrettelegging mot andre aktører med ansvar for tog og fly. Felles ruteplanlegging, billettering og markedsføring vil forenkle kollektivreisene i Trøndelag spesielt for reiser som foretas over dagens fylkesgrense. Økt antall kontrakter gir mulighet for løpende anbudsutsetting og derigjennom økt gjennomføringskompetanse i egen organisasjon. Løsningsalternativ Tjenestetilbud og forholdet til innbyggere/brukere Fase 1: videreføre dagens tjenestetilbud og forberede fase 2. Dagens løsninger er bundet ved avtaler med operatører som utløper ved forskjellige tidspunkt spredd over flere år. Fase 1 kan være en videreføring av aktivitetene i de organisasjoner der virksomheten styres i dag. Aktivitetene må likevel innordnes under et felles budsjett og en felles økonomistyring. Fase 2: samordne planlegging forut før nye anbud og kontrakter. I forbindelse med fase 2 må politisk innflytelse sikres på planprosess og planmateriale. Forut for fase 2 må organisasjonsmodell være klarlagt. En større fysisk avstand mellom innbyggere i distriktene, lokale myndigheter og en sentral organisasjon i en sammenslått fylkeskommune må enten løses med tekniske kommunikasjonsløsninger, en desentralisert lokalisering av sentral organisasjonen (avdelingskontor), eller ved at det etableres andre arenaer/kontaktpunkt. Dette siste kan være organisert og oppsøkende møtevirksomhet. En kombinasjon av løsningene må vurderes. Administrativ bemanning og kompetanse En sammenslåing av fylkene utløser ikke behov for «ny» kompetanse. Et samlet fylke vil representere en større tjenesteportefølje og vil kunne administreres med samme antall eller et mindre antall ressurser enn om porteføljen er spredd på to fylkeskommuner som i dag. En større totalportefølje gir også mulighet for å bygge et større samlet fagmiljø samt spisse deler av miljøet. Bemanning og kompetansen må dekke følgende funksjonsområder. Innkjøp-, juridisk-, kontrakts- kompetanse Kollektiv by Kollektivregion Skoleskyss Bestillingstransport Hurtigbåt Ferge 11
TT-transport Bane Marked IKT, billettering Infrastruktur Administrativ prosesser: økonomi, regnskap, planarbeid, saksforberedelser Om alle funksjonsområdene må eller bør organiseres i samme organisasjonsenhet eller om de kan fordeles til ulike organisasjonsenheter blir drøftet i eget kapittel. En samling av alle funksjonsområdene under samme tak anses ikke å være en betingelse, dette kan muliggjøre at funksjonene utøves på ulike geografiske lokaliseringer. Kvalitet, utvikling og oppfølging av tjenesteproduksjonen For bedre oppfølging av kvalitet, drift og utviklingspotensialer er nærhet til produksjonsenhetene ofte ønskelig. Behovet for nærhet er større der tjenesteproduksjonen er under utvikling og løpende tilpasning. Eksempel på dette er organisering av bestillingstransport og tilpasning av tilrettelagt skoleskyss. Begge disse aktivitetene drar kvalitetsmessig og økonomisk fordel av geografisk nærhet mellom de som skal styre og utvikle og de som skal utøve tjenesten. Den økonomiske og kvalitetsmessige gevinsten ligger i det å koordinere, samkjøre og tilpasse tjenesteutøvelsen ut fra lokale behov og lokal geografi. Det bør vurderes i en ny organiseringsmodell om man kan organisere en slik nærhet mellom fylkeskommunen og de områder som vil være lengst unna en sentral administrasjon. Dette vil i så være «områdeansvarlige» for drift og markedsutvikling. Det vurderes at det kan dras ut betydelige økonomiske gevinster ved å kanalisere personellressurser mot slik oppfølging. Reduksjon i administrativ bemanning som følge av sammenslåingen kan tenkes allokert til ny kostnadssparende aktivitet på denne måten. Tjenestetilbud/effektivisering. Administrasjon av ferge I Sør-Trøndelag drives 5 ferjesamband med 8 ferjer med samlet kapasitet på nærmere 500 pbe. Antall biler årlig med ferjene er nærmere 0,9 mill. I Nord-Trøndelag drives 6 ferjesamband med 6 ferjer med samlet kapasitet på 215 pbe. Antall biler årlig er nærmere 0,3 mill. STFK og NTFK organiserer innkjøp, administrasjon og oppfølging av fergekontraktene noe ulikt i dag. NTFK benytter seg i stor grad av de ressurser som stilles til rådighet gjennom SVV og SAMSveiadministrasjon. SVV, med eget fergekontor for region Midt i Molde, besitter bred erfaring og høy kompetanse på innkjøp og drift av fergetjenester. Sams veiadministrasjon finansieres ikke med fylkeskommunale midler. STFK har overført innkjøp, administrasjon og oppfølging av fergekontrakter til AtB. Motivet for å overføre disse oppgavene til AtB var å bygge opp en samlet maritim kompetanse for kjøp av båt og fergetjenester under eget tak. Det var da naturlig å se disse to maritime tjenestene samlet da de hver for seg var for små til å bygge opp et tilstrekkelig kompetansemiljø. I et samlet Trøndelag vil det være større mulighet for å se ferge og båt hver for seg uten å tenke på at begge funksjonene må være samlet i samme miljø. Ut fra dette kan det være naturlig å vurdere at innkjøp, administrasjon og oppfølging av de store fergekontraktene overlates til SAMS veiadministrasjon, og at innkjøp, administrasjon og oppfølging av de mindre fergekontraktene med grenseflate mot lokale båtruter ivaretas av egen fylkeskommunal organisasjon. 12
Fremtidig organisering? Forutsetninger: 1. «All kollektivtrafikk, skolekjøring og tilrettelagt transport (TT) i Trøndelag skal på anbud i løpet av 2019». 2. «Avd» innebærer at oppgavene løses i egen fylkeskommunal organisasjon, mens «AtB» innebærer løsningen som i dag er valgt i Sør-Trøndelag. Scenarier «AtB eller Avd?»: Navn: Løsning Fordeler Ulemper 1 AS-modellen AtB gis ansvar for alle anbud i Trøndelag 2 SAMS-modellen SVV gis ansvar for ferjeanbudene gjennom SAMS. 3 By-modellen AtB gis ansvar kun for Trondheim 4 Markeds-modellen AtB gis ansvar for tilbud til/fra og i byene mens Avd gis ansvar for alle interne tilbud i distriktene. 5 Funksjons-modellen Avd. gis ansvar for sjøtransport (støttet av SVV) mens AtB gis ansvar for veitransport. 6 Avd-modellen Avd. gis ansvar for alle anbud i Trøndelag. Samlet kompetanse og ansvar for systemer. Utnytter kompetanse og kapasitet i SVV som vi uansett betaler for gjennom SAMS. SVV har langt mer erfaring enn AtB. Eneste fellesløsning? Iht. «Go fotteorien». Dyrker styrken til begge. By i ST og distrikt i NT. Store reisebehov løses enhetlig. Delt løsning på skille mellom små og store behov. Grunnlag for spesialisering. Samlet kompetanse og ansvar for systemer. Stort ansvarsområde. Fare for intern nedprioritering. Delt ansvar kan medføre problemer mht. ansvars-fraskrivelse og målkonflikter. Kan få svært ulike tilbud, ulike takster og følelse av A- og B-lag. Kan få svært ulike tilbud, ulike takster og følelse av A- og B-lag. Dårlige korrespondanser? Stort ansvarsområde. Tilstrekkelig kompetanse? 13
Konklusjon Arbeidsgruppen ser ingen forhold som umuliggjør sammenslåing. Det er flere forskjellige måter å organisere seg på. Løsningen vil avhenge av om Trondheim ender opp med ansvaret for kollektivtrafikken i storbyen. Løsningen må være basert på at man søker det beste fra begge, innenfor våre rammer. Formelle problemstillinger som politisk styring, organisasjonsmodell, lokalisering, økonomiske konsekvenser, eksisterende avtaler, uavklarte statlige politiske rammer må avklares. Inntil slike avklaringer er gjort vil det være små utfordringer knyttet til å drive arbeidet med fylkets/fylkenes kollektivtilbud organisert på samme måte som i dag. Arbeidet må dog styres slik at viktige strategiske valg kan tas i tidsnok til at gevinster kan realiseres. Hvor godt kollektivtilbud man kan tilby, vil dog først og fremst avhenge av den fylkeskommunale økonomien og statens direkte bidrag til kollektivløsninger i Trøndelag, enten det er fortsatt satsning på togtilbudet eller bymiljøavtaler for store og små byer. 14
Vedlegg 1 Mandat kollektivtransport 15