NOU. Norges offentlige utredninger 2012: 6. Arbeidsrettede tiltak

Transkript

1 NOU Norges offentlige utredninger 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak

2 Norges offentlige utredninger 2012 Seriens redaksjon: Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning 1. Til barnas beste. Kunnskapsdepartementet. 2. Utenfor og innenfor. Utenriksdepartementet. 3. Fripoliser og kapitalkrav. Finansdepartementet. 4. Trygg hjemme. Justis- og beredskapsdepartementet. 5. Bedre beskyttelse av barns utvikling. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. 6. Arbeidsrettede tiltak. Arbeidsdepartementet.

3 NOU Norges offentlige utredninger 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 29. januar Avgitt til Arbeidsdepartementet 9. februar Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning Oslo 2012

4 ISSN ISBN Aurskog AS

5 Til Arbeidsdepartementet Utvalg for arbeidsrettede tiltak ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 29. januar Utvalget avgir med dette sin utredning. Oslo 9. februar 2012 Knut Brofoss leder Berit Brørby Toril Gogstad Thorgeir Hernes Helene Holand Torill Lødemel Espen R. Moen Geir Møller Victor D. Norman Stian K. Oen Astrid F. Paulsen Aud Ramberg Liv Sannes Øystein Spjelkavik Thomas Såheim (sekretariatsleder) Marte Kristine Bjertnæs John Petter Bøe Tove Francke Roger Lorås Mona Martinsen Marit Mørkved Lene Rathe Agnes Simensen Elisabet Røhme Sivertsen

6 Innhold 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid Kapittelsammendrag Bakgrunn skjermede virksomheters historie og rolle i dag Begrepet skjermede virksomheter Forhåndsgodkjente virksomheters rolle i dag De forhåndsgodkjente tiltaksbedriftenes historie Økt forståelse for yrkeshemmede i arbeidslivet Utbygging av virkemiddel- apparatet Gjennomgang av bedriftene for vernet arbeid Nytt støtte- og styringssystem for arbeidsmarkedsbedrifter og arbeidssamvirker Styrking av arbeidslinja Forenkling og harmonisering av tiltaksstruktur og regelverk Oppsummering Utviklingen på arbeids- markedet og kjennetegn ved arbeidsinkluderings- politikken Innledning Endringer i arbeidslivet Et hardere arbeidsliv? Endringer i næringsstruktur og økte krav til sosial kompetanse Økte krav til utdanning kan utgjøre en barriere Økt innvandring fortrengning eller vekst? Situasjonen på arbeidsmarkedet Høy yrkesdeltakelse Flere eldre påvirker deltakelsen i arbeidslivet Økning i antall som mottar helserelaterte ytelser Utsatte grupper på arbeids- markedet Hvorfor er arbeidsinkludering viktig? Kjennetegn ved arbeids- inkluderingspolitikken i Norge Generelle, aktive tiltak tilpasset den enkeltes behov Arbeidsretting av ytelser Nærmere om innsats for økt sysselsetting blant personer med nedsatt arbeidsevne Oppsummering De arbeidsrettede tiltakene i dag Innledning Hvem får tilbud om arbeidsrettet bistand? Oversikt over tiltakene Hvem tilbyr arbeidsrettede tiltak? Tiltak i tidlig fase Avklaring Arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) Arbeidsrettet rehabilitering Opplæring Utdanning i ordinært utdannings- system Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) Kvalifisering i arbeidsmarkeds- bedrift (KIA) Arbeidspraksis Arbeidspraksis i ordinær virksomhet Tilrettelagt arbeid i Arbeids- markedsbedrift (TIA) Varig tilrettelagt arbeid (VTA) Formidlingsrettede tiltak Arbeid med bistand (AB) Oppfølging Tidsbegrenset lønnstilskudd Forsøk med Tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) Andre forsøk med subsidiert sysselsetting Noen sentrale strategier og innsatser IA-avtalen Strategiplan for arbeid og psykisk helse ( ) Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne Oppsummering... 64

7 6 Brukere av arbeidsrettede tiltak Innledning Perioden vi studerer Nye ordninger og nye begreper Utviklingstrekk i perioden etter Definisjoner av nedsatt arbeidsevne og rekruttering til arbeidsrettede tiltak Tildeling av arbeidsrettet bistand ut fra den enkeltes behov Personer med nedsatt arbeidsevne og begrepet personer med nedsatt funksjons- evne Kjennetegn ved tiltaks- deltakerne Kjønn Alder Utdanningsnivå Diagnose Yrkesbakgrunn Geografisk variasjon Deltakere med minoritets- bakgrunn Kilde til livsopphold ved tiltaksdeltakelse Brukernes behov for å få og beholde arbeid Økt antall stønadsmottakere Veien til arbeidsrettet bistand hvor kommer brukerne fra? Veien fram til yrkesrettet attføring Utvikling i antall personer med nedsatt arbeidsevne og antall i tiltaksplasser Fordelingen av tiltaksdeltakere på ulike former for arbeids- markedstiltak Veien gjennom tiltaksapparatet deltakernes tiltakshistorie Varighet av ventetid og tiltakstid Kostnader Overganger innenfor tiltaks- og stønadssystemet Hvor går tiltaksdeltakerne? Brukererfaringer Rammebetingelser for samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaks- arrangørene Innledning Hva særpreger relasjonen mellom Arbeids- og velferdsetaten og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter sammenliknet med andre tiltaks- leverandører? Tiltaksbedriftenes mandat og rolle Forhåndsgodkjente tiltaks- bedrifter versus anbudsbaserte tiltak Krav til tiltaksarrangør Generelt Unngå fortrengning av ordinær arbeidskraft Unngå konkurransevridning Krav til arrangører av tiltak i skjermet virksomhet Institusjonelle rammer rundt samarbeidet Utvidet oppfølgingsregime Godkjenningsordningen Avtale om gjennomføring av arbeidsrettede tiltak Kravspesifikasjon for tiltak i forhåndsgodkjente tiltaks- bedrifter Samhandling Mellom arbeidsgiver- organisasjonene og Arbeids- og velferdsdirektoratet Samhandling mellom de lokale NAV-kontorene, NAV Fylkeskontor og forhånds- godkjente tiltaksbedrifter Rammer for tiltaksgjennom- føring Prinsipper for tildeling av midler til arbeidsrettede tiltak Bestilling av tiltaksplasser Rekruttering av deltakere Rutiner for inntak av deltakere Rapportering Økonomistyring og kontroll Rutiner for utbetaling av tilskudd Støtte- og tilskuddsordninger i forhåndsgodkjente tiltaks- bedrifter Kvalitetssikring av tjenestene... 99

8 8 De forhåndsgodkjente tiltaks- bedriftene anskaffelse og struktur Innledning Dagens modeller for anskaffelse av arbeidsmarkedstjenester i Arbeids- og velferdsetaten Kjennetegn ved de forhånds- godkjente tiltaksbedriftene organisering og økonomi Organisering, herunder eierskap og selskapsform Forhåndsgodkjente tiltaks- bedrifters inntektsgrunnlag og økonomiske stilling Næringsvirksomhet Kompetanse i virksomhetene Produksjonsorienterte og NAVorienterte virksomheter Kjennetegn ved anbuds- markedet Utvikling av anbudsmarkedet Omfang og type tjenester Inntekter fra kjøp gjennom anbudskonkurranse for forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter Oppsummering Arbeidsrettet bistand i andre land Innledning Avgrensing av målgruppen Nærmere om valg av land Inntektssikringssystemene Nærmere om inntektssikringssystemene i landutvalget Oppsummering av inntekts- sikringssystemene Tjenestesystemene Tiltaksprofil i landutvalget Belgia Danmark Nederland Storbritannia Sverige Tyskland USA Oppsummering av tjeneste- systemene Reguleringssystemene Reguleringspolitikk i Norden USA Storbritannia Nederland Tyskland Belgia Oppsummering av reguleringssystemene Oppsummering Evalueringer av arbeidsrettet bistand en gjennomgang Innledning Evalueringene må leses med forsiktighet Seleksjonsproblemer Betydning av observasjons- periode Individuelle effekter kan være forskjellig fra gjennomsnitts- effekter Fortrengingseffekt Forskjellig kvalitet innenfor samme tiltak Lang produksjonstid Evalueringer av anti-diskrimineringslover Brede evalueringer av arbeids- rettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne Evalueringer av ulike typer arbeidsrettede tiltak Tidligfasetiltak Kurs Utdanning Arbeidspraksis Lønnstilskudd Ulike diagnoser Nytte- og kostnadsmålinger Oppsummering Forholdet til skatte- og avgiftsrettslige regler og konkurranserettslige regler Innledning Inntekts- og formuesskatt Merverdiavgift Redusert el-avgiftsats for arbeids- markedsbedrifter Reglene om offentlig støtte (statstøttereglene) Forbud mot offentlig støtte Krav til melding eller notifikasjon Gruppeunntaksforordningen Bagatellforordningen Støtte til tjenester av allmenn økonomisk betydning artikkel 59 nr Mulighet for notifikasjon

9 11.6 Offentlige anskaffelser Generelt om reglene Forholdet mellom reglene om offentlig støtte og anskaffelses- reglene Uprioriterte tjenester Beskrivelse av de relevante prosedyrene Relevante unntak fra anskaffelses- forskriften Vurdering Avsluttende merknad Alternativ metodikk og behov for tiltaksforenklinger Innledning Dimensjoner ved tiltaks- apparatet Vurdering av ulike teoretiske posisjoner Tiltaksstruktur Anbefalt retning fra utvalget Tidsubestemte arbeidsrettede tiltak Innledning Arbeidsrettede tiltak til personer med behov for tidsubestemte tiltak Avgrensning mot kommunale aktivitetstilbud Økt satsing på tiltak rettet mot det ordinære arbeidslivet Bruk av tidsubestemt lønns- tilskudd Varig tilrettelagt arbeid i det ordinære arbeidslivet Bedre tilbud til brukere med behov for varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaks- bedrifter Formål og målgruppe Oppfølging og tilrettelegging Produksjons- og produktivitets- krav Manglende oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten Behovet for tidsubestemte tiltak Uførepensjon eller lønn Utvalgets vurderinger Innledning Tidsubestemt lønnstilskudd Tilrettelagt arbeid i arbeids- markedsbedrift Varig tilrettelagt arbeid i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter Videreføring av Varig tilrettelagt arbeid i det ordinære arbeidslivet Behov for ny utredning Bedre system for avklaring av behov Roller og ansvarsdeling mellom Arbeids- og velferds- etaten, tiltaksbedrifter og andre aktører Innledning Nærmere om roller og ansvars- fordeling knyttet til arbeidsrettet bistand NAV-reformen og strategier for å styrke inkluderingen i arbeidslivet Ulike avklarings- og oppfølgings- tiltak Arbeidsdeling mellom Arbeids- og velferdsetaten og eksterne tilbydere En klar og tydelig arbeids- deling? Behov for et bedre kunnskaps- grunnlag Fordeler og ulemper ved bruk av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter og kjøp av tjenester etter anbud Mulige anskaffelsesformer Forhåndsgodkjenning Konkurranse med prekvalifisering Forhåndsgodkjenning med konkurranse Oppsummering Gjennomgang av krav og vilkår for forhåndsgodkjenning av tiltaks- arrangører Innledning Krav til organisering som aksje- selskap med kommunal/ fylkeskommunal aksjemajoritet Eieforbud Krav til at attføring skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet Utbytteforbud og krav til over- skuddsdisponering

10 14.5 Koordinering av innsats mellom Arbeids- og velferdsetaten, utdanningsmyndighetene og helsemyndighetene Koordinering mellom Arbeids- og velferdsetaten og utdannings- myndighetene Koordinering mellom Arbeids- og velferdsetaten og helse- myndighetene Oppsummering og konklusjoner Roller og ansvarsdeling Kjøp av arbeidsmarkeds- tjenester Krav og vilkår for forhånds- godkjenning Koordinering av tjenester Merknader fra utvalgets mindretall Kvalitet i arbeidsrettede tiltak Innledning Kvalitet i tjenesteproduksjon Arbeids- og velferdsetatens kvalitetsarbeid ved arbeidsrettede tiltak i dag EQUASS og erfaringene med kvalitetssikringsarbeidet til forhåndsgodkjente tiltaks- bedrifter Kvalitet i anskaffelsen Kvalitetstilnærming i barne- vernssektoren og sammenlikning med forhåndsgodkjente tiltaks- bedrifter Nærmere om kvalitetsstyring og kvalitetsmålinger av resultat Måling av kvalitet ved ulike faser i kvalitetsarbeidet Oppsummering Utvalgets vurderinger Finansiering av tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne Innledning Dagens tilskuddsordninger i forhåndsgodkjente tiltaks- bedrifter Utforming av tilskudds- ordningene Finansiering av andre tiltak Sammenligning av tilskudds- satsene for tiltak i forhånds- godkjente tiltaksbedrifter Erfaring med dagens tilskudds- satser i skjermet sektor Finansiering basert på kostnads- beregnede satser Statsstøtteregelverkets krav til finansiering Er det mulig å kostnadsberegne tilskuddssatsene? Kostnadsberegninger i andre sektorer Forpliktende eller uforpliktende rammeavtaler? Tiltak som anskaffes etter regler om offentlige anskaffelser Utforming av ordningene Erfaring med ordningene Resultatbasert finansiering og differensierte satser Internasjonale erfaringer med resultatbasert finansiering Norske erfaringer med resultatbasert finansiering og differensierte satser Drøfting av dagens finansieringsordninger Forslag til endring av finansieringssystemet Kostnadsberegnet finansiering Anbudsbasert finansiering Resultatbasert finansiering Direkte tilskudd til arbeidsgiver Anvendelse av finansierings- ordningene Hovedkonklusjoner og alternative modeller Innledning Utvalgets felles hoved- konklusjoner Ordinære virksomheter som arena for arbeidsrettede tiltak Ventetid Kvalitet i arbeidsrettede tiltak Forskning og kompetanse- utvikling Forholdet til statstøtteregelverket og regelverket for offentlige anskaffelser Resultatbasert finansiering Tidsubestemte arbeidsrettede tiltak

11 17.3 Modell 1 Individretting og forhåndsgodkjenning Arbeidsinkluderingspolitikken situasjon og utfordringer Innledning til modellen «Individretting og forhånds- godkjenning» Utfordringer i dagens system Tiltaksstruktur for ulike bruker- grupper Brukere med enkelt bistands- behov av temporær karakter Brukere med enkelt bistands- behov av varig karakter Brukere med sammensatt bistandsbehov av temporær karakter Brukere med sammensatte bistandsbehov av varig karakter Oppsummering av modell Modell 2 Arbeidsinkluderings- modellen En oppsummering Arbeidsinkludering som førstevalg En helhetlig satsning/strategi Å åpne opp for et bredere spekter av tiltaksarrangører Midlertidige tiltak i skjermet sektor: Forenkling og fleksibilitet Insentiver og styring Modell 3 Modell for konkurranseutprøving Modellen i korte trekk Bakgrunn for modellen NAVs rolle Ny tiltaksstruktur Opplæring og praksis (OoP) Arbeidspraksis med støtte (AmS) Modellens dynamikk Tidsubestemte arbeidsløsninger Økonomiske og administrative konsekvenser Innledning Økonomiske og administrative konsekvenser av de ulike modellene Modell 1 Individretting og forhåndsgodkjenning Modell 2 Arbeidsinkluderings- modellen Modell 3 Modell for konkurranse- utprøving Konsekvenser av andre forslag fra utvalget Gjennomgang av støttesystemet for arbeidsrettede tiltak Varige tiltak

12 NOU 2012: 6 11 Arbeidsrettede tiltak Kapittel 1 Kapittel 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid Utvalg for arbeidsrettede tiltak ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 29. januar Utvalget fikk følgende mandat: Arbeid til alle er et overordnet mål for regjeringen. For samfunnet og den enkelte er det viktig at også personer med nedsatt arbeidsevne skal ha anledning til å stå i lønnet arbeid. Det er et problem at mange står utenfor arbeidslivet, for eksempel på uførepensjon. Utvalgets mandat vil være å gjennomgå og vurdere hvilken plass skjermede virksomheter skal ha innenfor den samlede virkemiddelbruken overfor personer med nedsatt arbeidsevne. Utvalget skal foreslå begrunnete endringer med sikte på å forbedre tilbudet til brukere hvor målet er overgang til det ordinære arbeidslivet samt vurdere fordelingen av deltakere på tiltak i henholdsvis skjermede og ordinære virksomheter. Utvalget skal videre foreslå begrunnete endringer med sikte på å forbedre tilbudet til brukere som har behov for en varig tilrettelagt arbeidsplass. Samtidig skal det tas hensyn til sentrale mål som inkludering, trygghet og gode levekår for den enkelte. Utvalgets arbeid skal bidra til å sikre Arbeids- og velferdsetaten forutsigbare samarbeidspartnere som holder høy kvalitet og er fleksible overfor brukerne, samt å sikre kvalitet i skjermet virksomhet gjennom tydelige krav og gode forutsigbare og framtidsrettede rammevilkår. Arbeidsmarkedstiltak for personer med nedsatt arbeidsevne finner i stor grad sted innenfor rammen av skjermede virksomheter. I tillegg til en overordnet vurdering av virkemiddelbruken på området skal utvalget gjennomgå og vurdere skjermede virksomheters rolle i arbeidsmarkedspolitikken, samt forholdet mellom de skjermede virksomhetene og andre aktører, deriblant Arbeids- og velferdsetaten. Utredningen skal omfatte vurderinger av om virksomhetene leverer tjenester som er fleksible og godt tilpasset dagens og morgendagens arbeidsliv, samt vurdere innholdet og kvaliteten av de skjermede virksomhetenes arbeid og komme med forslag til forbedringer. Utvalget skal også vurdere tiltak rettet mot ulike grupper med nedsatt arbeidsevne, deriblant ungdom med nedsatt arbeidsevne som er uten fullført videregående opplæring og andre arbeidssøkere som har mangelfull og svak kompetanse. Som ledd i arbeidet skal utvalget blant annet: 1. Vurdere utformingen og gjennomføringen av tiltakene i skjermede virksomheter og deres effekt og kostnadseffektivitet i forhold til de oppsatte mål på kort og lang sikt, herunder målet om å få flere over i det ordinære arbeidslivet. 2. Kartlegge og vurdere erfaringene med utviklings- og kvalitetssikringsarbeidet til de skjermede virksomhetene samt erfaringene med Arbeids- og velferdsetatens rolle som bestiller, oppfølger og kontrollør av tjenester fra skjermede virksomheter. Utvalget bes blant annet komme med forslag til hvordan kvaliteten på arbeidet best skal kunne måles. 3. Vurdere kvaliteten i tiltakene som tilbys personer med nedsatt arbeidsevne, herunder ungdom, med hensyn til pedagogisk tilnærming og individuell tilrettelegging. 4. Foreta en gjennomgang av godkjenningsordningen samt vurdere de krav og vilkår som stilles til skjermede virksomheter i forskrift om arbeidsrettede tiltak, som bl.a. krav til organisering og eierform. 5. Foreta en gjennomgang av dagens støtteog tilskuddsordninger, herunder bedriftenes mulighet for skattefritak og vurdere om dagens finansieringssystemer er tilstrekkelige og hensiktsmessige for ulike grupper. Tilskuddsordningene skal særskilt vurderes i forhold til reglene for statsstøtte, offentlige anskaffelser, og eventuelt annet relevant regelverk. 6. Vurdere ulike modeller for de skjermede virksomhetenes arbeid for de aktuelle mål-

13 12 NOU 2012: 6 Kapittel 1 Arbeidsrettede tiltak gruppene og rollefordelingen mellom de skjermede virksomhetene, deres eiere, Arbeids- og velferdsetaten og andre aktører. Utvalget skal i sitt arbeid a. bygge på aktuell og relevant kunnskap om skjermede arbeidsmarkedstiltak basert på forskning og erfaring fra Norge og utlandet b. avholde møter med og be om skriftlige innspill fra eksperter med særskilt innsikt innenfor utvalgets mandat c. utrede økonomiske, samfunnsøkonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene. Forslag skal baseres på uendret eller redusert ressursbruk for staten samlet sett Utvalget skal ha sluttført sitt arbeid innen utgangen av Utvalget skal ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Arbeidsdepartementet. Arbeidsdepartementet sørger for sekretariat for utvalget. Utvalget har hatt følgende sammensetning: Leder Knut Brofoss, utvalgsleder, Oslo Rådgiver Berit Brørby, Jevnaker Administrerende direktør Toril Gogstad, Sandefjord Avdelingsdirektør Thorgeir Hernes, Oslo Lønns- og personalsjef Helene Holand, Gol Avdelingsdirektør Torill Lødemel, Oslo Professor Espen R. Moen, Oslo Forsker Geir Møller, Skien Styreleder Victor D. Norman, Bergen Rådgiver Stian K. Oen, Oslo Daglig leder Steinar Olsen, Kristiansand Rådgiver Astrid F. Paulsen, Nordfjordeid Daglig leder Aud Ramberg, Steinkjer Avdelingsnestleder Liv Sannes, Oppegård Forsker Øystein Spjelkavik, Oslo I desember 2011 ba utvalget om utsettelse av leveringsfristen til 1. februar Dette ble innvilget. Steinar Olsen trakk seg av personlige grunner i september Det ble ikke oppnevnt noen erstatter for Olsen. Høsten 2011 har Anne-Lise Bakken deltatt på enkelte av utvalgets møter, når Victor D. Norman ikke har hatt anledning til å være tilstede. Utvalget har videre besøkt i alt fire skjermede virksomheter i Vestfold fylke. I tilknytning til utvalgets arbeid og mandat er forskningsinstituttene NOVA, Proba, AFI og Kluge Advokatfirma engasjert til å komme med bidrag innen områdene: Utenlandske modeller for organisering av attføringsarbeidet, NOVA Gjennomgang av evalueringslitteratur i Norge og utlandet, Proba Utredning om kvalitet og måling av kvalitet, Arbeidsforskningsinstituttet Skjermede virksomheter og forholdet til statsstøtteregelverket og regelverket for offentlige anskaffelser, Kluge Advokatfirma. Utvalget har hatt møte med følgende forskere og eksperter: Thomas Njålsund (Kluge Advokatfirma), Kaja Furuseth (Kluge Advokatfirma), Rune Halvorsen (NOVA), Ingebjørg Skarpaas (AFI) og Reidunn Norvoll (AFI), Audun Gleinsvik (Proba), Helene Berg (Proba) og Lars-Erik Becken (Proba). Utvalget har hatt bistand av et sekretariat knyttet til Arbeidsdepartementet og Finansdepartementet. Sekretariatet har bestått av Thomas Såheim (sekretariatsleder), Marte Kristine Bjertnæs, John Petter Bøe, Tove Francke (Finansdepartementet), Roger Lorås, Mona Martinsen, Marit Mørkved, Lene Rathe, Agnes Simensen og Elisabet Røhme Sivertsen. I tillegg har følgende skrevet ulike tekstbidrag: Maria Bjørnsen, Caroline Christie (Finansdepartementet), Bjørn Einar Halvorsen, Arne Kolstad og Åne Osmunddalen. Arbeids- og velferdsdirektoratet har bidratt med å legge til rette tall og med tekstbidrag.

14 NOU 2012: 6 13 Arbeidsrettede tiltak Kapittel 2 Kapittel 2 Kapittelsammendrag Kapittel 3 Bakgrunn forhåndsgodkjente virksomheters historie og rolle i dag I kapitlet redegjøres det for utviklingen i arbeidsrettede virkemidler for personer med nedsatt arbeidsevne. Den systematiske innsatsen for å få flere personer med nedsatt arbeidsevne i arbeid startet med utbygging av virkemidler basert på en sosialmedisinsk modell og vernet sysselsetting. Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter (skjermede virksomheter) har hatt en sentral rolle i norsk arbeidsmarkedspolitikk gjennom de siste årene. Disse tiltaksbedriftene har vært et viktig virkemiddel for å realisere samfunnets mål om å inkludere personer med nedsatt arbeidsevne i arbeidslivet. Tiltakene ble gradvis bygget ut for å fange opp ulike grupper med behov for arbeidsrettet bistand i form av attføring eller varig skjermet sysselsetting. Det har gjennom årene vært stilt spørsmålstegn ved om de arbeidsrettede tiltakene er hensiktsmessig utformet for å kunne gi de ønskede resultater i forhold til det grunnleggende målet. Dette var bakgrunnen for gjennomgangen på 1980-tallet som førte til omlegging av støtte- og styringssystemet for bedriftene. Siden begynnelsen av 1990-tallet har det i mindre grad vært foretatt grunnleggende materielle endringer i regelverket. Myndighetene har i stor grad lagt vekt på å stille krav om kvalitet og resultater i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter uten å endre de grunnleggende premisser og særtrekk ved systemet. Kapittel 4 Utviklingen på arbeidsmarkedet og kjennetegn ved arbeidsinkluderingspolitikken Kapitlet gjennomgår viktige utviklingstrekk på det norske arbeidsmarkedet. Selv om utviklingen for de fleste arbeidstakere har gått i positiv retning, er det også trekk ved arbeidslivet som kan være utfordrende. Noen av de strukturelle endringene på arbeidsmarkedet, som økte produktivitets- og omstillingskrav som gir seg utslag i nedbemanninger, kan føre til økt risiko for helseproblemer, frafall og uførhet. Sammenlignet med andre europeiske land har Norge høy sysselsetting og lav ledighet. Samtidig står en betydelig andel av befolkningen i arbeidsaktuell alder utenfor arbeidslivet. Mange av de som står utenfor arbeidslivet mottar helserelaterte ytelser. Dette skaper utfordringer som forsterkes av at andelen av befolkningen i yrkesaktuell alder avtar. Arbeidsinkluderingspolitikken skal møte disse utfordringene ved å bidra til å få flere i arbeid og sørge for at personer med nedsatt arbeidsevne kan få et varig fotfeste i arbeidslivet. Norge er blant de OECD-land som bruker mest offentlige midler på arbeidsinkludering i form av aktive tiltak og ytelser som underbygger deltakelse og arbeidsrettet aktivitet. Målet om å få flere i arbeid og færre på trygd har vært sentralt for flere av reformene på arbeids- og velferdsområdet de siste årene; blant annet NAV-reformen, kvalifiseringsprogrammet, IA-avtalen, innføring av arbeidsavklaringspenger og satsing på arbeid og psykisk helse. I flere av disse satsningene inngår bruk av arbeidsrettede tiltak som viktige virkemidler. Til tross for en betydelig satsing er det behov for stadig vurdering og videre utvikling av innsatsen for å gjøre den mer treffsikker og få til en bedre måloppnåelse. Kapittel 5 De arbeidsrettede tiltakene i dag Kapittel 5 innholder en oversikt over de viktigste arbeidstrettede tiltakene, med fokus på tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Tiltakene skal bidra til at den enkelte øker sine muligheter for å få eller beholde arbeid. Arbeidsog velferdsetaten har ansvaret for å iverksette arbeidsrettede tiltak. Tiltakene kan ha kort eller lang varighet avhengig av behovet. Personer med varig nedsatt arbeidsevne kan tilbys tidsubestemte arbeidsrettede tiltak. Arbeidsrettede tiltak kan omfatte blant annet avklaring av den enkeltes arbeidsevne, arbeidstre-

15 14 NOU 2012: 6 Kapittel 2 Arbeidsrettede tiltak ning, kvalifisering og oppfølging i form av motivering, veiledning eller opplæring. Arbeidsrettede tiltak arrangeres både i ordinære bedrifter og i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter samt enkelte tiltaksbedrifter som ikke er forhåndsgodkjente men baserer sin virksomhet på deltakelse i anbudskonkurranser utlyst av blant annet Arbeids- og velferdsetaten. Hovedtilbudet i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter er avklaring og utprøving av arbeidsevne, kvalifisering, arbeidstrening og arbeid med bistand, samt varig tilrettelagt arbeid. Tiltakene Tidsbegrenset lønnstilskudd og Arbeidspraksis holdes i ordinære bedrifter. De er tilgjengelige for alle brukere med behov for arbeidsrettet bistand utover den bistanden Arbeids- og velferdsetaten kan tilby. Det kreves ikke at deltakeren har nedsatt arbeidsevne. I beskrivelsen er tiltakene av pedagogiske grunner kategorisert som tidligfasetiltak, opplæring, arbeidspraksis og formidlingsrettede tiltak. Tidligfasetiltak er tiltakene Avklaring og Arbeidspraksis i skjermet sektor. Disse tiltakene har som formål å avklare brukerens behov for bistand på et tidlig tidspunkt. Deretter beskrives opplæringstiltakene, som omfatter både kurs og ordinær utdanning. Tiltak knyttet til arbeidspraksis omfatter midlertidige tiltak med produksjonsvirksomhet kombinert med kurs. Slike tiltak sikter mot å etablere gode arbeidsvaner og å styrke yrkesfaglig kompetanse. Deretter beskrives formidlingsrettede tiltak. Dette omfatter tiltak om er direkte rettet mot å gi arbeidssøkere bistand med sikte på ansettelse i ordinært arbeidsliv. Kapittel 6 Brukerne av arbeidsrettede tiltak Kapittel 6 beskriver brukerne av arbeidsrettet bistand basert på tilgjengelig statistikk. Formålet er å gi et grunnlag for å vurdere om arbeidsrettede tiltak brukes på rett målgruppe, om det er rett type tiltak de får og om vi oppnår de ønskede resultatene. Det vurderes også om deltakere på tiltak levert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter skiller seg fra deltakere på andre tiltak. Kapitlet ser også på kostnader knyttet til ulike tiltakstyper. De største diagnosegruppene blant personer med nedsatt arbeidsevne er psykiske lidelser og muskel- og skjelettsykdommer. Tiltaksdeltakere med utviklingshemninger og sosiale eller rusrelaterte problemer deltar i større grad enn andre grupper i tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne har i gjennomsnitt lavere utdanning enn den øvrige befolkningen, ofte med grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Vente- og kartleggingstiden før og mellom tiltak utgjør en relativt stor del av tiltaksløpet, og ventetiden har økt i løpet av perioden som studereres. Det er store forskjeller på kostnadene av ulike tiltaksløp avhengig av hva som er hovedtiltaket. Dette gjelder både årskostnader og kostnader pr. tiltaksløp. Under halvparten av de tidligere deltakerne er i arbeid ett år etter avgang fra tiltak. Overgang til arbeid varierer med hva som var hovedtiltaket, noe som trolig gjenspeiler variasjon i hvor langt deltakere i ulike typer tiltak står fra arbeidslivet. Kapittel 7 Rammebetingelser for samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter Kapitlet beskriver føringer og rammer som virker styrende på den praktiske samhandlingen mellom tiltaksbedriftene og Arbeids- og velferdsetaten. Kapitlet tar blant annet for seg hvilke formelle krav som stilles til tiltaksarrangør og til gjennomføring av arbeidsrettede tiltak i forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. En skjermet virksomhet er i henhold til forskrift om arbeidsrettede tiltak en virksomhet med produksjon av varer eller tjenester som er etablert med sikte på å tilby personer med nedsatt arbeidsevne arbeidstrening, kvalifisering eller varig tilrettelagt arbeid. Forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter må oppfylle en rekke krav nedfelt i tiltaksforskriften. Mange av de arbeidsrettede tiltakene kan bare arrangeres av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter. Det finnes om lag 400 slike virksomheter. Samarbeidsarenaene er i stor grad knyttet til oppfølging av avtalen og kravspesifikasjon, samt oppfølging av deltakere. På sentralt nivå gjennomføres det møter for å gi styringssignaler og drøfte utfordringer i samhandlingen mellom de forhåndsgodkjente tiltaksbedriftene og Arbeids- og velferdsetaten. På lokalt nivå er samhandlingen knyttet opp mot oppfølging av godkjenningen, avtalen, kravspesifikasjon og tiltaksdeltakerne. Arbeids- og velferdsdirektoratet har stilt krav om at godkjente tiltaksarrangører for arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor skal ha et sertifisert kvalitetssikringssystem for primærvirksomheten (attføring eller varig tilrettelagt arbeid). Systemet skal revideres periodisk av ekstern revisor. Bransjeforeningen Attføringsbedriftene har etablert et samarbeid med Arbeidssamvirkenes Landsforening (ASVL) om innføring av kvalitetssikringssys-