KOMMUNENS ETTERLEVELSE

Transkript

1 KOMMUNENS ETTERLEVELSE AV ANSKAFFELSESREGELVERKET Lillehammer kommune Innlandet Revisjon IKS Rapport /TG Innlandet Revisjon IKS Side 1

2 FORORD Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER METODE KILDER FOR REVISJONSKRITERIER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER DATA REVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER DATA REVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG Formålet med prosjektet er å kontrollere kommunens etterlevelse av anskaffelsesregelverket. Kontrollutvalget har vedtatt følgende problemstillinger for prosjektet: Har kommunen etablert betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? Har anskaffelser over kr vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon oppfylt? Første problemstilling er besvart ved hjelp av intervju med innkjøpsleder og dokumentanalyse. Revisjonen har vurdert kommunens etablerte intern kontroll opp mot anbefalinger om intern kontroll for anskaffelser fra Kommunal- og regionaldepartementet. For å besvare andre problemstilling har revisjonen brukt data fra kommunens regnskap for Vi har innhentet opplysninger og dokumentasjon om anskaffelsene ved hjelp av spørrebrev. For noen anskaffelser har vi hatt telefonkontakt og/eller epostkorrespondanse for å avklare spørsmål i forbindelse med spørrebrevet. Kommunens innkjøpspraksis er vurdert opp mot Lov og forskrift om offentlige anskaffelser og kommunens operative retningslinjer for innkjøp med hensyn til krav om konkurranse og føring av anskaffelsesprotokoll. Revisjonens vurdering av kjøp av helse- og sosialtjenester til enkeltbrukere er basert på FoU-rapport fra KS. I vurderingen av anskaffelser i egenregi har vi brukt rettspraksis fra EU-domstolen samt aktuell KOFA-sak. Konklusjoner og anbefalinger Problemstilling 1 Har kommunen etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Etter revisjonens vurdering bidrar kommunens operative retningslinjer, kvalitetssystemet TQM, samarbeidsavtaler samt Fagenhet Innkjøps arbeid med rådgiving, veiledning, opplæring og informasjon til at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Det er ikke fullt ut samsvar mellom kommunens operative retningslinjer og innkjøpspraksis. Kommunen har per i dag ikke spesifikke kontrollrutiner på rådmannsnivå for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen mener kommunen bør vurdere kontrollrutiner på rådmannsnivå og sikre samsvar mellom operative retningslinjer og innkjøpspraksis. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 Problemstilling 2 Har anskaffelser over kr eks. mva. har vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon er oppfylt. Konkurransekravet Undersøkelsen viser at 13 av anskaffelsene har vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket eller at de ikke omfattes av anskaffelsesregelverket. Femten anskaffelser som omfattes av anskaffelsesregelverket, har ikke vært gjenstand for konkurranse: Fem av anskaffelsene er vurdert å være brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Det gjelder et tilleggsarbeid og kjøp av IKT-tjenester. Fire anskaffelser omfattes av taushetsplikt etter Helsepersonelloven. Revisjonen vurderer at regelverket er brutt for anskaffelsene dersom det hadde vært mulig å gi tilstrekkelige opplysninger for gjennomføring av konkurranse uten å bryte taushetsplikten. Seks anskaffelser med påstand om én aktuell leverandør. Kommunen har bevisbyrden og det er strenge krav for bruk av unntaksbestemmelsene. Revisjonen stiller spørsmål ved om kommunen kan dokumentere at det bare er en aktuell leverandør i markedet. Dokumentasjonskravet Revisjonen vurderer at kravet om anskaffelsesprotokoll etter anskaffelsesregelverket ikke er oppfylt for 9 av 28 anskaffelser. Anbefalinger Revisjonen har følgende anbefalinger til kommunen: Vurdere å gjennomføre konkurranse for anskaffelser av IKT tjenester. Vurdere om det er mulig å gjennomføre konkurranse for anskaffelser av brukerstyrt personlig assistanse og kjøp av heldøgns bo- og omsorgstjenester for enkeltbrukere uten å bryte taushetsplikten i Helsepersonelloven. Gjennomføre en kritisk vurdering og sikre god dokumentasjon når kommunen mener det foreligger bare én leverandør i markedet. Sikre pliktig anskaffelsesprotokoll. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING I kommunestyrets møte sak 88/12 Plan for forvaltningsrevisjon Lillehammer kommune ble temaet Innkjøp prioritert som nr. 1 for gjennomføring i første del av planperioden. Kontrollutvalget bestilte i møte sak 12/27 en foranalyse vedrørende det høyest prioriterte temaet. Foranalyse fra Innlandet Revisjon IKS ble behandlet i kontrollutvalgets møte sak 3/13. Utvalget fattet slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget bestiller et forvaltningsrevisjonsprosjekt fra Innlandet Revisjon IKS vedrørende Kommunens etterlevelse av anskaffelsesregelverket. 2. Det utarbeides et bestillingsdokument som blir referert i neste møte i kontrollutvalget. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER FORMÅL Formålet med prosjektet er å kontrollere kommunens etterlevelse av anskaffelsesregelverket PROBLEMSTILLINGER Etter vedtak i kontrollutvalgets møte 15.mars 2013 er det satt følgende problemstillinger for prosjektet: Har kommunen etablert betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? Har anskaffelser over kr vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon oppfylt? Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 1.2.3 AVGRENSNINGER For andre problemstilling har vi valgt å bruke data fra regnskapsåret Kjøp som er foretatt hos leverandører som fagenhet innkjøp har inngått avtaler /rammeavtaler med sentralt, er definert ut av prosjektet. Vi har ikke kontrollert om disse avtalene er inngått i samsvar med anskaffelsesregelverket. 2. METODE Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Vi hadde oppstartmøtet i april 2013 med rådmannen og innkjøpsleder. Referat fra oppstartmøtet ble oversendt møtedeltakerne. Kommunens innkjøpsleder har vært kontaktperson i prosjektperioden. Første problemstilling: Har kommunen etablert betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? Revisjonen har kartlagt hvordan kommunen har forsikret seg om at regelverket for offentlige anskaffelser følges med hensyn til organisering, retningslinjer for gjennomføring av innkjøp, hvilken opplæring som er gitt, hvilken bistand innkjøperne får og hvilken kontroll/overvåking som er etablert. Vi har fremskaffet opplysninger om dette ved intervju i kommunen(innkjøpsleder) og dokumentanalyse. Andre problemstilling: Har anskaffelser over kr vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon oppfylt? Revisjonen har gjennomført en analyse av kommunens regnskap, utsendelse av spørrebrev og dokumentanalyse for å avklare om Lov om offentlige anskaffelser og interne retningslinjer er etterlevd med hensyn til krav om konkurranse og føring av anskaffelsesprotokoll. Vi tok utgangspunkt i regnskapet for 2012, artene (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon) i investerings- og driftsregnskapet og artene (kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon) i driftsregnskapet. Vi vurderte artene og transaksjonene for å avgjøre om de var relevante for vårt prosjekt ut fra kontotekst og leverandør. Vi foretok et skjønnsmessig utvalg av transaksjoner for kontroll blant transaksjoner over kr. ekskl. mva. Det skjønnsmessige utvalget omfattet totalt 28 transaksjoner; 14 fra investeringsregnskapet og 14 fra driftsregnskapet. Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 Vi sendte ut spørrebrev til de personer som har anvist de utvalgte kjøpene i drifts- og investeringsregnskapet. Vi ba om informasjon og dokumentasjon på hvordan kjøpene er foretatt mht. konkurranse, og om det foreligger anskaffelsesprotokoller eller annen dokumentasjon på de vurderinger og beslutninger som var gjort i anskaffelsesprosessen. Vi spurte også om de hadde hatt bistand fra fagenhet for innkjøp. I enkelte tilfeller har vi tatt telefonkontakt for å avklare spørsmål i forbindelse med spørrebrevet. I vurderingen av egenregi har vi hatt kontakt med assisterende rådmann og daglig leder i IKOMM AS. Foretatte intervjuer er verifisert. Vi mener de innsamlede data er tilstrekkelige, relevante og pålitelige slik at vi kan svare på problemstillingene. Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 3. KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Kriteriene til gjennomføringen av dette prosjektet finner vi i: LOV Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) KRD 1 (2009) «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane» LOV Lov offentlige anskaffelser (forkortet LOA senere i rapporten) FOR Forskrift om offentlige anskaffelser (forkortet FOA senere i rapporten) FAD 2 november 2006 «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar» Innkjøpssamarbeidet 3:1 3 : Operative retningslinjer for innkjøp, administrativt godkjent i 2007 FoU-rapport fra KS/2011: «Kjøp av helse- og sosialtjenester til enkeltbrukere» (Kluge Advokatfirma DA) Avgjørelser i EU-domstolen: Tecktal-dommen, Tragsa-dommen og Carbotermodommen, C-573/07(SEA) premiss 48. KOFA-sak 2010/338 Kommuneloven og KRDs rapport 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane er brukt som revisjonskriterier i første problemstilling. For å vurdere våre funn i andre problemstilling, er revisjonskriterier hentet fra Lov om offentlige anskaffelser, Forskrift om offentlige anskaffelser, Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar og kommunens operative retningslinjer for innkjøp. Vurdering av kjøp av helse- og sosialtjenester til enkeltbrukere er basert på FoU-rapport fra KS. I vurderingen av anskaffelser i egenregi har vi brukt ovenfor nevnte dommer fra EUdomstolen samt KOFA-sak. Utledning av konkrete revisjonskriterier kommer i kapitlene for den enkelte problemstilling. 1 Kommunal- og regionaldepartementet 2 Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 3 Innkjøpssamarbeidet mellom Lillehammer, Øyer og Gausdal kommuner Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 4. PROBLEMSTILLING 1 Har kommunen etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? 4.1 REVISJONSKRITERIER Kommuneloven I henhold til Kommunelovens 23 andre ledd, skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Dette gjelder også for etterlevelse av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. KRDs rapport om «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Arbeidsgruppa legger til grunn en forståelse av kommunelovens 23 nr. 2 som innebærer både et krav om prosess for å sikre kontroll og et ansvar for å ha tilstrekkelig kontroll. Intern kontrollansvaret innebærer at administrasjonssjefen skal etablere et system for å sikre betryggende kontroll og teste at systemet virker. Feil vil forekomme, men god internkontroll skal føre til færre og mindre feil. I KRDs rapport gjelder anbefaling nr. 27 til 32 internkontroll for anskaffelser. Etter revisjonens vurdering vil anbefalingene nr. 27, nr.28, nr. 29 og nr.30 være retningsgivende for vurderingen av problemstilling 1, dvs. om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Kriteriene ble presentert for kommunen i oppstartmøtet. Kommunens representanter hadde ikke innvendinger mot revisjonens forslag til problemstillinger, men presiserte at KRDs rapport bare er anbefalinger. Anbefaling nr. 27: «Kommunen bør ha tydelege retningslinjer for anskaffingar som mellom anna skil mellom rammeavtaler, direkteanskaffingar og avrop på rammeavtaler. Retningslinjene bør også ha beløpsgrenser for skilje mellom ulike typer anskaffingar.» Anbefaling nr. 28: «Ansvar og roller i anskaffelsesprosessen må defineres tydeleg. Særleg er det viktig å vere tydeleg på kva for anskaffingar som kan gjerast av resultateinigane sjølve, og kva for nokre Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 som skal gjerast av staben. Det må og definerast i kva tilfelle staben skal involverast undervegs.» Anbefaling nr. 29: «Ansvaret for anskaffelsesprosessen bør være tydeleg. Det vil seie ansvaret for policy og rutiner så vel som ansvaret for kontrollar for å sikre etterleving av prosesskrav og avtaler som kommunen har inngått.» Anbefaling nr. 30: «Kommunen bør lage eit system for oppbevaring av rammeavtalar, og avtalane må vere tilgjengelege.» UTLEDEDE REVISJONSKRITERIER: Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen foretar innkjøp i samsvar med Lov og forskrift om offentlige anskaffelser og overordnede instrukser. Administrasjonssjefen skal etablere et system for betryggende kontroll og teste at systemet virker. Kommunen bør ha tydelige retningslinjer for hvordan innkjøperne skal forholde seg ved anskaffelser med beløpsgrenser som skiller mellom ulike typer anskaffelser. Kommunens retningslinjer for innkjøp skal bygge på anskaffelsesregelverket. Ansvar og roller i anskaffelsesprosessen må være tydelig definert; særlig viktig å være tydelig på hvilke anskaffelser/kontrakter som skal gjøres av enhetene og hvilke som skal gjøres av Fagenhet Innkjøp. Det bør være avklart i hvilke tilfeller Fagenhet Innkjøp skal involveres. Kommunen bør ha et system for oppbevaring av rammeavtaler, og avtalene må være tilgjengelige for innkjøperne. 4.2 DATA I det følgende beskriver vi hvordan innkjøpsarbeidet i Lillehammer kommune er organisert, hvilken opplæring og bistand som blir gitt, hvilke retningslinjer som foreligger, og hvilken kontroll/overvåking som er etablert. Data er innhentet gjennom intervju med innkjøpsleder og dokumentanalyse ORGANISERING Lillehammer kommune var i 2012 delt inn i 31 tjenesteområder og 5 fagenheter. Hvert enkelt tjenesteområde og hver enhet hadde egen leder med selvstendig økonomi- og Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 resultatansvar. Dette ansvaret innebærer også ansvar for at de anskaffelsene som blir foretatt; avrop på rammeavtaler eller inngåelse av kjøpekontrakter, gjennomføres i samsvar med kommunens operative retningslinjer og regelverket for offentlige anskaffelser. FAGENHET INNKJØP Innkjøp ble egen fagenhet fra og har i dag 2,7 årsverk. Tidligere var innkjøp en del av Fellesenhet Økonomi. Fagenhet Innkjøp ivaretar først og fremst det som er felles behov, særlig i forbindelse med inngåelse av rammeavtaler. Hensikten er at kommunen kan oppnå markedsmessige og administrative fordeler ved at hele eller deler av kommunen opptrer i fellesskap. Videre sikres at gjentagende anskaffelser effektiviseres og gjennomføres i henhold til Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Leder for innkjøpenheten har fullmakt til å inngå rammeavtaler. Fagenhet Innkjøp er kommunens ressurs- og kompetansesenter for innkjøp og tjenesteområdenes samarbeidspartner i anskaffelsesspørsmål. Fagenhet Innkjøp yter følgende bistand: Rådgivning/veiledning Fagenhet Innkjøp besvarer spørsmål vedrørende de operative retningslinjene, anskaffelsesprosessene og vedrørende eksisterende rammeavtaler, for eksempel spørsmål om hvor enhetene/tjenesteområdene kan kjøpe varer/tjenester. Innkjøpsenheten har en aktiv kommunikasjon overfor enhetene, og enhetene oppfordres til å ta kontakt. Innkjøpsenheten er avhengig av at den enkelte innkjøper henvender seg for å kunne gi råd i konkrete anskaffelser. Opplæring og informasjon Fagenhet Innkjøp gir opplæring i ledermøter/rektormøter mv. i form av generell veiledning om regelverket og informasjon om og opplæring i bruk av nye rammeavtaler. Ansatte som deltar i anskaffelsesgruppe/brukergruppe når nye rammeavtaler skal inngås, får opplæring gjennom praksis. Fagenhet Innkjøp deltar i tjenesteområdenes/fagenhetenes innkjøpsprosesser når bistand forespørres. Fagenhet Innkjøp sender ut informasjonsbrev pr epost om nye rammeavtaler til tjenesteområdelederne som må informere videre. Høsten 2012 ble det sendt ut 3 slike informasjonsskriv. Fagenhet Innkjøp holder seg oppdatert via media, faglitteratur mv. og videresender relevant informasjon til lederne i kommunen. Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 Fagenhet Innkjøp har regelmessig interne møter hvor det rapporteres om status for saker som det jobbes med. Møtereferat sendes til rådmann og kommunalsjefer. INNKJØPSSAMARBEID Kommunen deltar i Innkjøpssamarbeidet 3:1 og INNOFF. INNKJØPSSAMARBEIDET 3:1 Lillehammer, Gausdal og Øyer kommuner inngikk et forpliktende innkjøpssamarbeid i 2002 som skulle effektivisere innkjøpsvirksomheten i de 3 kommunene; 3:1-samarbeidet. Lillehammer kommune er vertskommune for samarbeidet og har hatt overordnet innkjøpsansvar for de 3 kommunene siden avtalen ble inngått. Overordnet innkjøpsansvar er definert på følgende måte i avtalen: Faglig og praktisk ansvar for utarbeidelse av anbudsdokumenter ved kjøp av varer og tjenester i de 3 kommunene Etablere rammeavtaler for innkjøp for felles varegruppeområder Oppfølging av nye leverandører og rammeavtaler med informasjon og veiledning på vegne av de 3 kommunene Veiledning og rådgivning i innkjøpsfaglige spørsmål i forhold til de 3 kommunene Ivareta kompetanseutviklingen innen innkjøpsfunksjonen i de 3 kommunene Løpende kontroll og oppfølging av interne og eksterne innkjøpsrelaterte forhold, så som etterlevelse av rammevilkår, rutiner, retningslinjer og vedtatte reglement. INNKJØPSSAMARBEIDET INNOFF Lillehammer, Øyer og Gausdal kommuner (3:1-kommunene) inngikk i 2010 offentlig innkjøpssamarbeid INNOFF - med Nord-Fron kommune og Oppland fylkeskommune. Innkjøpssamarbeidet er organisert som et interkommunalt samarbeid etter kommunelovens 27, men ikke som eget rettssubjekt. Formålet med samarbeidet er å legge forholdene til rette for felles innkjøpstjenester(felles inngåelse av avtaler for varer og tjenester, opplæring og leverandørutvikling). OMFANGET AV KJØP PÅ RAMMEAVTALER Fagenhet Innkjøp opplyste at samarbeidskommunene i 2012 kjøpte varer og tjenester gjennom rammeavtaler for til sammen ca. 327,7 millioner kroner; Lillehammer kommunes Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 andel var 206 millioner kroner. Det er inngått 220 rammeavtaler inkludert vinterdrift og rådgivertjenester STYRINGSDOKUMENTER De operative styringsdokumentene for kommunene i 3:1 samarbeidet ble administrativt vedtatt i 2007 og består blant annet av mål/strategier og handlingsplan, operative retningslinjer, diverse maler, etiske retningslinjer for innkjøp og generelle innkjøpsvilkår for samarbeidskommunenes anskaffelsesvirksomhet. Utarbeidelse av ny og enhetlig innkjøpsstrategi for innkjøpssamarbeidet har stått på planen i mer enn 2 år. Begrunnelsen for at dette arbeidet ikke er igangsatt er i følge Fagenhet Innkjøp at dette strategidokumentet krever god administrativ og politisk forankring. Omstendigheter rundt skifte av toppledelse i to av kommunene, samt omorganiseringen i Lillehammer kommune har medført at arbeidet ikke har vært prioritert igangsatt. STANDARDEN Standarden er felles kvalitetssystem(tqm enterprise) for Lillehammer, Øyer og Gausdal kommuner med en felles tilrettelagt arbeidsflate som deles mellom kommunene. Her finner innkjøperne informasjon om hvordan de skal forholde seg når de skal foreta sine innkjøp. Standarden har i hovedsak følgende innhold: Informasjon om innkjøpsenheten Informasjon om regelverk med lenker, bl.a. til lov, forskrifter og veileder til reglene om offentlige anskaffelser Operative retningslinjer for innkjøp Mål/strategier og tiltak for innkjøp Maler for anskaffelsesprotokoller (for anskaffelser mellom kr kr , anskaffelser mellom kr kr og anskaffelser over kr ) Oversikt over inngåtte innkjøpsavtaler med lenker til den enkelte avtale Oversikt over inngåtte forsikringsavtaler med lenke Innkjøpsstatistikk Arkiv for utsendte informasjonsbrev OPERATIVE RETNINGSLINJER Retningslinjene forutsetter at regelverket for offentlige anskaffelser følges, og at det utøves godt innkjøpsfaglig skjønn. For kjøp av varer og tjenester er det gitt retningslinjer for når Fagenhet Innkjøp bør involveres, og hvilke prosedyrer og prosesser som skal følges ved Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 anskaffelser av ulike beløpsmessige størrelser. Fagenhet Innkjøp skal kontaktes når prosesser som kan kreve kontakt med eksterne leverandører, igangsettes. Innkjøpenhetens grad av medvirkning vil avhenge av innkjøpets verdi, kompleksitet og/eller strategiske betydning. Ved anskaffelser mellom kr og kr. skal det etableres samarbeid med innkjøpsenheten, og anskaffelsesprotokoll skal føres av enheten eller innkjøp. Videre heter det at for anskaffelser over kr skal innkjøpsenheten kjøre hele prosessen og føre anskaffelsesprotokoll. Innkjøpsleder opplyste at de operative retningslinjene er utarbeidet først og fremst som retningslinjer for å ivareta innkjøpssamarbeidets behov for samordning av anskaffelser av varer og tjenester, mens det for bygg- og anleggsanskaffelser er praksis at tjenesteområdene selv gjennomfører slike anskaffelser. For Lillehammer er dette begrenset til de to tjenesteområdene «Eiendom» og «Kommunalteknikk og utemiljø». I disse tjenesteområdene gjennomføres anskaffelser av enhetens egne ansatte, men ofte med Fagenhet Innkjøp som innkjøpsfaglig rådgiver og veileder. Retningslinjene er skjematisk framstilt i følgende tabell: Tabell 1 Operative retningslinjer for innkjøp. Terskelverdier for innkjøp. Innkjøpssamarbeidet 3-1. Forhold Avtale foreligger Beløpsgrenser Småkjøp av forbruksmateriell mindre enn Mellom og kr. Mellom og kr. Anbefaling Dersom samarbeidskommunene har en avtale med en leverandør, skal brukeren være lojal mot denne avtalen. Avrop (bestilling) skal skje i henhold til avtalen. Dersom avtalen inneholder dårligere betingelser enn hva man selv klarer å oppnå i markedet skal Innkjøp varsles skriftlig om forholdet. Bestilling skal likevel foretas hos avtalepartneren. Direkte kjøp skal normalt søkes gjennomført via eksisterende rammeavtaler. Dersom det ikke foreligger rammeavtale, vil innkjøp være behjelpelig med anskaffelsen Direkte kjøp skal normalt søkes gjennomført via eksisterende rammeavtaler. Dersom det ikke foreligger rammeavtale, vil Innkjøp være behjelpelig. 3 leverandører skal forespørres, hvis mulig. Innkjøp kan konsulteres i forbindelse med innkjøpet. Samarbeid med innkjøp SKAL etableres slik at potensielle synergieffekter med andre innkjøpsaktiviteter kan utnyttes. 3 tilbud skal dokumenteres skriftlig, hvis mulig. Anskaffelsesprotokoll skal føres av enhet eller innkjøp. Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 Forhold Mer enn kr. Anbefaling Regelverket for offentlige anskaffelser stiller krav til hvordan prosessen skal gjennomføres. Samarbeid med innkjøp SKAL etableres, enten enkeltvis eller gjennom felles brukergrupper. Innkjøp kjører hele prosessen og fører anskaffelsesprotokoll KONTROLL/OVERVÅKING I ny organisering fra 2013 er det opprettet en egen sektor for økonomi bemannet med økonomisjef og 4 fagstillinger som Controller. I organiseringen som gjaldt før 2013 hadde kommunen en stilling som Controller under Fellesenhet økonomi. Fagenhet Innkjøp har ikke hatt et definert Controller- ansvar overfor tjenesteområdene og fagenhetene som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Alle ledere har en lederavtale hvor ansvar for mål og resultater, krav og forventninger framkommer. Gjennom lederavtalen pålegges alle ledere å følge de prosedyrer og verktøy som skal være felles for kommunen, derved også å etterleve Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Den enkelte leder har anvisningsmyndighet og er ansvarlig for de bestillinger / kjøp som den enkelte virksomheten foretar under eget budsjett. Fagenhet Innkjøp ivaretar kontrollerfunksjon når det gjelder bruk av rammeavtaler. Når det inngås nye rammeavtaler, informeres ledere som må gi relevant informasjon videre til ansatte som foretar avrop på avtaler. Det følges opp at nye avtaler blir tatt i bruk etter ca. 3 måneder gjennom spørring i økonomisystemet, Agresso. I tilfeller hvor nye avtaler ikke er tatt i bruk, sender Fagenhet Innkjøp epost direkte til tjenesteområdeleder med en påminnelse og ber om forklaring på hvorfor avtalen ikke er tatt i bruk. Det samme gjentas etter ca måneder. I tillegg foregår det en oppfølging 2 ganger i året ved mottak av statistikk fra leverandører; her er Fagenhet Innkjøp spesielt oppmerksom på endringer i kjøpevaner. Statistikken ses opp mot regnskapstall i Agresso. Fagenhet innkjøp utarbeider årlig en innkjøpsstatistikk som viser omsetning på rammeavtaler. Denne oversikten er tilgjengelig fra Innkjøp sitt område på Standarden. 4.3 REVISJONENS VURDERINGER Vi skal vurdere om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Denne vurderingen gjør vi opp mot anbefalinger i KRDs rapport om «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane» som omtalt i kapittel 4.1. Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 I følge anbefaling nr. 27 er det viktig at kommunen har tydelige retningslinjer for sine anskaffelser som skiller mellom forskjellige typer anskaffelser og størrelsen på anskaffelsene. Kommunen har retningslinjer for gjennomføring av anskaffelser og inngåelse av rammeavtaler i form av mål/strategier, handlingsplan, operative retningslinjer, diverse maler, etiske retningslinjer for innkjøp samt generelle innkjøpsvilkår for samarbeidskommunenes anskaffelsesvirksomhet. De operative retningslinjene har klare prosedyrer for de ulike beløpsintervaller og forutsetter at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Tjenesteområdene Eiendom og Kommunalteknikk og utemiljø gjennomfører anskaffelser selv. Revisjonen vurderer at de operative retningslinjene ikke fullt ut er i samsvar med kommunens innkjøpspraksis. For at anskaffelsesregelverket skal etterleves må regelverket og retningslinjene være kjent og forstått i organisasjonen. Fagenhet Innkjøp gir opplæring og veiledning i leder- /rektormøter og besvarer spørsmål knyttet til regelverket, retningslinjer og rammeavtaler. Etter revisjonens vurdering har kommunen tydelige retningslinjer for gjennomføring av anskaffelser som er i samsvar med regelverket. Kommunen arbeider aktivt for at regelverket og retningslinjene skal være kjent og forstått i organisasjonen. Revisjonen mener kommunen bør vurdere å sikre samsvar mellom operative retningslinjer og innkjøpspraksis. I følge anbefaling nr. 28 er det viktig at ansvar og roller i anskaffelsesprosessen er tydelig definert. Revisjonen vurderer at de operative retningslinjene viser tydelig ansvar og roller i anskaffelsesprosessen for enkeltanskaffelser av ulike verdier, inngåelse av rammeavtaler og bruk av rammeavtaler. Eiendom og Kommunalteknikk og utemiljø gjennomfører anskaffelser selv. Revisjonen vurderer at dette ikke er i samsvar med de operative retningslinjene. Etter revisjonens vurdering har kommunen tydelig definert ansvar og roller i anskaffelsesprosessen i de operative retningslinjene, men de følges ikke fullt ut. I følge anbefaling nr. 29 i KRDs rapport bør ansvaret for anskaffelsesprosessen være tydelig; herunder ansvaret for kontroller for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen vurderer at kommunens operative retningslinjer beskriver ansvaret for anskaffelsesprosessen tydelig. Alle lederne har et ansvar for at prosedyrer, verktøy og regelverket på området følges. Revisjonen kan ikke se at rådmannen har etablert overordna kontroller for å sikre at regelverket følges. Etter revisjonens vurdering bør rådmannen vurdere å etablere sentrale kontroller for å sikre at regelverket følges. I følge anbefaling nr. 30 bør kommunen lage et system for oppbevaring av rammeavtaler og avtalene må være tilgjengelige. Kommunen har inngått 220 rammeavtaler. Fagenhet Innkjøp informerer lederne om nye rammeavtaler og følger opp avrop på rammeavtaler. Rammeavtalene blir lagret på Standarden i kvalitetssystemet TQM. Etter revisjonens vurdering er rammeavtalene tilgjengelige for innkjøperne og kommunen har et system for oppbevaring av avtalene. Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 4.4 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstillingen var om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Vi har kartlagt hvilke retningslinjer og rutiner kommunen har for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Etter revisjonens vurdering bidrar kommunens operative retningslinjer, kvalitetssystemet TQM, samarbeidsavtaler samt Fagenhet Innkjøps arbeid med rådgiving, veiledning, opplæring og informasjon til at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Det er ikke fullt ut samsvar mellom kommunens operative retningslinjer og innkjøpspraksis. Kommunen har per i dag ikke spesifikke kontrollrutiner på rådmannsnivå for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen mener kommunen bør vurdere kontrollrutiner på rådmannsnivå og sikre samsvar mellom operative retningslinjer og innkjøpspraksis. Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 5. PROBLEMSTILLING 2 Har anskaffelser over kr eks. mva. vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon oppfylt? 5.1 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene finner vi i Lov og Forskrift om offentlige anskaffelser, rettleder til reglene om offentlige anskaffelser og kommunens operative retningslinjer. Revisjonens vurdering av kjøp av helse- og sosialtjenester til enkeltbrukere er basert på FoU-rapport fra KS. I vurderingen av anskaffelser i egenregi har vi brukt rettspraksis fra EU-domstolen samt aktuell KOFA-sak. KOMMUNENS RETNINGSLINJER Kommunen forutsetter i sine retningslinjer at regelverket for offentlige anskaffelser blir fulgt og at det utøves godt innkjøpsfaglig skjønn. FORMÅLSPARAGRAFEN I LOV OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre best mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. GRUNNLEGGENDE KRAV De grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser, uansett verdi, fremgår av lovens 5. Det fremgår blant annet at: En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.» KRAVET TIL KONKURRANSE Sentralt i vår undersøkelse er lovbestemmelsen i 5 andre ledd om at enhver anskaffelse skal være basert på konkurranse så langt det er mulig. Forskrift om offentlige anskaffelser har i 3.1 femte ledd en utfyllende bestemmelse om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen. Det skal være så mange leverandører at reell konkurranse er sikret. Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 KONKURRANSEREGLER FOR OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Forskrift om offentlige anskaffelser, FOA, har bestemmelser om hvilke regler og prosedyrer som gjelder for anskaffelser basert på anslått verdi på kontraktene. For anskaffelser over kr eks. mva. gjelder følgende regler: Anskaffelser som er kr ekskl. mva. eller mindre Anskaffelsene omtales av departementet som kjøp etter forskriftens del I. Oppdragsgiver kan velge bare å følge konkurransereglene i forskriftens del I, men står fritt i å velge å følge prosedyrereglene i del II eller del III jf. FOA 2-1 og kapittel 7.2 «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar». I henhold til formålet med loven bør oppdragsgiver velge den konkurranseformen som han mener vil føre til den mest effektive anskaffelsen. Oppdragsgiver skal sikre reell konkurranse for anskaffelsene ved kjøp etter forskriftens del I. Det er ikke de samme detaljerte krav til prosedyren som for anskaffelser etter del II og III, men oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene i lovens 5 og forskriftens 3-1 som er referert over. Proporsjonalitetsprinsippet i FOA 3-1(5), om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen, er grunnleggende. Anskaffelsene kan foretas på følgende måter jf. veilederen kapittel : - Ulike former for annonsering f.eks. internett eller i aviser - Frivillig kunngjøring i Doffin - Invitere leverandører til å delta i konkurranse i stedet for eller i tillegg til annonsering for å sikre reell konkurranse Anskaffelser fra kr ekskl. mva. opp til EØS terskelverdi Anskaffelser mellom kr og EØS terskelverdiene skal følge FOA del I og prosedyrene i FOA del II, jf. FOA ledd. Det betyr at konkurranse som hovedregel skal kunngjøres på Doffin 4 i samsvar med kunngjøringsreglene i FOA 9-1. EØS-terskelverdier er kr 1,6 mill. eks. mva. for vare - og tjenestekontrakter og kr 40 mill. eks mva. for bygg - og anleggskontrakter 5, jf. FOA 2-2) I enkelte unntakstilfeller kan oppdragsgiveren kjøpe inn etter del I, jf. FOA ledd bokstavene a - f og 3.ledd. Uprioriterte tjenester som helse- og sosialtjenester skal uavhengig av verdi følge FOA del II, jf. FOA ledd 4 Den norske offisielle databasen for kunngjøringer 5 Endret fra kr 40,5 mill.kr til 40 mill.kr fra Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 Anskaffelser over EØS-terskelverdier For anskaffelser av varer og tjenester over 1,6 mill.kr og bygg- og anleggsarbeider over 40 mill.kr gjelder reglene i forskriftens del I og del III, jf. FOA 2-1 fjerde ledd. Det betyr at konkurranse skal kunngjøres på Doffin og TED 6 -databasen i samsvar med kunngjøringsreglene i FOA BEREGNING AV ANSKAFFELSENS ANSLÅTTE VERDI For å avgjøre hvilke regler som gjelder for den enkelte anskaffelse, må anskaffelsens anslåtte verdi beregnes. Reglene for denne beregningen finner vi i FOA del I 2-3, 1-15 ledd. Vi nevner følgende bestemmelser: (1) Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eks. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. (2) Beregningen skal være holdbar på kunngjøringstidspunktet, eller for anskaffelser som ikke krever kunngjøring, på det tidspunktet oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud. (3) Valg av metode for beregning av anskaffelsens anslåtte verdi skal ikke foretas i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften får anvendelse på kontrakten. (4) En planlagt anskaffelse av en bestemt ytelse kan ikke deles opp i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften kommer til anvendelse. KRAVET TIL DOKUMENTASJON Bestemmelsen i lovens 5 tredje ledd om at oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen er sentral og gjelder for alle anskaffelser. Kravet om etterprøvbarhet pålegger oppdragsgiver å sikre at vurderinger og dokumentasjon som har betydning for gjennomføring av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet; jf. FOA 3-1 sjuende ledd. PROTOKOLLFØRING For å sikre at dokumentasjonskravet blir oppfylt, er det innført protokollplikt for alle anskaffelser over kr ekskl. mva. jf. FOA 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser over kr ekskl. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4. 6 Den europeiske offisielle databasen for kunngjøringer Innlandet Revisjon IKS Side 21

22 Protokollene er forskjellige for anskaffelser over og under kr Det er strengere krav til anskaffelser over kr KJØP AV HELSE- OG SOSIALTJENESTER På oppdrag fra KS har Kluge Advokatfirma DA foretatt en juridisk vurdering av kjøp av helseog sosialtjenester herunder BPA til enkeltbrukere og heldøgns bo- og omsorgstjenester til enkeltbrukere (FoU- rapport november 2011). Til tross for at det hefter en viss tvil ved om tjenestekjøpene er «kontrakter» i anskaffelsesregelverkets forstand, konkluderer rapporten blant annet med at: anskaffelse av BPA vil være en kontrakt som er omfattet av anskaffelsesforskriften anskaffelse av tjenester til brukere med behov for heldøgns omsorg vil være en kontrakt som er omfattet av anskaffelsesforskriften det er vanskelig for kommunene å ivareta kravene i anskaffelsesforskriften uten at taushetsplikten i helsepersonelloven brytes, da taushetsbelagt informasjon med hjemmel i helsepersonelloven trolig ikke kan gis til tilbyderne det vil trolig ikke være mulig å arrangere konkurranse dersom det ikke er mulig å gi tilstrekkelige opplysninger slik at tilbyderne kan kalkulere sine tilbud, uten at brukerens identitet avdekkes i tilfeller hvor taushetsplikten bare følger av forvaltningslovens regler, kan kommunen trolig gi prekvalifiserte tilbydere taushetsbelagt informasjon, forutsatt at kommunen gjør det som kan forventes for å hindre spredning av opplysningene. ANSKAFFELSER I EGENREGI Anskaffelsesreglene gjelder ikke ved egenregi 7. Unntakene for anskaffelser i egenregi er ikke regulert i lov eller forskrift, men baseres på rettspraksis fra EU-domstolen. Dersom vilkårene for egenregi er oppfylt, kan det foretas direkteanskaffelse, uten forutgående konkurranse. Unntaket for egenregi gjelder også i noen tilfeller mellom to separate juridiske personer. I følge «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar» er egenregi et unntakstilfelle og skal tolkes restriktivt, og oppdragsgiver skal kunne grunngi bruken. En sentral dom i EU-domstolen er Tecktal-dommen som fastslår at to vilkår for egenregi, kontrollkriteriet og omsetningskriteriet, må være oppfylte. Kontrollkriteriet innebærer at: o Oppdragsgiveren må kunne utøve en kontroll tilsvarende den han har i egen virksomhet/kommune 7 Når ytelser utføres av eget personale Innlandet Revisjon IKS Side 22

23 o Kontrollen kan utøves av flere offentlige styresmakter/kommuner sammen o Oppdragsgiver må kunne påvirke avgjørelsene i selskapet og må ha avgjørende innvirkning på strategien og viktige avgjørelser. o Selskapsformen aksjeselskap alene gjør ikke egenregi uaktuelt, men det må gjøres en konkret vurdering av kontrollen eierne har. Egenregi er ikke mulig om selskapet har åpnet for private eiere. Omsetningskriteriet innebærer at: o Selskapets omsetning må hovedsakelig være knyttet til de kontrollerende eierne og annen aktivitet må ha marginal karakter. o Grensen for tillatt ekstern omsetning er fremdeles noe uklar. EU-domstolen har ikke fastsatt noen grense for hva som må anses som «hovedsakelig» eller av «marginal» karakter. KOFA 8 sier det er vanskelig å fastsette en absolutt terskel for når omsetningskriteriet er oppfylt, men legger til grunn at den ikke kan være over 20 %, helst mindre, og ideelt sett ikke over 10 %, jf. Tragsa-dommen 9 premiss 63. o EU-domstolen har slått fast at man ved vurderingen av omsetningskriteriet ikke bare skal se matematisk på omsetningstallene, men at alle omstendigheter i det foreliggende tilfelle skal tas i betraktning; både kvalitative og kvantitative, jf. Carbotermo premiss 64. Hver situasjon må vurderes konkret; om det foreligger forhold som tilsier at det kan aksepteres en omsetning til andre enn eierne på over 10 %, jf. KOFA-sak 2010/338 punkt (48). Momenter for vurdering, jf. Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar kapittel 3.1.3, er om: selskapet i henhold til selskapsavtalen og rammer fastsatt av styret kan påta seg oppdrag for offentlige og private organer, eksisterer det uavhengig av egenregileverandøren, et marked for den aktuelle tjenesten der andre leverandører konkurrerer, herunder om det er privat etterspørsel i markedet, opererer egenregileverandøren bare innenfor eiernes geografiske område. Der markedet kan utføre tjenesten er egenregi vanskeligere. I KOFA-sak 2010/338 punkt (40) viser nemda til at vilkårene for å tildele kontrakter i egenregi må være oppfylt i hele kontraktsperioden. Dette innebærer at oppdragsgiverne må foreta en forsvarlig vurdering av hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt før kontraktsinngåelsen. Dersom det inntreffer forhold av betydning som kan påvirke hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt; eksempelvis endringer i leverandørens/selskapets vedtekter, selskapsform, eierstruktur, inngåelse av nye kontrakter, må oppdragsgiver foreta en ny vurdering av lovligheten av egenregi før endringene kan gjennomføres, jf. EU-domstolens avgjørelse C- 573/07(SEA) premiss Sak 2010/338 9 EU-domstolen slo fast at omsetningsvilkåret var oppfylt når leverandør hadde 90 % av sin virksomhet rettet mot sine eiere. Innlandet Revisjon IKS Side 23

24 5.2 DATA Resultatet av undersøkelsen er fremstilt i påfølgende tabell, tabell 5.1 for de 28 anskaffelsene vi har kontrollert. Tabellen viser: Nummerering Navn på leverandør Fakturabeløp ekskl. mva. Hva som er anskaffet Opplysninger om avtalen/verdi Om det har vært gjennomført konkurranse Om anskaffelsesprotokoll er framlagt Om det har vært forespurt om bistand fra innkjøpsenheten Innlandet Revisjon IKS Side 24

25 Nr. Leverandør Beløp i kr eks Mva. Anskaffelse vedrørende Avtale/Kontrakt/ Verdi på anskaffelse Konkurranse/ Begrunnelse for ikke gjennomført konkurranse Anskaffelses- protokoll framlagt Forespurt om bistand fra innkjøpsenheten 1 ULOBA Personlig assistanse - BPA Verdi på total anskaffelse kr Skriftlige avtaler med leverandør/oppdragsgive r er gjort individuelt ut fra brukers ønske om privat aktør i henhold til enkeltvedtak fattet av Tildelingsenheten. De fleste med vedtak om BPA, har BPA- ordning som er driftet av kommunen. De som har ønsket Uloba har fått innvilget dette. Restriktive med dette i påvente av sak til kommunestyret for avklaring om kommunen skal drifte ordningen selv eller ha flere aktører. Dersom kommunen vil ha flere aktører, vil ordningen med BPA legges ut på anbud. Det har ikke vært gjennomført konkurranse og det er ikke ført anskaffelsesprotokoll 2 ULOBA Personlig assistanse - BPA Verdi på total anskaffelse kr Samme forklaring som foregående. Samme som foregående. Innlandet Revisjon IKS Side 25

26 Nr. Leverandør Beløp i kr eks Mva. Anskaffelse vedrørende Avtale/Kontrakt/ Verdi på anskaffelse Konkurranse/ Begrunnelse for ikke gjennomført konkurranse Anskaffelsesprotokoll framlagt Forespurt om bistand fra innkjøpsenheten 3 Målrettet Intervensjon AS Kjøp av heldøgnstjenester og opphold for enkeltbruker Oppdragsavtalen inngått i 2006 ikke tidsbegrenset gjensidig oppsigelse - omfang styres av behov/vedtak Verdi: kr i kr i Ikke vært praksis. Etter sak i KOFA i 2010 ble kravet til konkurranse synliggjort. Kommunen vil nå kunngjøre konkurranse om rammeavtaler for kjøp av denne typen tjenester. Kjøp av denne typen tjenester gjøres nå etter gjeldende regler om offentlige anskaffelser med bistand fra innkjøpsenheten 8,8 mill.kr Målrettet Intervensjon AS Kjøp av heldøgnstjenester for enkeltbruker Oppdragsavtalen inngått 2007, inngått ny avtale i Avtalen ikke tidsbegrenset gjensidig oppsigelse omfang styres av behov/vedtak Verdi: 2,2 mill. kr i ,64 mill.kr i Ikke vært praksis. Etter sak i KOFA i 2010 ble kravet til konkurranse synliggjort. Kommunen vil kunngjøre konkurranse om rammeavtaler for kjøp av denne typen tjenester. Kjøp av denne typen tjenester gjøres nå etter gjeldende regler om offentlige anskaffelser med bistand fra innkjøpsenheten 12,5 mill.kr Veidekke Curlinganlegg/ Anslått verdi Ja Ja Utvidelse Kristins Hall Kr Kunngjort konkurranse på Doffin Innlandet Revisjon IKS Side 26

27 Nr. Leverandør Beløp i kr eks Mva. Anskaffelse vedrørende Avtale/Kontrakt/ Verdi på anskaffelse Konkurranse/ Begrunnelse for ikke gjennomført konkurranse Anskaffelses- protokoll framlagt Forespurt om bistand fra innkjøpsenheten 6 Bygg Øst AS Rehabilitering av tak Anslått verdi 2 3 mill.kr Ja Kunngjort konkurranse på Doffin Ja Ja Stilte spørsmål om prosessen 7 DnB Meglerservice AS Kjøp av enebolig- en del av kommunens kjøp av boliger til bl.a. flyktninger Kr Kjøp i det åpne boligmarkedet via megler. Erverv av fast eiendom er unntatt fra LOA, jf. FOA 1-3, 2.ledd (b) 8 Sandhaug Kjøp av feiemaskin Engangskjøp kr Ikke relevant, utkjøp av maskin, iht. restverdi avsluttet leasingavtale. ikke relevant avslutning av leasingavtale. 9 Løype Anleggsdrift AS VA-anlegg Vårsetergrenda- Tølløfsrud Anslått verdi 2,5 mill. kr Kontraktsverdi kr Ja Kunngjort konkurranse på Doffin Ja 10 S&B Stenersen AS Anleggsarbeid for boligfelt Skogen 3 Kontraktsverdi kr Ja Kunngjort konkurranse på Doffin., malen for protokoll er ikke brukt. Det foreligger en fyldig tilbudsvurdering fra Rambøll, som ikke Innlandet Revisjon IKS Side 27

28 Nr. Leverandør Beløp i kr eks Mva. Anskaffelse vedrørende Avtale/Kontrakt/ Verdi på anskaffelse Konkurranse/ Begrunnelse for ikke gjennomført konkurranse Anskaffelses- protokoll framlagt Forespurt om bistand fra innkjøpsenheten inneholder anslått verdi på anskaffelsen. 11 Vestfold Rørindustri AS Trapper og rekkverk brønn 3 Lillehammer vannverk Anslått verdi under kr Planlagt gjenbruk, men viste seg å være umulig. Kostnaden på arbeidet vurdert til < kr, rimeligste løsning var å benytte firmaet som allerede var på stedet. Ja 12 Kruger Kaldnes Oppgradering transportsystem Lillehammer renseanlegg Kontrakt ca.kr Eneste forhandler av aktuell type rist og har kunnskap om installasjon og drift. Ja Vestfold Rørindustri AS Ombygging rørarrangement brønn 3 Lillehammer vannverk Anslått verdi kr Kontrakt kr Ja Forespurt 3 leverandører - mottatt 2 tilbud 1 leverandør hadde ikke kapasitet. Ja Kruger Kaldnes Oppgradering transportsystem. Rest kontrakt Anslått verdi < kr Eneste forhandler av aktuell type rist og har Ja Innlandet Revisjon IKS Side 28

29 Nr. Leverandør Beløp i kr eks Mva. Anskaffelse vedrørende Avtale/Kontrakt/ Verdi på anskaffelse Konkurranse/ Begrunnelse for ikke gjennomført konkurranse Anskaffelses- protokoll framlagt Forespurt om bistand fra innkjøpsenheten Lillehammer renseanlegg Kontrakt kr kunnskapen om installasjon og drift Kruger Kaldnes Utskifting av slitte slampumper Anslått verdi kr Ja Forespurt 3 leverandører valgte leverandør med lavest pris. Ja 16 Flagstad AS Rehabilitering av spillvannlednin ger Prisoverslag fra leverandør kr det er ikke konkurranse. Systemet importeres og leveres av firmaet Olimb. Nett av 14 firmaer i Norge som leverer systemet og er representanter i hvert sitt distrikt. De konkurrerer ikke med hverandre. 17 Miljøservice Slamtømming Kontrakt over 8 år - ut Verdi ca.4 mill.kr årlig. Ja Kunngjort konkurranse på TED og Doffin Andre dokumenter: - Åpningsprotokoll - Anbudsvurdering Ja Bistand med utarbeidelse av anbudsdokumen ter. 18 Miljøservice Slamtømming Kontrakt over 8 år tom Verdi ca.4 mill.kr årlig. Ja Kunngjort konkurranse på TED og Doffin Andre dokumenter: åpningsprotokoll og anbudsvurdering Ja. Bistand med utarbeidelse av anbudsdokumen ter. Innlandet Revisjon IKS Side 29

30 Nr. Leverandør Beløp i kr eks Mva. Anskaffelse vedrørende Avtale/Kontrakt/ Verdi på anskaffelse Konkurranse/ Begrunnelse for ikke gjennomført konkurranse Anskaffelses- protokoll framlagt Forespurt om bistand fra innkjøpsenheten 19 Xylem Utskifting av slitte og defekte omrørere Nitrogentrinnet LRA Anslått verdi kr Leverandør er eneste importør og leverandør av produktet i Norge. Arrangement for innfesting og drift er spesielt konstruert for dette fabrikatet. Installasjon av annet fabrikat vil medføre betydelig ombygging og økte kostnader. Ja 20 IKOMM AS Utvidelse av trådløst nett og utbedring av internt nett Lillehammer rådhus Kjøp i henhold til 3 1- rammeavtalen bilag 1 pkt. 7.22, 7.8 og 9.4. Kjøpets verdi kr Leveranse i henhold til egenregi for interkommunalt AS. Leveranse i henhold til egenregi for interkommunalt AS. 21 IKOMM AS Kjøp av EN53 innkommende e-faktura samt årlig vedlikehold Verdi i henhold til faktura. Engangsleveranse av modul tilknyttet tidligere levert løsning e-faktura tilhørende ERPsystemet. Leveranse i henhold til egenregi for interkommunalt AS. Leveranse i henhold til egenregi for interkommunalt AS. 22 IKOMM AS Løpende driftsavtale Basis kommunepris 1.halvår 2012, pr år ca. Leveranse i henhold til Leveranse i henhold Innlandet Revisjon IKS Side 30

31 Nr. Leverandør Beløp i kr eks DnB Meglerservice AS Mva. Anskaffelse vedrørende Avtale/Kontrakt/ Verdi på anskaffelse Konkurranse/ Begrunnelse for ikke gjennomført konkurranse 14 mill.kr egenregi for interkommunalt AS Kjøp av bolig Kr Kjøp i det åpne boligmarkedet. Budrunde via megler. Braco AS Oppbygging av beredskapsbil Simarud Electronic AS Oppbygging røykdykkerbil 26 Locus Leie av utstyr til 110-sentral samt vedlikehold. IKOMM AS Leieavtale hjemme-pc. Leveranse over 3 år. Kr Kr Leieavtale for 36 mnd. Fra for kr med mulighet til forlengelse. Opphør Oppstart Verdi kr 2,56 mill.kr. Kommunen har en omfattende leveranseavtale om IKTtjenester med IKOMM. Hjemme-pc dekkes av Spesialutstyr på utrykningsbil. Ja Forespurt 2 leverandører som leverte tilbud.. Dette er spesialutstyr og det er bare denne leverandøren på dette utstyret.. Leveranse i henhold til egenregi for interkommunalt AS. Anskaffelses- protokoll framlagt til egenregi for interkommunalt AS. Leveranse i henhold til egenregi for interkommunalt AS. Forespurt om bistand fra innkjøpsenheten Innlandet Revisjon IKS Side 31

32 Nr. Leverandør Beløp i kr eks Mva. Anskaffelse vedrørende Avtale/Kontrakt/ Verdi på anskaffelse Konkurranse/ Begrunnelse for ikke gjennomført konkurranse Anskaffelses- protokoll framlagt Forespurt om bistand fra innkjøpsenheten denne avtalen Norconsult Vedlikehold av programvare GIS i 2012 Kjøp av GISprogramvare i 2008 Lillehammer, Øyer og Gausdal inkludert vedlikeholdsavtale - anslått verdi 1,6 mill.kr Ja Anskaffelsen i 2008 er kunngjort på Doffin Ja Ja Bistand i hele prosessen. Tabell 5.1 Innlandet Revisjon IKS Side 32

33 OPPSUMMERING AV FAKTA I TABELL 5.1 GJENNOMFØRT KONKURRANSE Undersøkelsen viser at: 10 av 28 anskaffelser har vært gjenstand for konkurranse. Det gjelder anskaffelse nr. 5, 6, 9, 10, 13, 15, 17, 18, 25 og 28. Konkurransen har foregått på følgende måte: - Fem anskaffelser er kunngjort på Doffin(nr.5, 6, 9, 10 og 28) - To anskaffelser er kunngjort både på Doffin og TED-databasen (nr.17 og 18) - For to anskaffelser er det innhentet tilbud fra tre leverandører(nr.13 og 15) - For en anskaffelse er to leverandører forespurt og begge leverte tilbud(nr.25) 2 av 28 anskaffelser er gjennomført ved anbudsrunde i det åpne boligmarkedet ved megler. Det gjelder anskaffelse nr. 7 og av 28 anskaffelser har ikke vært gjenstand for konkurranse. Det gjelder anskaffelse nr. 1, 2, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 16, 19, 20, 21, 22, 24, 26 og 27: - To anskaffelser vedrørende brukerstyrt personlig assistent(nr. 1 og 2). - To anskaffelser vedrørende kjøp av heldøgns bo- og omsorgstjenester(nr.3 og 4.) - En anskaffelse var avslutning av leasingavtale kjøp av feiemaskin til restverdi (nr.8). - En anskaffelse av trapper og rekkverk i brønn. Vurdert som rimeligste løsning å bruke firmaet som allerede var på plass(nr.11). - To anskaffelser vedrørende oppgradering av transportsystem én leverandør (nr.12 og 14). - En anskaffelse vedrørende rehabilitering av spillvannledning én leverandør (nr.16). - En anskaffelse vedrørende utskifting av omrørere én leverandør(nr. 19) - Fire anskaffelser vedr IKT-tjenester i egenregi(nr. 20, 21, 22 og nr. 27). - En anskaffelse av spesialutstyr på utrykningsbil(nr. 24). - En anskaffelse vedrørende leie av 110-sentral én leverandør(nr. 26) Bistand fra innkjøpsenheten Undersøkelsen viser enhetene har forespurt innkjøpsenheten om bistand ved fire av anskaffelsene; nr. 6, 17, 18 og 28. FREMLAGT ANSKAFFELSESPROTOKOLL Undersøkelsen viser at det ikke er fremlagt anskaffelsesprotokoll for 18 av 28 anskaffelser. Dette gjelder anskaffelsene nr. 1, 2, 3, 4, 7, 8, 10, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 og 27. Innlandet Revisjon IKS Side 33

34 To anskaffelser vedrørende brukerstyrt personlig assistent(nr. 1 og 2) To anskaffelser vedrørende kjøp av heldøgns bo- og omsorgstjenester(nr.3 og 4) To anskaffelser gjelder kjøp av boliger(nr.7 og 23) En anskaffelse er avslutning av leasingavtale(nr.8) For tre anskaffelser foreligger annen dokumentasjon(nr.10, 17 og 18) En anskaffelse vedrørende rehabilitering av spillvannledning(nr.16) Fire anskaffelser vedr IKT i egenregi(nr. 20, 21, 22 og nr. 27) En anskaffelse av spesialutstyr på utrykningsbil(nr.24) Oppbygging av røykdykkerbil (nr.25) Leieavtale utstyr til 110-sentral samt vedlikehold(nr.26) For 12 av de 18 anskaffelsene hvor det ikke foreligger anskaffelsesprotokoll, har det ikke vært gjennomført konkurranse. 5.3 REVISJONENS VURDERINGER I dette kapitlet vurderer vi anskaffelsene beskrevet i kapittel 5.2. I kapittel vurderer vi om anskaffelser over kr eks. mva. har vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser, mens vi i kapittel vurderer om regelverkets krav til dokumentasjon er oppfylt. Angivelse av anskaffelsesnummer i vurderingene er henvisning til nummereringen i tabell VURDERING AV OM ANSKAFFELSER OVER KR EKS. MVA. HAR VÆRT GJENSTAND FOR KONKURRANSE I SAMSVAR MED REGELVERKET For de anskaffelsene vi har kontrollert i størrelsesorden kr eks. mva. gjelder FOA del I. Det betyr at de grunnleggende kravene gjelder; herunder kravet om at en anskaffelse så langt det er mulig skal være basert på konkurranse. Konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen. Oppdragsgiver kan velge å kunngjøre anskaffelsene på Doffin dersom det vurderes som mest effektivt. For å skape reell konkurranse bør minst tre leverandører forespørres for å sikre at det kommer to tilbud. Det er konkurranse når to har levert tilbud. Kommunens innkjøpsrutine for anskaffelser mellom kr og kr eks. mva. har som hovedregel at tre tilbud skal dokumenteres skriftlig, hvis mulig. Anskaffelsene over nasjonal terskelverdi på kr eks. mva., men som ikke overstiger EØS-terskelverdiene (kr 1,6 mill. eks. mva. for vare - og tjenestekontrakter og kr 40 mill. eks Innlandet Revisjon IKS Side 34

35 mva. for bygg - og anleggskontrakter ), skal som hovedregel følge bestemmelsene i FOA del I og II. Vi har delt våre vurderinger på følgende måte: Først har revisjonen vurdert anskaffelsene som har vært gjenstand for konkurranse, deretter har revisjonen vurdert anskaffelsene som var foretatt uten konkurranse inkludert boligkjøpene. ANSKAFFELSER SOM HAR VÆRT GJENSTAND FOR KONKURRANSE Fem anskaffelser, nr. 5, 6, 9, 10 og 28, er kunngjort på Doffin. De fire første anskaffelsene er bygg og anleggskontrakter hvor anslått verdi/kontraktsverdi er over nasjonalterskelverdi på kr eks. mva., men under EØS-terskelverdi. Den femte anskaffelsen er vare- og tjenestekjøp(programvare inklusive vedlikeholdsavtale) hvor anslått verdi er over nasjonal terskelverdi, men under gjeldende EØS-terskelverdi. Revisjonen vurderer at anskaffelsene er kunngjort på Doffin i samsvar med regelverket og kommunens retningslinjer. To anskaffelser, nr. 17 og 18, er kunngjort både på Doffin og TED-databasen. Dette er prioriterte tjenester jf. vedlegg 5 kategori 16, hvor kontraktsverdien er over EØSterskelverdi. Revisjonen vurderer at anskaffelsene er kunngjort på Doffin og TED-databasen i samsvar med regelverket og kommunens retningslinjer. For to anskaffelser, nr. 13 og 15, er det innhentet tilbud fra tre leverandører. Anslått verdi på anskaffelsene er godt under kr eks. mva. Revisjonen vurderer at konkurransekravet i anskaffelsesregelverket og kommunens retningslinjer er oppfylt. For en anskaffelse nr. 25, er to leverandører forespurt og begge leverte tilbud. Verdien på anskaffelsen var godt under nasjonal terskelverdi. Revisjonen vurderer at kommunens operative retningslinjer ikke er fulgt da det bare er innhentet to tilbud. Revisjonen vurderer at det har vært en reell konkurranse siden begge leverandørene leverte tilbud, det vil si at anskaffelsen vurderes å være foretatt i samsvar med regelverket. ANSKAFFELSER SOM IKKE HAR VÆRT GJENSTAND FOR KONKURRANSE o Kjøp av fast eiendom To kjøp av boliger til blant annet flyktninger, anskaffelsene nr. 7 og 23, er gjennomført ved budrunde i det åpne boligmarkedet ved megler. Kjøp av fast eiendom er unntatt fra forskriftens bestemmelser, jf. 1-3 andre ledd bokstav b. Revisjonen vurderer at kjøpet heller ikke er omfattet av LOA, da loven kun gjelder for anskaffelse av varer, tjenester og bygg- og anleggsarbeider jf. LOA 5. Revisjonen har ingen merknader til kjøpet. o Kjøp av personlig assistanse Anskaffelse nr. 1 og 2 i tabell 5.1 Innlandet Revisjon IKS Side 35

36 Dette er to kjøp av brukerstyrt personlig assistanse for enkeltpersoner, heretter kalt BPA, fra ULOBA på grunnlag av enkeltvedtak fattet av Tildelingsenheten og brukernes ønske om privat aktør. ULOBA er et ikke-kommersielt samvirkeforetak 10, et andelslag av funksjonshemmede som har eller ønsker BPA. Verdien på de totale anskaffelsene er oppgitt å være henholdsvis kr og kr Det har ikke vært gjennomført konkurranse ved kjøpene. For anskaffelse av helse- og sosialtjenester til en verdi over kr kreves det i henhold til anskaffelsesregelverket en kunngjøring nasjonalt, på Doffin, jf. FOA 2-1 andre og femte ledd, jf Det har ikke vært vanlig praksis i kommunene å konkurranseutsette kjøp av BPA til enkeltpersoner som er en helse- og sosialtjeneste, pga. taushetsplikt om brukers hjelpebehov i lovverket. På oppdrag fra KS har Kluge Advokatfirma DA foretatt en juridisk vurdering av kjøp av helse- og sosialtjenester herunder BPA- til enkeltbrukere(fou- rapport november 2011). Til tross for at det hefter en viss tvil ved om tjenestekjøpene er «kontrakter» i anskaffelsesregelverkets forstand, konkluderer rapporten blant annet med at: anskaffelse av BPA vil være en kontrakt som er omfattet av anskaffelsesforskriften det er vanskelig for kommunene å ivareta kravene i anskaffelsesforskriften uten at taushetsplikten i Helsepersonelloven brytes, da taushetsbelagt informasjon med hjemmel i Helsepersonelloven trolig ikke kan gis til tilbyderne det vil trolig ikke være mulig å arrangere konkurranse dersom det ikke er mulig å gi tilstrekkelige opplysninger slik at tilbyderne kan kalkulere sine tilbud, uten at brukerens identitet avdekkes i tilfeller hvor taushetsplikten bare følger av forvaltningslovens regler, kan kommunen trolig gi prekvalifiserte tilbydere taushetsbelagt informasjon, forutsatt at kommunen gjør det som kan forventes for å hindre spredning av opplysningene. Som en konsekvens av denne rapporten har KS gått ut med anbefalinger for anskaffelse av tjenester til enkeltbrukere, som omfattes av anskaffelsesregelverket. Konkurranse kan gjennomføres etter anskaffelsesforskriftens krav dersom: - det er mulig å gjennomføre konkurranse uten at opplysninger som er taushetsbelagt i henhold til Helsepersonelloven utleveres til kommunens innkjøpere eller tilbydere eller - det er mulig å anonymisere bruker slik at kommunen med stor grad av sikkerhet kan si at personer som mottar opplysningene ikke forstår hvem bruker er. 10 Et eventuelt økonomisk overskudd føres tilbake til driften og bidrar til solidarisk drift. Kilde: ULOBAs hjemmeside Innlandet Revisjon IKS Side 36

37 Samtidig som FoU-rapporten forelå, rettet KS en henvendelse til de to departementene 11 som har hovedansvaret for lovgivningen på området. KS ba om en vurdering av dagens lovgivning og klargjøring/endring slik at strid mellom reglene fjernes. Revisjonen er kjent med at regjeringen har nedsatt et offentlig utvalg som skal gjennomgå det særnorske regelverket om offentlige anskaffelser; blant annet skal det vurderes hvilke særlige regler som skal gjelde for helse- og sosialtjenester og i hvilket omfang det er behov for å unnta visse anskaffelser fra regelverket. Rapporten skal være ferdig På grunnlag av ovenstående vurderer revisjonen at kommunens to anskaffelser av BPAtjenester er omfattet av anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket skal følges ved anskaffelser hvor kommunen kan gi tilstrekkelige opplysninger for å gjennomføre konkurranse og samtidig følge taushetsplikten i Helsepersonelloven. For anskaffelser hvor kommunen ikke kan gi tilstrekkelige opplysninger på grunn av taushetsplikten, mener revisjonen kommunen bør avvente gjennomføring av konkurranse til uttalelse fra departementet foreligger. Revisjonen har ikke mottatt opplysninger om kommunen har vurdert muligheten for anonymisering slik at konkurranse kunne vært gjennomført for anskaffelse nr. 1 og 2. Revisjonen mener at anskaffelsesregelverket er brutt dersom det hadde vært mulig å gi tilstrekkelige opplysninger for gjennomføring av konkurranse. o Kjøp av heldøgns bo- og omsorgstjenester for enkeltbrukere Gjelder anskaffelse nr. 3 og 4 i tabell 5.1. Dette er to kjøp av heldøgnstjenester for enkeltbrukere fra Målrettet Intervensjon AS. På grunnlag av vedtak i Tildelingsenheten ble det inngått to oppdragsavtaler med Målrettet Intervensjon AS; for den ene brukeren i 2006 og den andre brukeren 2007/2008. Total verdi på de to anskaffelsene tom er oppgitt å være henholdsvis 8,8 mill.kr og 12,5 mill.kr. Verdien for 2012 var tilsvarende på 1,055 mill. kr og 2,645 mill. kr. Oppdragsavtalene er ikke tidsbegrensede og omfanget styres av endringer av behov med tilhørende vedtak i kommunen. Anskaffelsene er foretatt uten konkurranse. Administrasjon for bofellesskap opplyste at de etter KOFA-sak i 2010, ble mer bevisst på at anskaffelsesregelverket gjelder for kjøp av bo- og omsorgstjenester. Etter gjennomføring av 3 konkurranser om kjøp av heldøgns bo- og omsorgstjenester for enkeltbrukere i 2012, mente de at det var behov for rammeavtale. Det er gjennomført anbudskonkurranse for boog omsorgstilbud, kunngjort på Doffin Det er inngått parallelle rammeavtaler med 3 aktører. Det er også gjennomført en minikonkurranse blant rammeavtaleleverandørene. 11 Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet Innlandet Revisjon IKS Side 37

38 For anskaffelse av heldøgns bo- og omsorgstjenester til en verdi over kr kreves det i henhold til anskaffelsesregelverket en kunngjøring nasjonalt på Doffin, jf. FOA 2-1 andre og femte ledd, jf Revisjonen viser til Kluge Advokatfirma DA sin juridiske vurdering av kjøp av helse- og sosialtjenester til enkeltpersoner omtalt tidligere i rapporten for kjøp av personlig assistanse. Til tross for at det hefter en viss tvil ved om tjenestekjøpene er «kontrakter» i anskaffelsesregelverkets forstand, konkluderer rapporten blant annet med at: Anskaffelser av tjenester til brukere med behov for heldøgns omsorg vil være en kontrakt som er omfattet av anskaffelsesforskriften unntak gjelder trolig for kjøp av tjenester til psykisk utviklingshemmede med behov for heldøgnsomsorg pga. at leverandøren gis rett til offentlig myndighetsutøvelse(tvang). Revisjonen vurderer derfor at de to anskaffelsene av heldøgns bo- og omsorgstjenester som er helse- og sosialtjenester, er omfattet av anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket skal følges ved anskaffelser hvor kommunen kan gi tilstrekkelige opplysninger for å gjennomføre konkurranse og samtidig følge taushetsplikten i Helsepersonelloven. For anskaffelser hvor kommunen ikke kan gi tilstrekkelige opplysninger på grunn av taushetsplikten, mener revisjonen kommunen bør avvente gjennomføring av konkurranse til uttalelse fra departementet foreligger. Revisjonen har ikke mottatt opplysninger om kommunen har vurdert muligheten for anonymisering slik at konkurranse kunne vært gjennomført for anskaffelse nr. 3 og 4. Revisjonen mener at anskaffelsesregelverket er brutt dersom det hadde vært mulig å gi tilstrekkelige opplysninger for gjennomføring av konkurranse. o Kjøp av feiemaskin Gjelder anskaffelse nr. 8. Dette er kjøp av feiemaskin i henhold til avslutning av leasingavtale til restverdi på kr Revisjonen vurderer at anskaffelsesregelverket gjelder for inngåelse av leasingavtaler, jf. FOA 1-3 første ledd. Avslutning av en allerede inngått leasingavtale vurderes ikke som en ny anskaffelse, og anskaffelsesregelverket gjelder ikke for dette kjøpet. o Trapper og rekkverk brønn - tilleggsarbeid Gjelder anskaffelse nr. 11. Dette er et tilleggsarbeid på kr hvor planlagt gjenbruk av trapper og rekkverk viste seg å være umulig. Hovedkontrakten på kr har vært gjenstand for konkurranse. Anslått verdi på tilleggsarbeidet var under kr Det ble ikke gjennomført konkurranse på grunn av beløpets størrelse, og fordi kommunen anså det som rimeligste løsning å benytte firmaet som allerede var på stedet. I følge LOA 5 skal det gjennomføres Innlandet Revisjon IKS Side 38

39 konkurranse så langt det er mulig for alle anskaffelser. Kommunens operative retningslinjer for innkjøp sier at ved anskaffelser mellom kr og kr skal tre leverandører forespørres hvis mulig. Revisjonen vurderer at kommunen ikke har fulgt konkurransekravet i LOA og kommunens operative retningslinjer. o Anskaffelser med påstand om én aktuell leverandør Gjelder anskaffelsene nr. 12, 14, 16, 19, 24 og 26. Kommunen har opplyst at anskaffelsene har vært gjennomført uten konkurranse da det kun er én leverandør som kunne levere varen/tjenesten. Anskaffelser over nasjonal terskelverdi To av anskaffelsene, nr. 16 og 26, er over nasjonal terskelverdi, men under EØSterskelverdi. Hovedregelen for disse anskaffelsene er at de skal kunngjøres på Doffin i samsvar med kunngjøringsreglene i FOA del II. Forskriftens 2-1 annet ledd bokstavene a - f inneholder unntaksbestemmelser fra hovedregelen om kunngjøring av konkurranse. Dette gjelder blant annet når anskaffelsen bare kan foretas hos én leverandør i markedet. Unntaksbestemmelser skal tolkes strengt. I følge «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar» er det ikke tilstrekkelig om oppdragsgiveren mener at det bare er én leverandør som kan oppfylle behovene, eller om han bare vet om en leverandør på grunn av manglende kunnskap. Det må foreligge objektive årsaker til at bare én leverandør kan levere. Det skal svært mye til for å sannsynliggjøre at ikke andre leverandører kan levere varen/tjenesten. Kommunen må kunne dokumentere at det bare finnes én leverandør som kan levere varen/tjenesten. Kommunen har gitt følgende begrunnelser: - Anskaffelse nr det er én importør av produktet i Norge, men fjorten leverandører som er representanter for hvert sitt distrikt, og som ikke konkurrerer med hverandre. Kommunen har derfor vurdert at det ikke er konkurranse i markedet. - Anskaffelse nr avtalen gjelder spesialutstyr som det bare er én leverandør i Norge som kan levere. Anskaffelser under nasjonal terskelverdi Fire av anskaffelsene nr. 12, 14, 19 og 24 er under nasjonal terskelverdi på kr og det er ingen prosedyrekrav i regelverket. Det skal gjennomføres konkurranse så langt det Innlandet Revisjon IKS Side 39

40 er mulig i henhold til reglene i FOA del I, og kommunen må kunne dokumentere at det bare finnes én leverandør som kan levere varen/tjenesten. Kommunen har gitt følgende begrunnelser for at det ikke er gjennomført konkurranse: - Anskaffelse nr. 12 og 14 - leverandøren er eneste forhandler av produktet og er den som har kunnskap om installasjon og drift. - Anskaffelse nr. 19 leverandøren er eneste importør og leverandør av produktet i Norge. Installasjon av annet fabrikat vil medføre betydelig ombygging. - Anskaffelse nr kjøp av spesialutstyr til utrykningsbil. Hovedregelen for offentlige anskaffelser er at det skal være konkurranse. Når kommunen benytter seg av unntaksbestemmelser som skal tolkes restriktivt, ligger bevisbyrden på kommunen. I de ovenfor nevnte anskaffelsene må kommunen kunne dokumentere at det bare eksisterer én leverandør som kan levere etterspurt produkt/tjeneste. Revisjonen stiller spørsmål ved om kommunen kan dokumentere at det bare er én aktuell leverandør i markedet for anskaffelsene; spesielt for anskaffelse nr. 16 hvor det faktisk er fjorten leverandører i Norge. Ved kjøp uten konkurranse fordi kommunen mener at det bare er én aktuell leverandør, vurderer revisjonen at kommunen må sikre strenge vurderinger av leverandørmarkedet og tilstrekkelig dokumentasjon. o Kjøp av IKT-tjenester og utstyr Gjelder anskaffelsene nr. 20, 21, 22 og 27. Lillehammer kommune kjøper IKT-tjenester og utstyr i egenregi uten konkurranse fra IKOMM AS. I 2012 kjøpte Lillehammer kommune i følge leverandørreskontroen for 44,3 millioner kroner ekskl. mva. IKOMM AS er et heleid interkommunalt aksjeselskap, eid av Lillehammer kommune med 69,1 %, Gausdal kommune med 17,2 % og Øyer kommune med 13,7 %. Vedtektsfestet formål i følge nøkkelopplysninger fra Brønnøysundregisteret er at selskapet skal tilby å levere varer og tjenester knyttet til informasjons- og kommunikasjonsteknologi til offentlige og private aktører, herunder gjennom investering og deltakelse i andre virksomheter. I 2009 og 2010 gjorde IKOMM en stor satsing mot større kunder i Norge og Skandinavia, og selskapet har nå flere store nasjonale kunder og en voksende kundemasse i hele Skandinavia(kilde: hjemmesiden til IKOMM AS) uten at eierstrukturen er endret. Omsetningen til eierkommunene var i overkant av 90 %, jf. budsjett Samtidig med satsingen mot andre offentlige og private aktører, har selskapet hatt en omsetningsøkning fra 2009 til 2012 på 33 millioner kroner eller 52,5 % (Kilde: purehelp.no). Innlandet Revisjon IKS Side 40

41 Vi har fått opplyst fra daglig leder i selskapet at selskapet siden 2010 har jobbet aktivt for å få flere kommuner inn på eiersiden, slik at andelen omsetningen til andre kunne reduseres. Det har pågått en løpende vurdering av risikoen i forhold til egenregiproblematikken. Unntakene for egenregi er ikke regulert i lov eller forskrift, men baseres på rettspraksis fra EU-domstolen. Anskaffelsesreglene gjelder ikke ved egenregi. Dersom vilkårene for egenregi er oppfylt, kan det foretas direkteanskaffelse, uten forutgående konkurranse. Unntaket for egenregi gjelder også i noen tilfeller mellom to separate juridiske personer. I følge «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar» er egenregi et unntakstilfelle og skal tolkes restriktivt, og oppdragsgiver skal kunne grunngi bruken. En sentral dom i EU-domstolen er Tecktal-dommen som fastslår to vilkår for egenregi, kontrollkriteriet og omsetningskriteriet, som må være oppfylte. Kontrollkriteriet innebærer at: Oppdragsgiveren må kunne utøve en kontroll tilsvarende den han har i egen virksomhet/kommune Kontrollen kan utøves av flere offentlige styresmakter/kommuner sammen Oppdragsgiver må kunne påvirke avgjørelsene i selskapet og må ha avgjørende innvirkning på strategien og viktige avgjørelser. Selskapsformen aksjeselskap alene gjør ikke egenregi uaktuelt, men det må gjøres en konkret vurdering av kontrollen eierne har. Egenregi er ikke mulig om selskapet har åpnet for private eiere. Omsetningskriteriet innebærer at: Selskapets omsetning må hovedsakelig være knyttet til de kontrollerende eierne og annen aktivitet må ha marginal karakter. Grensen for tillatt ekstern omsetning er fremdeles noe uklar. EU-domstolen har ikke fastsatt noen grense for hva som må anses å være av «marginal» karakter. KOFA 12 sier det er vanskelig å fastsette en absolutt terskel for når omsetningskriteriet er oppfylt, men legger til grunn at den ikke kan være over 20 %, helst mindre, og ideelt sett ikke over 10 %, jf. Tragsa-dommen 13 premiss 63. EU-domstolen har slått fast at man ved vurderingen av omsetningskriteriet ikke bare skal se matematisk på omsetningstallene, men at alle omstendigheter i det foreliggende tilfelle skal tas i betraktning; både kvalitative og kvantitative, jf. Carbotermo premiss Sak 2010/ EU-domstolen slo fast at omsetningsvilkåret var oppfylt når leverandør hadde 90 % av sin virksomhet rettet mot sine eiere. Innlandet Revisjon IKS Side 41

42 Hver situasjon må vurderes konkret; om det foreligger forhold som tilsier at det kan aksepteres en omsetning til andre enn eierne på over 10 %, jf. KOFA-sak 2010/338 punkt (48). Momenter for vurdering, jf. Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar kapittel 3.1.3, er om: selskapet i henhold til selskapsavtalen og rammer fastsatt av styret kan påta seg oppdrag for offentlige og private organer, eksisterer det uavhengig av egenregileverandøren, et marked for den aktuelle tjenesten der andre leverandører konkurrerer, herunder om det er privat etterspørsel i markedet, opererer egenregileverandøren bare innenfor eiernes geografiske område. Der markedet kan utføre tjenesten er egenregi vanskeligere. I KOFA-sak 2010/338 punkt (40)viser nemda til at vilkårene for å tildele kontrakter i egenregi må være oppfylt i hele kontraktsperioden. Dette innebærer at oppdragsgiverne må foreta en forsvarlig vurdering av hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt før kontraktsinngåelsen. Dersom det inntreffer forhold av betydning som kan påvirke hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt; eksempelvis endringer i leverandørens/selskapets vedtekter, selskapsform, eierstruktur, inngåelse av nye kontrakter, må oppdragsgiver foreta en ny vurdering av lovligheten av egenregi før endringene kan gjennomføres, jf. EU-domstolens avgjørelse C- 573/07(SEA) premiss 48. For at kommunen skal kunne kjøpe varer og tjenester i egenregi fra det heleide interkommunale aksjeselskapet, må de to kriteriene for egenregi være oppfylt. Revisjonen legger til grunn selskapets vurdering at kontrollkriteriet er oppfylt. Det må vurderes om omsetningskriteriet er oppfylt slik at unntaket for egenregi, kommer til anvendelse. Selskapet har på sin hjemmeside informert om økende kundemasse(ikke-eiere og/private). Informasjon fra Brønnøysundregisteret viser stor omsetningsøkning siden Kommunen har gjennomført en egenregivurdering som viser at omsetningen til andre enn eierne pr var beregnet til 27 %. Kommunen opplyste samtidig at omsetningsandelen til andre enn eierne varierer. Selskap har vedtektsfestet at de skal tilby og levere varer og tjenester til andre offentlige og private aktører og har satset og fått en økende kundemasse utenfor eierkommunenes geografiske område. Det er et kommersielt marked for IKT-tjenester. Revisjonen viser til KOFA-sak 2010/338 punkt (40) hvor det legges til grunn at vilkårene for å tildele kontrakter i egenregi må være oppfylt i hele kontraktsperioden. Ved endringer som kan påvirke hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt, må oppdragsgiver foreta en ny vurdering av lovligheten av egenregi før endringene kan gjennomføres. Revisjonen vurderer at med en omsetning til andre på 27 % og de andre momentene ovenfor er ikke omsetningskriteriet oppfylt. Revisjonen mener at anskaffelsene fra IKOMM AS skulle vært gjenstand for konkurranse, dvs. at unntaket for egenregi ikke kommer til anvendelse. Innlandet Revisjon IKS Side 42

43 5.3.2 VURDERING AV OM KRAVET TIL DOKUMENTASJON ER OPPFYLT FOR ANSKAFFELSER OVER KR EKS. MVA. Kommunen skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Revisjonen har vurdert kommunens praksis opp mot kriteriet: Det skal føres anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kr ekskl. mva. Kommunen har lagt fram anskaffelsesprotokoll for 10 av 28 anskaffelser. For 18 anskaffelser er det ikke framlagt anskaffelsesprotokoller: For anskaffelsene nr. 1, 2, 3, 4, 16, 24, 25 og 26 som er omfattet av forskriften, er det ikke framlagt anskaffelsesprotokoller. Revisjonen vurderer at disse anskaffelsene er omfattet av protokollplikten. For anskaffelsene nr. 10, 17 og 18 som er omfattet av forskriften, er det lagt fram annen fyldig dokumentasjon, men beregning av anslått verdi på anskaffelsene mangler. For anskaffelse nr. 17 og 18 ble kontrakten inngått i 2006, dvs. før det spesifikke kravet om anskaffelsesprotokoll kom. Revisjonen vurderer at anskaffelse nr. 10 er omfattet av protokollplikten. Anskaffelsene nr. 7 og 23 som gjelder kjøp av boliger, er vurdert ikke å være omfattet av forskriften. Revisjonen vurderer derfor at de heller ikke er omfattet av kravet om anskaffelsesprotokoll. Anskaffelse nr. 8 var kjøp i forbindelse med avslutning av leasingavtalen. Revisjonen vurderer at dette utkjøpet ikke er omfattet av forskriften og kravet om anskaffelsesprotokoll. Anskaffelsene nr. 20, 21, 22 og 27 har kommunen vurdert som kjøp i egenregi. For kjøp i egenregi gjelder ikke anskaffelsesregelverket og plikt til protokoll. For de ni anskaffelsene nr. 1, 2, 3, 4, 10, 16, 24, 25 og 26 hvor det ikke er framlagt anskaffelsesprotokoller, vurderer revisjonen at krav om protokoll ikke er oppfylt. Revisjonen vurderer at det ikke er krav om protokoll for de resterende ni anskaffelsene; sju anskaffelser er ikke vurdert å være omfattet av forskriften, mens to anskaffelser var foretatt før protokollplikten ble innført. Revisjonen vurderer at kravet om anskaffelsesprotokoll etter anskaffelsesregelverket ikke er oppfylt for 9 av 28 anskaffelser. Innlandet Revisjon IKS Side 43

44 5.4 KONKLUSJONER Problemstillingen var om anskaffelser over kr eks. mva. har vært gjenstand for konkurranse og om kravet til dokumentasjon er oppfylt. Konkurransekravet Undersøkelsen viser at 13 av anskaffelsene har vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket eller at de ikke omfattes av anskaffelsesregelverket. Femten anskaffelser som omfattes av anskaffelsesregelverket, har ikke vært gjenstand for konkurranse: Fem av anskaffelsene er vurdert å være brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Det gjelder et tilleggsarbeid og kjøp av IKT-tjenester. Fire anskaffelser omfattes av taushetsplikt etter Helsepersonelloven. Revisjonen vurderer at anskaffelsesregelverket er brutt dersom det hadde vært mulig å gi tilstrekkelige opplysninger for gjennomføring av konkurranse uten å bryte taushetsplikten. Seks anskaffelser med påstand om én aktuell leverandør. Kommunen har bevisbyrden og det er strenge krav for bruk av unntaksbestemmelsene. Revisjonen stiller spørsmål ved om kommunen kan dokumentere at det bare er én aktuell leverandør i markedet. Dokumentasjonskravet Revisjonen vurderer at kravet om anskaffelsesprotokoll etter anskaffelsesregelverket ikke er oppfylt for 9 av 28 anskaffelser. Innlandet Revisjon IKS Side 44

45 6. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstilling 1 Har kommunen etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Etter revisjonens vurdering bidrar kommunens operative retningslinjer, kvalitetssystemet TQM, samarbeidsavtaler samt Fagenhet Innkjøps arbeid med rådgiving, veiledning, opplæring og informasjon til at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Det er ikke fullt ut samsvar mellom kommunens operative retningslinjer og innkjøpspraksis. Kommunen har per i dag ikke spesifikke kontrollrutiner på rådmannsnivå for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen mener kommunen bør vurdere kontrollrutiner på rådmannsnivå og sikre samsvar mellom operative retningslinjer og innkjøpspraksis. Problemstilling 2 Har anskaffelser over kr eks. mva. har vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon er oppfylt. Konkurransekravet Undersøkelsen viser at 13 av anskaffelsene har vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket eller at de ikke omfattes av anskaffelsesregelverket. Femten anskaffelser som omfattes av anskaffelsesregelverket, har ikke vært gjenstand for konkurranse: Fem av anskaffelsene er vurdert å være brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Det gjelder et tilleggsarbeid og kjøp av IKT-tjenester. Fire anskaffelser omfattes av taushetsplikt etter Helsepersonelloven. Revisjonen vurderer at regelverket er brutt for anskaffelsene dersom det hadde vært mulig å gi tilstrekkelige opplysninger for gjennomføring av konkurranse uten å bryte taushetsplikten. Seks anskaffelser med påstand om én aktuell leverandør. Kommunen har bevisbyrden og det er strenge krav for bruk av unntaksbestemmelsene. Revisjonen stiller spørsmål ved om kommunen kan dokumentere at det bare er en aktuell leverandør i markedet. Innlandet Revisjon IKS Side 45

46 Dokumentasjonskravet Revisjonen vurderer at kravet om anskaffelsesprotokoll etter anskaffelsesregelverket ikke er oppfylt for 9 av 28 anskaffelser. Anbefalinger Revisjonen har følgende anbefalinger til kommunen: Vurdere å gjennomføre konkurranse for anskaffelser av IKT tjenester. Vurdere om det er mulig å gjennomføre konkurranse for anskaffelser av brukerstyrt personlig assistanse og kjøp av heldøgns bo- og omsorgstjenester for enkeltbrukere uten å bryte taushetsplikten i Helsepersonelloven. Gjennomføre en kritisk vurdering og sikre god dokumentasjon når kommunen mener det foreligger bare én leverandør i markedet. Sikre pliktig anskaffelsesprotokoll. Innlandet Revisjon IKS Side 46

47 REFERANSER LOV Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) KRD 14 (2009) «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane» LOV Lov offentlige anskaffelser (forkortet LOA senere i rapporten) FOR Forskrift om offentlige anskaffelser (forkortet FOA senere i rapporten) FAD 15 november 2006 «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar» FoU-rapport fra KS/2011: «Kjøp av helse- og sosialtjenester til enkeltbrukere» (Kluge Advokatfirma DA) Avgjørelser i EU-domstolen: Tecktal-dommen, Tragsa-dommen og Carbotermo-dommen, C- 573/07(SEA) premiss 48. KOFA-sak 2010/338 Kommunale dokumenter: Innkjøpssamarbeidet 3:1 16 : Operative retningslinjer for innkjøp, administrativt godkjent i Kommunal- og regionaldepartementet 15 Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 16 Innkjøpssamarbeidet mellom Lillehammer, Øyer og Gausdal kommuner Innlandet Revisjon IKS Side 47

48 VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 48

49 Innlandet Revisjon IKS Side 49

50 Innlandet Revisjon IKS Side 50