Vedlegg 2. Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1)

Transkript

1 Vedlegg 2 Resultat av høringen av PTs varsel om vedtak i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) 10. august 2010

2 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Markedsanalysen er av bredbåndstelefoni av konkurransepresset fra mobiltelefoni Regulering på grossistnivå Videreføring av tilgangsplikten på videresalg av abonnement Behov for å endre pris-minus-beregningen Pristaket på tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement Videreføringen av plikt til å føre kostnadsregnskap av forholdsmessighet Opphevelse av forpliktelsene på Telenors sluttbrukertilbud

3 1 Innledning Dette dokumentet oppsummerer høringssvarene til Post- og teletilsynets (PT) varsel om vedtak i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1). Varselet var på nasjonal høring i perioden 24. februar til 17. mars Følgende instanser avga høringssvar: Konkurransetilsynet (KT) Telenor ASA (Telenor) Tele2 Norge AS (Tele2) TDC AS (TDC) PT inviterte aktørene til å kommentere de mottatte høringssvarene innen 26. mars Tilsynet mottok slike kommentarer fra Telenor. PT forespurte i brev 24. mars 2010 om Telenors synspunkt på alternative plikter til tilsynets varsel om å videreføre dagens forpliktelse om kostnadsregnskap for PSTN/ISDNabonnement. PT mottok en slik redegjørelse fra Telenor 12. april Uttalelsene fra de ulike høringsinstansene er oppsummert etter emner. PT gir videre uttrykk for sitt syn på de aktuelle kommentarene og hvordan tilsynet har behandlet innspillene. PT har notert seg alle innspillene, og de er, på samme måte som muntlige tilbakemeldinger fra aktørmøter og liknende, tatt hensyn til i arbeidet med vedtak i dette markedet. De enkelte høringssvarene er tilgjengelige på PTs hjemmeside. 1 2 Markedsanalysen 2.1 er av bredbåndstelefoni Vurdering og konklusjon i markedsanalysen PT mener at bredbåndstelefoni som er tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon (kategori 3) har en funksjonalitet og tjenestekvalitet som i stor grad samsvarer med tradisjonell telefoni. PT har, på samme måte som i forrige analyse, konkludert med at bredbåndstelefoni som er tilrettelagt for alle-til-alle-kommunikasjon skal inkluderes i det relevante markedet. Telenor mener at PT overvurderer prisforskjellene mellom tradisjonell telefoni og bredbåndstelefoni, og at det ikke er grunnlag for tilsynets påstand om at det er vesentlig eller langt lavere priser på bredbåndstelefoni. Telenor påpeker at prisregimet med delt aksess på ADSL utligner det meste av prisforskjellene og at manglende prisforskjell mellom teknologiene er en medvirkende årsak til tregere migrering enn forventet av PT. Konkurransetilsynet savner en mer utførlig drøftelse av om egenskaper, bruksområde og prisutvikling tilsier at tradisjonell telefoni og bredbåndstelefoni er i samme produktmarked i 1 Se under menyvalg SMP. 3

4 marked 1, herunder om Telenor har anledning til å prisdiskriminere mellom de to teknologiene. Når det gjelder prisforskjellene mellom de to teknologier, viser prissammenlikningen på telepriser.no at bredbåndstelefoniproduktene gjennomgående er rimeligere enn tradisjonell telefoni. Dette gjelder for alle de tre forhåndsdefinerte forbruksmønstre som man kan benytte på priskalkulatoren 2. Selv om det tas høyde for lavere abonnementspris på fasttelefoniabonnementet pga. at sluttkunden også har xdsl, vil bredbåndstelefoniproduktene likevel være rimeligere. Det samme er tilfelle om man i tillegg også tar høyde for den økte abonnementsprisen bredbåndstilbydere som benytter Telenors kobbernett tar når bredbåndskunden ikke har tradisjonell telefoni. PT har likevel oppdatert analysen slik at det fremkommer at økt pris for bredbåndsproduktet vil kunne redusere besparelsen som oppnås ved overgang til bredbåndstelefoni. Tilsynet har også justert ordbruken i analysen på enkelte punkter. Markedsanalysen, kapittel 3.3.2, omhandler blant annet tilsynets vurdering av substituerbarheten mellom tradisjonell telefoni og bredbåndstelefoni tilrettelagt for alle-tilalle-kommunikasjon, herunder forhold knyttet til egenskaper, bruksområde og prisutvikling. PT har ikke foretatt en ytterligere utdyping av substituerbarhetsvurderingen utover dette. Tilsynet opprettholder konklusjonen om at bredbåndstelefoni som er tilrettelagt for alle-tilalle-kommunikasjon skal inkluderes i det relevante markedet. 2.2 av konkurransepresset fra mobiltelefoni Vurdering og konklusjon i markedsanalysen PT beskriver i analysen kapittel 2 at en av hovedårsakene til reduksjonen i antallet fasttelefoniabonnement er sluttkunders migrering til mobiltelefoni. Analysens kapittel 4.5 berører også dette forholdet. PT har i analysen imidlertid ikke tillagt den disiplinerende effekten av mobiltelefoni slik vekt at forholdet har hatt betydning for tilsynets konklusjon om at Telenor fremdeles anses å ha sterk markedsstilling i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Telenor mener at PT i markedsanalysen undervurderer den disiplinerende effekten mobiltelefoni har i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement. Den sterke negative veksten i abonnementsmarkedet på ca 35 % fra forrige analyse, samt fall i Telenors markedsandel fra 80 % til 68 % for antall abonnement og 83 % til 75 % målt etter omsetning, tilsier at konkurransen i markedet har tiltatt betydelig. Etter Telenors oppfatning er den akselererende migreringen til mobiltelefoni den største årsaken til økt konkurransepress på Telenors PSTN/ISDN-telefonitilbud. Etter PTs oppfatning beskrives utviklingen knyttet til migrering til mobiltelefoni i analysen, jf. overnevnte kapittel 2 og kapittel 4.5. Videre drøfter tilsynet i kapittel om tjenestene er substituerbare på etterspørselssiden. PT har konkludert med at tjenestene må anses som supplementære og ikke substituerbare, jf. blant annet at ca 64 % av privatkunder ved utgangen av 2009 kjøper begge tjenestene. På tross av at en overvekt av kundene fremdeles kjøper 2 Lavt, middels og høyt forbruk. 4

5 begge tjenester, mener tilsynet at tilbud om mobiltelefoni vil kunne ha en disiplinerende effekt på fasttelefonimarkedet. Dette er også tillagt vekt i varsel om vedtak om særskilte forpliktelser i marked 1 kapittel om konkurranseproblemer knyttet til overprising, samt ved utformingen og begrunnelse for prisreguleringsmetode for videresalg av abonnement i kapittel PT kan ikke se at forholdet som Telenor påpeker har betydning for konklusjon om sterk markedsstilling innenfor perioden for analysens tidshorisont. Reduksjonen i markedsandeler som påpekes av Telenor fremgår av PTs analyse kapittel 4.2. Selv om Telenors markedsandeler har blitt redusert i perioden fra forrige analysen, fremgår det at disse fremdeles er godt over terskelverdien som Kommisjonen har angitt for at det skal foreligge en presumpsjon om at en tilbyder har sterk markedsstilling. Med dette utgangspunkt har PT i sin vurdering av sterk markedsstilling videre vektlagt selskapets høye lønnsomhet, veksthindre i markedet, Telenors kontroll over flere nettinfrastrukturer, manglende forhandlingsstyrke på etterspørselsiden samt prisutviklingen på PSTN/ISDN-abonnement. PT finner ikke at Telenors kommentarer gir grunnlag for å endre analysen. 3 Regulering på grossistnivå 3.1 Videreføring av tilgangsplikten på videresalg av abonnement Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT varsler om videreføring av Telenor plikt til å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang i form av videresalg av abonnement. Telenor påpeker at selskapets tilbud om videresalg av abonnement er et velfungerende tilbud som selskapet har en foretningsmessig interesse av å opprettholde frem mot end-of-life for tradisjonell fasttelefoni. Produktet ble tilbudt av Telenor på frivillig basis allerede forut for PT første vedtak i abonnementsmarkedene fra PT viser til vurderingene av behovet for tilgangsplikten i varsel om vedtak kapittel Etter tilsynets oppfatning er det nødvendig at Telenors konkurrenter gis forutsigbarhet for vilkårene et slikt videresalgsprodukt tilbys til, og vi viser til forpliktelser som varsles videreført i tilknytning til tilgangsplikten, herunder forpliktelsen om prisregulering. Etter tilsynets oppfatning vil ikke en kommersiell interesse av å tilby grossistproduktet nødvendigvis sikre at tilbudet gis til betingelser tilsvarende de som er ansett nødvendig og som et vedtak gir regulatorisk forutsigbarhet for. For øvrig viser PT til at Tele2 i sin høringsuttalelse understreker at videreføring av dagens regulering på videresalg av abonnement er en forutsetning for selskapets mulighet til å kunne være en utfordrer til Telenor på tradisjonell telefoni. PT finner ikke at Telenors kommentarer gir grunnlag for å endre vedtaket når det gjelder videreføring av tilgangsplikten på videresalg av abonnement. 5

6 3.2 Behov for å endre pris-minus-beregningen Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT varsler om at Telenor fremdeles vil være pålagt at prisen for videresalg av abonnement skal beregnes på bakgrunn av en pris-minus-modell. Tilsynet varsler at videresalgsprisene skal beregnes med utgangspunkt i Telenors Basis-abonnement for henholdsvis PSTN og ISDN. Eventuelle rabatter som gis fra Telenor skal hensyntas i beregningen. Tele2 påpeker at prisen på videresalg av abonnement, herunder bortfallskostnadene på 18 % har vært lik siden 2003 og mener at PT bør gjøre noe med nivået på videresalgsproduktet. Selskapet påpeker videre at SD i sitt klagevedtak fra 2006 forutsetter at PT følger konkurransesituasjonen i markedet nøye, og Tele2 er ikke kjent med at noe har skjedd fra PTs side siden februar Tele2 er enig i at pris-minus bør videreføres som prisreguleringsmetode, men mener at tilsynet bør foreta justeringer i forutsetningene for beregningen. Tele2 viser til at PT i varselet opplyser om at Telenors abonnementsfordeling på sluttbrukernivå viser signifikant reduksjon av Basis til fordel for henholdsvis Mini og Pluss, og at denne trenden påfører Tele2 en skvis i markedet når prisreguleringen fremdeles tar utgangspunkt i Telenors Basis-abonnement. Tele2 viser til sin sluttbrukerpris for sitt Mini-abonnement sett opp mot den høyere prisen for grossistproduktet videresalg av abonnement. På bakgrunn av trenden i abonnementsfordelingen mener Tele2 at relevant sluttbrukerpris som pris-minus-reguleringen skal tas utgangspunkt i, bør være Telenors Mini-abonnement og ikke Basis-abonnementet. Subsidiært ber Tele2 om at PT presiserer hva prisen på Basis-abonnementet konkret er med fratrekk for de rabatter som Telenor faktisk gir til sine sluttbrukere. Telenor bør rapportere til PT om hva de faktisk fakturerer sine sluttkunder for Basisabonnementet. TDC påpeker også at selskapet hadde forventninger til varselet skulle medføre endringer i prisnivået på videreslag av abonnement. Selskapet er for øvrig positiv til videreføring av prisminus som prisreguleringsmetode, men ber om at beregningen av pris-minus differansen må inkludere fratrekk for Telenors rabatter. Telenor påpeker i sine kommentarer til de øvrige høringssvarene at Tele2s og TDCs høringssvar i all hovedsak viser til forhold som allerede har vært gjenstand for behandling hos PT og/eller Konkurransetilsynet. Dette gjelder for eksempel spørsmålet om hvilken sluttbrukerpris som bør danne utgangspunkt for pris-minus-beregningen. Telenor påpeker også at tilbyderne burde være kjent med at prisen for videresalg av abonnement tar høyde for rabatter som Telenor gir i sluttbrukermarkedet. Innledningsvis vil PT gjøre oppmerksom på at tilsynet har foretatt vurderinger av Telenors marginberegning også etter februar Tilsynet har mottatt jevnlig rapportering fra Telenor om selskapets oppdaterte marginberegning for videresalgsproduktet. I 2009 foretok PT en vurdering av Telenors marginberegning for videreslag av abonnement ved to anledninger. I mars 2009 vurderte PT dette i forbindelse med Telenors varslede økning av enkelte sluttbrukerpriser. I september 2009 foretok PT en vurdering av marginberegningen i forbindelse med Telenors årlige rapportering. Tilsynet har ikke funnet grunnlag for å hevde at Telenors pris for videresalg av abonnement har avveket fra gjeldende prisregulering. For 6

7 øvrig er dokumenter vedrørende tilsynsarbeidet med prisreguleringen i abonnementsmarkedet fortløpende blitt lagt ut på PTs hjemmeside. Tele2 ber PT revurdere sine synspunkter knyttet til bruk av Telenors Mini-abonnement som utgangspunkt for pris-minus-beregningen på bakgrunn av den økende andelen sluttkunder som velger denne abonnementstypen. Spørsmålet om denne abonnementstypen bør være utgangspunktet for pris-minus- beregningen ble drøftet og belyst i forbindelse med forrige vedtak. PT viser således til tilsynets og departementets vurderinger av spørsmålet fra 2006 og Telenors Mini-abonnement innebærer en lavere abonnementspris som forutsetter en høyere pris på trafikk. Ved vurderingen av konkurrentenes mulighet til å tilby et Miniabonnement, må etter PTs oppfatning således en tilbyders mulighet for inntjening ved både abonnementspris og trafikkpris legges til grunn. PT har foretatt beregninger som viser at en pris-minus-beregning basert på en vektet gjennomsnittspris av Telenors faktisk solgte abonnementstyper kun gir marginale forskjeller i videresalgsprisen sammenliknet med å legge Basis-abonnementet til grunn. PT har dermed vurdert og hensyntatt utviklingen i Telenors abonnementsfordeling. I tillegg til at mange kunder velger det rimeligere Mini-abonnementet i stedet for Basis, er det også mange som velger det dyrere Pluss-abonnementet. Etter PTs oppfatning vil utviklingen i Telenors abonnementsfordeling kunne hensyntas gjennom tilsynets mulighet til å kunne endre utgangspunktet for beregningen til en vektet pris om utviklingen i abonnementsfordelingen tilsier at dette vil være et mer korrekt utgangspunkt forberegning av videresalgsprisen. Når det gjelder betydningen av rabattene som Telenor tilbyr sine sluttkunder, vil PT vise til at disse har blitt hensyntatt ved beregningen av prisen på videresalg av abonnement, se punkt 232 i vedtaket fra Videre fremgår det av varselet kapittel at Telenors rabatter skal hensyntas. PT ser imidlertid at dette beregningsprinsippet kunne fremgått klarere og har derfor tatt inn en presisering av dette i kapittel i vedtaket. Når det gjelder Tele2s spørsmål knyttet til prisen per Basis-abonnement når de rabatter Telenor gir sine sluttbrukere er fratrukket, vil PT innledningsvis bemerke at tilsynet i forbindelse med vurdering av Telenors jevnlige marginberegning på videresalg av abonnement til nå har lagt to alternative metoder til grunn når det gjelder beregning av selskapets inntekter og fradaget for rabatter. Redegjørelse fra Telenor om marginberegning er som nevnt publisert på PTs hjemmesider. I Telenors brev 1. juli 2009 punkt 2.2 og 2.3 omhandles blant annet håndtering av rabatter. De viktigste rabattene som er relatert til abonnement oppgis av Telenor å være av typen totalkunde, bindingstidsrabatter og redusert pris for etablering i bedriftsmarkedet. I tillegg eksisterer det interne ordninger for nåværende eller tidligere ansatte i Telenor knyttet til tjenestebolig og pensjonistrabatter. Den ene metoden som har vært anvendt er at Telenors inntekter for videresalg av abonnement har blitt beregnet ved å multiplisere standard listepris med tilhørende volum. Telenors rabatter har da inngått som et spesifisert element av relevante bortfallskostnader i marginberegningen. I tillegg til dette har man anvendt Telenors faktiske fakturerte inntekter fra produktområdet hentet fra Telenors kostnadsregnskap. Ved å anvende Telenors faktiske inntekter vil alle rabatter som selskapet har gitt sine sluttkunder i regnskapsåret være fratrukket den relevante sluttbrukerprisen. Tallene basert på de to ulike tilnærminger er videre avstemt mot hverandre. 3 Se kapittel i Vedlegg 2 til PTs vedtak 21. april 2006 og SDs klagevedtak 15. februar 2007 kapittel

8 PT mener at rapporteringen fra Telenor, som foretas som et minimum en gang i året, gir tilstrekkelig innsyn i inntekter og kostnader, herunder rabatter som selskapet gir sine sluttkunder. Forøvrig representerer Telenors totale rabatter relatert til abonnement en mindre vesentlig andel av bortfallskostnadene. PT mener at det ikke er hensiktsmessig å fastsette en nettopris, dvs, gjøre et fradrag for Telenors rabatter per Basis-abonnement idet beregninger knyttet til Telenors rabatter etter tilsynets oppfatning allerede er tilstrekkelig ivaretatt. PT finner ikke at kommentarene fra Tele2 og TDC gir grunnlag for endringer i vedtaket utover enkelte presiseringer av teksten. 3.3 Pristaket på tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak PT varsler at dagens prisregulering av tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement videreføres. Pristaket foreslås redusert fra kr 50 til kr 43 per bytte på bakgrunn av oppdaterte tall om Telenors direkte, variable kostnader som er knyttet til det enkelte tilbyderbytte. TDC og Tele2 er positive til reduksjon i pristaket for tilbyderbytte. Begge selskap gir imidlertid utrykk for at pristaket bør reduseres ytterligere og viser til tilsvarende pris for bytte av fast forvalg på kr 18. TDC viser til at arbeidet som utføres ved tilbyderbytte er automatisert og at relevante systemer for dette i stor grad må være nedskrevet. Tele2 viser til argumenter og påstander i klagesaken fra 2007 vedrørende prisregulering av tilbyderbytte. Telenor viser i sine kommentarer til høringssvarene til at spørsmålet om metode for beregning av pristaket for tilbyderbytte har vært behandlet tidligere. Tele2s klage 12. mai 2006 på PTs vedtak i sluttbrukermarkedene for fasttelefoni reiste blant annet spørsmålet om behov for prisregulering av Telenors pris for tilbyderbytte i tilknytning til videreslag av abonnement. Etter tilsynets oppfatning har spørsmålet om hvilke kostnader som Telenor skal ha kostnadsdekning for i forbindelse med fastsettelse av pristak for tilbyderbytte blitt grundig behandlet i prosessen i etterkant av den opprinnelige klagen 4. Etter PTs oppfatning ble prinsippene for fastsettelse av pristaket etablert gjennom denne prosessen og endelig avgjort gjennom departementets vedtak 22. februar Det varslede pristaket er basert på disse prinsippene og fastsatt på grunnlag av oppdatert informasjon om relevant kostnadsgrunnlag. Når det gjelder TDC sin kommentar til at relevante systemer for håndtering av tilbyderbytte i stor grad må være nedskrevet, viser tilsynet til overnevnte prosess som fastsetter prinsippene for prisreguleringen av tilbyderbytte. Som det fremgår i vedtaket, er de tre relevante kostnadselementene som ligger til grunn for pristaket: Manuell håndtering KS, B2Bmeldinger og Ordrehåndteringssystem (OMS). Når det gjelder Ordrehåndteringssystem (OMS), er det kun andel av driftskostnader som varierer med antall bytter som er relevante, og avskrivninger er holdt utenfor. 4 Se Samferdselsdepartementets klagevedtak 15/2-07, PTs vedtak om tilbyderbyttepris 6/7-07, Tele2s klage 15/8-07 på PTs vedtak 6/7-07, PTs innstilling i klagesak 9/11-07 og Samferdselsdepartementets klagevedtak 22/2-08. PTs sak nr 07/

9 PT finner ikke at kommentarene fra Tele2 og TDC gir grunnlag for endringer i vedtaket. 3.4 Videreføringen av plikt til å føre kostnadsregnskap Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak For at PT skal kunne føre tilsyn med den varslede prisregulering på videresalg av abonnement, varslet tilsynet om at Telenor vil bli pålagt en plikt til årlig rapportering av oppdatert marginberegning for videresalg av abonnement. Videre varslet PT om videreføring av dagens plikt til å føre kostnadsregnskap for PSTN/ISDN-abonnement på grossistnivå og for Telenors sluttbrukervirksomhet. Tilsynet sier i varsel om vedtak at rapportering av henholdsvis marginberegning og kostnadsregnskap kompletterer hverandre. Telenor mener at PT i varsel om vedtak kun har begrunnet behovet for forpliktelsen om rapportering av kostnadsregnskap når det gjelder den delen av forpliktelsen som omhandler sluttbrukerproduktet, og at varsel om vedtak mangler begrunnelse for plikten til å føre kostnadsregnskap for grossistproduktet. Videre mener selskapet at den varslede plikten til årlig rapportering om selskapets oppdaterte marginberegning av videresalg av abonnement er tilstrekkelig for å føre kontroll med prisreguleringen av videresalg av abonnement. Telenor viser også til Samferdselsdepartementets uttalelse i vedtak 6. oktober 2006 vedrørende behandling av klage i marked 15. Departementet uttaler i vedtaket at kostnadsregnskap ikke er et hensiktsmessig tiltak ved bruk av pris-minus regulering. Telenor ber på denne bakgrunn om at PT ikke viderefører plikten til å avlegge kostnadsregnskap for PSTN- og ISDNabonnement på henholdsvis grossist- og sluttbrukernivå. PT mener at to de varslede rapporteringspliktene, om henholdsvis oppdatert marginberegning og kostnadsregnskap, i utgangspunktet kompletterer hverandre. Tilsynet er videre godt kjent med departementets uttalelse om hensiktsmessigheten av kostnadsregnskap ved pris-minusregulering. I varsel om vedtak kapittel fremkommer at behovet for den tilleggsrapportering om oppdatert marginberegning som har blitt utviklet i perioden fra forrige vedtak, nettopp har sin årsak i at rapportering i form av kostnadsregnskap ikke har vært ansett som tilstrekkelig for å føre kontroll med pris-minus reguleringen på videresalgsproduktet. PT mener imidlertid at den eksterne revisjonen som foretas i forbindelse med kostnadsregnskapet gir økt notoritet når disse tallene kan avstemmes mot rapporteringen om marginberegning. Etter tilsynets oppfatning finnes det alternative tiltak som kan sikre det samme hensyn. Dette er bakgrunnen for PTs brev til Telenor 24. mars 2010, hvor tilsynet ba om selskapets synspunkt på at ønsket notoritet også kan sikres ved at den årlige rapporteringen av marginberegningen offentliggjøres og underlegges krav om ekstern revisjon. Av Telenor brev 12. april 2010 fremgår det at selskapet mener at ekstern gjennomgang av marginberegning vil gi økt notoritet sammenliknet med dagens rapportering av marginberegning. Telenor påpeker imidlertid at selskapet ikke ser hvilke forhold som tilsier behov for økt notoritet, Telenor anser at offentliggjøring av selskapets marginberegning ikke er et alternativ idet dette er konkurransesensitive opplysninger. Idet ekstern gjennomgang av Telenors marginberegning i stor grad sikrer det samme hensyn som lå til grunn for den varslede videreføringen av rapporteringskravet om kostnadsregnskap, har PT endret vedtaket på dette punkt. Dette medfører at Telenors gjeldende forpliktelse om 9

10 føring av kostnadsregnskap for PSTN/ISDN-abonnement oppheves ved ikrafttredelse av tilsynets nye vedtak. Tilsynet med prisreguleringen av videresalg av abonnement skal i det nye vedtaket ivaretas gjennom jevnlig rapportering av revidert marginberegning som er gjennomgått av ekstern revisor. 3.5 av forholdsmessighet Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak I varsel om vedtak kapittel og påpeker PT at transparensplikten i forbindelse med plikten til å tilby fast forvalg/forvalg ved bruk av prefiks og videreslag av abonnement er en videreføring av eksisterende forpliktelser om transparens. Idet Telenor derved offentliggjør standardtilbud for fast forvalg/forvalg ved bruk av prefiks og videresalg av abonnement på sin hjemmeside, anser PT at forpliktelsene ikke vil være særlig tyngende for Telenor. Det fremgår videre at PT på denne bakgrunn fastholder synspunktene om forholdsmessighet i forrige vedtaket. Telenor påpeker at PT anvender galt vurderingstema når tilsynet vurderer forholdsmessigheten av varslet videreføring av plikt til offentliggjøring av standardtilbud for fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks, jf. varselets punkt 125. Telenor påpeker at PT må vurdere byrden ved forpliktelsene som varsler opp mot en situasjon hvor Telenor ikke var regulert. Telenor mener at en videreføring av en plikt kan innebære at det ikke tilkommer nye implementeringskostnader, men selve plikten som foreslås videreført må vurderes opp mot en situasjon hvor Telenor ikke er underlagt den foreslåtte begrensningen. Prinsippet om forholdsmessighet innebærer at tiltak skal være egnet til å realisere det bakenforliggende formålet, ikke gå ut over det som er nødvendig i det enkelte tilfellet, samt at fordelene ved inngrepet skal overstige ulempene. Når fordeler og ulemper ved tiltaket vurderes, må etter tilsynets oppfatning den faktiske situasjonen knyttet til om det tilkommer implementeringskostnader legges til grunn. Det faktum at Telenor i dag offentliggjør standardtilbud for fast forvalg/forvalg ved bruk av prefiks og videresalg av abonnement medfører at det ikke vil påløpe vesentlige kostnader i forbindelse med å implementere påleggene. Dette er etter tilsynets oppfatning relevant å se hen til når byrden av et tiltak skal vurderes. PT sier i varselet kapittel og at fordi den faktiske situasjonen med hensyn til transparensplikten er tilsvarende nå som ved fastsettelsen av tilsvarende pålegg i forrige vedtak, legger tilsynet den samme forholdmessighetsvurderingen til grunn som tilsynet gjorde i vedtaket 21. april PT ser imidlertid at den indirekte henvisningen til lave implementeringskostnader som fremgår av forrige vedtak punkt 143 og 195 muligvis er noe upresist angitt gjennom kun å referere til at vurderingene i vedtak 21. april 2006 legges til grunn. Når det gjelder transparensforpliktelsen knyttet til fast forvalg/forvalg ved bruk av prefiks og videresalg av abonnement, har PT derfor presisert forholdsmessighetsvurderingen i tråd med tilsvarende vurderinger i forrige vedtak. 10

11 4 Opphevelse av forpliktelsene på Telenors sluttbrukertilbud Vurdering og konklusjon i varsel om vedtak Av varsel om vedtak i marked 1 og varsel om vedtak i tidligere marked 3-6 fremgår det at tilsynet vil oppheve dagens forpliktelser på Telenors sluttbrukertilbud i henholdsvis abonnements- og trafikkmarkedene. Tele2 er bekymret for konsekvensene av opphevelse av dagens regulering av Telenors sluttbrukertilbud. Selskapet nevner spesielt kravet om at Telenors priser 5 skal være transparente, objektivt begrunnet og reflektere underliggende kostnadsforskjeller. Tele2 mener at en opphevelse av plikter gir Telenor en mulighet til å tilby priser som konkurrentene ikke kan konkurrere mot uten å gå med tap. Selskapet påpeker at saker om marginskvis synes vanskelig å nå frem med både når det gjelder PTs og KTs ansvarsområde. Tele2 viser også til at dereguleringen vil medføre mindre grad av transparens, særlig i bedriftsmarkedet, og at dette vil medføre problemer knyttet til dokumentasjon om sluttbrukerpriser ved eventuelle saker om marginskvis. Tele2 ber om at PT utdyper dokumentasjonskrav i forbindelse med saker om marginskvis. TDC utrykker også bekymring for konsekvensene av deregulerte markeder på sluttbrukernivå. Selskapet påpeker på samme måte som Tele2 at marginskvissituasjoner synes vanskelig å påvise. Videre sier TDC at en prisregulering av sluttbrukermarkedene har vært en sikkerhetsventil for selskapet. Selskapet ber PT vurdere hvordan marginskvissituasjoner skal følges opp når gjeldende regulering av Telenors sluttbrukertilbud oppheves, både med hensyn til enkeltprodukter og pakketilbud. TDC påpeker at det ikke er grunnlag for å oppheve forpliktelsene i gjeldende vedtak 21. april 2006 kapittel og og at konkurranseproblemer knyttet til bundling av produkter eksisterer. Når det gjelder høringsinnspillene knyttet til varslet oppheving av forpliktelser på Telenors sluttbrukertilbud, er det uklart for PT om kommentarene omfatter opphevelse av forpliktelsene både i abonnements- og trafikkmarkedene, eller bare i trafikkmarkedene, jf. overskrift i høringssvarene hvor problemstillingen tas opp. Idet forpliktelsene som varsles opphevet materielt sett er de samme for henholdsvis abonnements- og trafikkmarkedene, samt at telefoniproduktet selges som er koblet produkt som består av både abonnement og trafikk, har tilsynet valgt å kommentere problemstillingen om marginskvis og svekket transparens både når det gjelder marked 1 og tidligere marked Når det gjelder problemstillingen som TDC tar opp knyttet til koblingssalg, oppfatter PT at denne kommentaren kun er knyttet til abonnementsmarkedet, jf. selskapets henvisning til dagens sluttbrukerregulering i marked 1 og 2 i kapittel og i gjeldende vedtak. Innledningsvis må tilsynet bemerke at dagens prisregulering av Telenor tilbud om videresalg av abonnement og fast forvalg er foreslått videreført. Ingen av forpliktelsene som foreslås opphevet omfatter forpliktelser om prisregulering. For øvrig ble prisregulering på Telenors sluttbrukertilbud opphevet ved tilsynets vedtak 21. april PT legger til grunn at det er gjeldende krav til Telenors rabatter og pakketilbud som Tele2 henviser til. 6 Se vedlegg 1 til vedtak i sluttbrukermarkedene for fasttelefonitrafikk

12 Når det gjelder eventuell marginskvis i abonnementsmarkedet, fremgår det av vedtaket kapittel at pris-minus-regulering av videresalg av abonnement blant annet skal avhjelpe potensielle konkurranseproblemer knyttet til marginskvis. Videre fremgår det at PT gjennom sin oppfølging av prisreguleringen på videresalgsproduktet anser at marginskvistest kan utføres av tilsynet, alternativt pålegges Telenor, om selskapets marginberegninger gir grunnlag for dette. Etter PTs oppfatning vil deregulering av krav til Telenors rabattordninger og mulighet til koblingssalg i liten grad endre forutsetningene for slike vurderinger av marginskvis. Når det gjelder synspunktene om svekket transparens som følge av dereguleringen, særlig knyttet til Telenor sluttbrukerpriser til bedrifter, må PT gjøre oppmerksom på at dagens sluttbrukerregulering som begrenser Telenors mulighet til å prisdiskriminere mellom kundegrupper, ikke omfatter et krav om transparens i bedriftsmarkedene (tidligere marked 2, 5 og 6). PT vil videre kunne innhente nødvendig informasjon om Telenors priser og vilkår på bakgrunn av hjemmelen i ekomloven Etter PTs oppfatning vil videre krav til dokumentasjon i saker om marginskvis mest hensiktsmessig kunne fastsettes etter en nærmere vurdering av det konkrete dokumentasjonsbehovet i den enkelte sak. PT finner at TDCs påstand, om at produktkobling er et konkurranseproblem i abonnementsmarkedet, ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å endre tilsynets vurdering i vedtaket kapittel For øvrig vil ekomregelverket fremdeles legge visse begrensninger på Telenors adferd med hensyn til mulighet for koblingssalg og prisdiskriminering 7. PT har på bakgrunn av overnevnte funnet at kommentarene fra Tele2 og TDC ikke gir grunnlag for endringer i vedtaket. 7 Begrensninger i Telenors mulighet for koblingssalg i ekomforskriften 5-10 og den generelle trasparensforpliktelsen i ekomloven 2-4, jf. ekomforskriften