Saksframlegg. Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet. Organisering bygging av kulturhus og infrastruktur på Husbyjordet

Transkript

1 STJØRDAL KOMMUNE Arkiv: D12 Arkivsaksnr: 2012/ Saksbehandler: Kjell Fosse Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Formannskapet Organisering bygging av kulturhus og infrastruktur på Husbyjordet Rådmannens forslag til vedtak/innstilling: 1. Stjørdal Kulturutvikling (SKU) AS videreføres. 2. Stjørdal kommune overtar de siste 4 % av aksjene for å unngå habilitetsproblematikk. 3. Det inngås avtale(r) mellom aksjeselskapet og kommunen der kommunen blir gitt myndighet til å styre prosjektet (overta byggherrefunksjonen). Avtalen må også innbefatte prinsipper for prising av de prosjektledertjenester som produseres av kommunen. 4. Det engasjeres juridisk bistand til å utforme avtale(r) som nevnt under punkt Rådmannen gis i oppdrag å etablere en samla prosjektorganisasjon for utbyggingen på Husbyjordet herunder kulturhuset. Eventuelle rådgivningskontrakter kan inngås av kommunen på vegne av aksjeselskapet. 6. De ansatte i aksjeselskapet overtas av kommunen. 7. Rapporteringsstruktur fra rådmann til politisk nivå etableres. 8. For å øke den politiske medvirkning forutsettes det at kontrahering av alle typer kontrakter i prosjektet betinger politisk godkjenning. Til formannskap, komiteer, nemnder: Vedlegg: Oversikt areal grunnlag for mva. kompensasjon / fradrag Oversikt situasjonen avgifter vedrørende videre framdrift kulturhus Notat fra advokatfirmaet Steenstrup Stordrange organisering byggeprosjekt

2 Til kommunestyret: Vedlegg: Oversikt areal grunnlag for mva. kompensasjon / fradrag Oversikt situasjonen avgifter vedrørende videre framdrift kulturhus Notat fra advokatfirmaet Steenstrup Stordrange organisering byggeprosjekt Andre saksdokumenter (ikke vedlagt): Ingen. Saksopplysninger Rådmannen vil vise til formannskapet vedtak i sak 54/12 Stjørdal kulturhus strategi videre organisering og fremdrift -. Formannskapet fattet følgende vedtak: Formannskapet ber rådmannen fremme sak om organisering av kulturhuset. Organiseringen må ta hensyn til en optimal momsrefusjon på investeringene og behovet for koordinering av alle de kommunale investeringene som skal foretas på Husbyjordet samt sikre gode påvirknings og styringsmuligheter for administrasjon og folkevalgte. Rådmannen har i etterkant av formannskapets vedtak hatt spesielt fokus på to ting. Det ene er momsproblematikken og det andre er mulighetene for en sterkere involvering, styring og oppfølging av prosjektet fra politisk og administrativt nivå ut i fra aksjelovens bestemmelser, kommunelovens bestemmelser samt reglene for offentlige innkjøp. Dette er kompliserte saker og rådmannen har i tillegg til ressurser innen administrasjonen i Stjørdal kommune og Værnesregionen hatt nær kontakt med revisjonsfirmaet Ernst & Young samt advokatfirmaet Steensrup Stordrange. Det har videre vært dialog med andre kommuner hvor kulturhus er bygget og momsproblematikken er forelagt Skatt Midt-Norge. Med bakgrunn i det arbeidet som er gjort siden formannskapets vedtak fremmer rådmannen forslag til vedtak for organisering. Vurdering Momsproblematikken. Det er viktig å ha ei organisering som gir mest mulig uttelling når det gjelder momsrefusjon både når det gjelder investering og drift. Kommunestyret vedtok i juni 2008 å opprette et utviklingsselskap, organisert som et ideelt aksjeselskap. SKU ble stiftet i januar 2009 og Stjørdal kommune har i dag 95,95 % av aksjene. Total aksjekapital er kr ,- hvorav innskutt tomteverdi utgjør kr ,-. SKU AS er forhåndsregistrert i merverdiavgiftsgrunnlaget. Det er skrevet leieavtale med Stjørdal Kommune om leie av hele kultuturhuset fra SKU etter ferdigstillelse, noe som sikrer selskapet full eller tilnærmet full fradragsrett for inngående mva. på byggekostnadene ettersom kommunen i hovedsak vil være kompensasjonsberettiget evt. fradragsberettiget (kinodrift) for sin aktivitet i kulturhuset. Etter

3 oppføring av kulturhusbygget vil SKU være et rent eiendomsselskap, da Stjørdal kommune vil forestående videre drift og noe videre utleie av lokalene. Det er p.t. påløpt prosjekteringskostnader for SKU for omlag kr ,- inkl. mva. I møter og i saksutredninger for SKU har Ernst & Yuong konkludert med at en overføring av påløpte prosjekteringskostnader fra SKU til Stjørdal kommune vil måtte medføre at mva. på disse kostnadene måtte tilbakeføres, dvs. at de vil være tapt for prosjektet. Dette begrunnes med at det i selskapet SKU pr. dato kun inngår tomteverdi og påløpte prosjekteringskostnader og at den fysiske byggeprosessen ennå ikke er kommet i gang. Oppføring i SKU i sin egen regi er forutsatt som tidligere anført å gi full eller tilnærmet fullt fradrag for påløpt mva. Dersom oppføring skjer i kommunal regi, eventuelt gjennom kommunalt foretak, antar Ernst & Yuong AS at kommunen bare vil få forholdsmessig kompensasjon/fradrag da det for en del av lokalene ikke foreligger videre utleieavtaler med avgiftspliktig leietakere. Disse avtalene vil neppe komme på plass før bygget nærmer seg fullførelse. Andelen av lokaler som i så fall ikke vil være fradrags- eller kompensasjonsberettiget under oppføringen er av administrasjon/regnskapsseksjon i samarbeid med prosjektmedarbeidere for kulturhuset beregna til i overkant av 20 %. Rådmannen vil her også vise til de vurderinger som ble gjort knyttet til momsproblematikken ved oppføring av Stjørdalshallen. Rådmannen vil vise til detaljert oppsett som er vedlagt ved som viser hvilke areal som vil være kompensasjonsberettiget, hvilke som vil være moms - fradragsberettiget og hvilke areal som vil være ingen av delene. Vedlagt følger også oversikt som viser moms som med stor sannsynlighet må tilbakeføres samt redusert momsrefusjon på den videre utbygging. Dette er beregna å utgjøre: Tilbakeføring/tilbakebetaling merverdi avgift på utførte planleggings og prosjekteringskostnader mill.kr. Redusert merverdiavgift bygging av kulturhuset mill.kr. SUM beregna tapt mva. ved annen selskapsform mill.kr. Rådmannen har i brev til Skatt Midt-Norge tatt opp og redegjort for de problemstillinger som er beskrevet overfor. Foreligger svar innen kommunestyrets behandling av saken vil dette bli framlagt og utdelt. Politisk og administrativ styring av prosjektet. Ut i fra at en endra organisering kan medføre tilbakebetaling av allerede bokført merverdiavgift samt at deler av arealet ikke vil kunne oppnå 100 % kompensasjon/fradrag for merverdiavgift vil rådmannen se på det handlingsrom som finnes med å opprettholde AS formen og allikevel sikre en større politisk og administrativ styring med prosjektet. Et aksjeselskap styres av selskapets organer i tråd med aksjelovens bestemmelser. Dette betyr i utgangspunktet at kommunens beslutningsorganer ikke direkte har styringsrett i selskapet. Som eier av

4 96 % av aksjene, samt sin representasjon i selskapets styre, vil kommunen imidlertid kunne utøve nødvendig styring gjennom selskapets ordinære beslutningsorganer (styre og generalforsamling). Ved at et aksjeselskap, uavhengig av kommunes eierandel ikke er underlagt kommunal styring, har ikke kommuneloven bestemmelser hva gjelder styring av hel- eller deleide aksjeselskaper. Beslutningsorganene i SKU kan imidlertid fatte beslutninger for å gi kommunen faktisk styring i selskapet. Med kommunens sin store eierandel ser rådmannen det som fullt mulig å gjøre grep for å sikre kommunal styring i prosjektet uten at det foretas strukturelle grep hva gjelder selskapsform. Målet må da være å legge opp til en organisering slik at byggeprosjektet i størst grad skal kunne styres som om prosjektet var et ordinært investeringsprosjekt i kommunal regi. Rådmannen har her bedt om en juridisk vurdering hvorvidt den faktiske utøvelsen av prosjektledelsen kan overtas av kommune uten at anskaffelsesreglementet kommer til anvendelse og jeg vil vise til vedlagte notat fra advokatfirmaet Steensrup Stordrange. Advokatfirmaet drøfter hvorvidt om SKU kjøper prosjektledelse fra Stjørdal kommune og inngå kontrakter Stjørdal kommune om dette uten at reglene i lov og forskrift om anskaffelse kommer til anvendelse. Det er på det rene at tjenester utført i egenregi ikke er omfattet av regelverket. Utgangspunktet er at regelverket kommer til anvendelse i gjensidig bebyrdede kontrakter mellom en oppdragsgiver og en leverandør. Hovedregelen er derfor at et ikke er egenregi i de tilfeller det inngås kontrakt mellom to ulike rettssubjekter, hvilket er situasjonen i dette tilfellet. Fra denne hovedregelen er det imidlertid i juridisk teori og rettspraksis fra EF- domstolen utesket noen unntak som kan få betydning for denne saken. I følge advokatfirmaet så oppstår problematikk rundt grensen for hva som oppfattes som egenregi i tilknytting til at det offentlige organet (kommunen) anskaffer tjenester fra et rettssubjekt som kommunen har eierinteresser i. I dette tilfellet vil det være omvendt ved at det er forvaltningsorganet (kommunen) som vil være leverandør. Hensynet bak unntaksbestemmelsene er at det offentliges rett til fritt å organisere sin virksomhet ut i fra økonomiske og administrative hensyn. Dette taler for at disse unntaksreglene også kommer til anvendelse i de tilfeller der et forvaltningsorgan (kommunen) lever tjenester til en annen juridisk enhet. EF - domstolen har lagt til grunn to kumulative (flere krav som må være oppfylt i samme sak) for at det skal foreligge egenregi til tross for at oppdragsgiver overlater en oppgave til et annet rettssubjekt: 1. Kontrollvilkåret - Oppdragsgiver må ha kontroll over selskapet som tilsvarer den kontroll oppdragsgiver har med egne organer (kontrollvilkåret). 1. Omsetningsvilkåret - Rettssubjektet må utføre hovedparten av sin virksomhet med den eller de lokale myndighetene den eies av. Advokatfirmaet vurderer det slik at både kontrollvilkåret og omsetningsvilkåret er oppfylt slik at kjøp av tjenester fra SKU hos kommunen ikke er underlagt anskaffelsesregelverket. Dersom medlemmer i kommunens politiske beslutningsorganer, eller ansatte i kommunens administrasjon er deltakende i styrelsen av selskapet må vedkommende habilitet vurderes i tilknytting til behandling av saker der selskapet er en part. Det er forvaltningslovens paragraf 6 som kommer til anvendelse.

5 I henhold til det vedlagte notatet så har bestemmelsen et viktig unntak for beslutningstakere som ellers ville vært inhabil i det tilfellet vedkommende tjenestemann " utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller der offentlige, fullt eier selskapet som er part i saken". Denne unntaksregelen får også betydning for den skjønnsmessige vurdering av habiliteten. Det vil ikke foreligge "andre særegne forhold" når det selskapet som er part i saken er 100 % eid av kommunen, med mindre det saken gjelder spørsmål som angår tjenestemannen personlig på en direkte og følbar måte. Unntaksregelen gjelder kun i de tilfeller selskapet er eid fullt ut av kommunen. Det er mellom annet ikke tilstrekkelig at kommunen gjennom eierandel og flertall i styret har den faktiske styringen. En utløsning av de siste 4 % vil derfor være av betydning for vurderingen av tjenestemannens habilitet. Mål for styring og gjennomføring av prosjektet. Som det fremgår av notatet fra advokatfirmaet så er ikke anskaffelsesreglementet i veien for at kommunen kan overta den faktiske prosjektstyringen. En styring i kommunal regi forutsetter at selskapet gir kommunen de nødvendige fullmakter til å forplikte på selskapets vegne. Dette kan reguleres i en avtale mellom kommunen og aksjeselskapet. Det kan etableres samme rapporteringsstruktur fra administrativt til politisk nivå som i egne investeringsprosjekter. Eventuelt kan det besluttes utvidet rapporteringsstruktur dersom det er ønskelig med en enda tettere oppfølging av prosjektet enn hva som er normalt i kommunale investeringsprosjekt. Rådmannen anbefaler at det engasjeres juridisk bistand for å utforme en slik avtale som er nevnt foran. Advokatfirmaet anbefaler at de som i dag er ansatt / utleid til SKU for å ivareta prosjektledelse går til bake til kommunen ut i fra at prosjektstyring fra kommunen antakelig vil bli best ivaretatt ved at de personer som faktisk foreslår prosjektledelse er direkte styrt av kommunen. Dette for at ordinær instruksjonsmyndighet skal kunne utøves. Rådmannen ser det som helt nødvendig at det etableres en prosjektorganisasjon med tilstrekkelig kapasitet til å koordinere og styre den samla utbyggingen på Husbyjordet. I dette ligger også de forhandlingene som må gjennomføres. Her må også betydelige ressurser kjøpes/leies inn. Prosjektet er krevende og må ha ressurser for å håndtere det. Arbeidet med å etablere en samla prosjektorganisasjon vil rådmannen igangsette med umiddelbart etter kommunestyremøtet den dersom kommunestyret gir sin tilslutning til prinsippene for organisering. Økonomisk så vedtas kommunale investeringsprosjekter, herunder økte rammer, gjennom økonomiplan og årsbudsjett. Denne styringsformen vil ikke være lik når investeringen skjer i regi av et aksjeselskap. En finansieringsløsning av prosjektet vil være betinget av kommunal garanti når det gjelder lån. Salg av kommunal eiendom for å skaffe midler som kan settes inn i prosjektet er også avhengig av kommunale vedtak. Den direkte økonomistyringa vil derfor skje gjennom de finansieringsløsninger som velges samt at kommunestyre vil måtte ta stilling og vedta de årlige økonomiske forpliktelsene dersom kommunen må inn med årlige tilskudd. Selv om dette prosjektet ikke er underlagt de samme politiske vedtak som investeringer i kommunal regi, vil den faktiske politiske styringen kunne skje ved at kommunens administrasjon rapporterer til kommunens beslutningsorganer på samme måte som om prosjektet var et ordinært kommunalt prosjekt i følge advokatfirmaet. Rent faktisk vil administrasjonen gjennom sin utøvelse av prosjektledelsen ha den nødvendige innsikt og styring til å kunne rapportere på ordinær måte.

6 Forutsatt at nødvendige fullmakter gis av aksjeselskapet kan ikke den juridiske betenkningen se at den valgte organisasjonsform setter begrensninger i forhold til politikernes mulighet til å utøve innflytelse. KONKLUSJON Ut i fra det som er anført vedrørende momsproblematikken og det som kommer frem i notatet fra advokatfirmaet Steenstrup Stordrange vil rådmannen tilrå at Stjørdal Kulturutvikling (SKU) AS videreføre som et AS og at det gjøres de endringer som advokatfirmaet anbefaler for å oppnå en tettere styring av prosjektet fra kommunens side.