Egenregi-ordningen kontra reglene om offentlige anskaffelser

Transkript

1 Egenregi-ordningen kontra reglene om offentlige anskaffelser Halvor S. Oseid Direktør anskaffelser og juridisk bistand AS 1

2 Hva er egenregi? Hvordan det offentlige organiserer sin virksomhet, reguleres ikke av regelverket om offentlige anskaffelser (Etter reglene om offentlige anskaffelser skal en kun tenke forretningsmessig) Det er det offentlige organet selv som avgjør om en ytelse bør utføres av eget personale ( egenregi )eller om det bør benyttes en ekstern leverandør. Det må være opp til det offentlige selv hvordan de organiserer sin virksomhet. Ved egenregi foreligger det ikke en kontrakt mellom en oppdragsgiver og en leverandør, (C-107/98 Teckal) Unntaket for egenregi gjelder også i noen tilfeller mellom to separate juridiske personer (kvasi-egenregi). 2

3 Hva er egenregi forts. Ved egenregi inngås det ingen kontrakt mellom to ulike juridiske personer om en anskaffelse. Det har ingen betydning om to enheter innenfor samme oppdragsgiver inngår en avtale. Dette vil ikke utgjøre en gjensidig bebyrdende avtale etter regelverket og ikke være omfattet av regelverket. Hva som er en kontrakt etter er regulert i FOA 4-1 bokstav a. 3

4 Vilkår for egenregi når det foreligger to juridiske personer Kontrollkriteriet Oppdragsgiver må utøve en tilsvarende kontroll over leverandørselskapet (Bredbåndsfylket AS) som over sin egen (kommunens/fylkeskommunens)virksomhet Omsetningskriteriet Den vesentligste delen av aktiviteten til leverandøren (Bredbåndsfylket) må være knyttet til den kontrollerende oppdragsgiver(kommunen) Dette unntaket er utviklet av EF-domstolen gjennom rettspraksis (og unntak tolkes restriktivt) 4

5 Ad kravet til kontroll Se hen til Selskapslovgivingen og vedtektene til det aktuelle selskap Kommuneloven 27 Aksjeloven (AS) (eks Bredbåndsfylket Troms AS) Lov om interkommunale selskap (IKS) Typer aktivitet selskapet driver Aktiviteter utover de tradisjonelle serviceoppgavene i kommunen (eller for sin eier) taler mot kontroll Aktiviteter utenfor eiers geografiske område taler mot kontroll Kommersielle aktiviteter taler mot kontroll 5

6 Kontrollkriteriet når kontroll utøves i fellesskap EF-domstolen har nå avklart at flere offentlige eiere kan utøve kontroll i fellesskap, men har avvist at kontrollkravet er oppfylt der kontrollen er for spredt ( meget betydelig antall eiere ) C-324/07 (Coditel Brabant) og C-573/07 (Sea) C-231/03 (Coname) Kommune eide 0,97% av aksjene - Ikke tilstrekkelig kontroll Egenregi ikke mulig C-107/98 (Teckal) Kommune eide 0,9%. 45 eiere. Egenregi ikke mulig Kommune A med 7 andre eier avfallselskapet Rent og ryddig IKS Egenregi mulig Kommune A medeier i landsomfattende returordningsselskap med 150 eiere. Egenregi ikke mulig Private medeiere ikke mulig - Indirekte eierskap svekker kontroll 6

7 Ad omsetningskriteriet Den vesentligste delen av omsetningen må være knyttet til den kontrollerende oppdragsgiver (kvantitet) Rettslig begrunnelse: Egenregiunntaket må tolkes i lys av formålet med EØS-regelverket om offentlige anskaffelser, som er å skape et felles indre marked og bekjempe vridning av konkurranse Omsetningskriteriet skal hindre vridning av konkurranse mellom selskap. Fokuset er mot offentlige selskap, som i det vesentligste ikke er konkurranseeksponert at de ikke skal ha en konkurransefordel når det opptrer i det kommersielle markedet Hensynet til konkurransevridning gjør at det er omsetningen til andre (enn eierne) som er problematisk 7

8 Kvantitativt om omsetningskravet såfremt denne virksomheds aktivitet hovedsagelig er bestemt for denne myndighed, idet enhver anden aktivitet kun har marginal karakter EF-domstolen har ikke angitt hvor stor prosentvis andel det dreier seg om. Dette må vurderes konkret i det enkelte tilfelle Forsyningsforskriften, f.eks. 1-8 (80%), kan altså ikke anvendes analogisk i klassisk sektor jf sak C-340/04 (Carboterm pre ) Mitt tips er at 10 % konkurranseeksponering er trygt Dvs. man skal ikke se matematisk på omsetningstall, det skal også foretas en vurdering av kvalitative momenter (neste bilde) 8

9 Kvalitative momenter ved omsetningskriteriet Det er uklart etter gjeldende praksis hvilke momenter man skal ta i betraktning i denne vurderingen Men formålet med vurderingen er å sikre konkurranse i markedet og unngå at leverandøren får fordeler ved å få tildelt deler av sine oppdrag uten konkurranse Momenter: Eksisterer det noe marked med konkurranse (andre leverandører) for den aktuelle tjenesten? Er det privat etterspørsel i dette markedet (eller kun offentlig etterspørsel)? Der markedet kan utføre tjenesten er egenregi vanskeligere 9

10 Kvalitative momenter ved omsetningskriteriet 2 Enklere når en opererer innenfor eiers geografiske region Enklere når en opererer innenfor eiers avgrensede tjenesteområde Enklere når en utnytter sin overskuddskapasitet fra sin leveranse til eier enn om leverandøren går inn i helt uavhengige aktiviteter (uavhengig av eier) Rent og Ryddig, IKS eksempel 1 og 2. 10

11 Rettslige konsekvenser av egenregiordningen Regelverket om offentlige anskaffelser kommer ikke til anvendelse Oppdragsgiver har bevisbyrden for at egenregi foreligger Dersom unntaket for egenregi benyttes til å tildele en kontrakt uten konkurranse til et foretak som ikke utelukkende leverer til oppdragsgiver, kan det oppstå spørsmål om ulovlig offentlig støtte (kryssubsidiering) 11

12 Kryssubsidiering Kryssubsidiering vil si at inntekter fra en aktivitet benyttes til å finansiere en annen aktivitet Kryssubsidiering kan være en konsekvens av hvordan virksomhet er organisert, og noen typetilfeller kan nevnes: felleskostnader for både offentlig finansiert og konkurranseutsatt virksomhet, eksempelvis administrasjonskostnader, regnskapsføres i den skjermede delen av virksomheten ledig kapasitet i skjermet virksomhet brukes til å produsere konkurranseutsatte tjenester det investeres i maskiner og utstyr i den offentlig finansierte delen av virksomheten som gir lave driftskostnader for den konkurranseutsatte delen av virksomheten ansatte, utstyr eller lokaler fra den offentlig finansierte delen av virksomheten brukes i den kommersielle delen av virksomheten 12

13 Kryssubsidiering For å vurdere om det foreligger ulovlig kryssubsidiering mellom ulike deler av et foretak eller konsern, bruker man markedsinvestorprinsippet. Chronopost-saken C-83/01.. måtte undersøke om vederlaget dekket variable merkostnader, en passende andel av de faste kostnadene, og en rimelig fortjeneste på investeringene morselskapet hadde gjort i infrastrukturen (premiss 40). Hvis vederlaget ble satt for lavt, ville dette være støtte til det konkurranseutsatte datterselskapet. Det er den offentlige myndigheten som må dokumentere at ulovlig kryssubsidiering ikke skjer 13

14 Måter å motvirke kryssubsidiering ESA krever at det brukes effektive virkemidler for å hindre kryssubsidiering der det foreligger en slik fare. Regnskapsmessig skille. Det opprettes da egne regnskap for den kommersielle driften og kjernevirksomheten Dette kan bidra til at den reelle kostnadsfordelingen kan sjekkes i etterkant. Organisatoriske tiltak Skille de ulike aktivitetene ut i separate rettssubjekter. Dette kan være et mer egnet virkemiddel for å hindre kryssubsidiering fordi mulighetene for kryssubsidiering reduseres i større grad. Samtidig kan dette være et mer inngripende tiltak og eventuelle samdriftsfordeler kan reduseres. Virkemiddel må avgjøres konkret i hver enkelt situasjon 14

15 Ad BBFT - kravet til kontroll Selskapslovgivingen og vedtektene til det aktuelle selskap Aksjeloven (AS) Selskapsformen svekker i utgangspunktet kontrollkriteriet, men» har direkte representasjon i selskapets styre, Aksjonæravtalen (A)» har tilsyns- og kontrollmekanismer, Aksjonæravtalen (A) Mange eiere 26 Eierne er fylkeskommunen og alle 25 kommuner i Troms fylke Kommunene har liten eierandel (ca 1,6 % hver) Like store eierandeler Former for aktivitet selskapet driver Etablere og drive et høyhastighets stamnett i Troms, samt levere tjenester over dette for sine offentlige eiere. (Aksjonæravtalen (A) pkt 2.1 formål og pkt 7.1 ) Selskapet skal løse samfunnsoppgaver der det ikke er et tilbud fra før Aktiviteter utover de tradisjonelle serviceoppgavene i kommunen (eller for sin eier) taler mot kontroll IKT-infrastruktur anses i dag som stadig mer samfunnskritisk og det offentlige anser det nå som en sentral oppgave å tilby dette. Se A pkt 2.1(formål) 15

16 BBFT - kravet til kontroll forts. Aktiviteter utenfor eiers geografiske område taler mot kontroll Tilbyr stamnett i Troms innenfor eiers geografiske område Se A pkt 2.1 nr 1 Kommersielle aktiviteter taler mot kontroll Kommersielle aktiviteter legges ut egne (datter)selskaper. A pkt 7.1 annet ledd Eksisterer det noe marked med konkurranse (andre leverandører) for den aktuelle tjenesten? Nei, formålet med opprettelsen av selskapet var å bygge infrastruktur i et geografisk område der det ikke fantes fra før av. (Mulig unntak for Hålogalandsområdet, jf Vedlegg til A.) For å sikre økonomi forplikter aksjonærene seg til å legge sin etterspørsel etter bredbåndskommunikasjon til selskapet, A pkt 2.2. Dette realiseres gjennom en Tilknytningsavtale, A pkt 14.1 Evt. overskudd føres tilbake i selskapet for videre utbygging Er det privat etterspørsel i dette markedet (eller kun offentlig etterspørsel)? Ja, men privat etterspørsel håndteres i datterselskap på vanlig kommersielle vilkår. 16

17 BBFT - kravet til kontroll forts. Enklere når en utnytter sin overskuddskapasitet fra sin leveranse til eier enn om leverandøren går inn i helt uavhengige aktiviteter (uavhengig av eier) Er vel tilfellet her Konklusjon Antakelig kan Bredbåndsfylket i Troms AS levere tjenestene i egenregi til sine eiere. Tvilen ligger i kontrollkriteriet eierandel for kommunene. 17

18 Hva skal selskapet drive med? Etablere og drive et høykapasitets stamnett i Troms fylke Følger av Vedtekt 2 og Aksjonæravtale pkt 2.1 (løse fylkeskommunen og kommunenes og deres virksomheter sitt behov for sikker transport av data, telefoni og andre tjenester i et lenger perspektiv) altså levere tjenester til aksjonærene (7.1) Men ikke aksessnett A pkt 5.1 Legge til rette for stordriftsfordeler A pkt 5.1 nr 5 Som Etablering av felles IKT-plattform Felles driftsløsninger Samordnet innkjøp på IKT-området (anskaffelser) Innovasjon Tilbud til private organisert gjennom datterselskaper 18

19 Hva kan selskapet drive med? I tillegg til det de skal gjøre, så kan selskapet starte aktiviteter som de nå skal legge til rette for, jf A pkt som Etablere felles IKT-plattform, drift, anskaffelser, samt rådgivende virksomhet. (I egenregi overfor sine eiere.) Det er opp til eierne. Endring må føre til endring av Aksjonæravtale og Vedtekter 19

20 Særskilt om anskaffelser Hvordan må kommunene organisere seg for å realisere stordriftsfordeler ved anskaffelser Ved ad hoc organisering av et antall kommuner? Ja. Ved en mer fast organisering f eks gjennom BBFT? Ja. Det er altså ikke noe krav her til hvordan kommune og fylkeskommune organiserer dette, men for å øke kompetanse og slagkraft vil det lønne seg å vedlikeholde en anskaffelseskompetanse over tid, samt søke standardisering av utstyr som anskaffes. Dette taler for fast organisering 20

21 Kommuneloven 27 Kommuneloven 27 åpner for å etablere et interkommunalt samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner. Samarbeidet innebærer at det utarbeides vedtekter, etableres et felles styre og at det gis innskudd eller kan tas opp lån. Samarbeidsorganet kan drive ulike typer samarbeidstiltak, og det kan overføres ansvar og myndighet i saker som angår virksomhetens drift og organisering. Samarbeid etter kommuneloven 27 vil normalt sett oppfylle kravet til kontroll. 21