Momenter fra EU-kommisjonens rapport av 26. februar 2019 om gjennomføring av vanndirektivet i Europa

Transkript

1 Momenter fra EU-kommisjonens rapport av 26. februar 2019 om gjennomføring av vanndirektivet i Europa Versjon 20. mars 2019 / Anders Iversen

2 Innholdsfortegnelse 1. Kort sammendrag Oversikt over dokumenter Omtale av Norge Innledning Hovedprinsipper i vanndirektivet Hvordan vannforvaltningsplanene ble vurdert Hva EU-kommisjonen gjør for å sikre bedre gjennomføring Samstyring (governance) Karakterisering Økologisk tilstand: Overvåking, vurdering og klassifisering Kjemisk tilstand: Overvåking, vurdering og klassifisering Grunnvann: Overvåking, vurdering og klassifisering av tilstand Sterkt modifiserte vannf. (SMVF) og tilpasset miljømål (GØP) Miljømål og unntak Tiltaksprogram: Generelt Tiltak mot forurensing fra jordbruk Tiltak mot forurensing fra andre kilder enn jordbruk Tiltak mot hydromorfologiske endringer Økonomisk analyse og vannprising Beskyttede områder Tilpasning til klimaendring Internasjonalt samarbeid (grensekryssende vannregioner)

3 1. Kort sammendrag EU-kommisjonen offentliggjorde den 26. februar 2019 sin femte rapport om gjennomføringen av vanndirektivet, basert på 25 lands vannforvaltningsplaner for perioden 2016 til I en pressemelding sier EUs miljøkommisær Karmenu Vella at "EUs vann-regelverk er en betydelig suksess, som har reversert en lang nedadgående trend. Men det er ennå mye som gjenstår. Landene må øke sin innsats og sikre at man så snart som mulig leverer den kvaliteten som innbyggerne trenger og naturen krever". 1.1 Bakgrunn EU-kommisjonens nye rapport til Rådet og Parlamentet følger opp rapporten som kom i fjor fra det europeiske miljøbyrået (EEA) om tilstanden i Europas vann. I tillegg foreligger det mer detaljerte grunnlagsrapporter med europeisk oversikt, vurdering av det enkelte land, og oppsummering av samarbeid i nedbørfelt som krysser landegrenser. (Se dokumentliste i kapittel 2). Norge, Hellas, Irland og Litauen hadde ikke fullført rapporteringen i tide til å bli med i denne rapporten fra EU-kommisjonen, men også våre innrapporterte data blir etter hvert tilgjengelig på EEAs nettside. Rapporten vil inngå i grunnlaget for evalueringen av vanndirektivet og avløpsdirektivet, og inngå i grunnlaget for vurderingen av EUs oppfyllelse av sitt syvende miljø-handlingsprogram 1 og FNs bærekraftsmål 2. Rapporten omfatter også gjennomføringen av flomdirektivet (som ikke er tatt inn i EØS-avtalen). 1.2 Status for tilstanden i Europas vann Rapporten fra det europeiske miljødirektoratet "European Environment Agency" (EEA) i juli 2018 om tilstanden i Europas vann 3 viste at vannmiljøet i Europa sakte men sikkert forbedres bl.a. som resultat av bedre avløpsrensing, redusert avrenning fra landbruk, skjerpede krav til industriutslipp og økt restaurering av vassdrag. EEA-rapporten gir detaljert informasjon om tilstanden i vannforekomstene, basert på landenes rapportering i tråd med vanndirektivet. Den viser at 38 % av overflate-vannforekomstene har god kjemisk tilstand, og 40 % har god økologisk tilstand. Enkelte "allestedsnærværende" stoffer gir store utslag på kjemisk tilstand. Sammenliknet med forrige planperiode, er det et begrenset antall vannforekomster som har forbedret tilstanden. Dette kan delvis skyldes at det har tatt tid å identifisere påvirkninger og legge til rette for tiltak, langsom gjennomføring av konkrete tiltak, og lang responstid før effekten av tiltak blir synlig i naturen. Men det kan også skyldes at nye kvalitetselementer eller strengere klassegrenser er kommet på plass, eller ny overvåking og rapportering som her medført at vannforekomster som tidligere hadde "ukjent tilstand" nå har vist seg å ha dårligere enn god tilstand. Sett under ett er det gjennomført en betydelig innsats for å gjennomføre vanndirektivet. Bedre gjennomføring av annet regelverk som inneholder grunnleggende tiltak for å nå vanndirektivets mål har også gitt effekt, særlig avløpsdirektivet, nitratdirektivet, industriutslippsdirektivet og EUs kjemikalie-regelverk

4 EEA-rapporten konkluderer med at Europas vann fortsatt er utsatt for vesentlig påvirkning fra mange ulike menneskeskapte aktiviteter: både diffuse kilder (som landbruk og infrastruktur) og punktkilder (som industri og energiproduksjon), over-uttak av vann og hydromorfologiske endringer (fysiske- og vannføringsendringer). 1.3 Kort oppsummering av hovedfunn fra gjennomgangen av planene Innledningsvis tar rapporten utgangspunkt i at vann er uerstattelig for liv, samfunn og økonomi. Forvaltningen av denne livsviktige ressursen krever en samordnet tilnærming, som tar hensyn til miljømessige, sosiale, økonomiske og helsemessige aspekter. Viktige punkter som fremkommer i rapportens kapittel 4 (om vannforvaltningsplaner) er bla.: Organisering med helhetlig, nedbørfeltbasert forvaltning er nå på plass i alle land, og samordning og medvirkning har økt. Beslutningsgrunnlaget er styrket, og andelen vannforekomster med ukjent tilstand er redusert siden forrige planperiode, selv om det fremdeles er en del mangler ved overvåkingsprogrammene. Beskrivelsen av påvirkninger er også forbedret, og de fleste landene har fått på plass overvåking av de prioriterte miljøgiftene. Det er brukt unntak fra miljømål for om lag halvparten av vannforekomstene i Europa, ofte bedre begrunnet enn i forrige planperiode, men omfanget viser samtidig at det kreves betydelig innsats for å nå miljømålene innen fristene. Mange grunnleggende tiltak (som følger av regelverket) er iverksatt for å redusere påvirkning fra landbruk, men ofte uten en vurdering om det er tilstrekkelig til å fylle gapet. Supplerende, frivillige tiltak blir nødvendig for å nå miljømålene. Mange tiltak er gjennomført for å avbøte eksisterende vassdragsinngrep, bla. bygging av fisketrapper og fjerning av vandringshindre. Det må likevel jobbes videre med å få på plass miljøbasert vannføring og sikre vandringsmuligheter. Det er registrert begrenset fremgang i forvaltningen av beskyttede områder for drikkevann. Forslaget til nytt drikkevannsdirektiv legger opp til styrket kobling med vanndirektivet, basert på prinsippene om føre-var og at forurenser betaler. 1.4 EU-kommisjonen oppfordrer landene til å jobbe videre med: Anbefalingene som er fremhevet i den korte rapporten til Rådet og Parlamentet er at landene bør : styrke bred og reell medvirkning i arbeidet med vannforvaltningsplaner identifisere gapet opp til god tilstand, og iverksette målrettede tiltaksprogrammer for å tette gapet og nå miljømålene redusere bruken av unntak fra miljømålene og sikre åpenhet om begrunnelsene for bruk av unntak. gjennomføre kostnadsdekning, inkludert miljø- og ressurskostnader, for alle aktiviteter med vesentlig påvirkning på vannforekomstene, og økonomisk analyse som grunnlag for tiltaksprogrammene. Mer detaljerte anbefalinger framkommer i underlagsdokumentet, og er gjengitt i de påfølgende kapitler her. De land-vise vurderingene har i tillegg land-spesifikke anbefalinger. 4

5 2. Oversikt over dokumenter 2.1 Liste med lenke til alle dokumentene I slutten av februar 2016 offentliggjorde EU-kommisjonen over sider med dokumenter om gjennomføringen av vanndirektivet (og flomdirektivet): 1. Pressemelding: EU-kommisjonen vurderer framdriften i forvaltning av vannkvalitet og flomrisiko 4 (1 side). 2. Rapport fra EU-kommisjonen til Parlamentet og Rådet: Om gjennomføringen av vanndirektivet og flomdirektivet 5 (11 sider). 3. Underlagsdokument: Europeisk oversikt over vannforvaltningsplaner 6 (296 sider). 4. Underlagsdokument: Internasjonalt samarbeid om vanndirektivet del 1 7 og del 2 8 (325 sider). 5. Land-vise vurderinger: Gjennomføringen av vanndirektivet 9 (ca 150 sider x 25 land = ca sider.) 6. Underlagsdokument: Europeisk oversikt over forvaltningsplaner for flomrisiko 10 (179 sider). 7. Underlagsdokument: Internasjonalt samarbeid om flomdirektivet 11 (76 sider) 8. Land-vise vurderinger: Gjennomføringen av flomdirektivet 12 (ca 60 sider x 25 land = ca sider) Dokumentene bygger på det som er rapportert inn fra 25 europeiske land. Norge, Hellas, Irland og Litauen hadde ikke fullført rapporteringen i tide til å bli med i denne rapporten fra EU-kommisjonen, men også våre innrapporterte data blir etter hvert tilgjengelig på EEAs nettside. 2.2 Særlig om denne norske sammenstillingen av dokumentene I denne norske sammenstillingen har vi valgt å fokusere på tema som er relevante for norske forhold og de viktigste påvirkningene på vannmiljøet i Norge. I noen tilfeller er relevante momenter som bare framkommer i de landvise vurderingene tatt med i dette sammendraget. Enkelte utvalgte figurer er også tatt med i denne sammenstillingen. Dokumentene fra EU-kommisjonen omhandler også gjennomføringen av flomdirektivet, som ikke er del av EØS-avtalen. Vi har i denne norske sammenstillingen valgt å ikke gjengi momenter eller sammendrag som gjelder flomdirektivet. Vannmangel og tørke er en begrenset utfordring i Norge, sammenliknet med sør-europeiske land. Vi har i denne norske sammenstillingen valgt å ikke gjengi momenter eller sammendrag som gjelder vannmangel og tørke. Denne norske sammenstillingen er derfor ikke en komplett og fullstendig gjengivelse av EUkommisjonens dokumenter. Det er derfor EU-kommisjonens dokumenter som må regnes som "fasit"

6 3. Omtale av Norge 3.1 Om gjennomføring og rapportering av vanndirektivet i Norge I underlagsdokumentet om vannforvaltningsplanene beskrives Norges situasjon i følgende to avsnitt: Litauen, Irland, Hellas og Gibraltar (UK) samt Norge har godkjent sine vannforvaltningsplaner, men ikke avsluttet rapporteringen til WISE ennå. (Kommentar: Dette var korrekt da dataene ble tatt ut av WISE for gjennomgang, men ikke lenger korrekt da dokumentet ble publisert i februar Norge avsluttet rapporteringen av vannforvaltningsplanene til WISE i november 2018). Norge gjennomfører vanndirektivet med en særlig framdriftsplan som følger av EØS-avtalen. Vannforvaltningsplanene som ble ferdigstilt i 2015 representerer første planperiode etter den formelle ikrafttredelsen av vanndirektivet i Norge. Vannforvaltningsplanene ble vedtatt av fylkestingene ved utgangen av 2015, og godkjent av regjeringen 1. juli 2016, og gjennomføres for perioden Om Norges samarbeid med naboland i internasjonale vannregioner Om Finsk-Norsk internasjonale vannregion (Vannområdene Tana, Neiden, Pasvik): Etter at en ny avtale ble signert mellom Finland og Norge i , har de to landene produsert en felles, overordnet vannforvaltningsplan ("roof report") i form av et sammendrag som dekker avktuelle deler av de to landenes nasjonale vannforvaltningsplaner. Om nedbørfelt i Bottenviken internasjonale vannregion som renner fra Norge inn i Sverige: En ny avtale mellom Sverige og Norge i 2014 tydeliggjør koordineringen av svensk og norske nedbørfelt. (Kommentar: vi tror man her sikter til strategidokumentet om norsk-svensk samarbeid, som ble ferdigstilt i 2012, men er dynamisk og justeres ved behov 14 )

7 4. Innledning 4.1 EUs vann-regelverk Vann er uerstattelig for liv, samfunn og økonomi. Forvaltningen av denne livsviktige ressursen krever en virkelig samordnet tilnærming, som tar hensyn til miljømessige, sosiale, økonomiske og helsemessige aspekter. Bærekraftig vannforvaltning vil spille en viktig rolle i å hjelpe menneskeheten å tilpasse seg et miljø i endring, og bidra til å begrense den globale temperaturøkningen. EUs vannpolitikk har i løpet av de fire siste tiår levert betydelige forbedringer av vannkvaliteten. Takket være EUs regelverk om vann og landenes innsats med gjennomføring, er det i økende grad mulig å forene det å leve på et tett befolket kontinent med en voksende økonomi og stadig forbedring av vannkvaliteten. Det er fremdeles betydelige påvirkninger på vannkvalitet og vannmengde, men det er valgt en effektiv tilnærming til å avbøte eller eliminere påvirkningene. Oppmerksomhet om styrking og gjennomføring av innsatsen er nødvendig i hele Europa for å nå vanndirektivets mål. Vanndirektivet som ble introdusert i år 2000 sikrer full samordning av økonomiske og økologiske perspektiver innen vannkvalitet og vannforvaltning. Hovedmålet er å nå god tilstand for overflatevann (elver, innsjøer og kystvann) og grunnvann i hele Europa i løpet av en 6-års planperiode. Vanndirektivet åpner for utsatt frist begrenset til 2 påfølgende planperioder, med mindre det er naturforhold som vanskeliggjør måloppnåelse innen disse fristene. Med "god tilstand" menes både god økologisk og kjemisk tilstand for overflatevann, og god kvantitativ og kjemisk tilstand for grunnvann. Europas vann blir i økende grad påvirket av klimaendringer. Etterlevelse av EUs vann-regelverk bidrar allerede til å håndtere effektene av klimaendring, som flom og tørke. Vann-regelverket har et betydelig potensial for å avbøte effekten av klimaendringer dersom effektive grep blir tatt nå. 4.2 EU-kommisjonens gjennomføringsrapport EU-kommisjonens gjennomføringsrapport dekker 25 land. Litauen, Irland, Hellas og Gibraltar (UK) samt Norge er ikke med i rapporten, grunnet sen rapportering til WISE. Selv om fristene ble overholdt bedre enn i første planperiode var det mange land som var sent ute med godkjenning av planene og rapportering til WISE, og EU-kommisjonen har gått til sak mot alle EU-land som har brutt disse fristene. Det er 177 vannregioner i Europa, og 94 av disse er internasjonale. Vurderingen av vannforvaltningsplanene dekker mer en overflate-vannforekomster, og grunnvannsforekomster. EU-kommisjonen har fokusert på endringer sammenliknet med vurderingen av EUlandenes første vannforvaltningsplaner for årene for sentrale tema innen samordnet vannforvaltning. Rapporten viser til fremskritt og identifiserer gjenstående utfordringer. Også internasjonale vannregioner er inkludert. Rapporten vil inngå i grunnlaget for de pågående evalueringene av vanndirektivet og avløpsdirektivet, og være grunnlag for vurderingen av oppfyllelse av EUs syvende miljøprogram og FNs bærekraftsmål. Kunnskapsgrunnlaget og rapporteringen er vesentlig forbedret siden forrige planperiode. Flere land rapporterte til rett tid, og med mer grundig, relevant og pålitelig informasjon. Rapporteringen viser at etterlevelse av kravene i vanndirektivet øker gradvis. Mindre enn halvparten av overflatevannforekomstene har nådd god tilstand, men individuelle kvalitetselementer viser positiv utvikling. Selv om mange land har iverksatt gode tiltak og finansiert investeringer, vil det fremdeles kreve en 7

8 del tid å oppnå forbedringer i mange nedbørfelt. For landene er det derfor en betydelig utfordring og mye som gjenstår for å klare å nå målene i løpet av tredje planperiode, etter dette er unntaksmulighetene begrensede. Det må bl.a. sikres en bedre håndhevelse av prinsippet om at forurenser betaler. EU-kommisjonen vil følge opp anbefalingene til landene for på sikre en bedre gjennomføring av forpliktelsene under vanndirektivet, herunder en opptrapping av håndhevelsen av juridiske forpliktelser som dekker viktige påvirkninger på vannmiljøet slik som nitratdirektivet og avløpsdirektivet. Der det er mulig skal rapporteringen strømlinjeformes og forenkles. Det vil også bli sett på nye forurensinger som mikroplast og legemidler. 8

9 5. Hovedprinsipper i vanndirektivet 5.1 Hovedprinsipper Vanndirektivet introduserte nye og ambisiøse målsettinger om en mer helhetlig beskyttelse av økosystemet, der all bruk og påvirkning av vann tas med i betraktning, og der vannet forvaltes i nedbørfelt. Direktivet introduserte flere hovedprinsipper for forvaltning og beskyttelse av vannets ressurser: (1) Samordnet planlegging innenfor nedbørfeltene, fra karakterisering til å fastsette og gjennomføre tiltak for å nå miljømålene. (2) En dekkende vurdering av påvirkninger, effekter og tilstand i vannmiljøet, herunder økologien. (3) Økonomisk analyse av de foreslåtte eller gjennomførte tiltakene, og bruk av økonomiske virkemidler. (4) Prinsippet om samordnet vannforvaltning med felles miljømål for vannforvaltningen og andre relevante politikkområder. (5) Bred medvirkning og aktiv deltakelse i vannforvaltningen. Det grunnleggende målet for vanndirektivet er å nå god tilstand for alle vannforekomster i løpet av første planperiode, med visse unntak (se kapittel 14). Dette dekker målene om god økologisk og god kjemisk tilstand for overflatevann, og god kvantitativ og kjemisk tilstand for grunnvann. 5.2 Viktige verktøy Det viktigste verktøyet for å gjennomføre vanndirektivet er vannforvaltningsplanen med tilhørende tiltaksprogram. Planprosessen er en steg-for-steg prosedyre der hvert steg bygger på de foregående. Hvert steg er viktig, fra gjennomføringen i nasjonal rett og organiseringen av vannforvaltningen, fulgt av karakteriseringen av vannregionene, overvåking og vurdering av tilstand, fastsettelse av miljømål, utarbeidelse av tilpassede tiltaksprogrammer, og gjennomføring av tiltak inkludert overvåking og evaluering av virkningen av tiltak som grunnlag for neste planperiode. Vannforvaltningsplanen er et omfattende dokument som beskriver gjennomføringen av vannforvaltning og alle tiltak som skal gjennomføres i vannregionen. Tiltaksprogrammet er verktøyet som skal sette landene i stand til å iverksette en rett håndtering av påvirkningene som er identifisert i karakteriseringen av påvirkninger og effekter, med mål om at nedbørfeltene og vannforekomstene skal nå god tilstand. Hvis en vesentlig påvirkning blir oversett i karakteriseringen av påvirkninger og effekter, vil ikke overvåkingsprogrammet bli utformet slik at påvirkningen kan vurderes og tiltaksprogrammet vil mangle tiltak rettet mot denne påvirkningen. Gjennomføringen av vanndirektivet blir fremdeles støttet av et uformelt nettverk av EU og EØS/EFTA land og interessenter under felles europeisk strategi for gjennomføring 15 ("Common Implementation Strategy" - CIS), som ledes av vanndirektørene og EU-kommisjonen. CIS-arbeidet har vært vellykket og resultert i et stort antall europeiske veiledninger, og skal i større grad støtte opp om bedre gjennomføring ved utveksling av god praksis og som diskusjonsforum for politikkutvikling

10 6. Hvordan vannforvaltningsplanene ble vurdert 6.1 Vannforvaltningsplaner og elektronisk rapportering Informasjonen i vannforvaltningsplanene ble opplastet til et felles digitalt lager "Water Information System for Europe" (WISE), som forvaltes av det europeiske miljødirektoratet "European Environment Agency" (EEA). Innenfor rammen av felles europeisk strategi for gjennomføring (CIS) var landene blitt enige om at forhåndsbestemt nøkkelinformasjon skulle rapporteres til WISE. EUkommisjonen benyttet WISE som grunnlag for sine vurderinger, i tillegg til informasjon direkte fra nasjonale og internasjonale vannforvaltningsplaner. Vannforvaltningsplanene er omfattende dokumenter som dekker mange sider ved vannforvaltning, og består av hudrevis av sider med informasjon, publisert på de respektive landenes språk. Vurderingen av vannforvaltningsplanene har vært en krevende og kompleks oppgave, med håndtering av så omfattende informasjon på mer enn 20 ulike språk. Selv om vannforvaltningsplanene er grunnlaget for EU-kommisjonens vurdering og EEAs rapport om tilstanden for Europas vann, så er de først og fremst viktige forvaltningsverktøy for landene. Kvaliteten på EU-kommisjonens vurderinger avhenger av kvaliteten på landenes rapportering. Ufullstendig eller feil rapportering kan medføre feil eller ufullstendig vurdering. Rapportering er en krevende oppgave for landene, særlig den elektroniske rapporteringen til WISE, og det er eksempler på alt fra svært god rapportering med høy kvalitet til mangelfull og selvmotsigende rapportering. EUkommisjonen har hatt løpende kontakt med landene for å sjekke ut sine funn, og sikre at vurderingene gjenspeiler virkeligheten. 6.2 Andre hensyn i arbeidet med vurderingene EU-kommisjonen tok med konklusjonene fra den europeiske vannkonferansen september 2018 i Wien i sine betraktninger, der en rekke interessenter og land ga sine innspill. EU-kommisjonen tok også hensyn til kommentarene fra Parlamentet og Rådet etter de foregående gjennomføringsrapportene: Parlamentet vedtok i 2015 en uttalelse som bl.a. påpekte betydningen av forvaltning av vannkvalitet og vannmengde, behovet for full gjennomføring av EUs vann-regelverk, og behovet for at dette må integreres bedre i annen sektorpolitikk. Rådet har også avgitt flere uttalelser, herunder om behovet for fullstendig gjennomføring av EUs vann-regelverk for å sikre vannet mot forringelse, og gradvis oppnå god tilstand, og oppfordret EU-kommisjonen og landene om å samarbeide for å integrere denne innsatsen i andre sektorer. 10

11 7. Hva EU-kommisjonen gjør for å sikre bedre gjennomføring EU-kommisjonen har nylig vedtatt et dokument om bedre resultater ved bedre gjennomføring 16, som viser at EU-kommisjonen har en rekke ulike verktøy til disposisjon for å sikre bedre etterlevelse av EUs regelverk. Når det gjelder vanndirektivet spenner disse verktøyene fra uformelle aktiviteter og samarbeid med landene for å fremme etterlevelse (særlig felles strategi for gjennomføring- CIS) til mer formell, og juridisk oppfølging (varsler, åpne saker om overtredelser, bringe saker til domstolen). 7.1 Juridisk oppfølging av mangelfull etterlevelse eller gjennomføring EU-kommisjonen har prioritert saker som gjelder manglende etterlevelse av viktige milepæler, herunder når landene ikke har overholdt frister for gjennomføring i nasjonalt regelverk, avgrensing av vannregioner, etablering av overvåkingsprogrammer, og utarbeidelse eller oppdatering av vannforvaltningsplaner og tiltaksprogrammer. De fleste sakene er avsluttet, men kommisjonen vil fremdeles være på vakt for å fange opp slike tilfeller. Et stort og økende antall saker gjelder dårlig gjennomføring, herunder manglende rapportering, mangler påpekt i EU-kommisjonens landvise rapporter, og saker som følge av klager fra innbyggere og organisasjoner. En del av klagene er knyttet til at man mener de foreslåtte tiltakene ikke vil være tilstrekkelige til å nå god tilstand, mens andre klager angår bekymring over mulig påvirkning fra ny aktivitet som vannkraft eller gruvedrift. EU-domstolen har kommet med flere avgjørelser med utgangpunkt i vanndirektivet. De siste årene har den avgitt flere uttalelser om viktige begreper i vanndirektivet, og hvordan direktivet samvirker med andre lovverk som miljøansvarsdirektivet. En oversikt over saker om vanndirektivet som er behandlet i EU-domstolen finnes på sidene i underlagsdokument med Europeisk oversikt over vannforvaltningsplaner. 7.2 Annen oppfølging av landenes gjennomføring Landene har hovedansvar for korrekt gjennomføring av vanndirektivet, og EU-kommisjonen bruker en rekke verktøy for å følge opp dette, særlig felles europeisk strategi for gjennomføring ("Common Implementation Strategy" - CIS), som ledes av vanndirektørene og EU-kommisjonen. CIS-arbeidet har vært vellykket og resultert i et stort antall europeiske veiledninger, og skal i større grad støtte opp om bedre gjennomføring ved utveksling av god praksis og som diskusjonsforum for politikkutvikling.. Effektiv gjennomføring av vann-regelverket forutsetter samordning med sektorene som står for de viktigste påvirkningene på vannmiljøet. Det er en hovedutfordring å integrere hensynet til vann inn i disse sektorenes politikk, bl.a. landbruk, energi (vannkraft), transport og kjemikalier/forurensing. Gjennomføringen av vanndirektivet støttes også av annet regelverk som Miljøansvarsdirektivet (forurenser-betaler-prinsippet) og Århuskonvensjonen (retten til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage og domstolsprøvning på miljøområdet). EU-kommisjonen gjennomfører også tilsvarende oppfølging av datterdirektivene om grunnvann og om prioriterte stoffer, som også er inkludert i CIS-arbeidet. Prosessen med vurdering av gjennomføring på miljøområdet "Environmental Implementation Review" 17 (EIR) komplementerer CIS-arbeidet

12 8. Samstyring (governance) 8.1 Krav til samstyring (governance) Vanndirektivet setter rammer for samordnet forvaltning av alle sider av bruk og påvirkning av vann. En struktur med effektiv fler-nivå samstyring er en avgjørende forutsetning for å lykkes med samordnet forvaltning av nedbørfeltene. Tilstrekkelig samstyring i vannregionene er også en viktig forutsetning for å nå vanndirektivets målsettinger. Noen av de viktige aspektene ved samstyring i gjennomføringen av vanndirektivet er: sikre riktig geografisk inndeling (nedbørfelt) tydelig identifisering av de ulike aktørenes ansvar samordning og samarbeid på tvers av sektorer, interesser og grenser sikre at det tilføres tilstrekkelige menneskelige og økonomiske ressurser 8.2 Fordeling av myndighetsansvar I andre planrunde har mange land styrket koordineringen mellom ansvarlige myndigheter, og arbeidet aktivt for å bedre offentlig høring og styrke medvirkningen fra interessenter. Alle landene har nå utpekt myndigheter med ansvar for gjennomføringen av vanndirektivet (ofte flere) og understreker viktigheten av koordinering mellom dem. Figur 8.1: Oversikt over myndigheter utpekt osm ansvarlige for gjennomføringen av vanndirektivet. De mynidgheter som hyppigst er utpekt i Europa er Miljødepartement, Miljødirektorat og regionale myndigheter. 8.3 Medvirkning og informasjon Vanndirektivet forutsetter at landene skal legge til rette for aktiv medvirkning fra alle interesser i gjennomføringen av direktivet. Dette går lenger enn høringer, og betyr at interessenter skal inviteres til å bidra aktivt i prosessen og ha en rolle som rådgivere til de kompetente myndighetene. 12

13 Ulike interessenters medvirkning i utviklingen av vannforvaltningsplanene er avgjørende for å sikre samordning innenfor nedbørfelt og på tvers av sektorer er. Interessentene skal ha tilgang til tilstrekkelig informasjon, slik at de settes i stand til å gi sine innspill på en meningsfull måte. Mange ulike metoder er brukt for å involvere interessenter. Referansegrupper er ofte etablert. Høringer har før til endringer i utkastene til vannforvaltningsplaner, men det er ikke alltid tydelig om høringene har hatt virkning på de endelige, godkjente planene. De omfattende høringene er et viktig positivt resultat av vanndirektivet, og har ført til økt offentlig bevissthet og gitt tilgang til verdifull informasjon. Figur 8.2: De interessentene som vanligvis er mest involvert i Europa er lokale myndigheter, vann og avløp, landbruk og miljøorganisasjoner. 8.4 Anbefalinger om samstyring (governance) Landene er blitt mer bevisste på viktigheten av tydelighet om samordning og ansvar. Mange har vist forbedring, men det er fortsatt nødvendig å styrke samordningen for å nå målsettingene i vanndirektivet. Landene bør fortsette å forbedre involveringen av interessenter, med aktiv medvirkning i planarbeidet og innarbeidelse av bidragene i vannforvaltningsplanene. Tydeliggjøring av ansvar mellom ulike myndigheter og myndighetsnivåer, sammen med økt samordning må sikres for å nå målsettingene i vanndirektivet. 13

14 9. Karakterisering 9.1 Krav til karakterisering For hver vannreigon må det gjennomføres en karakterisering, med definisjon av vanntyper, inndeling i vannforekomster, og vurdering av effektene av menneskeskapte påvirkninger. (I tillegg skal det utføres en økonomisk analyse av vannbruk, les mer om denne i kapittel 19). Karakteriseringen skal oppdateres hvert 6. år. 9.2 Vanntyper og referansetilstand For overflatevann må vanntyper og referansetilstand defineres. Dette er et avgjørende steg som legger grunnlaget for et robust klassifiserings-system og vurdering av økologisk tilstand. Det er gjort framskritt i fastsettelsen av referanse-tilstand, og noen få land har nå etablert et komplett sett med referansetilstander. I de fleste land mangler fremdeles enkelte vanntyper og kvalitetselementer, og noen få land har ennå ikke definert noen referansetilstander. Det er særlig hydromorfologiske kvalitetselementer som mangler i definisjonen av referansetilstand for overfaltevanntyper. Figur 9.1: Oversikt over hvor lang landene har kommet i definisjonen av referansetilstand for de ulike vanntypene av overflatevann, angitt som prosentandel av land. 9.3 Vesentlige påvirkninger Kunnskapen om vesentlige påvirkninger som kan medføre at vannforekomster ikke når miljømålene er blitt bedre, men også her er det fremdeles mangler som må håndteres i denne planperioden. Påvirkningene må knyttes til konkrete sektorer og aktiviteter, som grunnlag for å utvikle mer målrettede tiltak. 14

15 Figur 9.2: Oversikt over hovedgrupper av påvikninger, angitt i prosentandel av vannforskomstene i Europa. Hele 40 % er påvirket av hydromorfologiske endinrger (endret vannføring og fysisk endring). Deretter 38% som er påvirket av diffus forurensing, og tilsvarende antall påvirket av langtansportert forurensing. Figur 9.3: Oversikt over metoder som er brukt til å vurdere vesentlige påvirkninger, enten "numerisk metode" (hovedsakelig modellering), ekspertvurdering eller en kombinasjon. 9.4 Anbefalinger om karakterisering Landene bør ta tak i manglene i definisjon av referansetilstander for overflatevann. Referansetilstanden bør defineres for alle vanntyper og kvalitetselementer, for å sikre en pålitelig tilstandsvurdering. En særlig innsats bør gjøres for å få på plass hydromorfologiske kvalitetselementer. Det er videre behov for å forbedre vurderingen av vesentlighet av påvirkninger, og koblingen av disse påvirkningene til konkrete sektorer og aktiviteter, for å styrke kunnskapsgrunnlaget for målretting av tiltak. Alle påvirkninger bør vurderes med metoder som gir en pålitelig, kvantitativ vurdering. 15

16 10. Økologisk tilstand: Overvåking, vurdering og klassifisering 10.1 Krav til overvåking, vurdering og klassifisering av økologisk tilstand Vanndirektivet forplikter landene til å etablere overvåkingsprogrammer for vurdering av tilstanden i både overflatevann og grunnvann, for å gi en sammenhengende og dekkende oversikt over tilstanden i hver vannregion. Landene må ha en basis-overvåkningsprogram, og et tiltaksrettet overvåkingsprogram, og i noen tilfeller er det i tillegg påkrevd med problemkartlegging. Overvåkingen skal muliggjøre klassifisering i tråd med de normative definisjonene i vanndirektivet. Vanndirektivets vedlegg V definerer klassifiseringen av økologisk tilstand (og økologisk potensial for sterkt modifiserte vannforekomster), som gir et et bilde på hvordan det står til med struktur og funksjon av det akvatiske økosystemet. Kvalitetselementene for klassifisering av økologisk tilstand er biologiske, hydromorfologiske, og fysisk-kjemiske, samt vannreigonspesifikke forurensende stoffer. Prinsippet om at "det verste styrer" (one-out-all-out) er i kjernen av en samordnet vannforvaltning som skal håndtere alle påvirkninger og effekter på vannmiljøet. Det sikrer at negative effekter fra den dominerende påvirkningen på det mest følsomme kvalitetselementet ikke usynliggjøres ved å blandes inn i et gjennomsnitt sammen med mindre effekter av mindre kraftige påvirkninger eller reaksjonen hos mindre følsomme kvalitetselementer Status for overvåking og kunnskapsgrunnlag for økologisk tilstand Det har nå vært mulig å fastsette tilstanden for nesten alle vannforekomster, og mye av usikkerheten fra forrige planperiode er dermed redusert. Andelen vannforekomster med ukjent økologisk tilstand er redusert fra 16 % til 4 %. Kunnskapsgrunnlaget for klassifiseringen er styrket slik at andelen med høy eller middels pålitelighet har økt fra 33 % til 58 %. Likevel gjenstår det fremdeles betydelige mangler i overvåkingen av økologisk tilstand. Dette gjelder særlig de hydromorfologiske kvalitetselementene hvor det er mangler i mange land, men det er også vesentlige mangler når det gjelder biologiske kvalitetselementer. For mange vanntyper fantes det ikke noe interkalibrert klassifiseringssystem på plass før i 2018, og dette gjør at det fremdeles er vanskelig å sammenlikne vannforekomster. Miljøkvalitetsstandardene for vannreigonspesifikke forurensende stoffer har ikke alltid blitt satt i tråd med den felles europeiske veiledningen Status for klassifisering av økologisk tilstand Økologisk tilstand/potensial har ikke blitt bedre siden forrige planperiode. Men man har fått langt bedre kunnskap om situasjonen i vannforekomstene, og andelen med ukjent tilstand er vesentlig redusert. Påliteligheten i klassifiseringen er styrket, på grunn av bedre overvåkingsnettverk som har bitt bedre tilgang til og kvalitet på informasjonen som vurderingene bygger på. Metodene for tilstandsvurdering er forbedret siden forrige planperiode, selv om enkelte land mangler metoder som er følsomme for kjemisk forurensing eller hydromorfologisk påvirkning. 16

17 Figur 10.1: Oversikt over økologisk tilstand og potensial i overfalte-vannforekomster, angitt i prosent, fordelt på alle vanntyper, elver, innsjøer, overgangsvann og kystvann. Venstre søyle viser forrige planperiode, høyre søyler viser denne planperioden. Den viktigste endringen er at andel med ukjent økologisk tilstand (grått felt) er vesentlig redusert Anbefalinger om økologisk tilstand Landene bør fortsette å styrke overvåkingen av overflatevann slik at alle kvalitetselementer i alle vanntyper dekkes med tilstrekkelig frekvens, slik at påliteligheten i vurderingen av vannforekomstene tilstand kan øke, og avhengigheten av ekspertvurderinger reduseres. Landene bør fullføre utviklingen av metoder for vurdering av økologisk tilstand for alle kvalitetselementer i alle vanntyper, og sikre at metodene tilfredsstiller kravene i vanndirektivet og blir interkalibrert. Metoder brukt til gruppering av vannforekomster for vurdering av økologisk tilstand bør være tydelig beskrevet. Landene bør ha tydelige og åpent tilgjengelige metoder for valg av vannreigonspesifikke stoffer, og sikre at de tilhørende miljøkvalitetsstandardene tilfredsstiller minimumskravene for beskyttelse av vannmiljøet og menneskers helse fra mulige uønskede effekter. 17

18 11. Kjemisk tilstand: Overvåking, vurdering og klassifisering 11.1 Krav til overvåking, vurdering og klassifisering av kjemisk tilstand Oppnåelse av god kjemisk tilstand i tråd med vanndirektivet forutsetter at konsentrasjonen av miljøgifter ikke overskrider miljøkvalitetsnormene gitt i datterdirektivet om prioriterte stoffer ("EQSdirektivet"). Oppnåelse av god kjemisk tilstand kan både redusere kostnadene for behandling av drikkevann, og redusere risikoen for vannlevende organismer og for mennesker som høster av disse. Landene må etablere overvåkingsprogrammer som gir en sammenhengende og dekkende oversikt over den kjemiske tilstanden i hver vannregion. Overvåkingsresultatene er avgjørende for å vite hvor god tilstand ikke nås, hvilke miljøtiltak som må inkluderes i tiltaksprogrammene, og for å fastslå om gjennomførte tiltak gir forventet resultat. Landene kan utpeke innblandingssoner nær utslippspunktene, der konsentrasjonsgrensene i miljøkvalitetsnormene kan overskrides, forutsatt at det ikke påvirker måloppnåelse for vannforekomsten som helhet. Landene har mulighet til å ta naturlige bakgrunns-konsentrasjoner og bio-tilgjengeligheten for metaller og metallforbindelser med i betraktningen når de vurderer overvåkingsresultatene opp mot miljøkvalitetsstandardene Status for overvåking og kunnskapsgrunnlag for kjemisk tilstand Andelen vannforekomster med ukjent kjemisk tilstand er redusert fra 39 % i forrige planperiode til 16 % i denne planperioden. Dette viser at både overvåkningen (dekning, stoffer og frekvens) og metodene for tilstandsvurdering er forbedret. Det har vært lite endring i andelen vannforekomster med god kjemisk tilstand, men en økning i andelen som ikke oppnår god kjemisk tilstand, noe som mest sannsynlig skyldes det styrkede kunnskapsgrunnlaget. For enkelte stoffer ble det rapportert forbedringer fra forrige til denne planperioden. Overvåkingen av prioriterte stoffer i Europa varierer, noe som har sammenheng med forskjeller i befolkningstetthet og intensiteten av påvirkninger, men også ulike strategier for overvåking. Det har vært utstrakt bruk av grupperingsteknikker og ekspertvurderinger i klassifiseringen av vannforekomster. Selv om det ikke forventes at alle vannforekomster skal overvåkes, må overvåkningen være tilstrekkelig som grunnlag for en robust og pålitelig vurdering av kjemisk tilstand for alle vannforekomster, og gjøre det mulig for landene å vurdere om tiltakene for å nå god kjemisk tilstand har ønsket effekt. Vanndirektivet forutsetter at landene overvåker alle utslipp av de prioriterte stoffene. De fleste landene overvåker vannforekomster som ikke oppnår god kjemisk tilstand. Det er lagt betydelig innsats i å etablere oversikter over utslipp, men bare få land rapporterte slike oversikter for alle vannregioner. To tredeler av landene rapportere at de har nå trend-overvåking av de fleste prioriterte stoffene på plass i de fleste vannregionene Status for klassifisering av kjemisk tilstand Et lite antall prioriterte stoffer gir hver for seg store utslag på kjemisk tilstand, for eksempel kvikksølv som forårsaker de fleste tilfellene der vannforekomster ikke oppnår god kjemisk tilstand. Når slike allestedsnærværende stoffer tas ut av vurderingene, er det kun 3 % av vannforekomstene som ikke oppnår god kjemisk tilstand, i motsetning til 46 % når slike stoffer (særlig kvikksølv) tas med. 18

19 Figur 11.1: Oversikt over kjemisk tilstand i overfalte-vannforekomster, angitt i prosent. Venstre søyle viser situasjonen når allestedsnærværende stoffer (særlig kvikksølv) inkluderes, høyre søyler viser situasjonen hvis allestedsnærværende stoffer (særlig kvikksølv) ikke tas med. Det forventes at nytt EU-regelverk (2018), og den internasjonale Minimata-konvensjonen (2017) vil føre til reduserte utslipp av kvikksølv i de kommende tiårene. Bare en fjerdedel av landene har utpekt innblandingssoner. De fleste landene har benyttet muligheten til å ta naturlige bakgrunns-konsentrasjoner og biotilgjengeligheten for metaller og metallforbindelser med i betraktningen når de har vurdert overvåkingsresultatene opp mot miljøkvalitetsstandardene, i noen av sine vannregioner Anbefalinger om kjemisk tilstand Landene bør fortsette å forbedre påliteligheten til vurderingen av kjemisk tilstand, og redusere andelen med ukjent tilstand. Overvåkingen bør gjennomføres med tilstrekkelig dekning og frekvens til å klassifisere alle vannforekomster, i kombinasjon med robuste metoder for gruppering og modellering. Alle utslipp av prioriterte stoffer bør overvåkes, og alle stoffene skal inngå i vurderingen av tilstand. Trend-overvåking i vann og/eller biota bør gjennomføres eller forbedres for å sikre at alle prioriterte stoffer angitt i EQS-direktivet overvåkes med tilstrekkelig dekning og frekvens sett i forhold til risikoen for at stoffene kan akkumuleres i miljøet. 19

20 12. Grunnvann: Overvåking, vurdering og klassifisering av tilstand 12.1 Krav til overvåking, vurdering og klassifisering av tilstand for grunnvann For grunnvann er vanndirektivet supplert av datterdirektivet om grunnvann, som særlig angir terskelverdier og trender for vurdering av kjemisk tilstand. Både vanndirektivet og grunnvannsdirektivet samvirker med annet regelverk, særlig drikkevannsdirektivet og nitratdirektivet. Direktivene forutsetter at det opprettes overvåking av grunnvannets kvantitative tilstand, med et tilstrekkelig representativt antall stasjoner og tilstrekkelig frekvens. Overvåkingen av kjemisk tilstand i grunnvann skal supplere og verifisere påvirkningsanalysene, og legger grunnlag for vurderingen av trender som kan være naturlige eller menneskeskapte. Tilstrekkelig antall overvåkingslokaliteter må utpekes for grunnvannsforekomster som er i risiko Status for kvantitativ tilstand i grunnvann Overvåkingen av grunnvannsmengder er forbedret siden forrige planperiode og dekker flere vannforekomster. Likevel er det fremdeles et betydelig antall (65 %) av grunnvannsforekomstene som ikke overvåkes, slik at vanndirektivets overvåkingskrav enda ikke er oppfylt. Hele 92 % av grunnvannsforekomstene har god kvantitativ tilstand, 5 % har dårligere enn god tilstand, og de resterende 3 % har ukjent tilstand. Antallet grunnvannsforekomster med ukjent kvantitativ tilstand er redusert, og tilstandsvurderingene har fått økt pålitelighet Status for kjemisk tilstand i grunnvann Overvåkingen av kjemisk tilstand i grunnvann har endret seg lite siden forrige planperiode. Et betydelig antall grunnvannsforekomster mangler fortsatt overvåking av kjemisk tilstand, herunder vannforekomster i risiko som burde hatt tiltaksrettet overvåking. Om lag 84% av grunnvannsforekomstene har god kjemisk tilstand. Kjemisk tilstand er vurder i de fleste grunnvannsforekomster, og kun et fåtall gjenstår med ukjent kjemisk tilstand. Tilstandsvurderingene har fått økt pålitelighet Anbefalinger om grunnvann Landene bør fortsatt forbedre overvåkingen og vurderingen av kvantitativ tilstand i grunnvannet. Metodikken for gruppering av vannforekomster for representativ overvåking bør beskrives og begrunnes bedre. Tiltaksrettet overvåking bør på plass for grunnvannsforekomster som er i risiko. Landene bør sette terskelverdier for alle stoffer som medfører risiko for å ikke oppnå god tilstand, og beskrive hvordan naturlige bakgrunnskonsentrasjoner ble vurdert når terskelverdiene ble satt. 20

21 13. Sterkt modifiserte vannforekomster (SMVF) og tilpasset miljømål godt økologisk potensial (GØP) 13.1 Krav til utpeking av SMVF og fastsettelse av GØP Vanndirektivet tillater landene å utpeke en vannforekomst som "sterkt modifisert" (SMVF) dersom den har menneskeskapte endringer i vannføring eller fysiske forhold (hydromorfologiske endringer), og forbedringene som vil være nøvendige for å nå god tilstand ville gå vesentlig ut over den samfunnsnyttige bruken. Videre må disse samfunnsnyttige formålene ikke med rimelighet kan oppnås med andre midler som er miljømessig vesentlig bedre, på grunn av manglende teknisk gjennomførbarhet eller uforholdsmessige store kostnader. Utpekingen av SMVF må begrunne at de hydromorfologiske endringene medfører at god tilstand ikke kan nås. Hvis god tilstand er oppnåelig kan ikke vannforekomsten utpekes som SMVF. Metoden og kriteriene for utpeking av SMVF, med alle steg som fremgår av den felles europeiske veilederen, må beskrives tydelig i vannforvaltningsplanene. Sterkt modifiserte vannforekomster (SMVF) skal oppnå et tilpasset miljømål "godt økologisk potensial" (GØP). Dette er den beste tilnærmingen til så god tilstand som mulig, gitt de hydromorfologiske endringene som ikke kan restaureres uten at det går vesentlig ut over bruk eller miljø. SMVF er ikke et unntak, men en egen vannkategori. Unntak kan derfor brukes på SMVF, på samme måte som på naturlige vannforekomster Status for utpeking av sterkt modifiserte vannforekomster (SMVF) Figur 13.1: Årsaker til utpeking av sterkt modifiserte vannforekomster, angitt i antall. De tre viktigste årsakene er flomvern, drenering i jordbruket og vannkraft. 21

22 Om lag 13 % av vannforekomstene i Europa er utpekt som SMVF, og dette har endret seg lite siden forrige planperiode. De fleste landene har også beskrevet metoden de har brukt for å utpeke SMVF, og i noen tilfeller er metodene forbedret. De fleste landene har sett på "vesentlige endringer i vannforekomstens karakter", og om lag to tredeler av landene har vurdert om restaureringstiltak vil gå "vesentlig ut over bruk eller miljø" og "andre midler som er miljømessig vesentlig bedre" Status for fastsettelse av tilpasset miljømål "godt økologisk potensial" (GØP) GØP er nå definert i nesten alle land, og det har skjedd noen forbedringer i definisjonen. I noen land er flere biologiske kvalitetselementer nå inkludert siden forrige planperiode. I de fleste land settes det verdier for biologiske kvalitetselementer for GØP basert på samme metodikk som for naturlige vannforekomster, men med senkede grenseverdier. En tredel av landene definerer GØP ut fra referansetilstanden, mens en femtedel bruker tiltaksmetoden. Avbøtende tiltak for å oppnå GØP er rapportert fra de fleste landene, men det er ofte lite informasjonen om de økologiske forbedringer som tiltakene skal oppfylle. Figur 13.2: De viktigste avbøtende tiltakene som er brukt ved fastsettelse av tilpasset miljømål GØP. De tre viktigste tiltakstypene er fisketrapper, fjerning av vandringshindre og restaurering av leveområder Anbefalinger SMVF og GØP Landene bør fortsette arbeidet med å forbedre metodene for å utpeke den enkelte SMVF, med tydelige kriterier for når restaureringstiltak går "vesentlig ut over bruk eller miljø" og "andre midler som er miljømessig vesentlig bedre", og vurderingene bør være forutsigbare og etterprøvbare. Landene bør fortsatt forbedre definisjonen av GØP for den enkelte SMVF, bl.a. ved å inkludere flere biologiske kvalitetselementer. Det bør være mulig å skille klart mellom miljømålet GØP og bruk av unntak. Hydromorfologiske kvalitetselementer bør inkluderes i klassifiseringen av økologisk tilstand. Metodene for vurdering av hydromorfologiske kvalitetselementer bør kobles til de følsomme biologiske kvalitetselementene. 22

23 14. Miljømål og unntak 14.1 Krav til miljømål og unntak Vanndirektivets artikkel 4 angir de generelle miljømålene om å nå god økologisk og kjemisk tilstand, men åpner også for begrunnede unntak bl.a. i form av utsatt frist for måloppnåelse (4.4), mindre strenge miljømål (4.5), og unntak for nye inngrep eller ny aktivitet (4.7). Bruk av disse unntakene forutsetter at angitte vilkår er oppfylt og unntakene begrunnes i vannforvaltningsplanen Status for miljømål og unntak - generelt Unntak etter vanndirektivets artikkel 4 er brukt i omlag halvparten av vannforekomstene i Europa, hovedsakelig i naturlige vannforekomster men også i økende grad i sterkt modifiserte vannforekomster og for nye inngrep. Begrunnelsene for bruk av unntak er generelt forbedret, men den vedvarende, omfattende bruken tilsier at vesentlig innsats fremdeles er nødvendig for å nå god tilstand ved utgangen av tredje planperiode. Tilstanden for grunnvann er generelt bedre enn for overflatevann. For grunnvann har man også sett forbedringer, særlig i kvantitativ tilstand. For overflatevann medfører forbedringene i overvåking og endringene i grunnalg og metoder for tilstandsvurderinger at det er vanskelig å sammenlikne resultatene mellom forrige planperiode og denne planperioden. God økologisk tilstand God kjemisk tilstand Første planperiode 43 % 51 % Andre planperiode 64 % 53 % Tredje planperiode 95 % 77 % Tabell 14.1: Forventet måloppnåelse for henholdsvis økologisk og kjemisk tilstand, fordelt på de tre første planperiodene Status for bruk av utsatt frist og mindre strenge miljømål Unntak i form av utsatt frist (artikkel 4.4.) er fortsatt i omfattende bruk i alle landene. Dette begrunnes med manglende teknisk gjennomførbarhet, naturforhold og uforholdsmessige kostander. Begrunnelsene er mer detaljert og konsekvent rapportert på vannforekomstnivå enn i forrige planrunde, da det ofte var uklart når man forventet å nå miljømålene. Unntak i form av mindre strenge miljømål (artikkel 4.5) er brukt oftere i denne planperioden enn den forrige. Begrunnelsene mer detaljert og konsekvent rapportert på vannforekomstnivå enn i forrige planrunde. Begrunnelsene er likevel ofte generelle og forskjellen på utsatt frist og mindre strenge miljømål er ikke alltid tydelig. Begrunnelsene for både manglende teknisk gjennomførbarhet og uforholdsmessige kostander bør bli bedre og etterprøvbare. 23

24 Figur 14.1: Prosentandel av vannforekomstene som har unntak i form av utsatt frist for miljømålet god økologisk tilstand (Artikkel 4.4) i de ulike landene. Figur 14.2: Prosentandel av vannforekomstene som har unntak i form av mindre strenge miljømål for miljømålet god økologisk tilstand (Artikkel 4.5) i de ulike landene Status for unntak for ny aktivitet eller nye inngrep Unntak for ny aktivitet eller nye inngrep (artikkel 4.7) har økt i antall. Gjennomgangen av vannforvaltningsplanene viser at flere prosjekter er på gang, og at bruken av dette unntaket kan være økende. Metodene for å vurdere effekten på vannforekomstenes tilstand har vist noe forbedring, men vurderingen av sumeffekter er fremdeles en utfordring. Det er ofte begrenset informasjon om hvordan samfunnsnytten er vurdert og om eventuell offentlig høring har vært gjennomført. Den nye europeiske veilederen forvente å bidra til forbedringer på dette punktet Anbefalinger om miljømål og unntak Landene bør heve ambisjonsnivået for gjennomføring av nødvendige tiltak slik at omfanget av bruk av unntak kan reduseres og miljømålene i vanndirektivet kan nås innen fristene. Åpenheten om begrunnelsene for bruk av unntak kan forbedres, og kriteriene bør være etterprøvbare. Ved utsatt frist bør det tydelig angis hva som er gjenstående tiltak, med en framdriftsplan for gjennomføring. Landene bør inkludere en oversikt over nye, planlagte utbygginger i vannforvaltningsplanene, slik at planene gir et komplett bilde av eksisterende og planlagte utbygginger, særlig innen vannkraft, transport, flomvern, drenering og vannuttak. Landene bør sikre en grundig vurdering på nivå av forventede effekter av nye utbygginger på vannforekomstenes tilstand, dette bør vurderes på nivå av kvalitetselementer. Det anbefales at landene benytter den europeiske best-praksis veiledningen. 24

25 15. Tiltaksprogram: Generelt 15.1 Krav til tiltaksprogrammer Vanndirektivet forutsetter at det etableres tiltaksprogrammer for å oppnå god tilstand innen fristene, med sikte på beskyttelse av drikkevann, kontroll av punktutslipp og diffus forurensing, håndtering av fysiske- og vannførings-endringer, og tiltak mot miljøgifter og akutte utslipp m.m. Grunnleggende tiltak følger av eksisterende regelverk som drikkevannsdirektivet, avløpsdirektivet, nitratdirektivet, industriutslippsdirektivet etc. I tillegg kan supplerende tiltak være nødvendig ut over de grunnleggende tiltakene for å nå vanndirektivets mål Status for gjennomføring av tiltaksprogrammer Det er gjort framskritt i gjennomføringen av de første tiltaksprogrammene, men i hele 84 % av vannregionene er ikke disse fullstendig gjennomført. Mangel på tilstrekkelig finansiering er utgjør fortsatt et hinder for gjennomføring av den nye tiltaksprogrammene, og i 64 % av vannregionene er finansiering av tiltakene ennå ikke på plass i alle relevante sektorer. Landene rapporterte at manglende finansiering og uventede forsinkelser i planleggingen var hovedhindringene for gjennomføring av tiltaksprogrammene, med manglende virkemidler (f.eks. regelverk) og styringsutfordringer som påvirket gjennomføringen av tiltak i minst 50 % av vannregionene. I tillegg rapporterte landene om andre hindringer som: tiltak som ikke lenger var relevante, utfordringer med grunneiere, komplekse godkjenningsprosedyrer, koordineringsutfordirnger og manglende aksept, underbemanning, behov for å prioritere tiltak i lys av begrensinger i tid og ressurser, manglende kunnskap om virkningen av tiltakene, og reduserte budsjetter etter økonomisk krise. De fleste landene har gjort fremskritt i å identifisere gapet mellom dagens tilstand og miljømålet for hver av de vesentlige påvirkningene, og hvilken tiltaksgjennomføring som må til for å tette gapet og nå god tilstand. Dette er en viktig forbedring som vil gjøre det mulig å forbedre arbeidet med å identifisere og prioritere tiltak, men må videreutvikles for de neste tiltaksprogrammene. Basert på informasjonen landene har rapportert, er det vanskelig å forstå metoden som har vært brukt for å prioritere tiltak, og hvordan beskrivelse av kostander og nytte er brukt Anbefalinger om tiltaksprogrammer generelt Landene bør sikre at vannforvaltningsplanene tydelig identifiserer gapet opp til god tilstand for individuelle påvirkninger og vannforekomster, og at tiltaksprogrammene utformes med sikte på å tette dette gapet. Det bør foreligge informasjon om kostandene, og sikres klare økonomiske forpliktelser. Tiltak bør iverksettes for alle vesentlige påvirkninger som medfører at miljømål ikke nås. 25

26 16. Tiltak mot forurensing fra jordbruk 16.1 Krav til tiltak mot forurensing fra jordbruk Jordbruk er fortsatt en vesentlig påvirkning på overflatevann og grunnvann i de fleste vannregionene i Europa. Landbruk er identifisert som en hovedkilde for forurensing og delansvarlig for forringelse av habitater. Grunnleggende tiltak er ofte påkrevd i regelverket, mens supplerende tiltak som regel er frivillige og koblet til støtteordninger. Tatt i betraktning at jordbrukspåvirkningen, og da særlig avrenningen av næringsstoffer, er en av hovedårsakene til at god tilstand ikke nås, kan det se ut til at omfanget av frivillighet i tiltaksgjennomføring i landbruket medfører utilstrekkelig hastighet i forbedringer sett i forhold til vanndirektivets frister. EU-kommisjonens forslag til ny felles jordbrukspolitikk tar sikte på å øke miljøambisjonene i form av pålagte krav til bøndene Status for gjennomføring av tiltak mot forurensing fra jordbruk Bare omlag halvparten av landene har vurdert gapet opp til god tilstand, som grunnlag for å anslå avlastningsbehovet for næringsstoffer og sprøytemidler. Uten at det er gjennomført en slik gapanalyse er det vanskelig å begrunne hvordan forslåtte tiltak vil bidra til å lukke gapet og nå god tilstand. De fleste landene har definert beskyttelsessoner for beskyttelse av drikkevannskilder mot jordbruksforurensing, eller er i ferd med å gjøre dette. Samarbeidet med bøndene ser ut til å ha økt, og i de fleste land konsulteres nå bøndenes organisasjoner i arbeidet med å lage tiltaksprogrammer. Men det er kun få land som rapporterer at de har på plass landbruskrådgivning for å styrke tiltaksgjennomføringen Anbefalinger om tiltak mot forurensing fra jordbruk Landene bør sikre at det er tydelige koblinger i vannforvaltningsplanene mellom vanndirektivet og regelverk for redusert avrenning av næringsstoffer og sprøytemidler, og at det er på plass bindende krav som begrenser avrenning av både nitrogen og fosfor. Landene bør tydeliggjøre i hvilken grad grunnleggende og supplerende tiltak vil bidra til å nå vanndirektivets mål i vannregionene, både med tanke på areal og reduksjon av forurensings-risiko. Landene bør utvikle en tydelig strategi for grunnleggende tiltak som alle bønder pålegges å følge, og supplerende tiltak som i tillegg kan være nødvendige. Strategien bør utvikles i samarbeid med jordbruket, for å sikre teknisk gjennomførbarhet og aksept. En kompetent og effektiv rådgivningstjeneste bør være tilgjengelig for å støtte opp om vellykket gjennomføring av tiltakene. 26

27 17. Tiltak mot forurensing fra andre kilder enn jordbruk Dette kapittelet omhandler både generelle kjemiske stoffer (f.eks. næringsstoffer) og vannreigonspesifikke stoffer som medfører at god økologisk tilstand ikke nås, men også prioriterte stoffer (miljøgifter) som medfører at god kjemisk tilstand ikke nås Krav til tiltak mot forurensing fra andre kilder enn jordbruk Forurensing fra andre kilder enn jordbruk utgjør en trussel for vannmiljøet, og er via miljøet også en trussel for menneskers helse. Effektene inkluderer akutt og kronisk giftighet i vannlevende organismer, akkumulering av forurensing i økosystemet, tap av habitater og naturmangfold, og forurensing av drikkevann og sjømat. Det må gis prioritet til å identifisere kildene, slik at tiltak for å bekjempe forurensingen kan iverksettes. Utslipp av forurensing må håndteres ved kilden, på den økonomisk og miljømessig beste måten. Tiltakene kan deles i to grupper: reduksjon eller utfasing av utslipp ved kilden (f.eks. avløpsrenseanlegg) eller regulering av det enkelte stoff (f.eks. forbud eller begrensinger i bruk). Vanndirektivet krever at landene gjennomfører nødvendige tiltak for å gradvis redusere forurensing av prioriterte stoffer og utfasing av utslipp av prioriterte farlige stoffer til vannmiljøet Status for gjennomføring av tiltak mot forurensing fra andre kilder enn jordbruk Grunnleggende tiltak i form av tillatelser, registrere og andre tiltak for å eliminere eller redusere forurensingen er på plass i de fleste land. I de fleste landene er det forventet framdrift i retning av oppfyllelse av miljømålene relatert i forurensing fra andre kilder enn landbruk. Når man sammenlikner denne planperioden med den forrige, ser man at flere land har tatt i bruk stoff-spesifikke tiltak for å redusere forurensingen. Men det er fremdeles et forbedringsbehov, fordi mange land fremdeles mangler stoff-spesifikke tiltak, og konkret kobling til gapet i økologisk eller kjemisk tilstand. Tiltakene ser ut til å sikte på oppnåelse av god tilstand, og tar ikke tilstrekkelig sikte på utfasing av de prioriterte farlige stoffene Anbefalinger om tiltak mot forurensing fra andre kilder enn jordbruk Landene bør sikre at de får på plass tiltak rettet mot forurensing fra de ulike, spesifikke stoffene, herunder prioriterte stoffer og vannreigonspesifikke stoffer. Landene bør vurdere den forventede virkningen av de grunnleggende tiltakene, slik at nødvendige supplerende tiltak kan iverksettes for å nå målet om god tilstand så snart som mulig. Landene bør etablere et register over utslipp og tillatelser, som dekker alle relevante vannforekomster. Forbedringene i kommunale avløpsrenseanlegg bør fortsette og intensiveres. Landene bør sikre at tiltakene tar sikte på utfasing av de prioriterte farlige stoffene, også der hvor miljøkvalitetsstandarden ikke overskrides. 27

28 18. Tiltak mot hydromorfologiske endringer 18.1 Krav til tiltak mot hydromorfologiske endringer Det er et eksplisitt krav i vanndirektivet at landene skal forvalte effektene som fysiske endringer har på økologisk tilstand. Tiltak er påkrevet dersom endringer i vannføring og fysiske forhold (hydromorfologi) har effekt på økologisk tilstand slik at det påvirker mulighetene til å nå vanndirektivet miljømål om god økologisk tilstand elelr potensial. Dessuten skal forringelse grunnet nye inngrep eller ny aktivitet unngås. Tiltak for hydromorfologiske forbedringer i vannforvaltningsplanene rapporteres ofte som supplerende tiltak for å nå miljømålene. Men også grunnleggende tiltak er viktige for å ha kontroll på aktiviteter som medfører fysiske endringer, f.eks. registre for å ha oversikt, og revisjon av tillatelser/konsesjoner for å innføre avbøtende tiltak slik at vanndirektivets miljømål om god økologisk tilstand eller potensial nås. Fastsettelsen av miljøbasert vannføring er et viktig hydromorfologisk tiltak, fordi tilstrekkelig vannføring er en forutsetning for å nå god økologisk tilstand. Det er avgjørende å ha vannføring i hele vassdraget. Tiltak for å redusere hydromorfologisk påvirkning og forbedre økologisk tilstand eller potensial må ikke håndteres bare av den enkelte sektor, men samordnes med relevante sektorer som for eksempel energi, transport og landbruk Status for tiltak mot hydromorfologiske endringer De fleste landene har rapportert at de har iverksatt tiltak mot hydromorfologiske påvirkninger. I denne planperioden har det vært en forbedring i form av at det rapporteres mer detaljerte tiltak mot hydromorfologiske endringer. Koblingen mellom tiltak, påvirkninger og sektorer er også styrket, men mangler fremdeles mange steder. Gapet mellom dagens tilstand og miljømålet er nå tydeligere angitt for hydromorfologiske påvirkninger. De vanligste hydromorfologiske tiltakene i vannforvaltningsplanene i denne planperioden er relatert til vandringsmuligheter (fisketrapper, fjerning av hindre, fiskepassasjer), forvaltning av sediment, fastsettelse av miljøtilpasset vannføring, samt restaurering av leveområder og konkrete strukturer på bunnen og bredden. Arbeidet med å fastsette og gjennomføre miljøbasert vannføring pågår ennå i de fleste land, og er bare delvis fullført. Vinn-vinn tiltak for både bedret vannmiljø og redusert flomrisiko gjennom bruk av naturbaserte løsninger er rapportert som del av tiltaksprogrammene i de fleste landene. 28

29 Figur 18.1: De vanligste tiltakene mot hydromorfologiske endringer, angitt i prosentandel av antall vannregioner Anbefalinger om tiltak mot hydromorfologiske endringer Landene bør fortsette arbeidet med restaurering av vannforekomster, med særlig fokus på vandringsmuligheter og habitatrestaurering. Prosedyrer for godkjenning og tillatelser/konsesjoner bør anvendes i større utstrekning. Miljøbasert vannføring for å nå god økologisk tilstand bør fastsettes der det er relevant, basert på alle relevante kvalitetselementer, og gjennomføres i tråd med tidsfristene for måloppnåelse. Alle eksisterende vannkraftkonsesjoner bør revideres for å sikre at vanndirektivets mål nås, særlig med tanke på miljøbasert vannføring, fiskevandring og andre avbøtende tiltak. Bruken av grønn infrastruktur og/eller naturlig tilbakeholdelse av vann bør utvides, med tanke på at denne typen tiltak har en rekke miljømessige, sosiale og økonomiske fordeler sammenliknet med grå infrastruktur. 29

30 19. Økonomisk analyse og vannprising 19.1 Krav til økonomisk analyse og vannprising Vanndirektivet var et av de første rammedirektivene som konkret peker på økonomisk analyse og bruk av økonomiske virkemidler som miljøavgifter og skatter. Dette er basert på prinsippet om at forurenser betaler, og forståelsen av at økonomiske virkemidler kan være viktige verktøy i forvaltningen av miljøbelastninger som påvirker Europas vann. Direktivet inneholder tre generelle økonomiske grep: Kostandedekning ved at vannbrukere betaler for hele vanntjenesten, som ikke bare skal dekke kostanden med å sikre vannforsyning men også tilhørende miljø- og ressurskonstander. Pris-incentiver som gir signaler som resulterer i ønsket endring i måten brukere benytter og påvirker vann. Prinsippet om at forurenser betaler, slik at miljøkostnaden fordeles på de reelle påvirkere. Artikkel 9.4 gir landene anledning til å velge å ikke bruke vannprising på vannbruk som ikke vanskeliggjør oppnåelse av vanndirektivet mål Status for økonomisk analyse og kostnadsdekning I om lag en tredel av de landene som ble vurdert inngår kun drikkevann og avløp i vannprisingen i denne planperioden, noe som er en vesentlig forbedring fra forrige planperiode da dette gjaldt mer enn halvparten. I mer enn en tredel av landene brukes en videre definisjon av vanntjenester som også omfatter andre aktiviteter som har vesentlig effekt på vannforekomstene, f.eks. vannkraft, sjøtransport, flomvern, og vannuttak til industriformål, med ulike pris-satser for ulik bruk Anbefalinger om økonomisk analyse og vannprising Kostnadsdekningen bør rapporteres tilstrekkelig detaljert til at man kan om de økonomiske verktøyene er effektive. Kostnadsdekning bør gjelde alle vannbruk som har vesentlig effekt på vannforekomstene, inkludert oppdemming, uttak, lagring, behandling og levering av overflatevann, samt oppsamling, behandling og utslipp av avløpsvann. Unntak etter artikkel 9.4 bør begrunnes. Informasjon om hvordan finans-, miljø- og ressurskostnader er beregnet og fordelt mellom vannbrukerne bør være tilgjengelig, slik at man får fram hvordan prinsippet om at forurenser betaler er lagt til grunn. Dette gjelder også informasjon om vannprising med vannmengder, priser og kostander tilknyttet vanntjenester. Landene bør gi et estimat på oversiktsnivå over investeringer og investeringsbehov. 30

31 20. Beskyttede områder 20.1 Krav til beskyttede områder Vanndirektivet krever at landene skal etablere et register over områder i hver vannreigon som krever særlig beskyttelse i tråd med annet regelverk, for eksempel drikkevannskilder eller områder utpekt for beskyttelse av arter og naturtyper. For disse områdene skal det rapporteres hvordan overvåking, miljømål og tiltak er tilpasset de særlige formålene med beskyttelsen Status for beskyttede områder Det har vært lite framdrift på beskyttede områder som drikkevannskilder og beskyttet natur. For en stor del av de beskyttede områdene mangler det kunnskap om tilstand og påvirkninger, og ingen spesifikke miljømål er satt. Det er også svært begrenset informasjon om overvåking spesielt innrettet for de beskyttede områdene, og et begrenset antall tilfeller der særlige miljømål er oppgitt for beskyttede områder. Det er derfor en betydelig oppgave som gjenstår for å få beskyttede områder på lass i neste planperiode. Forslaget til revidert drikkevannsdirektiv tar sikte på å styrke samgangen med vanndirektivet, og sikre at prinsippene om forurenser betaler og føre var benyttes. Figur 20.1: Prosentandel av beskyttede områder der spesifikke miljømål er satt, fordelt på ulike typer beskyttelse Anbefalinger om beskyttede områder Landene bør sikre at et register over beskyttede områder i tråd med vanndirektivet forpliktelser er opprettet, komplett og oppdatert. Særlige miljømål tilpasset beskyttelsesformålet bør fastsettes der det er nødvendig, tilpasset overvåking bør på plass, og tiltak for å nå beskyttelsesmålene bør inngå i tiltaksprogrammene. 31

32 21. Tilpasning til klimaendring 21.1 Krav til tilpasning til klimaendring Vanndirektivet nevner ikke klimaendring spesifikt, med vedlegg II peker på at alle vesentlige påvirkninger på vannforekomstene skal identifiseres. Mange av kvalitetselementene i vanndirektivet er følsomme for klimaendring, og vanndirektivets steg-for-steg prosess er velegnet for å få gjennomført klimatilpasningstiltak. Da medlemslandene ble enige om den europeiske veilederen nr 24 om "vannforvaltning i et klima i endring" omfattet dette bl.a. at klima-relaterte trusler og klimatilpasning skal inngå i vannforvaltningsplanene, herunder: Vurdere direkte og indirekte klimapåvirkninger som del av karakteriseringen, og ta hensyn til dette i den økonomiske analysen. Innrette overvåkingsprogrammene slik at effektene av klimaendring fanges opp tidlig. På referanselokaliteter må klima-effekter overvåkes som del av trendovervåkingen. Gjennomføre en "klima-sjekk" av tiltaksprogrammene. Sette opp konkrete tilpasningstiltak med særlig vekt på å finne fram til robuste tiltak som vil gi effekt uansett klimaendring ("no regret measures") Status for tilpasning til klimaendring De fleste landene har benyttet den europeiske veilederen no. 24, gjennomført en klima-sjekk av tiltaksprogrammene og har en nasjonal strategi eller plan for klimatilpasning. Det er likevel uklart hvor effektiv metoden for klima-sjekk er. Grønn infrastruktur og naturbaserte løsninger for tilbakeholdelse av vann er generelt brukt i for liten grad Anbefalinger om tilpasning til klimaendring For å forbedre "klima-sjekken" bør tiltakene ta tilstrekkelig hensyn til forventede klimaendringer, både ekstreme hendelser og endringer i nedbør og vannføring. En nasjonal strategi for tilpasning til klimaendring bør etableres, som deretter legges til grunn når tiltaksprogrammene utarbeides. 32

33 22. Internasjonalt samarbeid (grensekryssende vannregioner) 22.1 Krav til internasjonalt samarbeid Vanndirektivet forutsetter at nedbørfelt som dekker områder i mer enn ett land skal utpekes som internasjonale vannregioner. Landene skal koordinere arbeidet med sikte på å produsere en felles, internasjonal vannforvaltningsplan Status for internasjonalt samarbeid Det er 75 internasjonale vannregioner i Europa. Det er betydelig variasjon i koordineringsmekanismene som er brukt i de internasjonale vannregionene. Sammenliknet med forrige planperiode, er styringsstrukturene formalisert, og det er i økende grad utarbeidet internasjonale vannforvaltningsplaner. Sammenliknbarheten i kunnskapsgrunnlag og tilnærming til tiltak mot påvirkninger er også forbedret. I mange av de internasjonale vannregionene er samarbeidet nå forankret i avtaler eller konvensjoner, og planarbeidet utføres av felles kommisjoner eller arbeidsgrupper. Det gjennomføres ofte koordinerte offentlig høringer, og utvikles felles strategier rettet mot viktige påvirkningstyper. Viktige momenter omfatter samarbeid om: karakterisering inkludert inndeling i vannforekomster og utpeking av SMVF overvåking, vurdering og klassifisering av tilstand, herunder samarbeid om vanntyper og referansetilstand fastsettelse av hovedutfordringer (vesentlige spørsmål) økonomisk analyse, miljømål og unntak tiltaksprogram klimatilpasning Se omtalen av Norges samarbeide med naboland i inetrnasjonale vannreigoner i kapittel 3.2 foran Anbefalinger om internasjonalt samarbeid I nedbørfelt der det ikke er utarbeidet en internasjonal vannforvaltningsplan bør de nasjonale vannforvaltningsplanene beskrive hva som er gjort for å få til samarbeid. I alle internasjonale vannregioner bør man søke å samarbeide om vannforekomstenes avgrensing og typologi. Felles eller koordinerte overvåkingsprogrammer bør styrkes, og tilstandsvurderingene bør koordineres. Det bør utvikles en felles tilnærming til bruk av unntak. Internasjonale tiltaksprogram bør ta sikte på å beskrive internasjonale mekanismer for felles gjennomføring i hele nedbørfeltet, og ikke bare oppsummere de enkelte landenes planer. 33

34 34