Saksframlegg. Trondheim kommune. KONTROLL OG OPPFØLGING VED KONKURRANSEUTSETTING AV SYKEHJEM Arkivsaksnr.: 04/ Forslag til vedtak/innstilling:

Transkript

1 Saksframlegg KONTROLL OG OPPFØLGING VED KONKURRANSEUTSETTING AV SYKEHJEM Arkivsaksnr.: 04/36004 Forslag til vedtak/innstilling: Saksfremlegg - arkivsak 04/

2 Saksutredning: Bakgrunn og problemstilling Bestiller/utførertenkningen har vært en del av organiseringen av Trondheim kommune de senere år. Rendyrket bestiller/utførerorganisering med hensyn på konkurranseutsetting har det vært innen tjenesteområdene avfallstransport og sykehjemsdrift. I kommunen forøvrig er det imidlertid flere eksempler på innføring av bestiller/utførerorganisering uten at konkurranseelementet er tilstede. Ved konkurranseutsetting av kommunale tjenester og ved bestiller/ utførerorganisering er det behov for fokus på rutiner for kontroll og oppfølging av kvaliteten på leverandørenes tjenesteutførelse. Denne undersøkelsen omhandler hvordan kontroll- og oppfølgingsaktivitetene er ivaretatt i forholdet mellom Trondheim kommune og Norlandia Omsorg AS (NO). Tidligere undersøkelser fra Revisjon og resultatkontroll innen dette tema er rapportene Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting - Kontrollperspektivet i konkurranseprogrammet for Trondheim kommune og Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting av kommunal renovasjon. Undersøkelsen er gjort ved gjennomgang av bystyresaker, andre kommunale dokumenter og dokumenter fra Norlandia Omsorg AS, verifiserte intervju med de to rådgiverne i rådmannens fagstab som har hatt ansvaret for kontakten med NO, samt med virksomhetsleder ved Moholt og Ranheim sykehjem og adm. direktør for NO. Problemstillingen er: Hvordan har Trondheim kommune ivaretatt kontroll og oppfølging overfor tjenesteleverandøren Norlandia Omsorg AS? Revisjonens vurderinger av hvordan kontroll- og oppfølgingsaktivitetene er ivaretatt, er i denne undersøkelsen basert på de retningslinjer som ligger i kontrakten mellom Trondheim kommune og Norlandia Omsorg AS. Kontrakten inneholder følgende punkter som har å gjøre med kontroll og oppfølging: Kontinuerlig oppfølging, besiktigelse og kvalitetskontroll, overensstemmelse med lov og forskrifter, kvalitetskrav til tjenesten, skriftlige prosedyrer samt faste samarbeidsmøter og fast rapportering. Resultater og vurderinger. 1. Kontinuerlig oppfølging. Trondheim kommune (TK) og Norlandia Omsorg AS (NO) mener det har vært en god og positiv kontakt mellom partene. De intervjuede forteller at det ikke har vært noen særskilt oppfølging av NO i løpet av entreprisetiden, og at andre kommuner kontrollerer mer i mengde og mer systematisk enn det TK har gjort. Holdningen både fra TK og fra NO er at kommunen nok kunne vært mer systematisk i tilsyn og kontroll overfor sykehjemsdriften. Revisjonen ser at det gode samarbeidsklimaet mellom NO og TK har gitt grunnlag for tillit og en ikke for streng oppfølging. Kanskje kan vi kalle dette et dialogbasert tilsyn. Revisjonens vurdering er at kontroll og oppfølging kunne vært mer systematisk og mer dokumentert. 2. Besiktigelse og kvalitetskontroll. a) Bygningene. NO var ikke helt fornøyd med den bygningsmessige oppfølgingen fra TK i begynnelsen, men opplevde den som bra de siste årene. I forbindelse med at kontraktperioden ble avsluttet har det vært dialog om bygningene mellom TK/TE og NO, og partene har opplyst til revisjonen at man har kommet til enighet. b)brukerne. I kontrakten står det at kommunen vil følge opp gjennom å bruke et kvalitetsmålingssystem som vil omfatte intervju med brukerne, spørreundersøkelser overfor pårørende, verge og ansatte samt Saksfremlegg - arkivsak 04/

3 dokumenterte iakttakelser fra besøk ved sykehjemmene. TK har gjennomført spørreundersøkelser overfor brukere, pårørende og ansatte hvert annet år. Oppfølgingen etter spørreundersøkelsene sier TK selv kunne vært bedre, da dette begrenset seg til å sende brev til sykehjemmet. Deretter ble det ikke gjort tiltak for å sjekke ut at svakhetene ble rettet. Dokumenterte iakttakelser har ikke vært utført. Spørreundersøkelsen i viser at svarprosenten på Norlandia-sykehjemmene for brukerne er på ca 17%. En svarprosent på 17% betyr i realiteten at det er 8 spørreskjema som er utfylt. Spørreundersøkelsene både for kommunale og private sykehjem viser i mange tilfeller store forskjeller i oppfatningene hos brukerne, de pårørende og de ansatte. Revisjonen mener at det å benytte spørreundersøkelser overfor beboere i sykehjem ikke er enkelt, og neppe gir et riktig eller fullstendig bilde av forholdene ved sykehjemmet. I rapporten fra Vurderingstjenesten om spørreundersøkelsen står det at svært mange av brukerne har et så dårlig funksjonsnivå at det er nesten umulig å forvente at de kan besvare et spørreskjema på en forsvarlig måte. Snittet på svarprosenten for hele kommunen er 44%, og dette kan være godt nok for å gi en pekepinn på forholdene ved sykehjemmene totalt sett. For Norlandia-sykehjemmene som hadde en svarprosent på 17% har TK et svakt grunnlag når det gjelder å føre kontroll med driften. Som et supplement til andre former for tilsyn og kontroll kan informasjonen fra spørreundersøkelsene kanskje være nyttig, men som hovedtilsyn er grunnlaget svakt. Fra spørreundersøkelsen overfor Norlandia-sykehjemmene i 2003 har revisjonen registrert at ikke alle brukere mener at de får hjelp til toalettbesøk ved behov, får tilstrekkelig hjelp til å spise, får velge når de ønsker å spise eller får badet/dusjet ved behov. Dette bryter med forskrifter, kommunens serviceerklæring og den omsorgsavtalen som NO presenterer for sine brukere. TK burde ha fulgt opp dette sterkere overfor NO. 3. Overensstemmelse med lov og forskrifter. TKs tilsyn med om NO har fulgt lov og forskrifter sies også å være bruker- og medarbeiderundersøkelser, samt at ansatte skal varsle dersom det er avvik. Revisjonen stiller spørsmål ved hvordan TK med såpass uformell kontroll kunne ha oppdaget eventuelle utilfredsstillende eller kritikkverdig forhold ved sykehjemmene, og om disse ville blitt oppdaget til rett tid. 4. Kvalitetskrav til tjenesten. I kontrakten listes det opp en rekke kvalitetskrav i forbindelse med utførelse av sykehjemstjenesten. Problemstillingen er hvordan TK sjekket ut at NO drev ut fra disse kvalitetskravene. Alle de intervjuede sier at den eneste måten TK sjekket dette på var gjennom spørreundersøkelsene. Andre kommuner utfører kvalitetsrevisjoner, stikkprøvekontroller eller bruker objektive indikatorer for å kontrollere sykehjemsdriften. De intervjuede i TK sier at de ønsker å få til systemrevisjoner, og at de har verktøy (fagprogrammet Gerica) til å bruke objektive indikatorer, men ikke har hatt rutiner for å benytte dette. Revisjonen mener at TK burde brukt flere metoder enn spørreundersøkelser for å føre tilsyn med driften av sykehjemmene. 5. Skriftlige prosedyrer. NO sendte inn sine skriftlige prosedyrer i anbudet, og sier de senere har forbedret sine kvalitetsrutiner. Etter anbudet har ikke TK etterspurt hvilke skriftlige prosedyrer tjenesteleverandøren har. Dette anser revisjonen som en svakhet. 6. Faste samarbeidsmøter og fast rapportering. Det har vært samarbeidsmøter i henhold til kontrakten. Når det gjelder klagesaker kan vi ikke se at det har vært systematisk tilsyn fra TK, men det har vært en åpen dialog. NO har de fleste årene levert årsrapport. Slik revisjonen ser det ville det ikke vært unaturlig om TK hadde purret når årsrapport uteble. TK kunne også gitt skriftlig tilbakemelding til NO om Saksfremlegg - arkivsak 04/

4 årsrapportene, som et ledd i oppfølging av leverandøren. Konklusjoner. Revisjonen ser at det har vært et godt samarbeidsklima mellom NO og TK, og at dette har gitt grunnlag for det vi kanskje kan kalle et dialogbasert tilsyn. Imidlertid er det lite å finne av dokumentert kontroll og oppfølging. Spørsmålet er hvordan TK med såpass lite systematisk tilsyn og uformell kontroll kunne ha oppdaget eventuelle utilfredsstillende eller kritikkverdig forhold, eller brudd på forskrifter og avtale ved sykehjemmene. Det er en viss risiko for at det ville tatt noe tid før uregelmessigheter hadde blitt fanget opp av TK. I kontrakten står det at kommunen vil bruke et kvalitetsmålingssystem basert på intervju med brukerne, spørreundersøkelser overfor pårørende, verge og ansatte samt dokumenterte iakttakelser fra besøk ved sykehjemmene. TK har benyttet seg av spørreundersøkelser overfor brukere, pårørende og ansatte. Dokumenterte iakttakelser har ikke vært utført. Spørreundersøkelser har vært hovedkontrollformen, noe revisjonen mener er en svakhet. Årsakene til dette er: - Svarprosenten for brukerne er lav og de fleste brukerne har ikke uttalt seg. - Rådmannen har ikke brukt spørreundersøkelsene til aktiv oppfølging av tjenesteleverandøren i noen særlig grad. - Andre typer kontroller har ikke supplert spørreundersøkelsene. Et supplement til spørreundersøkelsene kunne ha vært å kontrollere i tråd med de forskjellige punktene i kontrakten, gjennomføre kvalitetsrevisjon, stikkprøvekontroller eller å bruke indikatorer. Revisjonen ser at TK og NO har hatt et tillitsbasert forhold som har gjort at TK ikke har sett det som nødvendig med formaliserte tilbakemeldinger for å justere driften. NO har ikke hatt problemer som følge av manglende formelle tilbakemeldinger fra TK. Begge parter har funnet seg til rette med uformell kontakt. Revisjonen forstår dette, men ser samtidig at kontrollperspektivet på denne måten har blitt nedtonet. Kontraktsforholdet mellom TK og Norlandia er nå avsluttet, som følge av at driften av Moholt og Ranheim sykehjem ble overtatt av kommunen fra 1.september Rådmannens uttalelse med revisjonens kommentarer. Rådmannen har hatt utkast til revisjonsrapport til uttalelse. Høringsuttalelsen er tatt inn i rapporten. Revisjonen tolker rådmannens høringsuttalelse slik at rådmannen bekrefter de observasjoner og vurderinger som revisjonen gjør i undersøkelsen. Revisjonen merker seg at rådmannen ønsker å videreutvikle TK`s kvalitetssystem med kvalitetsrevisjon og objektive indikatorer, og at dette arbeidet er i gang. Revisjonen merker seg også rådmannens uttalelse om samhandling med de private institusjonene. Rådmannen vil i forbindelse med inngåelse av nye driftsavtaler med de private institusjonene utarbeide rutiner /kjøreregler for tilsyn og samhandling. Fra 2005 planlegges årlige møter hvor man bl a skal vurdere om kravene i kvalitetsforskriften er oppfylt, og om kvalitetsystem og avvikssystem er på plass. De skal også gjennomgå krav til internkontroll, samt brukerundersøkelsen og resultatkravene i lederavtalen. Revisjon og resultatkontroll Saksfremlegg - arkivsak 04/

5 Per Olav Nilsen Revisjonsdirektør Kari Merete Andersen Fagansvarlig forvaltningsrevisjon Saksfremlegg - arkivsak 04/