Notat fra RO januar Konsekvensutredning av mulige strukturelle tiltak fra 2 til 1.

Transkript

1 Notat fra RO januar Konsekvensutredning av mulige strukturelle tiltak fra 2 til 1. Oppdrag i Rollag kommune Mandat og metode RO er engasjert av rådmannen i Rollag for å bistå i arbeidet med å utrede konsekvenser av mulige strukturelle endringer innenfor grunnskole, barnehage og bibliotek. Mulige konsekvenser skal beskrives i forhold til økonomi, effekt for brukerne av tjenestene, konsekvens for de ansatte, for nærmiljøene samt skyss/transport. ROs opplegg presentert i tilbud datert bygger på kommunens prosjektbeskrivelse (fra 2 til 1) datert RO stilte med 2 rådgivere til gjennomføring av samtaler og møter samt befaringer 1. og 2. desember 08. Det ble gjennomført samtaler med ledere, tillitsvalgte, politikere og øvrige ansatte. I tillegg ble det invitert til foreldremøter både ved skolene i Veggli og Rollag, også for foreldre til barn i barnehagen. ROs rådgivere hadde samtaler med over 30 personer. På foreldremøtene møtte totalt vel 40 personer. Begge skolene og begge barnehagene ble besøkt for en driftsorientering. RO har i tillegg hatt tilgang til omfattende skriftlig informasjonsmateriell vedrørende drift av kommunens grunnskoler, barnehager samt bibliotek. Rektor for skolene samt en av styrerne for barnehagene har i tillegg foretatt noen kostnadsberegninger som effekt av mulige endringer i struktur. Disse vedlegges notatet, og skal kvalitetssikres i det videre arbeidet. Det vil trolig også bli behov for ytterligere kostnadsberegninger, foretatt lokalt eller av RO. Konsekvens for kostnader ved skoleskyss ved ulike strukturelle endringer vil også måtte beregnes, i samråd med skyssoperatør. Nedenfor presenteres ROs vurderinger med utgangspunkt i informasjonen som er innhentet. Dette notatet er ikke endelig svar på utredningsoppdraget, men et innspill til en bredt sammensatt prosjektgruppe. Denne skal arbeide videre med å beskrive effektene av Kjøpmannsgata 13 Pb 13, 7501 Stjørdal e-post ro@ro.no telefon fax

2 ulike strukturelle endringer. Utredningen skal være sluttført før sommeren Status for tjenestene innen de tjenesteområder som utredningen omfatter i Rollag kommune Nedenfor beskrives kort hvilket bilde av grunnskolen, barnehagene og bibliotekene som framstår for RO etter at ROs rådgivere har analysert følgende informasjonskilder: o o o Skriftlig informasjon om tjenesteområdet så som årsmeldinger, plandokumenter økonomiplaner, saksdokumenter til politisk behandling senere år, oversikt over struktur etc. Offentlig tilgjengelig statistikk gjennom GSI og KOSTRA Informasjon som ROs rådgivere fikk gjennom samtaler med ledere, tillitsvalgte, fagpersoner, politikere etc., samt innspill fra foreldremøter i Veggli og Rollag. ROs hovedinntrykk RO sitter igjen med et klart inntrykk av at både skolene og barnehagene samt bibliotektilbudene har rimelig bra omdømme. RO møtte ansatte både i barnehagene og i skolene som var delt i synet på hvor fornuftig det ville være å redusere antallet driftsenheter, fra 2 skoler til 1, fra 2 barnehager til 1 og fra 2 bibliotek til ett. Holdningene til en mulig endring av strukturen var delte, og argumentene for eller i mot ulike løsninger og lokaliseringer var svært forskjellige. Dette kan bety at posisjonene ikke er helt låste, og at alle parter er villige til å få alle vurderinger og fakta på bordet. Det er i så fall et positivt utgangspunkt. Videre opplevde ROs rådgivere et positivt og oppriktig engasjement rundt spørsmålene som utredningen skal skissere mulige svar på, for å finne et best mulig kunnskapsgrunnlag for en videre politisk beslutningsprosess. Når det gjelder hvilke perspektiv som oftest framsto som viktig i argumentrekkene for det ene eller det andre alternativet, var det et flertall som la vekt på konsekvensene for lokalsamfunnene dersom en reduserte særlig antallet enheter innenfor grunnskole og barnehage fra 2 til 1. Dette kan tolkes som at perspektivet om kvaliteten på tilbudet til det enkelte barnet, kom litt i bakgrunnen. Særlig gjelder dette synspunktene vedrørende strukturendring innenfor grunnskolen. På mange måter er dette selve dilemmaet ved konsekvensvurderinger innenfor dette tjenesteområdet, hovedfokus blir raskt rettet mot de konsekvenser dette kan ha for lokalsamfunn og grendelag. Dette er en kjent utfordring fra lignende prosesser i andre kommuner. Inntrykket av en slik grendestrid ble også gitt i Rollag kommune, kampen mellom Veggli og Rollag som uavklarte kommunesentra kom tydelig til uttrykk. Ellers viser tall at kommunens barnehager har meget god fagdekning blant ansatte, noe som kan vurderes som et kvalitativt fortrinn. Videre har både barnehagene, men særlig skolene rimelig gode fysiske rammer å jobbe innenfor. Oppgradering av skolene de senere 2

3 årene gjør at skolene framstår med oppdatert areal og med rikelig areal. Satsing på inventar og utstyr for elevene i grunnskolen er meget høy sammenlignet med andre kommuner (4 ganger så høy som gjennomsnitt for landet i 2007). Tallene for antallet elever per datamaskin er et konkret funn som underbygger denne satsingen (2,1 elever per datamaskin i 2007, mens landssnitt er 4,0). På tross av at Rollag kommune er en eldrekommune sammenlignet med andre kommuner, synes politikerne å prioritere oppvekst rimelig høyt. Rollag skulle ut fra alderssammensetningen i kommunen bruke mindre andel av kommunens totale netto driftsutgifter til skole enn andre kommuner. Dette stemmer for grunnskolen men ikke for barnehagene. Kostnadsprofilen for grunnskolen tyder likevel på at kostnader per enhet er høyere enn gjennomsnittlig. Bilde 1: Alderssammensetning utvalg 0-15 år og over 67 år Andel innbyggere 0 15 år Andelen innbyggere over 67 år Rollag kommune 19 % 18,3 % Landsgjennomsnitt 21 % 12,7 % Gjennomsnitt for 20 % 13,9 % kommunene i Buskerud Gjennomsnitt for 20 % 17,7 % kommunene i gruppe 6 i KOSTRA Flesberg kommune 21 % 15,6 % (Kilde SSB- Kommunearket) RO vil trekke fram noen kostnadselementer fra tallmaterialet i KOSTRA. RO vil fraråde å oppfatte KOSTRA-tallene som absolutte sannheter, men de er viktige indikatorer på kostnadsprofiler, og kan brukes i et sammenlignende perspektiv. Rollag kommune er i KOSTRA plassert i kommunegruppe 6: Små kommuner med høye bundne kostnader per innbygger og høye frie disponible inntekter. Av de 58 kommunene i gruppe 6 er 34 kommuner i Nordland, Troms og Finnmark, kommuner med særlige tillegg til drift og i stor grad kommuner med spredt bosetting og vanskelig geografi. SSB-tall viser at Rollag har brutto driftsinntekter på høyde med gjennomsnittet for kommunene i gruppe 6 (ca. kr 1.100,- per innbygger lavere enn snittet), men totalt ligger brutto driftsutgifter høyere i Rollag enn snittet for kommunegruppe 6 (nærmere kr 2.000,- per innbygger høyere enn gjennomsnittlig). Ut fra dette kan en forstå kommunens ressursmessige utfordringer. 3

4 Bilde 2: Netto driftsutgifter grunnskole per innbygger Rollag Flesberg Kom m unegruppen Gj. Fylket Gj.landet Som tallene viser, er utgiftene til grunnskolen fordelt per innbygger om lag like høyt som gjennomsnittet for kommunene i gruppe 6, men høyere enn andre i sammenligningslinjen. Ut fra kommunens alderssammensetning kunne det være rimelig å anta at netto driftsutgifter til grunnskole per innbygger ville være lavere enn gjennomsnittlig. Dette er altså ikke tilfelle. Noe av det samme bildet finner RO også når det gjelder barnehagene, jfr. bilde 3 nedenfor. Bilde 3: Netto driftsutgifter per innbygger 1 5 år i kroner, barnehager 4

5 Rollag Flesberg Komm unegruppen Gj. Fylket Gj.landet En forklaring på dette kostnadsbildet kan blant annet være: o Bedre fagdekning enn gjennomsnittlig. o Struktur med 2 små driftsenheter. o Svært fleksible tilbud når det gjelder åpningstid og størrelse på andel plass i barnehagen. Dette siste fører blant annet til lav utnyttelsesgrad i forhold til bemanning. Dette er delvis dokumentert gjennom sammenligningen i bilde 4 nedenfor. Bilde 4: Korrigerte brutto driftsutgifter til kommunale barnehager per korrigert oppholdstime (kroner) 5

6 Rollag Flesberg Kom m unegruppen Gj. Fylke t Gj.landet Drifting av 2 relativt små barnehager kan erfaringsmessig være dyrere enn drifting av en litt større barnehage. Dette særlig når en legger til grunn både FDV og kapitalkostnader. KOSTRA-tallene slik de framstår i bilde 5 nedenfor indikerer dette. Bilde 5: Utgifter til kommunale lokaler og skyss per barn i kommunal barnehage (kroner) 6

7 Rollag Flesberg Kom m unegruppen Gj. Fylke t Gj.landet Kommunen har ikke utgifter til skyss til og fra plass i barnehage, tallene omfatter i hovedsak utgifter til kommunale lokaler. Tallene kan være påvirket av at Rollag har brukt ressurser senere år på oppgradering, også av barnehagenes lokaliteter. Når det gjelder kostnadsbildet for grunnskolen i Rollag, sammenlignet med andre kommuner, kan en finne noe av det samme bildet som for barnehagene. Bilde 6: Netto driftsutgifter grunnskoleundervisning per innbygger Rollag Flesberg Kom m unegruppen Gj. Fylket Gj.landet På tross av lavere andel innbyggere 0-15 år i Rollag enn i andre kommuner, er altså kostnaden til grunnskoleundervisning per innbygger høyere enn gjennomsnittlig. Dette kan 7

8 skyldes høy gjennomsnittsalder blant undrevisningspersonell og høyere lønnsutgifter enn gjennomsnittlig på grunn av høyt utdannet personell med lang ansiennitet. Skolestrukturen med lite antall elever per årsverk er også medvirkende til tallene ovenfor. Bilde 7 nedenfor kan indikere et tilsvarende kostnadsbilde. Bilde 7: Netto driftsutgifter grunnskoleundervisning, per innbygger 6 15 år Rollag Flesberg Kom m une - gruppe n Gj. Fylket Gj.landet Rollag ligger høyest i sammenligningen når det gjelder ressurser til undervisning per elev. Dette indikerer større lærertetthet enn gjennomsnittlig. Noe av dette kan forklares med strukturen som kommunen har innenfor skole, med 2 relativt mindre driftsenheter. En annen forklaring kan være tradisjon for å beregne større andel ressurser til delingstimer enn i andre kommuner. Det er også tenkelig at andelen ressurskrevende enkeltelever er større enn gjennomsnittlig, noe som vil påvirke ressursbehov. Andelen elever med enkeltvedtak etter opplæringsloven er ikke vesentlig høyere i Rollag enn i sammenlignbare kommuner, så dette er ikke forklaringen. Skolefritidsordningen (SFO) synes å være ekstra kostbar i Rollag sammenlignet med andre kommuner. Bilde 8 nedenfor er en klar indikasjon på dette. Bilde 8: Netto driftsutgifter til skolefritidsordningen, per innbygger 6 9 år 8

9 Rollag Flesberg Kom m unegruppen Gj. Fylket Gj.landet Det er trolig 2 hovedforklaringer på dette kostnadsbildet innenfor SFO. a. Andelen elever med full plass i SFO er lav i Rollag sammenlignet med i andre kommuner (23 % i Rollag mot 54 % som landssnitt). b. Andelen ansatte i SFO med lærerutdanning, førskoleutdanning eller tilsvarende, er langt høyere i Rollag enn i andre kommuner. Bibliotek Når det gjelder netto driftsutgifter til folkebibliotek per innbygger, ligger Rollag stort sett på landssnitt (Rollag kr 264,-, landssnitt kr 239,-), men bruker langt mindre enn gjennomsnittlig i kommunegruppe 6 (kr 403,-). Utlånsfrekvens for alle medietyper fra bibliotek er i Rollag langt lavere enn gjennomsnittlig (3,5 mot 5,1), og derav også antallet besøk i folkebiblioteket per innbygger (1,7 mot 4,7). Dette skulle indikere at bibliotektjenesten er relativt sett dyrere i Rollag enn i andre kommuner, og noe av dette kan skyldes struktur, med 2 små driftsenheter. Oppsummering - økonomi Dersom en skal stole på kommunens egen innrapportering til KOSTRA, gir bildene fra KOSTRA ovenfor indikasjoner på følgende: Det er flere funn i KOSTRA som tyder på at Rollag bruker mer ressurser til både skole og barnehage enn andre kommuner, i hovedsak driftskostnad per tjenesteenhet (per elev, per barn etc.). Sjøl om fagdekning er god, kvalitet og fleksibilitet i tilbudene både i skole og barnehage er over gjennomsnittlig etc., er det rimelig å anta at de relativt sett høyere driftskostnadene i Rollag også kan skyldes struktur. Sett ut fra bruksfrekvens og utlånsmengde, indikerer KOSTRA-tallene at 9

10 bibliotektjenesten er dyrere i Rollag enn i andre kommuner. Noe av dette kan ha sin årsak i struktur. Uansett er det et potensiale for mer kostnadseffektiv drift innenfor de 3 tjenesteområdene som omfattes av utredningen. Så vil utredningen vise hvilke økonomiske konsekvenser eller effekter en strukturendring vil kunne gi. En enkel sammenligning ut fra KOSTRA framgår av bilde 9 nedenfor. Dette viser potensialet for mulig kostnadseffektivisering, ut fra et sammenlignende perspektiv. Bilde 9: Innsparings-/ kostnadspotensiale Reviderte tall i KOSTRA per funksjon Netto driftsutgifter til grunn- og spesialskoler per innbygger 6-15 år Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, per innbygger 6 15 år Netto utgifter til skolefritidsordning, per innbygger Netto driftsutgifter grunn og spesialskoler per innbygger Netto driftsutgifter per innbygger 1 5 år i kroner, barnehager Innsparing dersom Rollag = Flesberg Innsparing dersom Rollag = landssnitt Innsparing dersom Rollag = gjennomsnitt Buskerud Innsparing/ økning dersom Rollag = gjennomsnitt gruppe 6 Kr 3,0 mill. Kr 4,5 mill. Kr 5,1 mill. - kr 1,9 mill.* Kr 3,4 mill. Kr 4,8 mill. Kr 5,0 mill. - kr 1,4 mill.* Kr ,- Kr ,- Kr ,- Kr ,- Kr 3,4 mill Kr 5,2 mill. Kr 6,2 mill. - kr ,-* Kr ,- Kr 1,4 mill. Kr 1,6 mill. Kr ,- (antall innbyggere 6-15 år i Rollag er satt til 196, antallet innbyggere 0-5 år er satt til 77 og antall innbyggere totalt er satt til 1400) (* = økte kostnader) KVALITET PÅ TILBUDENE Tilbakemelding fra foresatte og brukere av tilbudene innenfor barnehage, grunnskole og bibliotek kan tyde på høyt nivå og god kvalitet på dagens tjenester eller tilbud. I følge KOSTRA skårer Rollag høyt på antall grunnskolepoeng (40,5 mot 38,5 som landssnitt og 39 som snitt for kommunene i gruppe 6). Dette er en indikator på at tilbudet innenfor grunnskolen gir gode resultater for brukerne. Denne poengskåren sier selvsagt ikke noe om hva som er den vesentligste faktoren for at en oppnår gode resultater. 10

11 Også fra foreldrehold er det flere som er inne på at små enheter gir bedre muligheter for de voksne til å se den enkelte eleven eller det enkelte barnet i barnehagen. I de foreldremøtene som ble arrangert var det mange synspunkter som ble lagt fram til forsvar for dagens modell og at denne skulle videreføres. Flertallet av synspunktene går likevel på hensyn til lokalmiljø, hensyn til aktivitet i grenda, ha et samlingspunkt og nærhet mellom hjem og skole/barnehage. De synspunkter som gikk på vurdering av effekt for kvaliteten i tilbudet til den enkelte elev, til det enkelte barnet i barnehagen, innhold i bibliotektilbudene etc., var mer sprikende. Særlig foresatte fra Rollag var opptatt av argumenter med vinkling elevkvalitet i skolen og som foretrakk 2 små enheter framfor 1 enhet. Foresatte ved Veggli var mer åpne for at sett fra et elevsynspunkt, ville det være en fordel med sammenslåing til 1 enhet, uavhengig av hvor denne enheten ble lokalisert. Det var flere, særlig fra Veggli, som poengterte fordelen ved sammenslåing til en skole, ved at elevene fikk et større og mer variert elevmiljø å forholde seg til, flere valgmuligheter i forhold til sosiale relasjoner etc. I tillegg ble det påpekt at 1 skole for alle elevene samlet ville gi et breiere grunnlag for fagmiljø blant lærerne, noe som elevene ville profitere på. Det var noen andre og mer samstemte tilbakemeldinger fra foresatte når det gjaldt spørsmålet om barnehagene. Det var overveiende enighet om at 2 nærbarnehager utgjorde et kvalitativt fortrinn framfor en samla barnehage. Også her kom argumentene fort inn på effekt for foreldre og mulig skyssutgifter og tidsbruk, samt konsekvenser for lokalsamfunnet. Med andre ord var det også her større fokus på konsekvenser for lokalsamfunn og de voksne framfor konsekvenser for barnet i barnehagen. Noen synspunkter var det likevel som gikk på det positive ved liten barnehage når det gjelder det å bli sett som enkeltbarn, mindre støy og uro samt færre voksne å forholde seg til. Alt i alt fikk RO et klart inntrykk av fra foreldrenes ståsted, at dagens modell fungerte bra, og at det særlig i Rollag var sterk interesse for å opprettholde 2 skoler. Argumentrekken for dette var mer av karakter hensyn til lokalsamfunn og foreldre, enn sterke hensyn til kvalitet på tilbudet i skolen til den enkelte eleven. Argumentene for eller mot dagens skolestruktur var ulike blant foresatte i Veggli og foresatte i Rollag krets. Foresatte ved Rollag skole var mer engstelige for en strukturendring fra 2 til 1, fordi de frykter at dette fører til at skolen legges til Veggli. Foresatte ved Veggli skole var mer positive til en sammenslåing til 1 skole, fordi de mente det var store sjanser for at denne skolen skulle ligge i Veggli. Grendetilhørigheten påvirker, naturlig nok, foresattes syn på en strukturendring fra 2 til 1. Også barnehagene fikk godt skussmål, og mer entydige uttrykte ønsker om at denne strukturen burde videreføres. Dette var gjennomgående vurdering hos pårørende enten de representerte Veggli eller Rollag. ROs vurderinger 11

12 Strukturendringer og sentralisering innenfor både oppvekst og helse/omsorg skjer ikke utelukkende av ressursmessige årsaker. Like viktig er denne utviklingen for å sikre en tjeneste som tilfredsstiller stadig økende og mer spesifikke kvalitets- og kompetansekrav gitt av statlige myndigheter og delvis gjennom rettighetslovgivning. Det er mange kommuner som opplever problemer med å rekruttere tilstrekkelig kompetent personell til grunnskolen, fordi skolestrukturen ikke gjør det tilstrekkelig attraktivt å søke stilling, fagmiljøet ved den enkelte skolen blir for spinkelt og sårbart. Når det gjelder skolenes eller oppvekstsentrenes faglige, pedagogiske og psykososiale miljø, er ROs erfaringer følgende: Mindre skoler kan oppleves som mer oversiktlige, og kan gi større nærhet til barna. Oppvekstenhetene eller skolene kan også bli for små. Større skoler kan ha større faglig bredde. Både små og store skoler kan oppvise gode resultater. Dyktig ledelse er avgjørende uansett. Relasjonen mellom lærer og foreldre er uavhengig av skolens størrelse. Et større miljø gir flere muligheter til valg for elevene i sosiale og faglige relasjoner. Det finnes veiledende normer for hvor stor en grunnskole maksimalt bør være i antallet grupper/klasser eller barn, men det finnes ingen veiledende norm for hvor liten en skole kan være for at det kan stilles spørsmålstegn ved kvaliteten i opplæringstilbudet til elevene. RO har ingen grunn til å tro at dagens 2 enheter innenfor grunnskole er så små at det kan reises spørsmålstegn ved kvaliteten på tilbudet. Derimot syner tall for utvikling i antallet elever totalt i kommunen og for de ulike skolene, at Rollag får en reduksjon som kan føre til svært små driftsenheter i grunnskolen ved å videreføre dagens 2 driftsenheter. Prognoser fra SSB for framskrevet folkemengde ut fra middels nasjonal vekst, viser følgende. Bilde 10: Prognose for framskrevet folkemengde, aldersgruppe 6-15 år Rollag (Kilde: SSB) Prognosen tyder på en relativt stor nedgang i antallet innbyggere i skolepliktig alder i årene fram til 2025, med en liten økning igjen fram til Tallene er kun prognose, men kan indikere en utvikling som betyr nedgang i elevtallet i kommunens grunnskole. Ut fra kjent barnetall i Rollag som er skolebegynnere de nærmeste årene, dannes følgende bilde, fordelt på skoler: 12

13 Bilde 11: Rollag kommune elevtallsutvikling (snittall) Rollag Veggli Ungdomstrinn Samla antall (kommunens egne tall) Tallene i bilde 11 bekrefter tallene i bilde 10, tendensen er dessverre klar i retning redusert antall elever totalt. Dersom en ser på elevtall ved Veggli skole per , er dette 146 elever på barne- og ungdomstrinn til sammen. Kommunens totale elevtall (begge driftsenhetene) i 2012 vil, i følge prognosene, være 153. Det kan bety at Veggli burde ha kapasitet arealmessig til å drifte hele skoletilbudet i kommunen for alle elevene. Det er etter ROs mening relevant å stille spørsmålstegn ved muligheten til å opprettholde ønsket kvalitet i skoletilbudet i årene framover ved en videreføring av dagens struktur med 2 driftsenheter og den oppgavefordeling som gjelder i dag. Momentene som kan underbygge en slik tvil kan være: Antallet elever ved den minste skolen (Rollag) blir så lite at det stiller store utfordringer for skolen å gi et utviklende, individuelt tilbud til den enkelte eleven. Faglige og sosiale valgmuligheter for den enkelte eleven er ytterligere redusert. Kommunen vil uansett i årene framover måtte redusere driftsmidler og lærerressurser for begge enhetene på grunn av nedgangen i elevtallet. Redusert antall elever betyr også reduserte statlige overføringer til drift av skoletilbudet. Dette vil kunne føre til faglig avskalling ved begge skolene. Når det gjelder utviklingen av antallet barn i barnehagealder i Rollag, tyder prognoser fra SSB på en relativt stabil gruppe som kan være aktuelle kandidater til plass i barnehagene i årene framover. Tilbakemelding fra foresatte, samt ansatte tyder på et klart ønske om en videreføring av 2 barnehager framfor 1 ut fra flere forhold: Særlig de minste barna profiterer på små og oversiktlige enheter. Nærheten mellom bomiljøene og barnehagene ut fra hensiktsmessighet vedrørende transport etc. Begge barnehagene fungerer godt, også arealmessig. Omgjøring til 1 barnehage vil kreve påbygging/nybygging uansett hvor denne ene barnehagen lokaliseres. Dagens fleksibilitet i ressursbruk og tilbud kan bli vanskeligere i en større barnehage med 4 avdelinger. Når det gjelder bibliotektilbudene, pekes det på dagens modell der eldregruppen er brukere av biblioteket, særlig ved avdelingen i Rollag. En sammenslåing vil gjøre det mindre attraktivt for flere brukergrupper å kunne benytte et tilbud. Det hevdes at et sentralisert bibliotektilbud vil være mindre brukervennlig på grunn av avstanden, og at dette vil ramme bibliotekets eksistensgrunnlag i neste omgang. RO fikk en oppfatning av at skolene i kommunen ikke var hyppige brukere av bibliotekenes tjenester. Statistikk på utvikling av 13

14 bruken av bibliotektjenestene er heller ikke lystelig lesning. Antallet besøk ved bibliotekene ble redusert med hele 31 % fra 2006 til 2007, og antallet utlån ble i samme tidsrom redusert med hele 26 %. Det kan være mange årsaker til denne reduksjonen, så som endringer i åpningstider, naturlige svingninger i frekvens, endret praksis fra skolene i bruk av lokale bibliotek etc. Kommunen må stille seg spørsmålet om 1 eller 2 driftsenheter er best egnet til å bygge opp et bibliotektilbud med nærmere definert innhold, og innenfor en bærekraftig ramme. Det er vel også en erkjennelse som gjøres i mange kommuner at bibliotekenes tilbud i stor grad vil påvirke befolkningens vilje til å benytte tilbudet. Ut fra et ressursmessig synspunkt vil det kunne være rimelig å anta at en sentralisering til 1 driftsenhet gir kommunen bedre sjanse til å bygge opp et attraktivt faglig tilbud, innenfor en begrensa ramme. Dette sammenlignet med å opprettholde et 2-delt tilbud. Det er også kommuner som velger å bygge opp bibliotektilbudet knyttet til skolene, ikke nødvendigvis som egne fysiske enheter utenfor skolene. Konsekvens for ansatte En umiddelbar konsekvens for ansatte i både skole, barnehage og bibliotek dersom en slår sammen fra 2 enheter til 1, kan være: Noen ansatte må flytte arbeidssted. Alle ansatte opplever å få nye kolleger i daglig samhandling. Alle ansatte får med dette et større faglig miljø å hente erfaringer og inspirasjon fra. Ansatte kan oppleve det positive ved å få flere faglige diskusjoner, et breiere fagmiljø og flere å støtte seg til, lære i fra eller lære bort til. Noen ansatte kan oppleve trussel om reduserte personalressurser fordi det er mer effektivt å drifte 1 kontra 2 enheter er ikke nødvendigvis 2 i slike samordninger. Både i barnehage og særlig i skolen, vil ansatte oppleve større barne-/elevgrupper. Dette kan av noen oppleves positivt, men av andre ansatte kan dette oppleves mer uoversiktlig. Ansatte i barnehagene ytrer klarest ønske om at dagens struktur videreføres. Ansatte i grunneskolen er mer delt i synet på hva som vil være riktig. Flere av synspunktene fra lærerne går på det positive ved å slå sammen til et større faglig miljø. Redusert antall elever i årene framover kan forringe fagmiljøene ved 2 små driftsenheter, og en sammenslåing vil være å foretrekke. Flere hevder at dersom en slår sammen skolene til 1 driftsenhet, vil denne driftsenheten fortsatt være liten og oversiktlig (totalt 150 elever eller mindre fra 2015). Konsekvens for nærmiljøene Gjennomgående fra alle samtalene som ROs rådgivere hadde i kommunen 1. og 2. desember 2008, var et fokus på mulige konsekvenser for lokalsamfunnene dersom kommunen endret fra 2 til 1 innenfor skole, barnehage og bibliotek. Det verserer en klar oppfatning hos flertallet av informantene, særlig hos foresatte, om at dersom barnehage, grunnskole og bibliotek forsvinner fra grenda, har grenda mindre mulighet til å framstå 14

15 som attraktiv for folk som ønsker å etablere seg eller bosette seg i grenda. I tillegg at det vil være lite attraktivt for etablering av nye arbeidsplasser dersom det ikke er verken skole eller barnehage i nærmiljøet. Erfaringer fra andre kommuner kan indikere at slik bekymring kan være reell, at utviklingen av lokalsamfunnet kan oppleves å stoppe opp, at tilflytting og nybygging stanser. Det finnes også eksempel på kommuner der opprettholdelse av grendeskole og liten barnehage er blitt så marginalt, at dette rammer opplevelsen av kvalitet slik at foresatte velger å flytte barn til mer sentraliserte tilbud, for at barna skal få den stimulering de ønsker. Det finnes også eksempel fra kommuner som har svært livskraftige lokalsamfunn eller grendesamfunn uten at grenda har egen skole, egen barnehage eller eget bibliotek. Her påstås at fritidstilbud, revygruppe og egen velforening er de viktigste faktorene for at folk blir boende og folk flytter til grenda. Det finnes lite av forskning på temaet, og RO ser at det heller ikke finnes noen entydig fasit på hvilke effekter en strukturendring vil kunne ha for et lokalsamfunn. Hvor går så grensene for når det ikke lenger har livets rett å opprettholde desentraliserte enheter? Og, hvilke faktorer kan være viktige å trekke inn i denne avveiningen? Fasiten finnes ikke, men det kan være hensiktsmessig å trekke inn følgende: o Det kan være geografiske og avstandsmessige, samt sikkerhetsmessige argumenter for å opprettholde egen skolekrets, egen barnehage samt egen bibliotekfilial. Der en sentralisering vil føre til internatbehov, der rasfarlige veier er dokumentert etc., kan det være meget tungtveiende grunner til å opprettholde egne skolekretser med lavt antall barn. Der transportavstandene fører til reisetid som langt overskrider veiledende norm for reisetid ( min) kan det være riktig å ha en høyere terskel for sentralisering enn der reiseavstandene er mindre og kanskje akseptable. I Rollag kan ikke avstandene hevdes å være ekstremt store, ei heller rasfare eller andre risikofaktorer ved transport ut over normalt. o Det er relevant å stille spørsmålet om det vil være bedre med en sentralisering av særlig skoletilbudet der elevtallet etter hvert blir så lite at det kan hevdes å gå ut over kvaliteten på opplærings- og utviklingstilbudet den enkelte eleven har krav på etter loven. Ut fra erfaringer i andre kommuner, er ikke antallet elever ved noen av skolene i Rollag i årene framover så lavt at en i fådeltskole-sammenheng absolutt kan påstå at skolen er for liten. Men alt dette er relative størrelser. o o Hvordan foregår samspillet mellom skolen/barnehagen og foresatte? Oppvekstenhetens integrering i lokalsamfunnets øvrige liv og aktiviteter? Dette kan være momenter som taler for eller mot en flytting til mer sentraliserte enheter. Kommunens totale ressursmessige kapasitet vil veie tungt for eventuell 15

16 opprettholdelse av, eller endring av, skolestruktur. Det kan tenkes at flate kutt i stedet for å foreta strukturelle grep kan pågå over noen år, i stedet for å hente ut gevinster ved strukturelle endringer. Men, mange enheter opplever at denne strategien går inntil et visst punkt, men at det etter hvert vil ramme den enkelte eller alle driftsenhetene innenfor skole og barnehage. o Den alternative strategien med flate kutt ved samtlige enheter kan føre til en utarming av den enkelte enhetens ressursramme og mulighet til for eksempel styrkingstiltak opp mot enkeltelever, uten å fatte enkeltvedtak etter loven. Dette dersom kommunen må foreta budsjettmessige reduksjoner blant annet fordi det totale elevtallet i kommunen går ned. Konsekvens for reisetid, transport Per 15. januar 2009 foreligger ikke tall fra transportør som sier noe om økonomisk konsekvens for transport av elever dersom kommunen endrer struktur fra 2 til 1 innenfor skole. Ved endring fra 2 til 1 skoleenhet vil antallet barn som skal ha skyss selvsagt øke. Men økningen gjelder de barn som enten bor sentralt i Rollag eller i Veggli, og som i dag ikke har skoleskyss, som i tilfelle vil bli omfattet av en skyssordning. De elevene som i dag er omfattet av skoleskyss vil få litt lengre skyss, tilsvarende avstanden i skysstid mellom Veggli og Rollag. For barnehagene eksisterer ikke kommunal skyssordning, det er foreldrene som bringer og henter barn i barnehage. En strukturendring fra 2 barnehager til 1 vil derfor ha betydning for foreldrene og deres tidsbruk ved transport til og fra barnehagetilbudet. Om dette så påvirker bruken av barnehagetilbudet eller ikke, finnes det generelt liten dokumentasjon for. At noen foreldre vil oppleve en slik endring (fra 2 barnehager til 1) som noe problematisk, særlig i en overgangsfase, er lett å skjønne. Dagens struktur med en barnehage i Rollag og en i Veggli kan sees på som ideell sett fra foreldrenes synspunkt når det gjelder transport. En strukturendring vil derfor fra noen foreldre, oppleves som en forringelse av tilbudet de har i dag. Når det gjelder bruk av bibliotektjenester, og konsekvens ved en eventuell endring fra 2 til 1 driftsenhet, kan erfaringene være ulike. En fjerning av tilbudet i en del av kommunen kan føre til (i alle fall midlertidig), redusert bruksfrekvens totalt sett. En samling av bibliotektilbudet slik at det framstår mer attraktivt med et langt bedre tilbud, delvis fordi ressursene er samlet, kan faktisk føre til økt bruk av tjenestene. Noen kommuner velger å samlokalisere bibliotektjenestene med skole, delvis for å sikre at skole blir en mer aktiv bruker av bibliotektjenesten og bruker disse ressursene mer aktivt i opplæringstilbudet til elevene. Andre kommuner lokaliserer bibliotektilbudene i eller ved flerbruksarealer der folk ferdes, der innbyggere må innom av andre grunner enn for bruk av bibliotektjenesten. Flere av informantene var inne på at dagens bibliotekenhet i Rollag (i kommunehuset) brukes aktivt av eldre i grenda, til samlinger, møter og for bruk av spesifikke bibliotektjenester. Informanter var også inne på at dagens bibliotek i liten grad ble brukt av skolene, og delvis barnehagene. Ingen entydige årsaker til dette ble benevnt. 16

17 Fra 2 til 1. Ressursmessige konsekvenser. Uten å ta hensyn til lokaliseringsspørsmålet i første omgang, har kommunen gitt RO noen tall for mulige ressursmessige konsekvenser. Tallene nedenfor er i hovedsak lønnsutgifter, beregnet for dagens drift av 2 enheter barnehage og skole, og alternativt 1 driftsenhet i barnehage og skole. De tall som gjengis nedenfor må kvalitetssikres ytterligere i arbeidet fram til ferdig utredning. Tallene er derfor foreløpige. Bilde 12: Lønnsutgifter barnehagene, 2 kontra 1 enhet BEREGNING BARNEHAGENE Lønnsutgifter for barnehagene pr i dag med 2 barnehager i kommunen: Stilling Rollag barnehage Veggli barnehage Årsverk: Lønn: Årsverk: Lønn: Styrer Ass. styrer Ped. leder 0, , Førskolelærer 0, Fagarb/assist. 3, , Sum totalt: 6, , Kommentarer: Vi har brukt topplønn (10 års ans.) Styrer er fordelt 70 % administrasjon og 30 % ped. leder på avdeling. Lønnsutgifter for en barnehage i kommunen: Stilling: 4 avd. bhg i kommunen Årsverk: Lønn: Styrer Ass. styrer Ped. leder 3, Førskolelærere Fagarb/assist Sum totalt: 13, Kommentarer: Styrer har 100 % administrasjonstid. Har tatt utg.pkt. i samme årslønn som ved 2-avd. barnehage. Må nok regne med økte lønnsutgifter på styrer ved 4-avd. bhg. Ass. styrer har 40 % adm. tid. Og 60 % på avdeling. Som tallene indikerer, vil sammenslåing til en driftsenhet for barnehagene representere en innsparingseffekt på om lag kr ,-. Dette er foreløpige tall per Som korreksjon til dette bildet vil eventuelt komme kostnader for eventuell påbygging, da ingen av dagens barnehager er tilstrekkelig i areal til å huse alle barnehagebarn som i dag mottar tilbud i kommunen. 17

18 I det videre utredningsarbeidet blir det viktig å kvalitetssikre beregningene ytterligere og få anslag på eventuelle andre strukturkostnader som kan være investeringer, kostnader for drift og vedlikehold (se foreløpige tall i bilde 14). Når det gjelder skolene i Rollag kommune er det gjort foreløpige utregninger per for lønnskostnader, der en sammenligner dagens lønnsbudsjett og tilleggsressurser med tilsvarende utgifter for drifting av 1 skoleenhet der alle elevene er samlet. I tillegg er sammenlignet lønnskostnadene med fortsatt drifting av 2 enheter, men der en legger opp til deling av funksjoner slik: klassetrinn ved en skole og klassetrinn ved den andre skolen. I beregningene er lagt inn like ressurser til administrasjon ved alle 3 alternativene. Her er ikke hensyntatt eventuelle ombyggings- eller påbyggingsbehov ved alternativet med 1 skole, ei heller vurdert effekten for behov for skolemateriell i de ulike alternativene, samt effekten for skoleskyss. Det er dagens måte å tenke drift på som er lagt til grunn, dagens måte å tenke behov for gruppedeling og styrkingstiltak på, dagens elevtall og føringer for skolens drift, etc. Bilde 13: Ansatte lønnskostnader grunnskolen, 3 ulike modeller Alternativ Modellbeskrivelse Personal lønnskostnader* 1 Dagens struktur og funksjonsfordeling mellom skolene, barnetrinn ved Rollag og Veggli samt ungdomstrinn ved Veggli Kr Fortsatt 2 skoler, men med endret funksjonsfordeling trinn ved 1 skole og 5. til 10. trinn ved den andre skolen Kr ,- 3 En skole for samtlige elever fra trinn Kr ,- *Fratrukket administrasjonsressurs på 210 % som er beregnet likt for alle alternativene Tallene indikerer at lønnskostnadene er forskjellig fra dagens modell (alternativ1) sammenlignet med å endre funksjonsfordeling mellom de enhetene og/eller eventuelt slå sammen alle elevene til 1 skole. Dette skyldes selvsagt i hovedsak at kommunen med alternativ 2 eller 3 får samlet alle barn på samme trinn på ett sted, noe som er lønnsbesparende. Differansen er i Rollag på om lag kr 1,1 mill. per år. Av andre kostnader som normalt kan gi utslag om kommunen velger 1 eller 2 skoler, kan være følgende: Det er rimelig å anta at skolemateriell og utstyr til undervisning blir rimeligere og har bedre utnyttelsesgrad i 1 skole framfor om kommunen har 2 skoler. Behovet for doble sett er redusert. Ved å samle elever på samme trinn på samme sted, og særlig samling av alle elevene ved samme skole, vil kunne gi bedre utnyttelse av lærerressursene, og 18

19 dermed reduserte kostnader. Modellene alternativ 2 og 3 i bilde 13 vil få konsekvens for behovet for skoleskyss, og dermed kostnadene (utredes separat). Alternativene 2 og 3 vil kunne ha betydning for areal, og behov for eventuell ombygging eller påbygging, avhengig av om en skole legges til Rollag eller til Veggli. Arealmessige konsekvenser, mulige kostnader Dersom Rollag kommune skal endre struktur og antallet driftsenheter innenfor skole og barnehage, samt bibliotek, kan dette føre til behov for investeringer i nye arealer der samla enhet blir lagt. Ut fra normkrav på arealer i barnehagene (norm for avdeling over 3 år: 4 kvm, og for avdeling for barn under 3 år: 5,5 kvm), er det ingen av de 2 barnehagene med dagens arealer, som kan fungere som areal for en samla barnehage. Her må det eventuelt skje en påbygging og eventuelt noe ombygging. Alternativet er selvsagt å bygge en helt ny barnehage, der nåværende arealer ikke legges inn som del av en helhetlig løsning. Kostnader kan beregnes. Når det gjelder skolene, har ikke RO per tegninger som klart viser romstørrelse for skolebyggene i Rollag. Disse dataene forutsettes klarlagt før videre utredning fortsetter. Men, Veggli skole har i dag 146 elever innenfor sine arealer. RO fikk ved befaring i skoletida et inntrykk av at det ikke var trange forhold ved skolen. Dersom Rollag kommune vedtar endring fra 2 enheter skole til 1, vil Veggli være i stand til å ta elevtallet for kommunen totalt per skoleåret , på anslått tall 161. Utfordringen blir kanskje å finne arealer for arbeidsplass for lærerne. En samling av hele skoletilbudet til Veggli, kan altså skje fra skoleåret 2011/12 uten vesentlige bygningsmessige investeringer. Rollag skole er vesentlig mindre arealmessig enn Veggli, og må påbygges dersom kommunens eneste driftsenhet innenfor skole skal lokaliseres til Rollag. Alle beregninger og kostnadsanslag kan baseres på følgende grunnlag: For skolebygg regnes som norm 12 kvm per elev. Driftskostnader for betjening av lån med avdragstid på 20 år, settes til 12 % av lånesummen. Undervisningsrom, spesialrom og gymsal regnes inn i arealoversikten. Markedspris (nasjonalt før finanskrisen) per kvm ny skole, er satt til ca. kr ,-. Renovering av skolebygg er gjennomsnittsberegna til ca. kr ,- per kvm. Forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) RO har oversikt fra Rollag som viser dagens utgifter (regnskapstall) for forvaltning, drift 19

20 og vedlikehold av bygningsmassen knyttet til barnehage og skole. Tallene er som følger: Bilde 14: Kostnader i kr, FDV ved enhetene i barnehage og skole i Rollag Enhet: Elektrisitet: Kommunale avg: Vaktm/renh./adm Årlig vedlikeh/opprustn Sum FDV Veggli barnehage Rollag barnehage Veggli skole Rollag skole Tallene skal sjekkes videre i utredningsarbeidet, men viser et bilde av kostnadene for forvaltning, drift og vedlikehold av aktuell bygningsmasse. Dersom noe av bygningsmassen kunne selges eller omdisponeres til annet formål utenom kommunale budsjetter, kunne en se for seg en innsparing tilsvarende de tall som tabell 14 viser. Dette er selvsagt ikke netto innsparinger for alle alternativer, dersom kommunen vedtar strukturendring fra 2 til 1. Dersom barnehagene slås sammen til 1 og lokaliseres til en av dagens enheter, som da må ombygges og areal bygges nytt i tillegg, vil dette både gi økte kapitalkostnader og nye FDV-kostnader. En utbyggingsteknisk vurdering kan anslå hvorvidt byggekostnadene (påbygg eller nybygg) vil bli billigere ved den ene lokalisasjonen framfor den andre. Det samme vil i noen grad gjelde skolene, men her er effektlikheten mindre. Det betyr at Veggli skole per dato har mindre behov for ombygging og nybygging for å kunne huse samtlige elever og lærere i grunnskolen, enn hva tilfellet er for Rollag skole. Videre utredning vil måtte beregne dette nærmere. En enkel og reint økonomisk vurdering kan tilsi at dersom Rollag skole kunne omdisponeres til andre formål utenom kommunale budsjetter, kunne kommunen få frigitt FDV-kostnader tilsvarende ca. kr ,-, og uten at FDV-kostnadene ved Veggli skole skulle øke vesentlig. Skoleskyss Når det gjelder konsekvens av en 2 til 1 endring i skole, for skyss av elever og kostnadene ved dette, avventes tall og beregninger fra skyssoperatør. 20