Uførepensjon og skatt

Transkript

1 Unios notatserie nr. 5/2011 Uførepensjon og skatt (om kompensasjon for skatteomlegging i OfTP mv.) Erik Orskaug, sjeføkonom i Unio 10. juni 2011 Unio - Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede Stortingsgata 2, 0158 Oslo Telefon:

2 Innhold Side Regjeringen vil kompensere skatteomleggingen... 3 Ny uføretrygd i folketrygden... 3 Uførepensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene... 7 Måter å kompensere for skatteomleggingen... 8 Brutto versus netto Unios notatserie på (utdrag) Nr Pensjonsopptjening for studier Nr Tjenestedirektivet en oversikt Nr Personellbudsjett for velferdstjenester i lys av Soria Moria, oppdatert juni 2007 Nr Uføreutvalget en kort presentasjon og noen foreløpige vurderinger Nr Arbeidsmiljø, sykefravær og inkludering Nr Unios innspill til Likelønnskommisjonen januar 2008 Nr AFP-utvalget, en kort presentasjon og noen kritiske merknader Nr Skift/turnus og deltid Nr Kan ny AFP i privat sektor overføres til offentlig sektor? Nr Makt og innflytelse i EU fagbevegelsens rolle Nr OfTP-utvalget en kort presentasjon og noen kritiske merknader til rapporten Nr Offentlig tjenestepensjon om meklingsresultatet 2009 Nr En oversikt over lønn for ledere i kommunesektoren Nr Ny pensjonistbeskatning - kommentarer til regjeringens forslag Nr Skattlegging av pensjonsinntekt - Unios høringssvar Nr Unios kommentarer til Revidert budsjett 2010 og Kommuneproposisjonen 2011 Nr Unios kommentarer til forslaget til statsbudsjett for 2011 Nr Kombinasjon arbeid og pensjon Nr Brutto er best Nr Unios innspill til regjeringen Stoltenberg i forkant av 2012-budsjettet Nr Trygdeoppgjøret 2011 og historien om G Nr Unios kommentarer til Revidert budsjett 2011 og Kommuneproposisjonen 2012 Nr Uførepensjon og skatt Unios notatserie gir bakgrunn og kommentarer til aktuelle faglige og politiske spørsmål. Her trykker vi også Unios syn i viktige høringssaker og våre innspill i forbindelse med statsbudsjett mv. Unios notatserie nr. 5/2011 2

3 10. juni 2011 Uførepensjon og skatt Regjeringen foreslår at den nye uføretrygden i folketrygden skal beskattes som lønnsinntekt. I folketrygden er dette kompensert ved en høyere uføretrygd før skatt. Den nye uføretrygden skal her utgjøre 66 pst av "sluttlønna". Med lønnsbeskatning av uførepensjonen også i de offentlige tjenestepensjonsordningene må disse kompensere for skatteomleggingen slik at tjenestepensjonen gir ytelser ut over "bruttogarantien" og kjøpekraften opprettholdes. Notatet drøfter egenskapene ved forskjellige kompensasjonsordninger. Mye tyder på at en enkel kompensasjon i form av et fast kronebeløp (andel av G) eller en kombinasjon av krone og prosent kan ivareta fordelingsprofilen sammenliknet med dagens ordning. Først i dette notatet gis en kort oversikt over regjeringens forslag til ny uføretrygd i folketrygden (Prop. 130 L ). Deretter ser vi på hvordan en omlegging i folketrygden vil påvirke uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Regjeringen vil kompensere skatteomleggingen Regjeringen nevner konsekvensene av skatteomleggingen for de offentlige tjenestepensjonsordningene og erkjenner at ordningene må kompensere for omleggingen. I uføreproposisjonen står det at "Regjeringen legger til grunn at offentlig ansattes uføretrygd skal økes så mye at skatteomleggingen ikke fører til redusert kjøpekraft. Regjeringen vil invitere organisasjonene til en prosess om utformingen av uføreytelsen i de offentlige ordningene. Utgangspunktet for tilpasningen bør, etter Regjeringens syn, være at uføreytelsen fra tjenestepensjonsordningen utformes som et direkte tillegg til uføretrygden fra folketrygden." (side 9). Unio vil selvsagt delta i denne prosessen i samarbeid med de andre partene på arbeidstakersiden i offentlig sektor. Tariffavtalen fra 2009, undertegnet av alle parter i offentlig sektor og regjeringen, sier at "Dagens regler for offentlig tjenestepensjon (bruttoordningen) og AFP i offentlig sektor videreføres...". Fra Unios side har det derfor hele tiden vært et utgangspunkt at bruttoordningen videreføres også for uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Vi gir ikke uten videre fra oss tariffestede rettigheter, i dette tilfelle hele uføreordningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene med eget regelverk mv., mot en nettoordning på toppen av den nye uføretrygden i folketrygden. Det er flere grunner til dette (se bak). Ny uføretrygd i folketrygden Regjeringen foreslår i tråd med Uføreutvalget å kutte dagens bånd mellom uførepensjonen og alderspensjonen i folketrygden. Ny uføretrygd i folketrygden skal beregnes som en andel av lønna du har før uføretidspunktet (inntektserstatningsmodellen) etter samme modell som arbeidsavklaringspengene, og den skal skattlegges som lønn i stedet for som pensjonsinntekt som dagens uførepensjon. Det nye systemet vil gjelde for nye uføretilfeller fra Unios notatserie nr. 5/2011 3

4 Hovedpunkter i regjeringens forslag til ny uføretrygd i folketrygden Uføretrygden skal utgjøre 66 prosent av "sluttlønn" opp til et tak på 6 G 1 ( kr.), men skattlegges som lønn slik at kompensasjonen etter skatt blir om lag som i dagens ordning. "Sluttlønn" eller tidligere inntekt beregnes som gjennomsnittet av de 3 beste av de 5 siste årene før uførhet. Brutto minsteytelse øker til 2,48 G slik at minsteytelsen etter skatt blir 2 G ( kr. tilsvarer minstepensjon for enslig pensjonist i 2011). Dagens behovsprøvde barnetillegg (0,4 G) endres ikke, men regjeringen vil se på innretningen av barnetillegget på nytt i forbindelse med oppfølgingen av Brochmannutvalget og Fordelingsutvalget. Uføretrygden skal ikke graderes etter sivilstand (unntatt minsteytelsene fordi disse ikke er basert på egen opptjening) Kravet til uføregrad opprettholdes på 50 prosent som hovedregel, men kravet reduseres til 40 prosent for de som kommer fra arbeidsavklaringspenger og har klart å øke arbeidsinnsatsen til 60 prosent. Det gis ikke forsørgingstillegg for ektefelle, overgangsregler for de som har forsørgingstillegg i dag. Proporsjonal avkorting av stønad mot arbeidsinntekt etter et fribeløp på 0,4 G ( kr.). Kravet om ett års ventetid før en kan ta arbeid faller bort. Ingen "terskelproblemer" eller ny vurdering av uføregrad ved "for høy arbeidsinntekt" ved siden av trygden. Dagens uførepensjonister får et høyere fribeløp på kroner fram til Overgang fra uføretrygd til alderspensjon skal fortsatt skje ved 67 år, opptjening av alderspensjon som om du hadde stått i jobb til 62 år, opptjening på bakgrunn av "sluttlønn", og regulering av opptjente alderspensjonsrettigheter med lønnsveksten. Halv levealderjustering fra Skjermingsregelen gjelder årskullene Ny vurdering av spørsmålet om levealderjustering i Hvis de som er i arbeid ikke kompenserer for levealderjusteringen ved å stå lenger i arbeid, vil de uføre kunne få en levealderjustering som de arbeidsføre (men det skal gjøres en "samlet vurdering" av spørsmålet i 2018). Tabell 1 viser hvordan omleggingen til en inntektserstatningsmodell slår ut for uføreytelsene i folketrygden etter skatt: Tabell 1: Endring i uføreytelse etter skatt ved å gå fra dagens uførepensjon i folketrygden (pensjonistskatt 2 ) til ny uføretrygd i folketrygden (lønnsskatt). Lønn i G og kroner. Skatteregler for G = kroner Det brukes en gjennomsnittlig G for 2011 på kroner i hele notatet. G per 1. mai 2011 er kroner. 2 Uførepensjon omfattes ikke av de nye skattereglene for alderspensjonister fra 2011, men har fortsatt det gamle skattebegrensningsregimet og høyere trygdeavgift (0,47 pst) er kompensert med høyere særfradrag for uførhet ( kr). Unios notatserie nr. 5/2011 4

5 Endringer i kompensasjonsgrad etter skatt Progressiviteten i skattesystemet gjør at kompensasjonsgradene etter skatt er betydelig høyere enn kompensasjonsgraden før skatt (66 pst opp til 6 G). Fordelingsvirkningene av utvalgets forslag i forhold til dagens uføretrygd er vist under. Det er i notatet benyttet et gjennomsnittlig grunnbeløp G for 2011 på kroner i beregningene. For gifte med lønnsinntekter under kroner gir regjeringens forslag samme eller høyere kompensasjon etter skatt sammenliknet med dagens system. For enslige med lønnsinntekter mellom og kroner gir regjeringens forslag noe lavere kompensasjon etter skatt enn dagens system, men kompensasjonsgraden er om lag 70 pst, eller høyere på de laveste inntektene. Kompensasjonsgraden for enslige er om lag 70 pst for lønnsinntekter mellom og kroner. For inntekter over 6 G ( kroner) faller kompensasjonsgraden raskt, men den holder seg høyere enn i dagens uførepensjon i folketrygden for inntekter opp til omlag kroner (enslige). Som vi ser av figurene 1 og 2, som viser situasjonen for enslige, gir regjeringens forslag til omlegging betydelig fordelingsmessige utslag sammenliknet med dagens kompensasjonsnivåer. Dette skyldes at både inntektsgrunnlaget, beregningsreglene og skattesystemet endres. De fordelingsmessige effektene for enslige kan eksemplifiseres med to ytterpunkter. Selv om dette er de inntektstilfellene hvor omleggingen vil kunne slå sterkest ut, illustrerer de godt størrelsen på utslagene en kan få når alle elementer av betydning i systemet endres: En person med tidligere lønnsinntekt på om lag kroner (3,8 G) får rundt kroner lavere uføretrygd etter skatt. En person med tidligere lønnsinntekt på kroner (6 G) får rundt kroner høyere uføretrygd etter skatt. I begge tilfellene er kompensasjonsgraden etter skatt med den nye ordningen om lag 70 pst. Når det gjelder inntekter over middels, påvirkes disse først og fremst av det øvre taket for opptjening. Et opptjeningstak på 6 G er lavere enn både dagens system og opptjeningstaket på 7,1 G i den nye alderspensjonen i folketrygden. Likevel blir kompensasjonen etter skatt bedre for lønnsinntekter helt opp til kroner (10,1 G) sammenliknet med dagens system. Unio vil se nærmere på regjeringens forslag til ny uføretrygd i folketrygden fram mot stortingsbehandlingen til høsten. Vi vil bl.a. se på de fordelingsmessige sidene og forslaget til avkortingssystem for de som i perioder har mulighet til å jobbe noe ved siden av uføretrygden. I regjeringens eksempler (og i dette notatet) er det bare lagt inn de vanlige standardfradragene i skattesystemet. Vi vet at en rekke uførepensjonister har store skattefradrag knyttet til bl.a. sykdomsutgifter. Dette er fradrag som ikke er forbeholdt uføre, det legges derfor til grunn at disse videreføres. Om omleggingen fra pensjonist- til lønnsbeskatning vil gi endring for andre fradrag må vi undersøke. Likeledes om en høyere bruttoytelse før skatt endrer rettigheter til bostøtte mv. Unios notatserie nr. 5/2011 5

6 Figur 1 og 2: Kompensasjonsgrader etter skatt 3 for uførepensjon i dagens folketrygd (pensjonistbeskatning) sammenliknet med regjeringens forslag til uføretrygd (lønnsbeskatning). Skatteregler for Prosent (y-aksen) og brutto lønn før skatt (xaksen), 1000 kroner. Enslig Uførepensjon dagens FT m/pensjonistskatt Ny uføretrygd FT m/lønnsskatt Uførepensjon dagens FT m/pensjonistskatt Ny uføretrygd FT m/lønnsskatt 3 Uførepensjon etter skatt i prosent av lønn etter skatt. Unios notatserie nr. 5/2011 6

7 Uførepensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene Offentlig ansatte har i dag en uførepensjon som er en del av den såkalte bruttoordningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det innebærer at uførepensjonen blir minst 66 pst av sluttlønna gitt at fortsatt opptjening fram til 67 år (eller lavere aldersgrense) ville gitt 30 år og full opptjening. Uførepensjonen skal samordnes med uførepensjonen fra folketrygden. Det gir såkalte samordningsfordeler som for de fleste gjør den samlede ytelsen en god del høyere enn 66 prosent. I fellesordningene i KLP er den gjennomsnittlige kompensasjonsgraden (eksklusive barnetillegg) for uførepensjonister 73,9 prosent for heltidsansatte og 93,7 prosent for deltidsansatte 4. Uførepensjonen skattlegges i dag som pensjonsinntekt, dvs betydelig lavere enn tilsvarende lønnsinntekt. Samordningsfordelene i dagens uførepensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene Samordningsfordelene slår forskjellig ut alt etter hvor mye opptjening de ansatte har hatt i folketrygden som ikke kommer med i pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen, f.eks. hvor mye overtid den enkelte har hatt eller bijobber utenfor offentlig sektor. Videre gir samordningen gunstig uttelling for de som har kortere opptjening eller har jobbet deltid. Samlet kan samordningsfordelene for enkelte utgjøre et betydelig tillegg til bruttogarantien. I KLP utgjør samordningsfordelene for et tilfeldig utvalg på uførepensjonister kroner eller 0,3 G (Fellesordningene for kommuner, fylkeskommuner, bedrifter og helseforetak). Tilsvarende samordningsfordeler for alderspensjonister i KLP er 0,41 G. I staten, hvor bl.a. andelen deltid er lavere, antas samordningsfordelene å være noe lavere. Tabell 2: Gjennomsnittlig samordningsfordel per person i kommunesektoren. KLPs fellesordninger. I prosent av brutto tjenestepensjon og i antall G. G = kroner. Heltidsansatte Deltidsansatte Samlet I pst av brutto tjenestepensjon 8,7 pst 19,6 pst 13,1 pst I antall G 0,25 G 0,35 G 0,30 G Kilde: KLP Hvordan samordningsregelverket skal endres i forbindelse med den nye folketrygden er det ennå ikke tatt stilling til. Unio legger til grunn at verdien av samordningsfordelene (i makro) videreføres. Dette gjelder også for uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Samordningsfordelene kommer i tillegg til bruttogarantien. For de videre beregningene under brukes en samordningsfordel på 0,3 G. Store tap uten kompensasjon Tabell 3 og figur 3 viser hvordan omleggingen til lønnsbeskatning vil så ut uten at omleggingen kompenseres i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Omleggingen til en inntektserstatningsmodell etter "sluttlønn" gir kompensasjon for skatteomleggingen i folketrygden. I de offentlige tjenestepensjonsordningene må derimot kompensasjonen tas på en mer direkte måte i og med at "bruttoordningen" videreføres. 4 Kilde: Sjefaktuar Roar Engen i KLP Unios notatserie nr. 5/2011 7

8 Tabell 3: Endring i uførepensjon etter skatt i de offentlige tjenestepensjonsordningene ved å gå fra pensjonistbeskatning til lønnsbeskatning. Lønn i G og kroner. Skatteregler for G = kroner Figur 3: Kompensasjonsgrader etter skatt for uføreytelser i folketrygden og offentlige tjenestepensjonsordninger, det er ikke kompensert for skatteomleggingen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Skatteregler for 2011, prosent og 1000 kroner Uførepensjon OfTP m/dagens pensjonistskatt Uførepensjon OfTP m/lønnsskatt Uførepensjon dagens FT m/pensjonistskatt Ny uføretrygd FT m/lønnsskatt Måter å kompensere for skatteomleggingen Det kan i utgangspunktet tenkes to måter å kompensere skatteomleggingen av uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene, enten gjennom en proporsjonal ordning som står i forhold til inntekten eller en fastbeløpsordning som gir alle like mange kroner. Valg av måte å kompensere på må ses i forhold til hva en ønsker å oppnå, f.eks. om en vil bevare hovedtrekkene i fordelingsprofilen etter skatt i dagens uførepensjon. I figur 4 er kompensasjonen gjennomført ved at bruttogarantien før skatt er økt fra 66 prosent til 71 prosent, mao. at kompensasjonsgraden er økt med 5 prosentpoeng (som er klart lavere enn det som er gjennomsnittlig kompensasjon i KLP i dag). Vi ser at et slikt opplegg særlig rammer de lave uførepensjonene. Dette henger sammen med at pensjonistbeskatningen for de lavere inntektsnivåene er svært mye lavere enn lønnsbeskatningen (for tilsvarende inntekter). Denne forskjellen mellom pensjonist- og lønnsbeskatningen klarer ikke en inntektsproporsjonal kompensasjonsordning å utlikne. Unios notatserie nr. 5/2011 8

9 Figur 4: Proporsjonal kompensasjon (5 prosent) for skatteomleggingen av uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Kompensasjonsgrader etter skatt. Skatteregler for Prosent (y-aksen) og brutto lønn før skatt (x-aksen), 1000 kroner. Enslig Uførepensjon OfTP m/dagens pensjonistskatt Uførepensjon OfTP m/lønnsskatt kompensert Uførepensjon OfTP m/lønnsskatt Figur 5: Fast kronekompensasjon (0,35 G) for skatteomleggingen av uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Kompensasjonsgrader etter skatt. Skatteregler for Prosent (y-aksen) og brutto lønn før skatt (x-aksen), 1000 kroner. Enslig Uførepensjon OfTP m/dagens pensjonistskatt Uførepensjon OfTP m/lønnsskatt kompensert Uførepensjon OfTP m/lønnsskatt Unios notatserie nr. 5/2011 9

10 I figur 5 er kompensasjonen gjennomført ved at pensjonen økes med et fast kronebeløp før skatt tilsvarende 0,35 G ( kroner). Her ser vi at kompensasjonen gir en fordelingsprofil som ikke avviker radikalt fra dagens ordning. Lave uførepensjoner kommer bedre ut sammenliknet med en proporsjonal kompensasjon, mens høye uførepensjoner kommer noe dårligere ut. I figur 6 er kompensasjonen gjennomført som en kombinasjon av "krone- og prosenttillegg", et fast beløp tilsvarende 0,25 G ( kroner) og en proporsjonal kompensasjon tilsvarende en økning i bruttogarantien fra 66 prosent til 68 prosent, dvs med 2 prosentpoeng. Noe særlig nærmere en "kopi" av dagens fordelingsprofil enn det vi ser i figur 5 og figur 6 er det vanskelig å komme uten å gå veien om f.eks. forskjellige kronekompensasjoner for forskjellige inntektsnivåer, noe som vil komplisere ordningen. Figur 6: Kombinasjon av proporsjonal kompensasjon (2 prosent) og fast kronekompensasjon (0,25 G) for skatteomleggingen av uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Kompensasjonsgrader etter skatt. Skatteregler for Prosent (y-aksen) og brutto lønn før skatt (x-aksen), 1000 kroner. Enslig Uførepensjon OfTP m/dagens pensjonistskatt Uførepensjon OfTP m/lønnsskatt kompensert Uførepensjon OfTP m/lønnsskatt Unios notatserie nr. 5/

11 Brutto versus netto Regjeringen ønsker at de offentlige tjenestepensjonsordningene skal kompensere for skatteomleggingen av uførepensjonen. Regjeringen sier videre at de ønsker "at uføreytelsen fra tjenestepensjonsordningen utformes som et direkte tillegg til uføretrygden fra folketrygden." Spørsmålet om endringer i uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene skal uansett forhandles mellom partene som står bak pensjonsavtalen fra tariffoppgjøret i Her heter det at "bruttoordningen videreføres". Det er vanskelig å tolke dette på annen måte enn at dette også gjelder for uførepensjonene i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det er rett nok slik at en omlegging av uføreordningen i folketrygden til en "sluttlønnsordning" med 66 prosents kompensasjon i seg selv kan framstilles som at bruttogarantien er oppfylt. Det er selvsagt bare en halv sannhet, selv om skatteomleggingen kompenseres fullt ut. Tilpasning av uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene til ny uføretrygd i folketrygden må vurderes grundig. En rekke forhold taler for å opprettholde bruttoordningen. Her nevnes noen: Uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene er avtalefestet. Det innebærer at tariffavtalen bestemmer alle vilkår for ordningen og hele uførepensjonens utmåling. Det er noe annet og langt bedre enn å tariffeste uførepensjonen i tjenestepensjonsordningen som et nettotillegg til folketrygdens uføretrygd. Et så enkelt spørsmål som hvor raskt NAV og tjenestepensjonsleverandørene behandler enkeltsaker og i henhold til hvilke regler, taler sterkt for videreføring av dagens bruttoordning. En omlegging til en nettoordning for uførepensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene forutsetter kompensasjon for både samordningsfordeler og skatteomlegging. Det ser ut som regjeringen glemmer samordningsfordelene når de snakker om kompensasjon for skatteomleggingen og omlegging til en nettoordning. Bruttogarantien sikrer 66 prosent av sluttlønn. Dette sluttlønnsbegrepet er annerledes enn det "sluttlønns"-begrepet som brukes i den nye uføretrygden i folketrygden (tre beste av 5 siste). Bruttogarantien sikrer uførepensjon i tjenestepensjonsordningen for de som har lavere uføregrad enn 50 pst. Her dekker tjenestepensjonsordningen uførepensjonen fullt ut. Bruttogarantien dekker manglende opptjening i folketrygden (30 vs 40/alle år). Bruttogarantien sikrer 66 prosent uførepensjon også for de som har lavere aldersgrenser (særaldersgrenser). Forhandlingene om tilpasningen av uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene til den nye uføretrygden i folketrygden vil med andre ord ha en rekke ingredienser som må analyseres nøye. Heller ikke her kan regjeringen regne med at arbeidstakerorganisasjonene vil sitte med lua i hånda. Bak det hele spøker selvfølgelig også et ønske fra sterke krefter om en omlegging til netto (påslag) av alderspensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Unios notatserie nr. 5/

12 Unios notatserie Unio har medlemmer : lærere, lektorer, førskolelærere, sykepleiere, forskere, politi, prester, fysioterapeuter, ergoterapeuter, diakoner, skatterevisorer, konsulenter og ledere Unio vil sikre og videreutvikle velferdsstaten og samfunnets fellesverdier : sikre full sysselsetting : øke forskningen : kjempe mot offentlig fattigdom og privatisering av sentrale offentlige tjenester : øke verdsettingen av utdanningsgrupper i offentlig sektor : sikre gode trygde- og pensjonsordninger Skatterevisorenes Forening Unios notatserie nr. 5/