Vedlegg 2. Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni

Transkript

1 Vedlegg 2 Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni 21. april 2006

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Markedsanalysen Vurdering av de tre kriteriene for ex ante-regulering Markedsdefinisjon Geografisk avgrensing Avgrensing mot mobiltelefoni Vurdering av sterk markedsstilling Markedsandeler og forholdet til bredbåndstelefoni Utviklingen i markedsandeler fra 2004 til Horisontal integrasjon Sammenligning med Sverige Etableringshindringer Generelle kommentarer til varsel om vedtak Potensielle konkurranseproblemer Sannsynliggjøring av potensielle konkurranseproblem Vurdering av om konkurranseproblemer avhjelpes ved grossistforpliktelser Tilgangsnektelse som konkurranseproblem Prisdiskriminering som konkurranseproblem Forholdet mellom regulering på grossist- og sluttbrukernivå Vurdering av om grossistregulering er tilstrekkelig Forskjeller i regulering på sluttbrukernivå mellom Norge, Sverige og Danmark Valg av reguleringsprinsipp 2 eller 3, og spørsmålet om duplisering av infrastruktur Konsekvenser ved overtredelse av forpliktelser Klargjøring av overgangen til nye forpliktelser Tilsiktet effekt av forpliktelsene Virkemidlene på grossistnivå Prisregulering av videresalg av abonnement Utgangspunktet for pris-minus reguleringen Koblingen mellom prisen for videresalg av abonnement og prisene for full og delt aksess for LLUB Ikke-diskriminering knyttet til fast forvalg og videresalg av abonnement Offentliggjøring og standardtilbud knyttet til videresalg av abonnement Regnskapsmessig skille Virkemidlene på sluttbrukernivå Begrensinger i Telenors mulighet til prisdiskriminering Særskilt plikt om offentliggjøring av rabatter i privatmarkedet Begrensninger i Telenors mulighet til koblingssalg Forholdet mellom Telenors rabatter i sluttbrukermarkedene og tilhørende grossistpriser Samlet vurdering av forpliktelser på sluttbrukernivå Varslede forpliktelser sammenlignet med eksisterende forpliktelser Varslede forpliktelser sett i forhold til konkurranselovens forbud mot misbruk av dominerende stilling

3 1 Innledning Dette dokumentet oppsummerer høringssvarene til Post og teletilsynets (PT) varsel om vedtak i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni (marked 1-6). Varselet var på høring i perioden 15. september 2005 til 3. november Følgende avga høringssvar: Konkurransetilsynet Telenor ASA Tele2 Norge AS TDC Song AS Uttalelsene fra de ulike høringsinstansene oppsummeres etter emne og i henhold til de enkelte punktene i varselet. Det er fokusert på å skille ut de mest relevante kommentarene. Det vil også kortfattet gis uttrykk for PTs syn på de aktuelle kommentarene og hvordan PT har behandlet innspillene. PT har notert seg alle innspillene, og de er, på samme måte som muntlige tilbakemeldinger fra aktørmøter og liknende, tatt hensyn til i arbeidet med vedtaket om særskilte forpliktelser for aktør med sterk markedsstilling. De enkelte høringssvarene er å finne på PTs hjemmesider på Internett 1. 2 Markedsanalysen 2.1. Vurdering av de tre kriteriene for ex ante-regulering Vurdering og konklusjoner i markedsanalyse/varsel om vedtak Kommisjonen og ESA har gjennomgått de tre kriteriene for de 18 forhåndsdefinerte markedene for identifisering av relevante markeder. Av harmoniseringshensyn har PT, i denne første runden med markedsanalyser, valgt å følge de 18 forhåndsdefinerte markedene med mindre det har vært klare indikasjoner på at dette ikke er i samsvar med norske forhold. PT har i de seks sluttbrukermarkedene for fasttelefoni ikke funnet grunn til å vurdere de tre kriteriene siden markedsavgrensningene sammenfaller med Anbefalingen. Telenor mener at PTs metodiske tilnærming er mangelfull ved at PT ikke anvender de tre kriteriene for utpeking av markeder. Selskapet mener at vurdering av de tre kriteriene har en funksjon utover det å skulle eventuelt definere avvikende markeder. Telenor skriver i sitt høringssvar (s. 7): [ ]Det er Telenors klare oppfatning at disse tre kriteria for ex ante regulering ikke er oppfylt når det gjelder alle seks sluttbrukermarkeder for fast telefoni. 1 under menyvalg smp og nasjonale høringer 3

4 Selv om marked 1-6 er utpekt som kandidatmarkeder for ex ante regulering av Kommisjonen er det likevel ikke av den grunn gitt at markedene skal reguleres, slik PT synes å legge til grunn (jf. PTs virkemiddeldokument, avsnitt 5.7, side 31). [ ]Som også anført i Telenors høringssvar vedr. marked 15, mener Telenor at PT etter metoden som er nedfelt i ekomdirektivene plikter på selvstendig grunnlag å undersøke om kriteriene for utpeking av ex ante markeder er oppfylt. Mens PT altså ikke har foretatt noen slik vurdering har PTS i Sverige gjort en selvstendig analyse av hvorvidt det er grunnlag for ex ante regulering av sluttbrukermarkedene for fast telefoni i Sverige. Kommisjonen har ikke hatt innvendinger til PTS sin tilnærmingsmåte mht. bruk av kriteriene for å vurdere reguleringsbehovet. Kommisjonen og ESA har gjennomgått de tre kriteriene for identifisering av relevante markeder for de 18 forhåndsdefinerte markedene og har ved flere anledninger gitt uttrykk for at det ikke er nødvendig for nasjonale myndighetene å vurdere disse kriteriene på nytt dersom de legger de forhåndsdefinerte markedene til grunn for sine analyser. I Explanatory Memorandum, på side 12, gir Kommisjonen uttrykk for at disse kriteriene skal anvendes ved identifisering av avvikende marked: The Commission expects NRAs to follow the same basic criteria and principles when they identify markets other 2 than those appearing in the Recommendation. PT er ikke enig med Telenor i at PT på bakgrunn av ekomdirektivene selv plikter å vurdere om de tre kriteriene er oppfylt i de tilfeller der PT følger de av Kommisjonen og ESA på forhånd definerte markeder. Når det gjelder Sveriges analyser av sluttbrukermarkedene for fasttelefoni, notifiserte PTS først utkast til vedtak der de etter å ha avgrenset markedene, gjennomførte tre-kriterie-testen. De kom da til at det ikke forelå etableringsbarrierer i markedene 3-6, og at det ikke var grunnlag for ex ante-regulering i disse markedene. Kommisjonen ba i den forbindelse om ytterligere informasjon og påpekte følgende 3 : [ ]In your notification, you conclude that barriers to entry to all of the four pre-defined calls markets are low and therefore, by failing to meet the first of the three criteria, these markets are not relevant markets susceptible to ex ante regulation. Your conclusion seems to be based on the fact that since carrier (pre-) selection ( CPS ) and wholesale line rental obligations are imposed at fixed wholesale markets (call origination, transit, termination and LLU), there are no significant barriers to enter the notified markets to provide telephony services. This is, according to your analysis, evidenced by the fact that there are around 35 operators in the Swedish market providing telephony services, and new operators entered the market in These markets are included in the Recommendation on relevant markets as the Commission has carried out the three criteria test for all the markets and concluded that it is met for each defined market. Therefore, a conclusion of not defining a relevant market needs to be justified by specific national circumstances. 2 PTs utheving 3 Case No SE/2005/

5 Against this background, the key question is whether your arguments on the absence of barriers to entry would also lead to the conclusion that there is no SMP in these markets. [ ] Kommisjonen fremhever altså at de allerede har utført tre-kriterie-testen for disse forhåndsdefinerte markedene og konkludert med at kriteriene for ex ante-regulering er oppfylt. Dersom en nasjonal myndighet kommer til at det ikke er nødvendig å definere tilsvarende markeder, må dette begrunnes spesielt med nasjonale forhold. Kommisjonen påpeker videre at nøkkelspørsmålet for PTS vil være å vurdere om fraværet av etableringshindringer også innebærer fravær av tilbyder med sterk markedsstilling i disse markedene. Det var altså ikke tilstrekkelig å konkludere med manglende etableringshindringer. Kommisjonen påpeker at selv ved fravær av etableringshindringer, ville det være nødvendig å vurdere om det finnes tilbyder med sterk markedsstilling i disse markedene. På bakgrunn av Kommisjonens kommentarer, trakk PTS tilbake analysene og virkemiddelvedtakene i disse markedene. Da de senere notifiserte analyser og virkemiddelvedtak på nytt, holdt PTS fast på at det ikke forelå store etableringshindringer i de svenske markedene 3-6 på grunn av regulering i andre markeder. Likevel fant PTS det nå nødvendig, på bakgrunn av at disse sluttbrukermarkedene tidligere hadde vært regulert, å gjennomføre en analyse av markedene 3-6 for å slå fast om det fantes tilbydere med sterk markedsstilling eller om det var effektiv konkurranse i disse markedene. PTS la da til grunn at TeliaSonera på grunn av lave markedsandeler ikke har sterk markedsstilling i markedene 4 og 6. PTS fastslo at det ikke forelå store etableringshindre i disse markedene og at de preges av effektiv konkurranse. I marked 3 og 5 har TeliaSonera høyere markedsandeler, men andelene har sunket kraftig på kort tid. Samtidig er etableringshindrene lave, slik at PTS la til grunn at markedene vil utvikle seg mot effektiv konkurranse i løpet av den tidsperioden vedtaket skal gjelde for. Det er altså først etter å ha gjennomført en fullstendig analyse av markedene at PTS på bakgrunn av tre-kriterie-testen kommer til at det ikke finnes relevante sluttbrukermarkeder for trafikk i fastnettet. Analysene av disse markedene i Norge viser at det er forskjeller i faktiske forhold mellom Norge og Sverige, jf. kapittel og nedenfor. PT vil for øvrig vise til at verken Danmark, Irland eller Nederland har benyttet tre-kriterietesten når de legger de i Anbefalingen forhåndsdefinerte markedene til grunn for sine analyser. Ved notifikasjonen av disse markedene har Kommisjonen ikke hatt innvendinger mot denne metodiske tilnærmingen. Av ESAs kommentar til PTs bruk av virkemidler i marked 16 fremgår bl.a følgende: The Authority wishes to recall that, for the markets that have been listed in the Annex to the Authority s Recommendation on relevant markets, it has been assessed a priori that EEA competition law remedies alone would not suffice and that those markets are susceptible to ex ante regulation. PT har altså ved notifikasjonen av marked 16 ikke fått noen tilbakemelding fra ESA om at vår forståelse av tre-kriterie-testen er uriktig. Ettersom PTs tilnærming anses å være i samsvar med ESAs anbefalte fremgangsmåte, vil PT ikke endre den metodiske tilnærmingen på dette punktet. Dersom PT skulle se behovet for å 5

6 definere avvikende markeder, er det derimot påkrevet å vurdere de tre kriteriene nærmere Markedsdefinisjon Geografisk avgrensing Vurdering og konklusjoner i markedsanalyse/varsel om vedtak PT har i den geografiske avgrensingen av markedene blant annet lagt vekt på at de fleste aktørene i disse markedene ikke har begrenset sitt tilbud av lokal/nasjonal trafikk til visse geografiske områder. Det relevante produktet tilbys av flere tilbydere i hele landet til like priser. PT har derfor funnet det naturlig å legge avgjørende vekt på det landsdekkende telefoninettets utstrekning (Telenors nett) og det stedlige virkeområdet (jurisdiksjon) for rettslig regulering når disse geografiske markedene skal avgrenses og avgrenset markedet til å være fastlands-norge/norsk landterritorium. Regionalt nivå Telenor påpeker i sitt høringssvar at regionale aktører forsterker konturene av regionale markeder i Norge. Selv om Telenor ikke er sikker på at det må defineres regionale markeder i dag, mener de at det er avgjørende at reguleringen er så fleksibel at den også stimulerer dette aspektet av konkurransen. Selskapet mener at dersom én aktør underlegges strenge lovmessige krav, mens andre står helt fritt, kan dette medføre fremvekst av lokale/regionale monopoler. PT mener at faren for lokale/regionale monopoler som følge av at det ikke defineres lokale/regionale geografiske markeder ikke er stor ettersom Telenor har et landsdekkende telefonitilbud og er pålagt leveringsplikt i hele landet. Videre er de lokale/regionale tilbyderne i hovedsak tilbydere av bredbåndstelefoni. Tilbydere av bredbåndstelefoni utgjør til sammen mindre enn 10 % av disse relevante markedene per første halvår Dagens omfang av telefonitilbud fra lokale/regionale aktører, og antatt utvikling de nærmeste årene, tilsier etter PTs mening ikke at det er grunnlag for å definere ulike regionale markeder. Spørsmålet vil imidlertid være naturlig å vurdere på nytt ved neste revisjon av analysen av disse markedene. Nordisk nivå Telenor innvender også at PT ikke har gått nærmere inn på spørsmålet om nordiske markeder. De mener det er i ferd med å vokse frem et nordisk marked for telefoni (mobil og fast) og datatjenester til store bedrifter. Videre mener Telenor at det er spørsmål om det ikke allerede i dag eksisterer et eget markedssegment for store bedrifter med grenseoverskridende kommunikasjonsbehov i Norden. 4 PT har benyttet denne fremgangsmåten i marked 18 ettersom markedsavgrensningen avviker fra ESAs anbefaling. 6

7 PT vil her påpeke at ekomloven gjelder for Norge med de presiseringer som følger av ekomloven 1-3 eller er fastsatt i forskrift i medhold av denne bestemmelsen. PT har ikke myndighet til å regulere markeder som strekker seg over andre lands territorium. Av rammedirektivet artikkel 15 (3) følger at tilsynsmyndighetene skal: [ ] define relevant markets appropriate to national circumstances, in particular relevant geographic markets within their territory [ ] Dersom transnasjonale markeder skal defineres, må fremgangsmåten i rammedirektivet artikkel 15 (4) følges: After consultation with national regulatory authorities the Commission may, acting in accordance with the procedure referred to in Article 22 (3), adopt a Decision identifying transnational markets. Dette innebærer at ESA/Kommisjonen etter konsultasjon med de berørte tilsynsmyndigheter kan identifisere transnasjonale markeder. Av ESAs Retningslinjer punkt 4 og 123 følger at dersom det er aktuelt å identifisere transnasjonale markeder som vil få betydning både for et medlemsland i EU og et medlemsland i EØS, skal ESA og Kommisjonen samarbeide om å identifisere det transnasjonale markedet. PT finner det lite sannsynlig at en varig, liten og signifikant prisøkning i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni i Norge vil føre til at et større antall store bedrifter vil erstatte sine norske tilbydere av fasttelefoni med tilbydere fra de øvrige nordiske landene. Selv om enkelte større bedrifter kan etterspørre tjenester på nordisk nivå, vil de fleste store bedrifter ikke ha et slikt behov. PT vil også bemerke at verken svenske eller danske tilsynsmyndigheter har funnet grunn til å å definere et nordisk marked. PTS i Sverige sier bl.a: 5 Kommissionen har inte identifierat någon gränsöverskridande marknad för telefonitjänster. PTS har inte heller funnit att någon av marknaderna för telefonitjänster skulle vara gränsöverskridande På denne bakgrunn finner PT ikke grunnlag for å vurdere å definere et nordisk marked for telefoni til store bedrifter og har av den grunn ikke endret analysen på dette punktet Avgrensing mot mobiltelefoni Vurdering og konklusjoner i markedsanalyse/varsel om vedtak PT har i analysen kommet til at det er tvilsomt om en liten, men signifikant, varig prisøkning på fastnettilgang ville ført til at et betydelig antall telefonikunder hadde erstattet fastnettilgang med mobilnettilgang, verken i markedet for offentlig fastnettbasert telefonitjeneste til husholdninger eller ikke-husholdninger. De fleste mobilbrukerne ser fortsatt på tilgang til offentlig telefonitjeneste via mobile nett mer som et supplement enn som et substitutt til slik tilgang via fastnettet. Videre foreligger det fremdeles relativt store forskjeller i produksjonen av mobiltelefoni og fasttelefoni. Dersom man ser bort fra tilbud om bredbåndstelefoni som baserer seg på andre tilbyderes aksessnett, representerer høye investeringskostnader i 5 PTS Beslut av 15. september 2005 s. 17 (Diarienr /23) 7

8 aksessnett for offentlig fastnettbasert telefonitjeneste en vesentlig etableringsbarriere for mobiloperatører som eventuelt vurderer å begynne å tilby fasttelefoni. Telenor fastholder i tråd med tidligere kommentarer at dagens markedssituasjon snarere tilsier en oppdeling mellom tale og data enn mellom fasttelefoni og mobiltelefoni. Telenor fremhever at taletjenester over trådløse/mobile nett utgjør en vesentlig konkurransefaktor med innflytelse på fastnettmarkedene. Videre peker Telenor på at PT ikke synes å ha foretatt begrensninger i forhold til typen bredbåndsaksess som bredbåndstelefoni formidles over. De antar at bredbåndstelefoni levert over forskjellige typer mobil bredbåndsaksess logisk må anses å være utenfor marked 1-6. PT er fortsatt av den oppfatning at en vurdering av substituerbarhet på både tilbuds- og etterspørselssiden tilsier at tale i fastnett og mobile nett inntil videre ikke anses å inngå i samme relevante marked. Volumutviklingen i fastnettet indikerer at den økte mobilbruken foreløpig neppe kan sies å ha erstattet fastnettrafikk i tilstrekkelig stor grad til at tjenestene kan anses å være fullt ut substituerbare. Telenors kommentar gir ikke grunnlag for endringer i markedsanalysen. Samtidig tilsier utviklingen de siste årene at denne konklusjonen kan endre seg i løpet av noen år. PT vil derfor fortløpende vurdere om det bør gjennomføres en ny markedsanalyse for å vurdere om fast- og mobiltelefoni tilhører samme relevante marked. PT er enig med Telenor i at bredbåndstelefoni levert over forskjellige typer mobil bredbåndsaksess logisk må anses å være utenfor marked 1-6. I markedsanalysene (vedlegg 1) fremgår dette for øvrig av markedsavgrensningen som er gjort i det enkelte markedet jf. kapittel 3, 7, 11, 15, 19 og 23 i analysen. Videre vises det også til vurderingen i analysens kapittel 2.10 Vurdering av Anbefalingens avgrensning mot tilgang til offentlig telefontjeneste via mobile nett og mot mobiloriginert telefontrafikk. 2.3 Vurdering av sterk markedsstilling Markedsandeler og forholdet til bredbåndstelefoni Vurdering og konklusjoner i markedsanalyse/varsel om vedtak PT har inkludert bredbåndstelefoni som er tilrettelagt for alle-til-alle kommunikasjon i fastnettmarkedene. Markedsandelene reflekterer derfor også bredbåndstelefonikunder. PT har tillagt markedsandelene betydelig vekt i vurderingen av sterk markedsstilling Det legges samtidig til grunn at markedsandeler alene ikke er tilstrekkelig, men må ses i sammenheng med de øvrige relevante vurderingskriteriene for sterk markedsstlling. Telenor innvender at av de ulike indikatorene for sterk markedsstilling preges av for liten vektlegging av klare trender i markedet. Dermed vektlegges i for stor grad markedsandelsvurderingen innenfor det tradisjonelle PSTN/ISDN-området i konklusjonen med hensyn til sterk markedsstilling i markedene. Selv om markedsandelene i marked 1 og 2 isolert sett er høye, bør det vektlegges at Telenors markedsandel er under konstant press. En simpel fremskriving av trenden i Telenors markedsandel i marked 1 viser at Telenor innen fem år vil ha under 50 % markedsandel. 8

9 Videre påpeker Telenor at Teleplan har anslått at mellom 50 og 60 % av norske husholdninger vil ha bredbåndstelefoni innen fem år. Dersom antall telefonabonnement (PSTN/ISDN og bredbåndstelefoni) holder seg konstant og andelen videresolgte abonnement er som i dag, vil Teleplans bredbåndsprognose ved en lineær utvikling medføre at andelen Telenorfakturerte PSTN/ISDN-abonnement kun utgjør 33 % av husholdningsmarkedet i Hvor store markedsandeler Telenor vil ha av husholdningsmarkedet for fasttelefoni totalt sett, vil avhenge av hvordan Telenor vil lykkes med sitt tilbud om bredbåndstelefoni. I følge PTs telestatistikk for 1. halvår 2005 er Telenors markedsandel innenfor bredbåndstelefoni kun 3,8 %, mens Telio er den største tilbyderen med 45,5 % markedsandel. PT deler ikke Telenors oppfatning av at klare trender i markedet vektlegges i for liten grad i analysen. Det legges til grunn at migreringen fra PSTN/ISDN til bredbåndstelefoni, som startet for ca to år siden, vil fortsette i årene fremover. Samtidig kan PT i markedsanalysen ikke se bort fra det faktum at PSTN/ISDN-abonnement og -trafikk fortsatt representerer en betydelig større andel av fasttelefonimarkedene enn bredbåndstelefoni, både i privat- og bedriftsmarkedene. PT ser det som sannsynlig at dette bildet vil endre seg på sikt, men det er på nåværende tidspunkt ikke opplagt hvordan Telenors markedsstilling i fasttelefonimarkedet vil utvikle seg etter hvert som bredbåndstelefoni øker i omfang på bekostning av PSTN/ISDN. PT finner grunn til å påpeke at en overgang fra PSTN/ISDN til bredbåndstelefoni ikke i seg selv medfører at Telenors markedsandel i fasttelefonimarkedet blir vesentlig svekket. PT forutsetter at Telenor ikke vil forholde seg passiv til utviklingen innen bredbåndstelefoni, og legger til grunn at Telenor vil konkurrere om fremtidige bredbåndstelefonikunder. Pågående kampanje fra Telenor om gratis etablering og 3 måneders gratis abonnement ved overgang til bredbåndstelefoni underbygger dette. PT finner det øvrig relevant i denne sammenheng å vise til følgende uttalelse fra Telenors informasjonssjef i Aftenposten 14. desember 2005 vedrørende Telenors satsning på bredbåndstelefoni: Nå har vi passert abonnenter Vi har en målsetning om å bli størst på bredbåndstelefoni. Telenor lanserte først tilbud om bredbåndstelefoni i privatmarkedet våren Likevel velger Telenor å sammenligne antall bredbåndstelefonikunder de selv hadde etter 1. halvår 2005 med antall kunder Telio og andre bredbåndstelefonitilbydere som lanserte tjenesten tidlig i 2004 hadde per første halvår En slik sammenligning kan etter PTs oppfatning ikke brukes som utgangspunkt for å fremskrive markedsandelsutviklingen for Telenor. PT legger til grunn at Telenor har et større ambisjonsnivå for årene fremover enn de 3,8 % av bredbåndstelefonikundene som selskapet hadde pr. 1. halvår Figur 1 i Telenors høringssvar oppfattes derfor mer som en fremskriving av overgangen fra PSTN/ISDN til bredbåndstelefoni, enn som et bilde på antatt utvikling i Telenors totale markedsandel i fasttelefonimarkedet. Som følge av den raske utviklingen av bredbåndstelefoni, vil analysen og vedtaket om virkemidler i fasttelefonimarkedene ha en tidshorisont på ca. to år. Telenors fremskriving av markedsandeler fem år frem i tid inneholder for mange usikkerhetsmomenter til at den kan tillegges avgjørende vekt i denne sammenheng. 9

10 Pr. i dag er det etter PTs oppfatning høyst usikkert hvor stor andel av de fremtidige bredbåndstelefonikundene som henholdsvis Telenor og andre tilbydere av bredbåndstelefoni vil få. PT mener at utviklingen innen bredbåndstelefoni ikke nødvendigvis vil medføre en vesentlig reduksjon av Telenors markedsandeler i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. På denne bakgrunn finner PT ikke grunn til å endre vurderingen av markedsandelenes betydning for vurderingen av sterk markedsstilling i disse markedene. PT har likevel justert analysen på enkelte punkter i tråd med ovennevnte vurdering Utviklingen i markedsandeler fra 2004 til 2005 Vurdering og konklusjoner i markedsanalyse/varsel om vedtak PT har i analysen som var vedlagt varsel om vedtak lagt til grunn markedsandeler for Telenor mener at selskapets markedsandeler faller betraktelig. Selv om selskapets markedsandeler i marked 1 og 2 isolert sett er høye, mener Telenor at det bør tillegges avgjørende vekt at markedsandelene i abonnementsmarkedene er under konstant press og fortsetter den kraftige nedgangen som ble påbegynt med introduksjonen av videresalg av abonnement. En simpel fremskriving av trenden i Telenors markedsandel i marked 1 målt etter henholdsvis omsetning og antall abonnement viser i følge Telenor at de innen fem år vil ha under 50 % markedsandel. Telenor viser videre til at selskapet hadde en samlet markedsandel på 63,3 % i markedene for fasttelefontrafikk (markedene 3-6) ved utgangen av 1. halvår 2005, og at samlet nedgang i selskapets markedsandel i disse trafikkmarkedene var på rundt 2,5 % fra 1. halvår 2004 til 1. halvår De anfører også at markedsutviklingen vil føre til at selskapets markedsandeler vil ligge under 50 % i trafikkmarkedene i løpet av de nærmeste årene og at Telenor av den grunn ikke har sterk markedsstilling i disse markedene. I forhold til marked 1 og 2 mener PT at til tross for press fra tilbydere av videresalg av abonnement og bredbåndstelefoni, er det lite sannsynlig at Telenors markedsandelene vil falle til under 50 % i løpet av de neste par årene, jf. tabell 1 nedenfor. Som nevnt under kapittel ovenfor, har markedsanalysen og vedtaket om virkemidler en tidshorisont på ca. to år. PT deler ikke Telenors oppfatning av at en samlet nedgang på 2,5 % i trafikkmarkedene kan karakteriseres som et betraktelig fall i Telenors markedsandel, særlig tatt i betraktning at denne nedgangen fant sted i den perioden da bredbåndstelefoni for alvor tok av i markedet og Telenor først mot slutten av perioden lanserte sitt tilbud. PT kan heller ikke se at markedsandelsutviklingen den senere tid gir klare indikasjoner på at Telenors markedsandel i noen av de fire trafikkmarkedene vil ligge godt under 50 % de nærmeste årene. Tabellen nedenfor viser utviklingen i Telenors markedsandel fra 1. halvår 2004 til 1. halvår 2005, målt etter henholdsvis omsetning og antall trafikkminutter. 10

11 1.halvår halvår 2005 Marked 1 Telenors markedsandel målt etter omsetning 86 % 81 % 81 % Telenors markedsandel målt etter antall tilknytninger/abonnement 85 % 82 % 78 % Marked 2 Telenors markedsandel målt etter omsetning 87 % 86 % 89 % Telenors markedsandel målt etter antall tilknytninger/abonnement 89 % 87 % 87 % Marked 3 Telenors markedsandel målt etter omsetning 68 % 69 % 69 % Telenors markedsandel målt etter antall trafikkminutter 65 % 67 % 66 % Marked 4 Telenors markedsandel målt etter omsetning 66 % 69 % 64 % Telenors markedsandel målt etter antall trafikkminutter 65 % 66 % 56 % Marked 5 Telenors markedsandel målt etter omsetning 65 % 69 % 63 % Telenors markedsandel målt etter antall trafikkminutter 68 % 68 % 62 % Marked 6 Telenors markedsandel målt etter omsetning 54 % 60 % 58 % Telenors markedsandel målt etter antall trafikkminutter 47 % 51 % 49 % Tabell 1: Utvikling i Telenors markedsandeler Telenors markedsandel i marked 3 har vært stabilt høy i denne perioden, både målt etter omsetning og antall minutter. Dette viser at bredbåndstelefoni foreløpig ikke representerer en like stor konkurransefaktor i markedet for nasjonal trafikk som i markedet for utenlandstrafikk, jf. omtale av marked 4 nedenfor. I marked 4 har Telenors markedsandel gått noe ned i denne perioden, spesielt målt etter antall trafikkminutter. Nedgangen skyldes i hovedsak at tilbydere av bredbåndstelefoni sto for over 15 % av dette markedet ved utgangen av 1. kvartal Fortsatt har imidlertid Telenor godt over 50 % markedsandel, og det er på nåværende tidspunkt vanskelig å si noe sikkert om den videre utviklingen i Telenors markedsandel. Dette vil blant annet avhenge av hvordan Telenors andel av bredbåndstelefonitrafikken utvikler seg i årene fremover, jf. drøftelse ovenfor under kapittel Det kan ikke settes likhetstegn mellom overgang fra PSTN/ISDN til bredbåndstelefoni og automatisk tap av markedsandeler for Telenor i fasttelefonimarkedene. Dessuten anser PT det som sannsynlig at det blant de kundene som så langt har byttet til bredbåndstelefoni for utenlandstrafikk, er en overvekt av kunder med høyt 11

12 trafikkvolum til utlandet. Det tilsier at Telenors markedsandel ikke nødvendigvis vil falle like mye i tiden fremover som følge av migrering fra PSTN/ISDN til bredbåndstelefoni, som den har gjort det siste året. Tilbydere av forhåndsbetalte telefonkort for utenlandstrafikk representerer en ekstra konkurransefaktor i marked 4. Det innebærer at Telenors markedsandeler i dette markedet sannsynligvis er noe lavere enn det som fremgår av tabellen over. PT har imidlertid ikke klart å fremskaffe informasjon om hvor store markedsandeler tilbydere av slike telefonkort faktisk representerer. Det forhold at Telenor og andre tilbydere av utenlandstrafikk ikke har redusert prisene mer enn de har gjort de siste årene, kan imidlertid tyde på at disse kortene ikke utgjør en konkurransefaktor av stor betydning. Det medfører ikke riktighet at PT ikke har inkludert telefonkort for utenlandstrafikk i analysen av marked 4, slik Telenor anfører på side 21 i sitt høringssvar. Trafikk basert på slike kort er riktignok ikke inkludert i beregningen av markedsandeler, men det er tatt høyde for eksistensen av disse kortene ved vurderingen av sterk markedsstilling i analysen. I marked 5 har Telenors markedsandel gått ned med 2 %-poeng målt etter omsetning og 6 %- poeng målt etter antall trafikkminutter fra første halvår 2004 til første halvår Denne nedgangen kan ikke sies å være så stor at den klart indikerer at Telenors markedsandel vil synke til under 50 % i løpet av de nærmeste par årene, tatt i betraktning at selskapet har en andel på % i dette markedet per første halvår I tillegg tyder det forhold at Telenor styrker markedsandelen målt etter omsetning fra midten av 2004 til slutten av 2004 på at markedsandelene i dette markedet svinger noe, og at det derfor er usikkert hvilken utvikling Telenors markedsandeler i marked 5 vil få i tiden fremover. PT deler Telenors oppfatning av at marked 6 er det av trafikkmarkedene hvor markedsandelen minst tydelig peker i retning av sterk markedsstilling, og at dette synes å være det mest konkurranseutsatte markedet av trafikkmarkedene. Dette er imidlertid det eneste av trafikkmarkedene hvor både Telenors markedsandeler målt etter omsetning og trafikk økte fra 1. halvår 2004 til 1. halvår Ettersom Telenors markedsandeler ligger på henholdsvis 58 % og 49 % (avhengig av målemetode), kan det ikke sies å foreligge noen klar indikasjon på at Telenors markedsandel vil ligge godt under 50 % de nærmeste årene. PT vil påpeke at det av Retningslinjene punkt 76 fremgår følgende: According to established case-law, very large market shares in excess of 50 % - are in themselves, save in exceptional circumstances, evidence of the existence of a dominant position. Videre følger det at markedsandeler over 40 % etter Kommisjonens praksis normalt gir grunn til å vurdere sterk markedsstilling, men at Kommisjonen også kan gå inn på en slik vurdering ved lavere markedsandeler. I fotnote 78 til dette punktet i Retningslinjene fremgår det at jo større forskjellen i markedsandeler er mellom selskapet som vurderes for sterk markedsstilling og dets konkurrenter, desto mer sannsynlig er det at selskapet har sterk markedsstilling. TDC Song og Ventelo, som var de største av Telenors konkurrenter i marked 6 ved utgangen av første halvår 2005, hadde begge en markedsandel på ca 15 % målt etter omsetning. Deretter fulgte Tele2 med 5 %, Axiti med 4 % og Equant og Priority med 1 % hver målt etter omsetning. Det er med andre ord relativt stor forskjell på Telenors markedsandel og de største 12

13 konkurrentenes markedsandel i dette markedet, noe som trekker i retning av at Telenor har sterk markedsstilling. Oppsummert er PT fortsatt av den oppfatning at Telenors markedsandel i marked 6 indikerer sterk markedsstilling, og tilsynet kan på bakgrunn av markedsandelsutviklingen vanskelig se at det kan legges til grunn at Telenors markedsandel med stor sannsynlighet vil falle til nivåer som taler imot sterk markedsstilling de nærmeste årene. På bakgrunn av dette har PT ikke funnet grunn til å endre konklusjonene om at Telenor har sterk markedsstilling hverken i abonnementsmarkedene (marked 1-2) eller i trafikkmarkedene (marked 3 6). Det er imidlertid gjort enkelte oppdateringer i analysene, blant annet oppdateringer med markedsdata fra første halvår Horisontal integrasjon Vurdering og konklusjoner i markedsanalyse/varsel om vedtak PT legger i analysen vekt på at Telenor også er markedsledende i flere andre sluttbrukermarkeder for elektronisk kommunikasjon, herunder bredbåndsmarkedet, mobilmarkedet og kabel-tv-markedet. PT mener denne horisontale integrasjonen bidrar til å styrke Telenors markedsstilling i markedene for fasttelefoni. Telenor hevder at det ikke er rettslig holdbart å legge til grunn at sterk markedsstilling i ett marked medfører eller bidrar til sterk markedsstilling i et annet. De innvender at PT ikke har begrunnet i analysen hvordan dette skulle være tilfelle. PT deler ikke Telenors oppfatning av at det ikke er rettslig holdbart å legge til grunn at sterk markedsstilling i ett marked kan bidra til å styrke en aktørs markedsstilling i et annet marked. Det følger av ekomloven 3-1, Rammedirektivet art. 14 (3) og Retningslinjene punkt at sterk markedsstilling i ett marked kan få betydning for vurderingen av sterk markedsstilling i et tilgrensende marked. PT har i markedsanalysen kapittel 5.4, 9.4, 13.4, 17.4, 21.4 og 25.4 vist til at Telenor også er markedsledende i de fleste infrastrukturmarkeder for elektronisk kommunikasjon, og at dette kan bidra til redusert konkurransepress fra alternative infrastrukturer i markedene for fasttelefoni. PT vil for ordens skyld påpeke at dette er et forhold som også ble vektlagt av ECON og Oeconomica i en analyse de gjorde av konkurransebegrensninger i ekomsektoren i Norge i 2003, på oppdrag fra Konkurransetilsynet og PT. 7 PT kan ikke se at Telenors høringssvar inneholder momenter som tilsier at PT ikke kan legge til grunn at Telenors kontroll over flere alternative nettinfrastrukturer kan sees på som et forhold som bidrar til å styrke Telenors stilling i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. I tillegg til å være markedsledende på infrastrukturnivå i de fleste markedene for elektronisk kommunikasjon, er Telenor også markedsledende i de fleste tilhørende sluttbrukermarkedene som følge av at Telenor som hovedregel er vertikalt integrert i disse markedene. Dette medfører at horisontal overføring av markedsmakt i form av produktkobling/-binding og 6 Se også Case C-333/94 P, Tetra Pak v Commission [1996] ECR ECON/Oeconimica-rapport Effektiv og bærekraftig konkurranse i tele- og mediemarkedene hva skal til?, side 5 13

14 kryssubsidiering fremstår som sentrale potensielle konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni, jf. kapittel i vedtaket. I kraft av sin stilling som markedsleder i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni, mobiltelefoni, bredbåndsaksess, kabel- og satellitt-tv, vil Telenor kunne tilby ulike kombinasjoner av produkt-/pris-pakker som kan tilpasses ulike kundesegmenters behov og betalingsvillighet. Ingen av Telenors konkurrenter har en like bred produktportefølje og vil derfor ikke ha mulighet til å koble produkter og priser i samme grad som Telenor i disse sluttbrukermarkedene. Dette åpner for at Telenor kan tilby produktpakker som i utgangspunktet fremstår som attraktive for sluttbrukerne på kort sikt, men som kan ha innelåsende, konkurranseskadelige effekter som på lengre sikt kan være negativt for sluttbrukerne. Et eksempel på en situasjon hvor Telenors sterke markedsstilling i andre markeder kan bidra til å styrke selskapets markedsstilling i fasttelefonimarkedene, vil være om Telenor har mulighet til å operere med produktbindinger som innebærer at sluttbrukeren ikke får kjøpe fasttelefoni som enkelttjeneste fra Telenor. (Enten ved at man må kjøpe koblede tjenester, eller at prisen for fasttelefoni er lavere dersom sluttbrukeren kjøper flere tjenester fra Telenor). Den pågående konvergensutviklingen bidrar etter PTs oppfatning til å gjøre potensielle konkurranseproblemer knyttet til horisontal overføring av markedsmakt særlig sentrale i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. PT ser det som viktig å legge til rette for at tilbydere av enkelttjenester, herunder bredbåndstelefoni, skal kunne konkurrere med Telenor på like vilkår, og samtidig sikre at Telenor ikke gis mulighet til å begrense sluttbrukernes valg av alternative tilbydere av fasttelefoni i kraft av sin sterke stilling i bredbånds-, mobil- og/eller kabel- og satellitt-tv-markedet. På bakgrunn av dette har PT ikke funnet grunnlag for å endre konklusjonen om at Telenors horisontale integrasjon bidrar til å styrke Telenors markedsstilling i marked 1-6. Med utgangspunkt i Telenors høringskommentar om at PT ikke i tilstrekkelig grad har vist hvordan Telenors posisjon i andre markeder kan bidra til å forsterke Telenors markedsstilling i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni, har PT likevel valgt å utdype dette nærmere i analysen Sammenligning med Sverige Telenor påpeker at PTS i sin analyse legger en fremoverskuende betraktning til grunn for vurderingen av markedsandeler, og viser til at PTS har lagt vekt på at TeliaSoneras markedsandeler er fallende. Telenor viser videre til at PTS med et fremoverskuende perspektiv konkluderer med at TeliaSoneras markedsandel vil gå under 50 % før arbeidet med revidering av markedsanalysene begynner. Med dette som utgangspunkt anfører Telenor at selv om markedsandelen til Telenor er noe høyere enn markedsandelen til TeliaSonera på analysetidspunktet, bør en fremoverskuende betraktning av markedsandeler gi samme konklusjon på vurderingen av sterk markedsstilling i trafikkmarkedene i Norge som i Sverige. PT finner grunn til å presisere at også analysen av de norske markedene for fasttelefoni er basert på fremoverskuende vurderinger. Som det fremgår av kapittel og ovenfor, gir imidlertid slike vurderinger av markedsandelsutviklingen de nærmeste årene ikke like 14

15 klare indikasjoner på at Telenors markedsandeler i trafikkmarkedene vil falle til godt under 50 %, som det PTS vurdering av utviklingen i TeliaSoneras markedsandeler i Sverige gjør. PT finner grunn til å påpeke at en sammenligning av Telenors markedsandeler i Norge (jf. tabellen i kapittel ovenfor) og TeliaSoneras markedsandeler i Sverige (jf. tabellen nedenfor) viser at det er relativt store forskjeller mellom disse to tilbydernes markedsandeler i trafikkmarkedene. dec-02 dec-03 jun-04 Hushåll Nationella samtal 65% 52% 50% Internationella samtal 53% 44% 38% Företag Nationella samtal 70% 69% 59% Internationella samtal 30% 34% 34% Tabell 2: TeliaSoneras markedsandeler i trafikkmarkedene. 8 Den mest iøynefallende forskjellen finnes i markedene for internasjonal trafikk (marked 4 og 6), hvor TeliaSonera hadde betydelig lavere markedsandeler enn Telenor ved utgangen av første halvår TeliaSoneras andel i marked 4 var 38 %, mot Telenors 65 %, målt etter antall trafikkminutter. Tilsvarende markedsandelstall for marked 6 var 34 % for TeliaSonera og 47 % for Telenor. PT finner videre grunn til å påpeke at TeliaSoneras markedsandel i marked 6 har vært betydelig lavere enn Telenors markedsandel i dette markedet i flere år, jf. tabellen ovenfor. Selv om TeliaSonera har høyere markedsandeler i markedene for innenlandstrafikk enn i markedene for utenlandstrafikk, er det også i markedene for innenlandstrafikk signifikante forskjeller mellom TeliaSoneras og Telenors markedsandeler. TeliaSoneras markedsandel var ved utgangen av 1. halvår 2004 på 50 % i marked 3 og 59 % i marked 5, målt etter antall trafikkminutter. Telenors tilsvarende markedsandeler på samme tidspunkt var 65 % i marked 3 og 68 % i marked 5. Det kan videre påpekes at TeliaSoneras markedsandeler i marked 3 og 5 har falt vesentlig mer enn Telenors markedsandeler i disse markedene i perioden fra desember 2002 til juni 2004; henholdsvis 11 %-poeng i marked 3 og 15 %-poeng i marked 5 for TeliaSonera, mot 7 %-poeng i marked 3 og 6 %-poeng i marked 5 for Telenor. I sum indikerer ovennevnte forskjeller i markedsandeler og markedsandelsutvikling at markedsandelsvurderingene i trafikkmarkedene ikke nødvendigvis trekker i samme retning i forhold til vurderingene av sterk markedsstilling i Norge og Sverige. PT finner videre grunn til å vise til rapporten som de nordiske konkurransemyndighetene sammen utarbeidet i Den viser at det er store variasjoner i priser i det norske og svenske markedet. På side 16 i rapporten heter det: Norway has, by far, the highest subscription fee. Norwegian minute charges are in the high end as well leading to the highest monthly spending for the OECD fixed line composite basket. 8 PTS: Beslut av 15 September 2005 (markedsandeler målt etter antall trafikkminutter) 9 Telecompetition Towards a single Nordic market for telecommunications services? 15

16 Slike prisforskjeller kan indikere ulik grad av konkurranse og trekker sammen med markedsandelsvurderingen ovenfor i retning av at Telenors stilling i de norske trafikkmarkedene ikke er direkte sammenlignbar med TeliaSoneras stilling i de tilsvarende markedene i Sverige. Oppsummert taler dette for at en fremoverskuende vurdering av markedsandeler og andre forhold av betydning for analysen ikke nødvendigvis gir samme konklusjon i forhold til om Telenor har sterk markedsstilling i de norske trafikkmarkedene som om TeliaSonera har sterk markedsstilling i Sverige. PT finner derfor ikke grunn til å endre markedsanalysen på bakgrunn av denne kommentaren fra Telenor Etableringshindringer Vurdering og konklusjoner i markedsanalyse/varsel om vedtak I analysene av sluttbrukermarkedene for fasttelefoni har PT lagt til grunn at etableringsbarrierene, som en følge av Telenors tilbud om videresalg av abonnement og veksten i bredbåndstelefoni, har blitt mindre de senere årene. Disse bidrar derfor i mindre grad enn tidligere til å styrke Telenors stilling i sluttbrukermarkedene. PT har imidlertid i analysen gitt uttrykk for at Telenors stordrifts- og samdriftsfordeler knyttet til PSTN/ISDN-telefoni, samt det faktum og at disse markedene må betegnes som modne, taler for at det til en viss grad fortsatt foreligger etableringshindringer i disse markedene. Telenor mener at etableringsbarrierene i disse markedene er betydelig lavere enn det PT legger til grunn i analysen. I høringssvaret fremheves det at muligheten til videresalg av abonnement og til å tilby bredbåndstelefoni via bredbånd levert av andre tilbydere, sammen med fast forvalg, prefiks og Telenors samtrafikkprodukter, har ført til at etableringsbarrierene er svært lave. På grunn av den teknologiske utviklingen har stordrifts- og samdproduksjonsgevinster ikke lenger like stor betydning. Det forhold at det er ca. 60 alternative tilbydere og at mange av disse er nye aktører (særlig tilbydere av bredbåndstelefoni), mener Telenor rimer dårlig med høye etableringsbarrierer. Videre mener selskapet at det er feil når PT i analysen viser til at dette er modne markeder der konkurrentene må basere seg på å kapre kunder fra Telenor. For modne og homogene produkter vil pris i stor grad være en konkurransefaktor. For konkurrentene er det da en fordel at Telenor nødig deltar i en priskrig. Til sammenligning konkluderer PTS med at det ikke er etableringsbarrierer i trafikkmarkedene i Sverige på bakgrunn av at det at det finnes 40 tilbydere av telefontrafikk, tilbud om samtrafikk, fast forvalg og prefiks. I tillegg ilegger PTS TeliaSonera plikt til å tilby videresalg av abonnement og naked DSL. Videre vurderer IT- og Telestyrelsen (ITST) etableringsbarrierene i Danmark som lave. Etter Telenors mening burde PT komme til samme konklusjon som PTS og ITST. PT er enig med Telenor i at etableringsbarrierene er lave i disse markedene som følge av muligheten til å videreselge abonnement i kombinasjon med fast forvalg og muligheten til å tilby bredbåndstelefoni. PT er også enig med Telenor i at stordrifts- og samdriftsfordeler, og 16

17 det faktum at markedene er modne, får gradvis mindre betydning på grunn av den teknologiske utviklingen. PT er derfor av den oppfatning at etableringshindringene har blitt betydelig lavere i disse markedene siden de første analysene av sluttbrukermarkedene for fasttelefoni ble sendt på høring i I de oppdaterte analysene fra 2005 har PT lagt dette til grunn. Dette fremkommer flere steder i de oppdaterte analysene, jf. for eksempel punkt 717 og 827. PT ser imidlertid at teksten i kapitlene om etableringshindringer kan justeres ytterligere slik at det fremgår enda klarere at etableringshindringene er lave og at de ikke i nevneverdig grad bidrar til å styrke Telenors stilling i disse markedene. Teksten i kapitlene 5.2, 9.2, 13.2, 17.2, 21.2 og 25.2 er derfor justert i tråd med ovennevnte. Ettersom PT ved vurderingen av Telenors markedsstilling har lagt til grunn at etableringshindringene er lave, får dette ikke betydning for konklusjonen i analysen. 3 Generelle kommentarer til varsel om vedtak 3.1 Potensielle konkurranseproblemer Sannsynliggjøring av potensielle konkurranseproblem Vurderinger og konklusjoner i varsel om vedtak er i høringsutkastet bygger blant annet på ERGs virkemiddeldokument. PT har bl.a. uttalt at særskilte forpliktelser som pålegges tilbydere med sterk markedsstilling skal være egnet til å bøte på aktuelle og/eller potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet. Bruk av særskilte forpliktelser etter det nye regelverket er ikke betinget av at utnyttelse av markedsmakt faktisk finner sted. Det er tilstrekkelig at det potensielt kan oppstå et konkurranseproblem under gitte forhold. PT har i varsel om vedtak omtalt konkurranseproblemer som kan være aktuelle i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. Telenor skriver i sitt høringssvar (s. 26): Det er etter Telenors oppfattelse gjennomgående for de vurderinger som gjøres at opplistningen av konkurranseproblemer fremstår som en bruttoliste over potensielle konkurranseproblemer, som i hovedsak refererer den teoretiske analysen i ERGs virkemiddeldokument snarere enn anvender teorien med henblikk på å gjøre en faktabasert vurdering av de konkrete norske markedsforholdene. Telenor finner således generelt at eksistensen eller i det minste sannsynliggjøringen av de identifiserte konkurranseproblemene er utilstrekkelig dokumentert i varslet. PT viser til at det er tilstrekkelig at det er mulighet for at konkurranseproblemene oppstår og at det således ikke er nødvendig å påvise konkrete konkurranseproblemer for å konstatere et behov for sektorregulering. Telenor har tidligere kommentert at man er sterkt uenig i denne fremgangsmåten. Etter Telenors oppfatning bør PT som minimum sannsynliggjøre at de beskrevne konkurranseproblemer faktisk vil oppstå i det norske marked. Konkurransetilsynet sier i sitt høringssvar at de ikke har noen innvendinger til PTs vurderinger knyttet til potensielle konkurranseproblemer i marked

18 Telenors kommentar til av konkurranseproblemer synes å ta utgangspunkt i generell konkurranserettslig metode og ex post-regulering, hvor det stilles krav til å bevise misbruk av markedsmakt, og å sannsynliggjøre/dokumentere hvilke konkrete konkurranseproblemer som eksisterer i markedet. Ekomloven derimot hjemler ex anteregulering og baserer seg således på forhåndsregulering av tilbydere med sterk markedsstilling uten at konkret misbruk av markedsmakt er konstatert. På denne bakgrunn deler PT ikke Telenors oppfatning av at det må vises til konkrete hendelser i markedet som kan dokumentere eksistensen av et konkurranseproblem dersom dette konkurranseproblemet skal kunne begrunne behovet for særskilte forpliktelser som ilegges tilbyder med sterk markedsstilling. Flere av konkurranseproblemene som er omtalt i vedtaket kan ikke knyttes til konkrete historiske hendelser ettersom sektorregulering i disse markedene, og tilhørende grossistmarkeder, har forhindret at slike problemer har kunnet oppstå. PT må vurdere aktørenes mulige atferd dersom markedet ikke lenger reguleres. Det vises i denne forbindelse til ERGs virkemiddeldokument, der det bl.a. heter: As the imposition of remedies in the new regulatory framework does not presuppose that an abuse of market power has actually occurred, the problems identified should be regarded as potential or possible competition problems which can be assumed to emerge under particular circumstances. På bakgrunn av dette har PT ikke funnet grunn til å gjøre endringer i beskrivelsen av konkurranseproblemene som kan oppstå i disse markedene Vurdering av om konkurranseproblemer avhjelpes ved grossistforpliktelser Telenor sier i sitt høringssvar (s. 26): Særlig alvorlig er det imidlertid at PT begrenser sin vurdering av om regulering på grossistnivå er tilstrekkelig til å løse de identifiserte konkurranseproblemer på sluttbrukernivå, til videresalg abonnement og problemene knyttet til vertikal overføring av markedsmakt. Når det gjelder de påståtte problemene vedr. horisontal overføring av markedsmakt samt enkeltmarkedsdominans gjøres det overhodet ingen slik vurdering. Dette er etter Telenors vurdering en svært alvorlig brist ved PTs analyse, jf. prinsippet om primært å regulere på grossistnivå, dersom dette er tilstrekkelig. Regulering på grossistnivå i fasttelefonimarkedene, herunder regulering av samtrafikktilbud, fast forvalg og videresalg av abonnement, vil primært bidra til å forhindre at konkurranseproblemer knyttet til vertikal overføring av markedsmakt oppstår, og vil i mindre grad være egnet til å motvirke problemer knyttet til horisontal overføring av markedsmakt og enkeltmarkedsdominans. PT kan ikke se at horisontal produktkobling/-binding eller horisontal kryssubsidiering, som er de to konkurranseproblemene som er omtalt under horisontal overføring av markedsmakt, i særlig grad vil avhjelpes av regulering på grossistnivå, i alle fall ikke den type horisontal overføring av markedsmakt som relaterer seg til andre sluttbrukermarkeder for elektroniske 18

19 kommunikasjonstjenester hvor Telenor også er markedsledende. Verken i sluttbrukermarkedene for bredbånd, mobilkommunikasjon eller TV-tjenester vil Telenor bli underlagt særskilte forpliktelser etter ekomloven ettersom ingen av disse markedene er definert som relevante markeder for sektorspesifikk ex ante regulering. PT kan på denne bakgrunn vanskelig se hvordan regulering på grossistnivå i bredbånds-, mobil- eller kringkastingsmarkedet skal kunne avhjelpe konkurranseproblemene horisontal produktkobling/-binding og horisontal kryssubsidiering i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. I forhold til konkurranseproblemene som er omtalt under enkeltmarkedsdominans, er verken etableringshindrende adferd eller prisdiskriminering potensielle konkurranseproblemer som åpenbart kan avhjelpes gjennom grossistregulering. Som det vises til i varsel om vedtak, kan etableringshindrende adferd som har til hensikt å øke kundenes byttekostnader og derigjennom begrense kundefrafall (churn) for Telenor være nært beslektet med konkurranseproblemet produktkobling/-binding. Som påpekt ovenfor, er dette et konkurranseproblem som vanskelig kan motvirkes gjennom grossistregulering. Bildet er noe mer nyansert når det gjelder konkurranseproblemet prisdiskriminering, noe som også fremgår av omtalen av dette konkurranseproblemet i pkt. 94 i varsel om vedtak. Oppsummert kan ikke PT se at Telenors høringssvar inneholder momenter som tilsier at grossistregulering alene kan sies å avhjelpe konkurranseproblemer knyttet til horisontal overføring av markedsmakt og enkeltmarkedsdominans i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. På bakgrunn av Telenors høringsinnspill, finner PT imidlertid grunn til å tydeliggjøre dette i vedtaket Tilgangsnektelse som konkurranseproblem Vurderinger og konklusjoner i varsel om vedtak PT har i varsel om vedtak (s. 31) en vurdering av behovet for å ilegge Telenor tilgangsforpliktelser for videresalg av abonnement selv om Telenor i dag tilbyr dette produktet. Det fremgår av denne vurderingen at PT bl.a. mener at tilbydere av fasttelefoni vil kunne legge til grunn en mer langsiktig satsning, og at regulatorisk forutsigbarhet kan føre til at videresalg av abonnement får større konkurransemessig betydning enn om denne tilgangsformen avhenger av et kommersielt tilbud fra Telenor. Telenor sier i sitt høringssvar (s. 26): Telenor vil presisere at videresalg av abonnement er et produkt som har livets rett - uansett om PT velger å opprettholde varslet regulering eller ikke. Telenor har, som også nevnt tidligere, interesse av å selge videresalgsproduktet og opprettholde PSTN/ISDN-salget i et marked som er preget av overgang både til bredbåndstelefoni og mobiltelefoni. Gjennom de siste år har det i forbindelse med videresalg abonnement produktet ikke har vært problemer med kontraktsinngåelser eller tekniske problemer av betydning. Telenor ser på denne bakgrunnen ikke at det er et objektivt behov for å regulere videresalgsproduktet, men noterer seg at PT mener at dette er tilfellet. PT deler ikke Telenors oppfatning av at tilgangsnektelse ikke er et potensielt konkurranseproblem i forhold til videresalg av abonnement. Det vises i den forbindelse til 19

20 prosessen forut for at Telenor åpnet for videresalg av abonnement i kombinasjon med fast forvalg. Telenor nektet først slik tilgang, bl.a. etter konkrete forespørsler fra både Tele2 og Enitel, og det var først etter påtykk fra både Konkurransetilsynet og PT at videresalg av abonnement i kombinasjon med fast forvalg ble tilgjengelig for Telenors konkurrenter i sluttbrukermarkedet, jf. pkt. 52 i varsel om vedtak. PT har på denne bakgrunn ikke funnet grunn til å endre vedtaket basert på denne kommentaren fra Telenor Prisdiskriminering som konkurranseproblem Vurderinger og konklusjoner i varsel om vedtak PT gir i varsel om vedtak eksempler på at prisdiskriminering under visse forutsetninger kan anses som et potensielt konkurranseproblem. PT påpeker imidlertid samtidig at prisdiskriminering i seg selv ikke trenger å være et konkurranseproblem under andre forutsetninger. Telenor påpeker at man ikke på generelt grunnlag kan hevde at prisdiskriminering i seg selv er utnyttende adferd som innebærer et effektivitetstap, og at det synes som om ikke PT tar inn i sin analyse at prisdiskriminering kan ha effektivitetsfremmende effekter. PT er enig med Telenor i at prisdiskriminering ikke nødvendigvis trenger å være et konkurranseproblem, jf. bl.a. pkt. 94 i varsel om vedtak, og at prisdiskriminering kan ha positive samfunnsøkonomiske effekter i visse sammenhenger. Samtidig vil PT påpeke at varsel om vedtak ikke inneholder et generelt forbud mot prisdiskriminering, jf. kapittel i varsel om vedtak, som noen av Telenors kommentarer synes å ta utgangspunkt i. PT har likevel på bakgrunn av Telenors kommentar funnet grunn til å presisere i vedtaket at det kun er prisdiskriminering som er basert på kriterier som har negativ virkning på konkurransen i markedet, som PT anser å være et potensielt konkurranseproblem. 3.2 Forholdet mellom regulering på grossist- og sluttbrukernivå Vurdering av om grossistregulering er tilstrekkelig Vurderinger og konklusjoner i varsel om vedtak PT har i varsel om vedtak kommet til at det er behov for å ilegge forpliktelser på sluttbrukernivå etter ekomloven 4-10 ettersom varslet grossistregulering ikke er tilstrekkelig for å avhjelpe alle de identifiserte konkurranseproblemene. Telenor hevder at er av pålagte og foreslått pålagte grossistforpliktelser er svært mangelfull i forhold til de konkurranseproblemene som er identifisert i varsel om vedtak, og anfører at PT ikke har dokumentert at vilkårene for regulering på sluttbrukernivå i ekomloven 4-10 er oppfylt. Telenor er av den oppfatning at varslede grossistforpliktelser er tilstrekkelig til å løse konkurranseproblemene i sluttbrukermarkedene. 20

21 Telenor hevder også at vurderingen av behovet for forpliktelser er mangelfull idet man ikke har vurdert grossistregulering i eksempelvis markedene for LLUB og bredbåndsaksess i denne sammenheng. Eksisterende og varslet regulering i disse grossistmarkedene vil sammen med forpliktelser om videresalg av abonnement og fast forvalg/prefiks løse eventuelle problemer i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. Videre hevder Telenor at PTs fremstilling av forholdsmessighetsprinsippet slik det fremkommer av varselets pkt. 101 står i kontrast til prinsippet om bare å regulere sluttbrukernivå dersom regulering på grossistnivå er utilstrekkelig. PT vil vise til pkt. 237 og 258 i varsel om vedtak hvor det klart fremgår at PT har vurdert om varslet regulering i de tilhørende grossistmarkedene er tilstrekkelig i både abonnements- og trafikkmarkedene. Samtidig fremgår det av disse punktene at det sentrale vurderingstemaet har vært om noen av de potensielle konkurranseproblemene som ble identifisert i kapittel 6 i varsel om vedtak ikke fanges opp av de foreslåtte forpliktelsene i tilhørende grossistmarkeder, eller forpliktelser på sluttbrukernivå som følger direkte av ekomloven, ekomforskriften eller USO-avtalen. Av pkt. 238 og 259 i varsel om vedtak fremgår det at PT er av den oppfatning at grossistforpliktelser vil være tilstrekkelig i forhold til konkurranseproblemer av vertikal karakter. I forhold til konkurranseproblemer knyttet til horisontal overføring av markedsmakt og enkeltmarkedsdominans, kan PT imidlertid vanskelig se at grossistforpliktelsene er tilstrekkelig til å avhjelpe alle de identifiserte konkurranseproblemene, jf. kapittel ovenfor. PT deler ikke Telenors oppfatning av at regulering av LLUB og bredbåndsaksess (marked 11 og 12) vil være fullt ut tilstrekkelig for å avhjelpe identifiserte konkurranseproblemer knyttet til horisontal overføring av markedsmakt og enkeltmarkedsdominans. Særskilte forpliktelser i marked 11 og 12 gjør det mulig for Telenors konkurrenter å benytte Telenors bredbåndsaksessnett for å tilby egne sluttbrukertjenester, herunder bredbåndstelefoni. Slik PT ser det, vil imidlertid reguleringen av marked 11 og 12 verken avhjelpe konkurranseproblemer som innelåsende produktkoblinger/-bindinger og horisontal kryssubsidiering på sluttbrukernivå, eller konkurranseskadelig prisdiskriminering på sluttbrukernivå, ettersom Telenors adferd i sluttbrukermarkedet for bredbåndsaksess ikke reguleres gjennom de særskilte forpliktelsene i markedene for LLUB og bredbåndsaksess. PT er enig med Telenor i at pkt. 101 i varsel om vedtak bør omformuleres, slik at ordlyden blir mer i samsvar med den faktiske tilnærmingen PT har hatt til forholdsmessighetsvurderingen av særskilte forpliktelser på sluttbrukernivå i marked 1-6. Det innebærer at PT, i tråd med Telenors innspill, har presisert i vedtaket at eventuelle forpliktelser på sluttbrukernivå må være nødvendige for å avhjelpe gjenstående konkurranseproblemer etter at relevante grossistforpliktelser er hensyntatt Forskjeller i regulering på sluttbrukernivå mellom Norge, Sverige og Danmark Telenor anfører at Norge er det eneste landet i Skandinavia som opprettholder streng ex anteregulering i samtlige sluttbrukermarkeder for fasttelefoni, til tross for svært sammenlignbare 21

22 markedsforhold landene i mellom. Telenor viser til at PTS i Sverige og ITST i Danmark har konkludert med at grossistforpliktelser er tilstrekkelig til å løse konkurranseproblemene i de svenske og danske sluttbrukermarkedene. Videre hevder Telenor i sitt høringssvar at: Når PT kommer frem til helt andre konklusjoner om reguleringsbehov og forslag om virkemidler for sluttbrukermarkedene for fasttelefoni enn tilsynsmyndighetene i sammenlignbare markeder indikerer dette at den norske reguleringsmyndigheten legger andre vurderinger til grunn enn andre lands tilsynsmyndigheter. Dette er i tilfelle i strid med det underliggende siktemålet om europeisk harmonisering og svekker den regulerte norske aktørens konkurranseposisjon i et stadig mer internasjonalt, og ikke minst nordisk, marked. Telenor påpeker at markedsandelene i det norske og danske trafikkmarkedet er svært like, og viser til at både TDC og Telenor ved utgangen av 1. halvår 2005 hadde en markedsandel på ca 63 % i trafikkmarkedet. Telenor viser til at ettersom det i stadig større grad utvikles ett felles skandinavisk bedriftsmarked, særlig i markedssegmentet av store bedrifter med grenseoverskridende kommunikasjonsbehov, vil den varslede virkemiddelbruken innebære en vesentlig og urimelig konkurranseulempe for Telenor sammenlignet med for eksempel TeliaSonera og TDC ettersom de ikke blir underlagt tilsvarende regulering på sluttbrukernivå i sine respektive hjemmemarkeder. I følge Telenor vil de varslede begrensningene i forhold til så vel rabattering som pakketering av fasttelefoni med andre ekomtjenester begrense Telenors konkurranseevne i dette bedriftssegmentet. Telenor viser til at bedrifter som har aktiviteter i flere av de nordiske landene etterspør telefoniløsninger på tvers av landegrensene, og at varslet regulering truer Telenors konkurransedyktighet i dette markedssegmentet. I tillegg anfører Telenor at varslet virkemiddelbruk vil kunne føre til høyere priser for norske bedrifter. I forhold til PTS regulering av sluttbrukermarkedet, har Telenor følgende kommentar: PTS velger kun å pålegge én spesifikk sluttbrukerforpliktelse, en forpliktelse om at DSL skal kunne kjøpes uten at det stilles krav om samtidig kjøp av telefoni. Forpliktelsen pålegges for å adressere det potensielle problemet knyttet til mulig kobling mellom ADSL og telefoni. PT deler ikke Telenors oppfatning av at varslet virkemiddelbruk er streng ex ante-regulering. Dette er nærmere kommentert i kapittel 5 nedenfor, hvor høringskommentarene til hver enkelt særskilt forpliktelse på sluttbrukernivå er vurdert. PT er heller ikke enig med Telenor i at det vil være i strid med harmoniseringshensynet dersom konklusjoner med hensyn virkemiddelbruk i de tre nordiske landene avviker noe. PT finner grunn til å påpeke at harmoniseringshensynet ikke innebærer at alle land må komme frem til de samme konklusjonene i alle relevante markeder, verken med hensyn til sterk markedsstilling eller virkemiddelbruk, slik tilfellet langt på vei var etter det gamle ONPregelverket. Ekom-direktivene legger, tvert imot, opp til at nasjonale markedsforhold skal danne utgangspunkt for vurderingen av virkemiddelbruk. Harmoniseringshensynet skal sikres ved at den samme overordnede metodikken og de samme vurderingstemaene legges til grunn når ulike nasjonale tilsyn gjennomfører analyser av nasjonale markedsforhold. PT vil for ordens skyld påpeke at heller ikke PTS og ITST har identiske vurderinger og konklusjoner 22

23 mht. sterk markedsstilling og virkemiddelbruk i Sverige og Danmark i de seks sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. Slik PT ser det, er forskjeller i markedsandeler, samt ulike markedsposisjoner i andre sluttbrukermarkeder for elektronisk kommunikasjon, to eksempler på forhold som kan forklare avvik mellom varslet virkemiddelbruk i de nordiske markedene: Forskjeller i markedsandeler Telenor hevder at markedsforholdene i Norge, Danmark og Sverige er svært sammenlignbare. I forhold til Sverige har PT i kapittel ovenfor påpekt at en sammenligning mellom Telenors og TeliaSoneras markedsandeler og markedsandelsutvikling i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni i sine hjemmemarkeder viser at det er til dels betydelige forskjeller mellom Telenors og TeliaSoneras markedsandeler i disse markedene. I forhold til Danmark vil PT påpeke at det ikke er riktig at både TDC og Telenor hadde en markedsandel på 63 % i det samlede trafikkmarkedet ved utgangen av 1. halvår 2005, slik Telenor anfører på side 33 i sitt høringssvar. Telenor sammenligner her egen markedsandel i trafikkmarkedet totalt sett (innenlandstrafikk + utenlandstrafikk) 10 med TDCs markedsandel i markedet for innenlandstrafikk 11. Ettersom TDCs markedsandel var betydelig lavere i markedet for utenlandstrafikk 12 enn for innenlandstrafikk (henholdsvis 44 % og 63 %), blir Telenors sammenligning misvisende. Ulik grad av kontroll over aksessnett og ulike markedsposisjoner i andre sluttbrukermarkeder enn fasttelefoni Horisontale konkurranseproblemer er mindre vektlagt av PTS og ITST enn av PT. Hovedårsaken til dette synes å være at TDC og TeliaSonera verken kontrollerer like mange typer aksessnett som Telenor, jf. tabell nedenfor som er hentet fra rapporten som de nordiske konkurransemyndighetene sammen utarbeidet i , eller har like sterke markedsposisjoner i sluttbrukermarkedene for både bredbåndsaksess, mobilkommunikasjon og kabel- og satellitt-tv-aksess som Telenor. Eksempelvis kan nevnes at Telenor ved utgangen av 2004 hadde en markedsandel i mobilmarkedet på 56 % 14, mens de tilsvarende markedsandelene for TDC og TeliaSonera var henholdsvis 31 % 15 og 43 % 16. Videre er det betydelige forskjeller mellom Telenors og TeliaSoneras markedsandeler i bredbåndsmarkedet. Ved utgangen av 2004 hadde Telenor en markedsandel på 52 % 17 i bredbåndsmarkedet, mens TeliaSonera på samme tidspunkt hadde 39 % 18. Det er dessuten verdt å merke seg at TeliaSonera ikke lenger kontrollerer kabel-tvnett etter at de solgte ComHem for noen år siden. Telenor er gjennom CanalDigital markedsleder i både kabel- og satellitt-tv-markedet i Norge. 10 PT: Halvårsstatisikk 2005, side ITST: Telestatistikk 1. halvår 2005, side ITST: Telestatistikk 1. halvår 2005, side Telecompetition Towards a single Nordic market for telecommunications services 14 PT: Det norske telemarkedet 2004, tabell ITST: Telestatistikk 1. halvår 2005, tabell PTS: Svensk telemarknad 2004, tabell PT: Det norske telemarkedet 2004, figur PTS: Svensk telemarknad 2004, tabell 31 23

24 Tabell 3: Dominerende tilbyderes eierskap til aksessnett i de nordiske land Ulik grad av kontroll over aksessnett og ulike markedsposisjoner i andre sluttbrukermarkeder enn fasttelefoni har betydning for vektleggingen av konkurranseproblemer knyttet til horisontal overføring av markedsmakt, og er med på å forklare hvorfor PT, i motsetning til PTS og ITST, ikke har konkludert med at grossistforpliktelser alene er tilstrekkelig for å avhjelpe konkurranseproblemene i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni. PT har på bakgrunn av Telenors kommentar funnet grunn til å presisere i vedtaket at de identifiserte konkurranseproblemene knyttet til vertikal overføring av markedsmakt antas å bli avhjulpet av grossistforpliktelser (som i Sverige og Danmark), men at grossistforpliktelsene ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å motvirke konkurranseproblemene knyttet til horisontal overføring av markedsmakt. I forhold til Telenors kommentar om et felles nordisk bedriftsmarked, vil PT for det første påpeke at heller ikke tilsynene i Sverige eller Danmark har vurdert om det er grunnlag for å definere nordiske markeder i denne omgang, jf. kapittel ovenfor. PT kan videre ikke se at den varslede virkemiddelbruken skal kunne svekke Telenors konkurransedyktighet i konkurransen om nordiske bedriftskunder. De varslede forpliktelsene innebærer ikke noe generelt forbud mot koblingssalg eller prisdiskriminering. Forskjellsbehandling mellom nordiske bedriftskunder som ikke er basert på objektive vilkår, eller krav fra Telenors side om at bedrifter må kjøpe flere tjenester for å oppnå bedre priser på fasttelefoni, vil imidlertid kunne bli rammet av de varslede forpliktelsene. Det samme gjelder rabatter som ikke er basert på underliggende kostnadsbesparelser såfremt rabattene ikke er tilgjengelig for alle bedriftskunder. PT kan imidlertid vanskelig se at forbud mot slik adferd skal kunne innebære en vesentlig konkurranseulempe for Telenor. PT kan videre ikke se at de varslede forpliktelsene på sluttbrukernivå vil føre til høyere priser for norske bedrifter, slik Telenor anfører, ettersom de varslede forpliktelsene ikke er til hinder for at Telenor kan gi rabatter som er objektivt begrunnet. PT vil for ordens skyld påpeke at også gjeldende regulering krever at rabatter er basert på objektive og ikke-diskriminerende kriterier. PT har på bakgrunn av dette ikke funnet grunnlag for å gjøre endringer i vedtaket som følge av Telenors kommentar. 24