SAKSFRAMLEGG. Saksgang. Utvalg Møtedato Utvalgssak Formannskapet Kommunestyre

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksgang Utvalg Møtedato Utvalgssak Formannskapet Kommunestyre Arkivsaksnr: 2011/2568 Klassering: Saksbehandler: Trond Waldal STEINKJERBYGG AS - FRAMTIDIG ORGANISERING Trykte vedlegg: Rapport fra RG prosjekt / Inter Revisjon datert : Steinkjer kommune evaluering av boligforvaltningen. Rådmannens forslag til innstilling: Steinkjerbygg AS videreføres som heleid kommunalt aksjeselskap. Torunn Austheim rådmann

2 Saksopplysninger: Innledning Kommunestyret vedtok i møte som sak 146/09: Eierskapspolitikk utforming og gjennomføring. I pkt. 5 ble følgende vedtatt: e.) Steinkjerbygg AS videreføres som egen virksomhet. Selskapet rendyrkes som profesjonell eiendomsutvikler og eiendomsforvalter, mens sosialpolitikken utøves av kommunen. Steinkjerbygg AS skal anskaffe boligmasse etter kommunens behov/bestilling, mens øvrig boligmasse skal avhendes. Rådmannen bes om å utrede hvordan de kommunalt eide boligene i sin helhet kan selges til Steinkjerbygg AS. f.) Rådmannen bes om å utrede hensiktsmessigheten av å omdanne Steinkjerbygg AS til et kommunalt foretak. Overføring av kommunens boligmasse til Steinkjerbygg AS ble lagt fram som sak og vedtatt i møte i kommunestyret som sak 11/77. I pkt. 4 ble følgende vedtatt: Det fremmes sak om organisering av selskapet i løpet av høsten Med henvisning både til sak 146/09 og sak 11/77 legger rådmannen med dette fram forslag til selskapsform for Steinkjerbygg AS.. Ulike organisasjonsmodeller Boligforvaltningen kan organiseres på ulike måter. Av vesentlig betydning er kommunens styringsrett overfor forvaltningen. Nedenstående tabell synliggjør dette: Tallverdien i kolonne to viser graden av kommunens styringsrett, 1 = mest styringsrett, 5 = minst styringsrett Organisering Eget rettssubjekt innenfor kommunen, som ikke er Kommunal enhet 1) 1 X Kommunalt foretak 2) 3 X Styring underlagt kommuneloven underlagt kommuneloven Aksjeselskap 3) 4 X Stiftelse 4) 5 X 1) Organisering som egen enhet anses uaktuell jfr. kommunestyrets vedtak i sak 146/09 pkt. 5 e. 2) Reglene om kommunale foretak er ikke utformet med tanke på virksomhet med særlig innslag av offentlig myndighetsutøvelse, men på virksomhet som har egne inntekter, og hvor det er element av næringsvirksomhet. Organisasjonsformen er likevel ikke til hinder for at virksomhetens styrende organer tillegges myndighetsoppgaver, ved siden av andre oppgaver hvis det er hensiktsmessig. 3) Selskapsorganisering er spesifikt utviklet for å drive forretningsvirksomhet og egner seg lite for virksomheter hvor offentlig myndighetsutøvelse skal være fremtredende. 4) Stiftelse er en organisasjonsform hvor kommunen frasier seg råde- og eiendomsretten og overlater all vesentlig myndighet til styret. Organisasjonsformen anses uaktuell.

3 Ettersom kommunestyret i sak 146/09 har vedtatt at Steinkjerbygg AS skal videreføres som egen virksomhet, er de mest aktuelle organisasjonsformer slik som rådmannen vurderer det: - Kommunalt foretak - Aksjeselskap Konsekvenser ved de to organisasjonsmodellene tabellarisk fremstilt Kommunalt foretak Styring, kontroll: Kommunestyret er øverste organ. Politisk styring / kontroll utøves gjennom valg av styre, fastsetting av vedtekter og godkjenning av budsjett, regnskap, låneopptak. Styret har fullmakt til å forplikte foretaket / kommunen innenfor foretakets formål, herunder beslutte kjøp og salg av boliger. Skal slike fullmakter begrenses, må det tas inn i foretakets vedtekter. Kontrollutvalget har løpende tilsyn og kontroll med forvaltningen på vegne av kommunestyret. De har fullt innsyn i alle deler av virksomheten. Rådmannen har ingen direkte innflytelse over eller kontroll med foretaket. Rådmannen har rett til å uttale seg i saker som skal legges fram for politiske behandling samt adgang til å kreve at iverksetting av vedtak fattet i foretakets styre utsettes til saken er blitt politisk behandlet. Kommunen har bestemmende innflytelse på framtidige endringer. Aksjeselskap Styring, kontroll: Generalforsamlingen er øverste organ. I et heleid kommunalt aksjeselskap bestemmer kommunestyret hvem som er generalforsamling. Politisk innflytelse som eier utøves i generalforsamlingen ved valg av styre og fastsetting av vedtekter. Selskapets styre svarer kun for generalforsamlingen og reguleringer i selskapets vedtekter. Kommunen har ingen formell beslutningsmyndighet over langtidsplaner, budsjett, låneopptak, kjøp/salg av boliger mv. Dette betyr redusert politisk styring. Kontrollutvalget skal utføre selskapskontroll i et heleid kommunalt aksjeselskap. Det vil si å påse at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i selskapet. Rådmannen / kommunens administrasjon har ingen innflytelse eller løpende oppfølging av virksomheten. Administrasjonens rolle er kunde, kan også være tjenesteleverandør. Kommunen har som aksjonær bestemmende innflytelse over framtidige endringer i selskapsforhold; kan oppløse aksjeselskapet og føre boligene tilbake til kommunen. I den senere tid er det fokusert på at økt fristilling, mindre styring sammen med manglende innsyn i virksomheten kan medføre økt risiko for misligheter.

4 Regnskap - synliggjøring av verdier og ressursbruk: Kommunalt foretak skal etter hovedregelen avlegge regnskap etter kommunelovens regler (foretak som driver næringsvirksomhet skal følge regnskapsloven). Et kommunalt foretak framstår regnskapsmessig som en selvstendig enhet, slik at regnskapet vil vise foretakets samlede inntekter og kostnader. Samtidig er det en del av kommunens årsregnskap og årsberetning, men fremmes som egne saker. Om kapitalkostnadene vil framgå, avhenger av at eiendeler og gjeld er ført i foretakets regnskap. Det er skille mellom drifts- og investeringsregnskap. Det kan være vanskelig å få fram reell og fullstendig balanseverdi. Kommunale foretak rapporterer til KOSTRA. Kommunale særregnskap inngår i en konsernversjon av de økonomiske oversiktene i KOSTRA. Regnskap - synliggjøring av verdier og ressursbruk: Aksjeselskap fører regnskap etter regnskapslovens bestemmelser. Det innebærer at regnskapet vil vise virksomhetens samlede inntekter og kostnader, og dermed gi full oversikt over ressursbruken. Kommunens regnskap vil ikke vise hele virksomheten i kommunen når deler av virksomheten skilles ut som egne rettssubjekt. Regnskapet vil vise virksomhetens eiendeler, forpliktelser og finansielle stilling. Dersom reelle verdier skal overføres, må boligene takseres og vedlikeholdsetterslepet beregnes. Hvis det ikke er knyttet egne gjeldsposter til boligmassen, kan det inngås låneavtaler mellom kommunen og selskapet. Kommunale aksjeselskap rapporterer ikke til KOSTRA. Kommunen vil imidlertid rapportere sine utgifter, bl.a. husleie betalt til rettssubjektet. Kommunen må rapportere andre data på vegne av rettssubjektet bl.a. antall kommunalt disponerte boliger.

5 Økonomi: Det vil ikke være mulig samlet sett (d.v.s. kommunen som konsern) å frigjøre kapital ved at kommunen selger boliger til selskapet. Overdragelse av eiendeler til et kommunalt foretak må registreres i offentlige register. Det vil kunne utløse tinglysingsgebyr og dokumentavgift ved overdragelse av boliger. Overskudd i foretaket vil etter endrede regler ikke bli inndratt dersom kommunen har underskudd. Virksomheten er ikke skattepliktig. Reglene for kompensasjon av merverdiavgift gjelder også for kommunale foretak. Dersom kommunen bruker egne ansatte til vedlikehold av boligene, blir det ingen avgiftsbelastning når et kommunalt foretak eier boligene. Økonomi: Det vil være mulig å frigjøre kapital ved at kommunen selger boliger til selskapet. Inntekter gjennom salg av fast eiendom inntektsføres i kapitalregnskapet. Overdragelse av eiendeler til et eget rettssubjekt må registreres i offentlige register. Det vil kunne utløse tinglysingsgebyr og dokumentavgift ved overdragelse av boliger. Et eget rettssubjekt omfattes ikke av de begrensninger i låneopptak som kommuneloven fastsetter. Virksomheten vil i utgangspunktet være skattepliktig (ilegges 28 % skatt). Forutsatt at rettssubjektet ikke har erverv til formål vil det likevel kunne være skattefritt. Bindende forhåndsuttalelse må innhentes fra Skattedirektoratet eller det lokale ligningskontor. Steinkjerbygg AS er innvilget fritak for skatteplikt. Et aksjeselskap som leier ut boliger til kommunen kan la seg frivillig registrere i merverdiavgiftsmanntallet. Selskapet vil da få fradrag for inngående mva på sine innkjøp, og må beregne mva på husleien og på eventuelle andre tjenester som ytes til kommunen. Kommunen vil få kompensert merverdiavgiften for utgifter til boliger som er særlig tilrettelagt for helse- eller sosiale formål, men ikke for ordinære boliger. Leies boligene ut direkte til beboerne, har selskapet ikke fradrag for mva med mindre det ikke legges fra dokumentasjon av bruken (f.eks. tildelingsvedtak d.v.s. vedtak om tildeling av kommunale omsorgstjenester - for Steinkjerbygg AS sin del gjøres dette i dag). Kommunen kan imidlertid leie særskilt tilrettelagte boliger av selskapet, og selv leie dem ut til beboerne og få kompensert merverdiavgiften. Dersom ansatte i kommunen utfører vedlikehold på boligene, og de eies av et eget rettssubjekt, må kommunen beregne merverdiavgift på sine tjenester (slikt arbeid skjer kun unntaksvis). Ordinære boliger vil da få økt avgiftsbelastning, fordi det der ikke er fradragsrett.

6 Eiendommer som eies av et kommunalt foretak er fritatt for eiendomsskatt. Eiendommer eid av et heleid kommunalt aksjeselskap er ikke fritatt for eiendomsskatt. Kommunestyret kan likevel innrømme visse subjekter fritak for eiendomsskatt, bl.a. eiendommer til stiftelser og institusjoner som tar sikte på å gagne kommunal virksomhet. Kommunestyret har i dag ikke fritatt eiendommer tilhørende Steinkjerbygg AS for eiendomsskatt. Kapitalkostnadene vil normalt være høgere i et aksjeselskap sammenlignet med et kommunalt foretak. Forskjellen vil avhenge av hvordan risikoen tilknyttet aksjeselskapet vurderes og hvor stor egenkapital aksjeselskapet vil ha. Offentlig støtte til egne rettssubjekt i form av garantier eller direkte overføringer kan stride mot EØS-avtalen. Det innebærer at fristilte organisasjonsformer vil gi kommunen en viss økt økonomisk risiko, sammenlignet med modeller innenfor kommunelovgivningen. Annet: Klare rolle- og ansvarsforhold mellom foretaket og kommunene er en forutsetning. Erfaringer tilsier at det kan være vanskelig, fordi det ofte ikke blir lagt tilstrekkelig vekt på å utarbeide klare avtaler og kontraktsforhold. Annet: Klare rolle- og ansvarsforhold mellom selskapet og kommunene er en forutsetning. Da virksomheten har sitt utspring i en kommunal myndighetsoppgave, vil selve tildelingsoppgaven være et særskilt kommunalt ansvar som forvaltningen skal ha innflytelse over. Endring fra aksjeselskap til kommunalt foretak vil kunne få personellmessige konsekvenser fordi arbeidstakernes rettslige status endres. Dette vil kreve forhandlinger. Nærmere om konsekvensene ved de to organisasjonsmodellene: Ad.: Om styring og kontroll Graden av kommunal styringsrett er ett viktig element ved valg av organisasjonsmodell. De mest aktuelle organisasjonsmodellene kan rangeres slik: kommunal enhet - full styringsrett kommunalt foretak - noe redusert styringsrett, særlig for kommunens administrasjon aksjeselskap - betydelig redusert styringsrett politisk, ingen styringsrett administrativt stiftelse - som for aksjeselskap, i tillegg ingen styring av framtidige endringer i organiseringen.

7 Graden av innsyn i virksomheten og muligheten for kontroll er et annet viktig element. Kommunestyrets kontrollorgan, kontrollutvalget, har fullt innsyn i virksomhet som er underlagt kommuneloven innsyn i heleide kommunale aksjeselskap gjennom selskapskontrollen ikke innsyn i eller kontroll med virksomheten i en stiftelse. Aksjelovens ledelsesstruktur kan komme i konflikt med kommunale styringsbehov. Rollefordelingen mellom eier og ledelse i et aksjeselskap er ulik rollefordelingen i kommunal virksomhet. Dette tilsier en sterkere eierkontroll. Det vil særlig gjelde når et aksjeselskap skal løse lovpålagte oppgaver og forvalte viktige kommunale ressurser. De samme betraktningene vil gjelde for stiftelser. Der kommer i tillegg at en stiftelse er selveiende. Det betyr at kommunen, ved å velge stiftelsesformen, ikke bare vil gi fra seg styrings- og kontrollmulighetene, men også eierskapet til verdiene. Ad.: Om regnskap synliggjøring av verdier og ressursbruk Mulighetene for å synliggjøre ressursbruken i regnskapet kan rangeres slik: aksjeselskap/ stiftelse - kostnader og verdier er fullt synlig kommunalt foretak - kostnader synlig, verdier kan være vanskelig å gjøre fullt synlig kommunal enhet - kostnader og verdier blir ikke fullt synlig. For at verdiene og ressursbruken skal bli synlige i et eget rettssubjekt eller et foretak, kreves det et betydelig forarbeid med å taksere eiendommene og beregne reelle kostnader. Kommunale foretak skal i dag etter hovedregelen føre regnskap etter kommuneloven med forskrifter. Kommunale foretak som driver næringsvirksomhet skal føre regnskap etter regnskapsloven. Forslag om at kommunale foretak etter hovedregelen skal føre sine regnskap etter regnskapsloven er under utredning. Kommunale foretak som er eller vil bli regnskapspliktige etter regnskapsloven, vil regnskapsmessig stilles likt med aksjeselskap / stiftelser. En kommunal enhet inngår som en del av kommuneregnskapet. Ulempen ved det er at den enkelte virksomhets verdier og kostnader ikke er fullt synlig. Fordelen er at kommuneregnskapet omfatter virksomheten. Utskilling av deler av den kommunale virksomheten medfører at kommuneregnskapet ikke viser et fullstendig bilde av kommunens samlede virksomhet. Ad.: Om økonomi Overføring av boligmassen til annen selskapsform vil kunne medføre en betydelig engangskostnad i form av dokumentavgift og tinglysingsgebyr. Ved å unnlate tinglysing av hjemmelsovergang vil det være mulig å unngå dokumentavgift. Når det gjelder merverdiavgift vises til vurderingene tidligere i saksframlegget. Ad.: Annet Klare rolle- og ansvarsforhold er en forutsetning når en virksomhet skal skilles ut fra den kommunale forvaltningen. Erfaringer viser at det ofte blir et problem. Tverrfaglig samarbeid, som er nødvendig ved boligsosiale tiltak, kan også bli vanskeligere å få til når ikke hele virksomheten ligger i kommunen Selskapsformene kommunalt foretak og aksjeselskap er for øvrig utredet i rapport fra RG prosjekt / Inter Revisjon datert som var vedlagt sak 11/77: Overføring av boligmassen fra Steinkjer kommune

8 til Steinkjerbygg AS. Bl.a. er de avgiftsmessige forhold nærmere utredet. Rapporten følger vedlagt og rådmannen viser til denne.

9 Valg av organisasjonsmodell Det er flere forhold som er av avgjørende betydning for hvilken organisasjonsmodell som vil være aktuell: - skal boligene forvaltes etter forretningsmessige eller sosiale prinsipper - skal boligforvaltningen være en del av kommunen eller organiseres slik at den er et eget rettssubjekt som ikke er underlagt kommuneloven. Videre bør enhver eier ha et klart formål med å etablere et selskap eller et kommunalt foretak. Virksomhetens formål, strategi, utvikling og framtid bør være gjennomtenkt i forkant av en etablering. Langsiktige forventninger bør gå foran kortsiktige gevinster i vurderingen. Rapport fra RG prosjekt / Inter Revisjon datert oppsummerer bl.a. følgende når det gjelder valg av organisasjonsform: Gjennomgang av selskapsformene kommunalt foretak og aksjeselskap har vist at det er stor grad av sammenfallenhet i hvordan begge selskapsformene drives. Begge vil ha en daglig leder, et styre og generalforsamling/kommunestyre som øverste organ. Kommunestyret vil i begge tilfeller være den ultimate myndighetsutøver. De største forskjellene går på graden av egen økonomi, der et aksjeselskap har en fullstendig adskilt økonomi mens et kommunalt foretak er mer integrert i den kommunale økonomien både i forhold til løpende drift og når det gjelder mulighetene for å overføre midler. - - Avgiftsmessig vil det på enkelte områder være forskjellig regelverk som anvendes ut fra om driften av eiendomsmassen foregår i aksjeselskap eller i kommunalt foretak. Ut fra gjennomgangen av de avgiftsmessige spørsmål i de to organisasjonsformene vil valg av kommunalt foretak i utgangspunktet være å foretrekke. Bakgrunnen for dette er at det er lavere risiko for uttaksmerverdiavgift i et kommunalt foretak, eventuelle støttefunksjoner som kan ytes fra kommunen medfører ikke avgiftsbelastning samt at det administrativt vil være enklere avgiftsregler å forholde seg til i et kommunalt foretak enn i et aksjeselskap. Forskjellene beløpsmessig er imidlertid marginale og valg av aksjeselskap fremfor kommunalt foretak vil ikke medføre avgiftsmessig tap av betydning hvis en foretar nødvendige avgiftstilpasninger. Merverdiavgiften bør derfor ikke være avgjørende for valg av organisasjonsform. Aktiviteter som har liten eller ingen behov for kommunal styring og samordning og som arbeidsmessig sett er forholdsvis enkeltstående, med klare mål og klar økonomi kan gjerne bli styrt på en armlengdes avstand. Det er også slik at aksjeselskapsformen gjerne kan benyttes hvis det dreier seg om virksomhet som er i konkurransesituasjon eller har størst mulig avkastning/utbytte som målsetting jfr. kommunestyrets vedtak i sak 146/09 pkt. 5: Selskapet rendyrkes som profesjonell eiendomsutvikler og eiendomsforvalter, mens sosialpolitikken utøves av kommunen.---- Styringsmessig er det slik at ved å utnytte maksimalt de styringsmuligheter regelverket åpner for, er det gode muligheter for kontroll og styring av aksjeselskap. Der kommunen eier alle aksjene i selskapet vil den i kraft av sin eierposisjon kunne ha full kontroll med selskapet. Selv om kommunen kan sikre kontroll av selskapet gjennom generalforsamling, vedtekter og gjennom oppnevningen til styrene innebærer dette utfordringer og krever svært bevisst eierstrategi. Både den som representerer kommunen på generalforsamling og for folkevalgte som blir valgt inn i slike styrer vil kunne oppleve rollekonflikter. I juni 2009 skjerpet Stortinget inn reglene for habilitet. Forvaltningslovens 6 fastslår at ingen kommunalt ansatte eller folkevalgte skal håndtere saker i kommunen som gjelder et selskap der de selv er styremedlem, også der selskapene er fullt ut offentlig eide. Regelverket trådte i kraft i november Rådmannen vil ut fra de vurderinger som er foretatt i saksframlegget tilrå at Steinkjerbygg AS opprettholdes som aksjeselskap.