Unios notatserie nr. 1/2013. Yngre årskull. om levealderjustering, individuelle garantier, grunnlovsvern, samordningsfordeler og «nullpensjonister»

Transkript

1 Unios notatserie nr. 1/2013 Yngre årskull om levealderjustering, individuelle garantier, grunnlovsvern, samordningsfordeler og «nullpensjonister» Erik Orskaug, sjeføkonom i Unio 5. februar 2013 Unio - Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede Stortingsgata 2, 0158 Oslo Telefon:

2 Innhold Side Hva gjenstår?...3 Individuell garanti...4 Forholdsmessig garanti...6 Forholdsmessig versus 4 års utfasing...7 Lenger utfasingsperiode...8 «Nullpensjonister» og samordningsreglene...8 Viderefør verdien av samordningsfordelene...9 Unios notatserie på (utdrag) Nr Pensjonsopptjening for studier Nr Tjenestedirektivet en oversikt Nr Personellbudsjett for velferdstjenester i lys av Soria Moria, oppdatert juni 2007 Nr Uføreutvalget en kort presentasjon og noen foreløpige vurderinger Nr Arbeidsmiljø, sykefravær og inkludering Nr Unios innspill til Likelønnskommisjonen januar 2008 Nr AFP-utvalget, en kort presentasjon og noen kritiske merknader Nr Skift/turnus og deltid Nr Kan ny AFP i privat sektor overføres til offentlig sektor? Nr Makt og innflytelse i EU fagbevegelsens rolle Nr OfTP-utvalget en kort presentasjon og noen kritiske merknader til rapporten Nr Offentlig tjenestepensjon om meklingsresultatet 2009 Nr En oversikt over lønn for ledere i kommunesektoren Nr Ny pensjonistbeskatning - kommentarer til regjeringens forslag Nr Skattlegging av pensjonsinntekt - Unios høringssvar Nr Kombinasjon arbeid og pensjon Nr Brutto er best Nr Uførepensjon og skatt Nr Kunnskapskommunen Nr På arbeidsgivers nåde - privat tjenestepensjon Nr Er forskning arbeid? Nr «Trygdeoppgjøret» 2012 Nr Unios kommentarer til Revidert budsjett 2012 og Kommuneproposisjonen 2013 Nr Hybriden tjenestepensjon à la carte Nr Frontfagsmodellen modell under press Nr Hybriden Unios høringssvar Nr Unios kommentarer til forslaget til statsbudsjett for 2013 Nr Unios innspill til regjeringen Stoltenberg i forkant av 2014-budsjettet Nr Yngre årskull og offentlig tjenestepensjon Unios notatserie gir bakgrunn og kommentarer til aktuelle faglige og politiske spørsmål. Her trykker vi også Unios syn i viktige høringssaker og våre innspill i forbindelse med statsbudsjett mv. Unios notatserie nr. 1/2013 2

3 5. februar 2013 Yngre årskull Hvordan skal grunnlovsvernet av opptjente rettigheter ivaretas for de som er født i 1959 og senere? Dette er et av spørsmålene som ikke er avklart etter pensjonsavtalen om offentlig tjenestepensjon fra Regjeringen antydet en overgangsperiode på 4 år for organisasjonene før jul i fjor. Det ville gitt full levealderjustering av bruttopensjonen for de som er født i 1963 eller senere. En ansatt som er født i 1963 kan lett ha jobbet 25 år i offentlig sektor før De opptjente bruttorettighetene i offentlige tjenestepensjonsordninger før 2011 er vernet av Grunnloven. Regjeringens antydede forslag må åpenbart være i strid med grunnlovsvernet. Etter forslaget ble det bråk. Mye tyder på at prosessen snubla i Samarbeidskomiteen mellom LO og Arbeiderpartiet tidlig i januar. Nå venter vi på at arbeidsministeren skal gi organisasjonene en tilbakemelding. I høst trodde alle at denne runden skulle bli «problemfri». Nå går det kanskje mot utsettelse til etter valget. Regjeringen ønsker øyensynlig ikke å sluttføre implementeringen av avtalen med organisasjonene fra Vi kan bare spekulere i hvorfor. Hva gjenstår? Stortingsbehandlingen i 2010 ga nye beregningsregler for alderspensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene for de «eldre årskullene» fram t.o.m kullet og den individuelle garantien på 66 pst t.o.m kullet. Etter dette gjenstår beregningsregler for de yngre årskull, nye samordningsregler, uførepensjon og etterlattepensjon. Unios syn på disse spørsmålene har hele tiden vært klart: «Yngre årskull», dvs. de som er født i 1959 eller senere, må vernes mot levealderjustering av opptjente bruttorettigheter i de offentlige tjenestepensjonsordningene før Samordningsreglene må tilpasses ny folketrygd, men innrettes slik at de ivaretar mye av de samme hensynene som i dag, særlig de med lav lønn/deltid. Verdien av samordningspengene «i makro» må videreføres, dvs. at arbeidsgiver ikke skal spare penger på nye samordningsregler, men at det som kommer på toppen av bruttogarantien på 66 pst i gjennomsnitt skal utgjøre like mye som før innføring av nye samordningsregler. Uføre- og etterlattepensjonsordningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene må være like god som dagens ordning. Regjeringen har sagt at de uføre skal opprettholde kjøpekraften. Regjeringen har også sagt at de ønsker en nettoordning på toppen av den nye «sluttlønnsordningen» for uføre i folketrygden. Unio vil åpent vurdere regjeringens forslag, men mener at regjeringen også må utrede en videreført bruttoordning. Dette notatet ser bare på alderspensjonsrettighetene for yngre årskull og samordningsreglene. Unios notatserie nr. 1/2013 3

4 Individuell garanti I offentlig tjenestepensjon har bruttogarantien et sterkt grunnlovsvern. Det er derfor pensjonen som følger av «66-prosenten» i bruttoordningen som vernes, og ikke bare det som tjenestepensjonsordningen utbetaler på toppen av folketrygden. Samordningsfordelene som kommer på toppen av 66-prosenten antas å ha et svakere vern enn bruttogarantien. Stortingsbehandlingen i 2010 ivaretok grunnlovsvernet av opptjente rettigheter før 2011 for eldre årskull fram til og med 1958-kullet med en individuell garanti på 66 pst av sluttlønn. For disse årskullene blir først hele bruttopensjonen inklusive samordningsfordelene levealderjustert med folketrygdens forholdstall. Hvis levealderjusteringen gir en pensjon på under 66 pst, gis et tillegg, en individuell garanti, som bringer pensjonen opp til 66 pst av sluttlønn. 1 Et hovedproblem med den individuelle garantien er at den kun tar hensyn til hvor gammel den enkelte er, ikke hvor mange års opptjening arbeidstakeren har før Dette byr på ytterligere problemer når regjeringen vil bygge videre på den individuelle garantien og fase denne ut for de yngre årskullene. I et notat før jul i fjor antydet regjeringen at denne overgangsperioden skulle være så kort som 4 år, dvs. at de som er født i 1963 skulle ha full levealderjustering av all opptjent pensjon. Hvor urimelig et slikt forslag er blir tydelig når en arbeidstaker som er født i 1963 lett kan ha 25 års opptjening før Denne opptjeningen skulle da etter regjeringens syn ikke ha noe grunnlovsvern. Regjeringens antydede modell for utfasing av den individuelle garantien: 1958-kullet: Omfattes av den individuelle garantien på 66 pst av sluttlønn for de eldre årskullene 1959-kullet: Får 80 pst av den individuelle garantien beregnet for 1958-kullet 1960-kullet: Får 60 pst av den individuelle garantien beregnet for 1958-kullet 1961-kullet: Får 40 pst av den individuelle garantien beregnet for 1958-kullet 1962-kullet: Får 20 pst av den individuelle garantien beregnet for 1958-kullet 1963-kullet: Får full levealderjustering Individuell garanti for 1958-kullet Vi ser på en arbeidstaker med en sluttlønn på kroner, som er 7 pst høyere enn gjennomsnittslønna for heltidsansatte i Samordningsfordelenes størrelse varierer etter yrkesmønster. Legger vi til grunn at disse utgjør 2 pst av sluttlønn blir samlet kompensasjon før levealderjustering 68 pst. Forholdstallet for 1958-kullet er 1,087. Vi har da: Med individuell garanti er bruttopensjonen 66 pst Uten individuell garanti, dvs. med full levealderjustering er bruttopensjonen 62,6 pst (68/1,087) Den individuelle garantien utgjør da 3,4 pst av sluttlønn eller kr 1 Arbeidstakerorganisasjonene kritiserte denne metoden i 2010 og mente at den ikke i tilstrekkelig grad ivaretok grunnlovsvernet av opptjente rettigheter. Organisasjonene foreslo en alternativ metode med delt beregning som direkte tok hensyn til hvor mange år arbeidstakeren hadde hatt opptjening i offentlige tjenestepensjonsordninger før og etter Unios notatserie nr. 1/2013 4

5 Samordningsfordelenes størrelse vil påvirke størrelsen på den individuelle garantien. Større samordningsfordeler vil gi mindre individuell garanti. Modell med utfasing over 4 år Regjeringens antydede modell med utfasing over 4 år ville i dette tilfellet gitt en individuell garanti for årskullene i følgende størrelsesorden: 1959-kullet: 3,4 pst x 0,8 = 2,7 pst = kr 1960-kullet: 3,4 pst x 0,6 = 2,0 pst = kr 1961-kullet: 3,4 pst x 0,4 = 1,4 pst = kr 1962-kullet: 3,4 pst x 0,2 = 0,7 pst = kr 1963-kullet: 0 En arbeidstaker som er født i 1963 ville med andre ord ha full levealderjustering av hele pensjonen til tross for at opptjening før 2011 kan være opp mot 25 år. Dette må være i strid med grunnlovsvernet av opptjente rettigheter. Modellen er tenkt slik at den individuelle garantien lønnsreguleres slik at en garanti på 3,4 pst av sluttlønn beregnet for 1958-kullet opprettholder sin relative betydning i forhold til lønn, men avkortes i forhold til årskull. Figur 1 viser en meget rask utfasing av grunnlovsvernet av opptjente rettigheter før Figur 1: Full levealderjustering av all opptjening sammenliknet med en modell som utfaser grunnlovsvernet over 4 år, årskullene , pensjon i prosent av sluttlønn Utfasing over 4 år Full levealderjustering Unios notatserie nr. 1/2013 5

6 Forholdsmessig garanti For å kunne vurdere utslagen av regjeringens (antydede) forslag, må vi ha et sammenlikningsgrunnlag som bedre tar hensyn til de grunnlovsvernede bruttorettighetene som er opparbeidet før Dette kan gjøres på forskjellige måter. Her velger vi å se på en individuell garanti som er forholdsmessig i den forstand at den direkte tar hensyn til hvor mange år opptjening arbeidstaker har før og etter Beregning av en forholdsmessig garanti Først beregnes bruttopensjonen før og etter levealderjustering. Den individuelle garantien utgjør da en andel av differansen mellom disse to beløpene. Andelen kan uttrykkes med en brøk som har opptjeningsår før 2011 i teller og samlet opptjeningstid i nevner. Modellen er presentert for både Arbeidsdepartementet og partene av KLP (alternativt kunne en i tråd med opptjeningskravet i de offentlige tjenestepensjonsordningene sette en øvre grense for nevneren på 30 år). Den forholdsmessige garantien innebærer at arbeidstakere med mange års opptjening før 2011 vil få en større individuell garanti enn de som har kort opptjening i tjenestepensjonsordningen før Dette er mer i samsvar med grunnlovsvernet av opptjente rettigheter enn en modell som kun tar hensyn til arbeidstakers alder. Modellen er videre enkel, det kreves ingen ny registrering av data eller kompliserte datasystemer, det eneste som må plottes inn er antall års opptjening før og etter Eksempel med 1963-kullet Regjeringens modell med utfasing av den individuelle garantien over 4 år ville gitt full levealderjustering av hele pensjonen for en arbeidstaker som er født i Med en forholdsmessig modell ivaretas grunnlovsvernet mot levealderjustering av opparbeidede rettigheter før 2011 bedre. Vi ser på en arbeidstaker med kroner i sluttlønn, 23 års opptjening før og 19 års opptjening etter 2011 fram til pensjonsuttak ved 67 år. Forholdstall for 1963-kullet ved 67 år er 1,120. Samlet bruttopensjon inklusive samordningsfordeler og før levealderjustering er 68 pst av sluttlønn, eller kr Full levealderjustering gir en pensjon på 60,7 pst av sluttlønn, eller kr Differanse: 7,3 pst av sluttlønn, eller kr Forholdsmessig individuell garanti: 7,3 pst x 23/42 = 4,0 pst av sluttlønn, eller kr Forskjellen mellom en utfasing av dagens individuelle garanti over 4 år og en forholdsmessig individuell garanti, vil med andre ord kunne bli over kroner for en arbeidstaker som i dag er 50 år og har hele 23 års opptjening i en offentlig tjenestepensjonsordning før Dette tapet må arbeidstaker ta. For 50-åringer med mindre enn 23 års opptjening før 2011 blir tapene mindre. Unios notatserie nr. 1/2013 6

7 Forholdsmessig versus 4 års utfasing Figur 2 viser forskjellige måter å ta hensyn til opparbeidede grunnlovsvernede rettigheter i de offentlige tjenestepensjonsordningene før Den røde nederste linjen viser kompensasjonen i bruttoordningen dersom all opptjening, både den arbeidstaker har før 2011 og etter 2011, levealderjusteres fullt ut. Den grønne øverste linjen viser kompensasjonen dersom du lar levealderjusteringen slå inn forholdsmessig som beskrevet over. Linjen er en «maksimallinje» i den forstand at arbeidstaker har maks antall års opptjening før For alle årskull er det lagt til grunn yrkesstart ved 24 år og pensjonsuttak ved 67 år. En som er født i 1963 har da 23 år i tjenestepensjonsordningen før 2011, mens en som er født i 1978 kun har 8 års opptjening før 2011 og endelig en som er født i 1986 har all opptjening etter Skulle en ha illustrert kompensasjonen for de som har kortere opptjening enn 42 år ville den grønne linjen ligger lavere fordi den relative betydningen av opptjeningsårene før 2011 ville bli redusert. Den blå linjen i midten viser regjeringens antydede utfasingen av grunnlovsvernet over 4 år. Det skulle være unødvendig å kommentere hastverket. Tapet for en som er født i 1963 kan bli over kroner. Tapet vil være stort for mange årskull. De fleste ganger tidligere (i uformelle sammenhenger) når en utfasingsperiode har blitt nevnt, har ingen noen gang nevnt noen kortere periode enn ti år. Selv det har vi oppfattet som «forhandlingssnakk». Figur 2: En sammenlikning av en modell som utfaser grunnlovsvernet over 4 år med en forholdsmessig utfasing, årskullene , pensjon i prosent av sluttlønn Forholdsmessig 42 Utfasing over 4 år Full levealderjustering Unios notatserie nr. 1/2013 7

8 Lenger utfasingsperiode Mye tyder på at regjeringen legger mye prestisje i å finne en modell for utfasing som bygger videre på den individuelle garantien som allerede er gitt for årskullene fram til og med kullet. Dette kan f.eks. gjøres ved å utvide 4-årsmodellen til en modell over 10 eller 20 år, se figur 3. En kunne for så vidt også tenke seg en utfasing over 30 år, det ville vært tilstrekkelig til å få tatt hensyn til alle som har opptjening før På den annen side er denne modellen kun knyttet til arbeidstakers alder. Det betyr at de som har relativt kortere opptjening før 2011 får en «overkompensasjon» med denne modellen. Her ville den forholdsmessige modellen truffet langt mer riktig mht. til den enkeltes faktiske opptjening før Departementet har derimot ikke drøftet eller presentert beregninger med slike modeller for partene. Figur 3: Utfasing av grunnlovsvernet over hhv 4, 10 og 20 år sammenliknet med en forholdsmessig utfasing, årskullene , pensjon i prosent av sluttlønn Forholdsmessig 42 Utfasing over 10 år Full levealderjustering Utfasing over 20 år Utfasing over 4 år «Nullpensjonister» og samordningsreglene En «nullpensjonist» i en offentlig tjenestepensjonsordning er en som har et samordningsfradrag som er høyere enn bruttopensjonen (66-prosenten). Samordningsfradraget er folketrygd minus samordningsfordeler. «Nullpensjonisten» får ikke Unios notatserie nr. 1/2013 8

9 noe fra tjenestepensjonsordningen, kompensasjonen fra folketrygden alene er høyere enn bruttogarantien på 66 pst. De aller fleste av disse pensjonistene får i dag likevel god uttelling i tjenestepensjonsordningen gjennom samordningen med folketrygden. Antallet «nullpensjonister» i dagens ordning er derfor meget lavt. Vi skal også huske på at «nullpensjonistene» har fulle rettigheter i AFP-ordningen, uførepensjonen og etterlatteordningene i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Grunnen til at mange med lav lønn, deltid og kort tjenestetid likevel kommer relativt bra ut i de offentlige tjenestepensjonsordningene er dagens samordningsregelverk. Gjennom de såkalte samordningsfordelene som deltidsfordelen, fiktivfordelen og grunnpensjonsfordelen tilgodeses arbeidstakere med lav lønn, deltid eller mye inntekt utenom offentlig sektor, enten på full tid eller som biarbeid. Dagens samordningsregler er meget kompliserte og de er konkret knyttet til regelverket i den gamle folketrygden. Ingen på arbeidstaker- eller arbeidsgiversiden har satt seg i mot at de gjøres enklere. Mange på arbeidstakersiden har derimot sagt at det nye samordningsregelverket må ivareta mange av de samme hensynene som dagens regelverk. Ett av disse hensynene er åpenbart å tilgodese de som ellers ville endt som «nullpensjonister» i tjenestepensjonsordningen etter mange år med innbetaling av 2 pst av lønn i egenandel. I løpet av høsten i fjor presenterte Arbeidsdepartementet noen foreløpige forslag til nye samordningsregler. I siste runde før jul var det antydede forslaget en enkel kombinasjon av et fastbeløp til alle og et beløp som var inntektsavhengig. For de fleste med fulltidskarrierer ville de nye reglene vært greie. Det departementet ikke hadde undersøkt var hvor mange som ville bli «nullpensjonister» med forslaget. I kommunal sektor har samordningsfoldelene størst betydning. KLP har beregnet at innretningen av departementets forslag ville gjøre over 20 pst av pensjonistene til «nullpensjonister». Dette er selvsagt en uakseptabel virkning som ville undergrave hele bruttoordningen. Forslaget ville spesielt ramme kvinnedominerte grupper med lav lønn og høy andel deltid. Unio har overfor arbeidsministeren sagt at det må legges til rette for en minsteytelse fra offentlig tjenestepensjon i størrelsesorden 0,1-0,15 G for å unngå at noen blir «nullpensjonister» i tjenestepensjonsordningene. Det vil sikre et minimum av uttelling i alderspensjonen for medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning hvor den ansatte betaler et innskudd på 2 pst av lønn. En slik minsteytelse er ikke stor, den kan for eksempel sammenliknes med obligatorisk tjenestepensjon i privat sektor, som uansett kommer på toppen av folketrygdens ytelse. Viderefør verdien av samordningsfordelene Makroverdien av samordningsfordelene ble forutsatt videreført i nye samordningsregler i oppgjøret i I fellesordningene for kommuner, fylkeskommuner og helseforetak utgjør samordningsfordelen for alderspensjonister i gjennomsnitt om lag 0,4 G. KLP har gjort beregninger som tyder på at departementets forslag gir en betydelig besparelse for offentlige arbeidsgivere i kommunal sektor. Videre har KLP gjort beregninger som viser at det i tillegg til de foreslåtte reglene er rom for en garantert minsteytelse fra tjenestepensjonsordningen innenfor de økonomiske rammer som følger av dagens samordningsregelverk. Unios notatserie nr. 1/2013 9

10 Unios notatserie Unio har over medlemmer : lærere, lektorer, førskolelærere, sykepleiere, forskere, politi, prester, fysioterapeuter, ergoterapeuter, diakoner, skatterevisorer, konsulenter, ledere, radiografer og maskinister Unio vil sikre og videreutvikle velferdsstaten og samfunnets fellesverdier : sikre full sysselsetting : øke forskningen : kjempe mot offentlig fattigdom og privatisering av sentrale offentlige tjenester : øke verdsettingen av utdanningsgrupper i offentlig sektor : sikre gode trygde- og pensjonsordninger Skatterevisorenes Forening Unios notatserie nr. 1/