Årsrapport 2008 Evaluering av NAV-reformen

Transkript

1 Årsrapport 2008 Evaluering av NAV-reformen Året 2008 NAV-kontorenes operasjonalisering av «samordnet tjenesteyting» vil være med på å bestemme hva de framtidige NAV-kontorene vil bli som velferdstjeneste. Det er føringer fra overordnede myndigheter når det gjelder organisasjonsløsninger i kontorene, i form av noe som oppfattes som «standarder» for hva som er de riktige løsningene. Det finnes likevel også lokalt handlingsrom og en organisatorisk variasjon mellom de lokale NAV-kontorene, bl.a. i grad av oppgaveomfordeling på tvers av tidligere etater, og i hvilke inndelingsprinsipper som brukes for arbeidsdeling. Hva de lokale NAV-kontorene blir som velferdstjeneste, vil også påvirkes av hvilke tjenester og tiltak som kommunene legger inn i NAV-kontoret, hva slags oppgaver som sentrale myndigheter trekker ut av kontoret og over i mer sentraliserte enheter eller over i andre deler av den offentlige forvaltningen, og av hvilke oppgaver som skilles ut av NAV-kontoret og overlates til eksterne tiltaksleverandører. For at NAV-kontorene skal utvikle nye former for samordnet tjenesteyting i praksis, er bevisst og systematisk arbeid med endringsprosessen nødvendig. Dette fordrer lederressurser og ledelsesoppmerksomhet. De aller fleste kommuner velger å legge rusbehandling (89 prosent) og boligvirkemidler (78 prosent) inn under NAV kontoret, mens færre legger inn flyktningetjenester, gjeldsrådgivning, tiltak for personer med psykiske lidelser og barneverntjenester (fra 7 til 57 prosent). Tendensen til å legge inn boligvirkemidler er svakest blant kommuner med et lavt antall sosialhjelpstilfeller. Få kommuner (28 prosent) velger å inkludere sosialhjelptiltak etter LOST 4-2 i NAVkontoret. Blant dem som legger inn slike tiltak velger flest å inkludere støttekontaktordning (26 prosent), mens færre inkluderer assistanse/avlastning (20 prosent) og omsorgslønn (10 prosent). Tendensen til å legge inn slike tiltak er svakest blant de mest sentrale og folkerike kommunene, blant kommunene med et lavt antall sosialhjelpstilfeller. Programmets mål Evalueringen er et oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID). Evalueringen ledes av en styringsgruppe med bevilgningsfullmakt, og Forskningsrådet har ansvaret for sekretariatet for evalueringen. Gjennomføringen av NAV-reformen skjer i perioden I denne perioden vil evalueringens hovedfokus være prosessene i gjennomføringen. I perioden vil fokus være på effekter av reformen. Hovedmål Evalueringens hovedmål er å studere gjennomføringen av reformens hovedmål: Arbeidsretting: Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad Brukerretting: Enklere for brukerne, og bedre tjenester tilpasset deres behov Effektivisering: En helhetlig, og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning Delmål For å belyse reformens hovedmål, har evalueringen følgende tematiske delmål: Koblinger mellom reformens mål og strukturelle utforming Forholdet mellom de ulike organisatoriske komponentene i reformen Demografi, kultur, kompetanse og profesjon Brukernes perspektiv

2 Den praktiske dimensjonen Samlet vurdering av mål, status og faglige utfordringer Evalueringen gjennomføres med ett stort prosjekt, med professor Anne Lise Fimreite, Rokkansenteret, som leder. Evalueringsprosjektet startet 1. juli Prosjektet er inndelt i 7 moduler: 1. Velferdsmodell, styringssystem og NAV 2. Det lokale NAV-kontoret 3. Lokal iverksetting 4. Nye yrkesroller i NAV-reformen 5. Arbeidsretting effektstudier 6. Brukererfaringer 7. Effektivitet DEA-analyser Disse modulene dekker det vesentligste av målene for evalueringen. Det er imidlertid noen forhold som i liten eller ingen grad vil bli belyst: Brukermedvirkning på systemnivå Betydningen av valg av IKT-løsninger for organisasjonsforhold og måloppnåelse Betydningen av kobling av offentlige registre (f.eks i forhold til personvernhensyn) Utforming av spesialenheter og relasjonen mellom disse og NAV lokalt er ikke eksplisitt inkludert En omfattende (heldekkende) studie av lokalpolitikernes vurdering av NAV Evalueringsprosjektet er omfattende og krevende, bl.a. fordi hver modul henger sammen med flere andre moduler, slik at framdriften bør holdes oppe. I tillegg til at prosjektet ledes fra Rokkansenteret, deltar forskere fra i alt 10 forskningsmiljøer: UiB (sosiologi, økonomi, statsvitenskap), UiO (statsvitenskap, økonomi), Frischsenteret, Handelshøyskolen BI, Arbeidsforskningsinstituttet, Fafo, Høgskolen i Vestfold. Prosjektet har tverrfaglig karakter med sentrale samfunnsvitenskapelige disipliner. Det er etablert samarbeid mellom modulene om innhenting av data og bruk av data, også mellom første og andre fase i evalueringen. Det er også etablert samarbeid om tilgang på data med NAVdir, samt at NSD vil være mottaker og forvalter av sentrale data. Flere av modulene har rekruttert mastergradsstudenter. I 2008 har prosjektets framdrift vært i samsvar med planen. Formidling og brukerkontakt er en prioritert oppgave, se nedenfor. Under igangsettingen av prosjektet ble det på oppdrag fra AID igangsatt en mindre evaluering av NAV-pilotkontorene. Denne evalueringen ble gjennomført som et samarbeid mellom to av modulene og innenfor hovedevalueringens budsjettramme. I 2008 tok AID initiativ til en ny evaluering av pilot-kontorene. I motsetning til den første evalueringen av pilot-kontorene i 2007, besluttet at AID at den nye evalueringen ikke skulle legges til hovedoppdraget. Pilot-oppdraget som ble gitt til Modul 2 og AFI, ble gjennomført høsten 2008 og avsluttet med en rapport publisert i februar Evalueringen har allerede vakt interesse i andre land, og forskerne deltar i faglige internasjonale sammenhenger. 2

3 Økonomi og prosjektomfang Disponibelt budsjett i Forbruk i 2008: Programmets finansieringskilder i 2008: AID: kr Antall og type prosjekter i 2008: 8, hvorav ett FoU-prosjekt, med disponibelt budsjett på mill. kroner Hoveddelen av mindreforbruket i 2008 skriver seg fra at bare en liten del av bevilgningen for 2006 fra AID ble brukt aktiviteten startet høsten 2006 og at dette har forplantet seg i de etterfølgende årene, også som følge av at evalueringsprosjektet startet først 1. juli Styringsgruppen har dessuten gjort en mindre avsetning (2,6 mill. kroner) med sikte justering eller supplering underveis. I samråd med AID er det budsjettert med 7 mill. kroner pr år, noe som vil medføre en viss årlig overføring de første årene, deretter blir forbruket høyere enn inntektene, før bevilgningen reduseres siste år innenfor evalueringens samlede ramme på 50 mill. kroner. Vurdering av måloppnåelse og faglige utfordringer Framdriften av evalueringen er i samsvar med planen. Det rekruttert flere mastergradsstudenter og en dr.gradsstipendiat ved UiB. Flere av modullederne har deltatt på konferanser i utlandet med presentasjoner. Nøkkeltall 2008 Antall prosjekter: 8 Dr.gradsstipendiater: 1 Postdoktorstipendiater: 0 Kommentarer til tallene: Evalueringen består av ett FoU-prosjekt. Øvrige prosjekter er rent budsjett-teknisk og internt. Resultatindikatorer 2008 Avlagte doktorgrader: 0 Vitenskapelige artikler med referee: 1 Vitenskapelige artikler uten referee: 9 Annen publisering/kommunikasjon: 18 (allmennrettede og brukerrettede formidlingstiltak og 1 bokartikkel) Publikasjoner og foredrag på internasjonale møter: 4 Oppslag i media: 1 3

4 Kommentarer til tallene: 2008 har vært det første fulle driftsåret. Det er allerede utgitt mange publikasjoner, spesielt fra Modul 1, men også fra Modul 2 og 3. Fullstendig oversikt finnes på nettsiden under Publikasjoner. Viktigste aktiviteter i 2008 Styringsgruppen har hatt to møter i Man har bl.a. hatt en første diskusjon av aktuelle supplerende initiativer, også med utgangspunkt i forslag fra modullederne og en henvendelse fra HSH til statsråden om behovet for at fokus på arbeidsgiverne bør styrkes. Styringsgruppen kom til at man vi inntil videre avvente utviklingen under gjennomføringen av reformen før man kommer tilbake til spørsmålet om suppleringer. Styringsgruppen holdt sitt andre møte på NAV- Alna, hvor ledelsen orienterte som sine erfaringer med reformen. Prosjektlederen eller hennes vikar deltok på styringsgruppens møter. I forbindelse med organisasjonsendringen i Sosial- og helsedirektoratet ved at den «sosialpolitiske» delen ble overført til Nav-direktoratet, ble rollen til representanten derfra endret til observatør i styringsgruppen. Opplegget med et årlig møte for modullederne og en forskersamling ble videreført. Modulledermøte ble holdt 13. mai 2008 i Bergen, mens forskersamlingen ble arrangert oktober 2008 i Bergen. Gjennom Steinar Kristiansens deltakelse i den nordiske ekspertgruppen for HUSK-prosjektet (NAV), deltok flere av disse prosjektlederne på forskersamlingen. Både modulledermøtet og forskersamlingen har fungert godt som nyttige arenaer for gjennomføringen av evalueringen. Sekretariatet samarbeider med prosjektlederen om disse arrangementene. Styringsgruppen er ellers blitt orientert om at prosjektlederen har vært i kontakt med redaktøren for Tidsskrift for velferdsforskning om et temanummer om evalueringen i nr og at AID planlegger et intern-seminar i januar 2009, også med deltakelse fra NAVdir og KS. Kommunikasjons- og formidlingstiltak: Årets brukerforum ble arrangert 4. desember 2008 i Norges forskningsråd med noen mindre deltakelse enn i 2007 i alt 25 deltaker. Programmet besto av presentasjoner fra Modulene 2,3 og 6. Etter avtale med AID har det ikke vært møte i Sentralt brukerforum i Nettsiden har vært løpende oppdatert med informasjon om nye publikasjoner og arrangementer. Se Både Rokkansenteret og AFI har opprettet egne nettsider for evalueringen. Se hhv. og 414a 4

5 Høydepunkter og funn NAV-kontorenes operasjonalisering av «samordnet tjenesteyting» vil være med på å bestemme hva de framtidige NAV-kontorene vil bli som velferdstjeneste. Det er føringer fra overordnede myndigheter når det gjelder organisasjonsløsninger i kontorene, i form av noe som oppfattes som «standarder» for hva som er de riktige løsningene. Det finnes likevel også lokalt handlingsrom og en organisatorisk variasjon mellom de lokale NAV-kontorene, bl.a. i grad av oppgaveomfordeling på tvers av tidligere etater, og i hvilke inndelingsprinsipper som brukes for arbeidsdeling. Hva de lokale NAV-kontorene blir som velferdstjeneste, vil også påvirkes av hvilke tjenester og tiltak som kommunene legger inn i NAV-kontoret, hva slags oppgaver som sentrale myndigheter trekker ut av kontoret og over i mer sentraliserte enheter eller over i andre deler av den offentlige forvaltningen, og av hvilke oppgaver som skilles ut av NAV-kontoret og overlates til eksterne tiltaksleverandører. Videre vil NAV-kontorene formes av den endringsstrategi kontorene legger for integreringsprosessen. De organisasjonsmodellene som framkommer gjennom planleggingsprosesser i forkant av etableringen av de nye kontorene, vil være et utgangspunkt for endringen, og i mindre grad målsetting eller sluttpunkt. Organisasjonsmodellene virker gjennom å sette medarbeiderne i en ny situasjon, og de får betydning gjennom hvordan medarbeidernes forholder seg til dem i praksis. For at NAV-kontorene skal utvikle nye former for samordnet tjenesteyting i praksis, er bevisst og systematisk arbeid med endringsprosessen nødvendig. Dette fordrer lederressurser og ledelsesoppmerksomhet. De aller fleste kommuner (74 prosent) har i avtalen med punkter om lokale mål for kontoret utover NAV-reformens målsetninger om flere i arbeid og færre på stønad, større brukerorientering og en enklere og mer effektiv forvaltning. Tendensen til å ha med et slikt punkt er sterkest blant lite sentrale kommuner, blant kommuner med et stort antall sosialhjelpstilfeller og blant kommuner med sosialistisk flertall i kommunestyret (NKP, RV, SV, A) Noen færre kommuner (44 prosent) nevner samarbeid med konkrete organisasjoner og instanser utenfor NAV-kontoret i avtalen. Tendensen til å nevne slike samarbeidspartnere er svakest blant de tynnest befolkede kommunene og blant kommuner med et stort antall arbeidsledige, mens den er sterkest blant kommuner med sosialistisk flertall i kommunestyret Nær alle kommuner (93 prosent) går inn for enhetlig administrativ og faglig ledelse. Når det ikke velges helt todelt ledelse (95 prosent) kan avtalen ha med etpunkt om leders ansettelsesforhold. Blant kommunene dette gjelder velger de flesteat spørsmålet avgjøres i selve ansettelsesprosessen (63 prosent), mens langt færre spesifiserer at leder skal ansettes i staten (26 prosent) eller kommunen (11 prosent).tendensen til å spesifisere statlig ansettelse er svakest blant de mest folkerikekommunene og sterkest blant kommuner som ikke har et klart parti- ellerpartiblokkflertall i kommunestyret De aller fleste kommuner velger å legge rusbehandling (89 prosent) og boligvirkemidler (78 prosent) inn under NAV kontoret, mens færre legger inn flyktningetjeneste, gjeldsrådgivning, tiltak for personer med psykiske lidelser og barneverntjenester (fra 7 til 57 prosent). Tendensen til å legge inn boligvirkemidler er svakest blant kommuner med et lavt antall sosialhjelpstilfeller og blant kommuner med et «storborgerlig» flertall i kommunestyret (Sp, V, KrF, H og Frp). Få kommuner (28 prosent) velger å inkludere sosialhjelptiltak etter LOST 4-2 i NAVkontoret. Blant dem som legger inn slike tiltak velger flest å inkludere støttekontaktordning (26 prosent), mens færre inkluderer assistanse/avlastning (20 prosent) og omsorgslønn (10 prosent). Tendensen til å legge inn slike tiltak er svakest blant de mest sentrale og folkerike kommunene, blant kommunene med et lavt antall sosialhjelpstilfeller og blant kommuner 5

6 med et «storborgerlig» flertall i kommunestyret (Sp, V, KrF, H og Frp). Tendensen er sterkest i kommuner med et lavt antall arbeidsledige. For tiltak som går på omsorgslønn spesielt, er tendensen til å legge tiltaket inn under NAV-kontoret sterkest blant kommuner der mellompartiene (Sp, V, KrF) eller ett lokalt parti har flertall i kommunestyret. 6