Fylkesmannen i Li - fl <..

Transkript

1 " l3/037r3 a; JJ J &? [i i i..l!;.. Fylkesmannen i Li - fl <.. 1 Østfold Knut Mørch Juridisk avdeling Harebakkveien 55 Deres ref.: 1727 SARPSBORG Vår ref.: 2016/ GHJ Vår dato: Vedtak i klagesak -Fylkesmannen awiser klage over vedtak om klassifisering av Harebakkveien som privat veiklassifisering av Harebakkveien som privat vei Vi viser til din klage datert 2. juni 2016 på vegne av beboere i Harebakkveien 16-65, med tillegg mottatt her 7. oktober Klagen gjelder Sarpsborg bystyres vedtak av 19. mai 2016 i sak 30/16 om å opprettholde klassifiseringen av deler av Harebakkveien som privat vei. Vi mottok sakens dokumenter fra kommunen 3. og 4. oktober Fylkesmannens vedtak Fylkesmannen awiser klage over Sarpsborg bystyres avgjørelse av 19. mai 2016 i sak 30/16 da avgjørelsen ikke er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 34 første ledd, jf. 2. Vårt vedtak om å avvise klagen kan påklages til Samferdselsdepartementet, jf. forvaltningsloven (fvl.) 28 første og tredje ledd andre setning. Klagefristen er 3 uker fra du mottar underretning om vedtaket, jf. fvl. 29 første ledd. En eventuell klage sendes til Fylkesmannen, jf. fvl. 32 første ledd bokstav a). \/\/\ /\/\/ \/\/\ <><fi Du kan lese mer om begrunnelsen for vedtaket under avsnittet "Fylkesmannens vurdering av saken" nedenfor. Du finner en oversikt over dokumentene i saken i kommunens oversendelsesbrev. Bakgrunnen for saken Vi siterer fra administrasjonens saksframlegg til bystyrets møte 15. september 2016: «Det har i flere år vært motstrid mellom kommunens og Harebakkveien velforeningens oppfatning om en strekning av Harebakkveien har status som kommunal eller privat vei. Etter brev av fra Harebakkveien velforening, valgte rådmannen å forelegge spørsmålet for utvalg for landbruk og, som i henhold til delegeringsreglementet har myndighet etter veglova til å avgjøre om en vei skal anses som kommunal. Saken har hatt følgende behandlingsløp i Sarpsborg kommune. BæøkNogtsgate 17, Moss l Post: Postboks 325 l 1502 Moss llllllllll && Sentralbord: O 00 l Faks: l Org.nr l M E post fmospostmottak@fylkesmannen.no l l %

2 Behandling Dato Vedtak Utvalg for landbruk og Sak utsatt Utvalg for landbruk og Befaring Utvalg for landbruk og Sak utsatt, administrasjon bes om å utrede ytterligere Utvalg for landbruk og Realitetsbehandling Bystyret* Realitetsbehandling *Etter behandling av saken i utvalg for landbruk og ble saken satt på bystyrets sakskart og behandlet der. Dette på bakgrunn av at et mindretall i utvalg for landbruk og hadde gitt utrykk for å sende saken til et høyere organ uten at det formelt sett ble fremmet en mindretallsanke. (jfr. bystyrets saksprotokoll «Interpellasjon: Sak vedr. Harebakkveien mindretallsanke» hvor det redegjøres nærmere for dette) Sarpsborg bystyre fattet følgende vedtak: «Klassifisering av Harebakkveien som privat vei opprettholdes.» l klagen anfører du i hovedsak følgende:. Vedtaket er ugyldig på grunn av mangelfull utredning ved at beboerne langs veien ikke har blitt involvert i saksutredningen. Vedtaket er ugyldig fordi det er basert på feilaktig tolkning av festeavtaler på fellesarealet.. Oppsetting av trafikkregulerende skilt fra kommunens side tilsier at kommunen har klassifisert veien som kommunal. Bystyret behandlet klagen den 15. september 2016 og opprettholdt sitt tidligere vedtak. Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. I brev mottatt av Fylkesmannen 7. oktober 2016, anfører du i hovedsak følgende, som et tillegg til klagen:. Det ble aldri gjennomført noen overførselsforretninger av veien til private personer.. Harebakkveien velforening kan ikke påta segjuridiske forpliktelser på vegne av huseierne. I det opprinnelige kartverket fremkom det fram til mai 2016 at veien var kommunal. Kommunen har opptrådt som eier av veien ved å sette opp forbudsskilt, gi gravetillatelser, og å besørge gatelys og brøyting i veien den mener er privat. Dette er ikke tatt med i saksutredningen. Vi refererer ikke ytterligere fra sakens dokumenter, kommunens vurderinger eller klagers anførsler, fordi vi forutsetter at disse er kjent for partene i saken. Fylkesmannens vurdering av saken Det følger av forvaltningsloven 28 at enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken. 2

3 Det første spørsmålet saken reiser er om bystyrets vedtak av 19. mai 2016 i sak 30/16 er et enkeltvedtak. Begrepene vedtak og enkeltvedtak er nærmere definert i lovens 2. Vi siterer fra bokstavene a og b: I denne lov menes med: a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter); b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer; Det følger av disse bestemmelsene at et enkeltvedtak er en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som er bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. I begrepet «avgjørelse» ligger det at det må dreie seg om en form for beslutning, det vil si at organet tar stilling til det materielle innholdet av saken. Avgjørelsen markerer at saksforberedelsen og foreløpige vurderinger er avsluttet, og at organet tar et offisielt standpunkt vedrørende det saken dreier seg om.1 Kravet om at det må foreligge en avgjørelse innebærer en avgrensning mot rene meningsutsagn som ikke innebærer noen avgjørelse, men som inneholder råd, veiledning, uttalelser, innstillinger og forslag.2 Bystyrets vedtak lyder: «Klassifisering av Harebakkveien som privat vei opprettholdes». Ordlyden i vedtaket taler for at kommunen her stadfester hva den oppfatter som eksisterende rettstilstand, og at vedtaket dermed ikke får noen betydning for noens rettigheter eller plikter. Vi siterer fra kommentarutgaven til veglova vedrørende vedtak om omklassifisering og nedlegging av offentlig vei3: «Forsåvidt angår rettsvirkningene utad, har disse vedtak preg av å være vedtak som treffes under utøving av offentlig myndighet «og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer,» jfr. begrepet «vedtak» etter definisjonen i forvaltnings/oven 2 a). De kan også i mange tilfelle sies å tilfredsstille kriteriene for «enkeltvedtak», jfr. forvaltnings/oven 2b). Såvidt vites, er imidlertid ikke saksbehandlingsreglene i forvaltnings/oven for enkeltvedtak fulgt når det gjelder vedtak etter bestemmelsene i veglovens kapitel l.» Kommentaren er knyttet til vedtak om omklassifisering og nedlegging av offentlig vei, dvs. vedtak som endrer en vei fra privat til offentlig (veglova 5), eller fra offentlig til privat (veglova 7 og 8). ldenne saken har imidlertid ikke kommunen fattet et vedtak etter noen av disse bestemmelsene. Vedtaket synes å være forankret i veglova 1. Linn Vårhus Sørhaug har skrevet en masteravhandling om veiprivatisering.4 lbladet «Våre Veger»5 uttaler Sørhaug at det kan hevdes at nedklassifiseringsvedtak har direkte virkning overfor private brukere, og at det dermed er et enkeltvedtak som kan påklages. Hun mener man må se på hvilken virkning vedtaket har, og at det da er gode grunner for å anse et vedtak om nedklassifisering av kommunal vei som et enkeltvedtak. 1 «Forvaltningsloven i kommunene» av Kyrre Grimstad og Siri Halvorsen, 2011, s «Alminnelig forvaltningsrett» av Hans Petter Graver, 3. utgave 2007 s «Vegloven, kommentarutgave» av Otto Arnulf og Erik Gauer, 2. utgave «Veiprivatisering En redegjørelse for regler om privatisering av kommunale veier», Nummer 05, 2014, årgang 41. 3

4 Fylkesmannen legger til grunn at Sørhaug her sikter til vedtak kommunen fatter etter veglova 7 og 8. Vi er enig i at gode grunner taler for at vedtak etter disse bestemmelsene bør anses som enkeltvedtak. Spørsmålet er om kommunens klassifisering av veien som privat vei etter veglova 1 er å anse som et enkeltvedtak. Kommunen har vist til Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2008/191 som støtte for sitt syn om at klassifiseringen er å anse som et enkeltvedtak. ldenne saken uttalte ombudsmannen at klassifisering og omklassifisering av legemidler er å anse som enkeltvedtak. Vi siterer fra uttalelsen: «Det er også et vilkår at avgjørelsen er «bestemmende» for partens rettigheter eller plikter. Departementet har vist til en uttalelse fra Justis og politidepartementets lovavdeling (sak 1998/554), der det blant annet heter følgende: «Vilkåret 'bestemmende for rettigheter og plikter' omfatter for det første avgjørelser som går ut på å stifte, oppheve eller begrense en plikt eller rett. Videre omfattes avgjørelser som går ut på å slå fast med bindende virkning om en rett eller plikt foreligger og hvilket innhold den i så tilfelle har. Det følger av forarbeidene til forvaltningsloven at uttrykket vedtak betegner realitetsavgjørelser og må avgrenses mot forskjellige prosessledende beslutninger. (Ot.prp. nr. 38 ( ) og Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s » Som det fremgår av dette er også avgjørelser som med bindende virkning slår fast om en rett eller plikt foreligger å anse som enkeltvedtak, se også Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett 8. utgave 2006 s Når Legemiddelverket avgjør om et produkt er å anse som legemiddel etter legemiddelloven 2, slås det nettopp fast at de rettigheter og plikter som følger av at produktet er et legemiddel foreligger. At det ikke stiftes nye rettigheter og plikter, slik departementet har vist til, er således ikke avgjørende.» l saken som var oppe for ombudsmannen, var det klart at Statens legemiddelverk hadde myndighet til å avgjøre i tvilstilfeller om et produkt skulle regnes som et legemiddel, jf. legemiddelloven 2 tredje ledd. Fylkesmannen kan ikke se at veglova har en tilsvarende bestemmelse som fastslår at kommunen i tvilstilfeller kan avgjøre om en vei er kommunal eller privat. Slik Fylkesmannen ser det, har ikke kommunen myndighet til å fastslå med bindende virkning om en vei skal anses som kommunal eller privat etter veglova 1. Vi vil også tilføye at veglovas regler om hvem som har ansvaret for drift og vedlikehold av veier, ikke fremstår som ufravikelige. Kommunen kan eksempelvis inngå en privatrettslig avtale med brukere av en vei om at kommunen skal stå for vedlikeholdet av veien, selv om veien er å anse som privat i veglovas forstand. Dette taler også mot at kommunen, med bindende virkning, kan slå fast om veien skal anses som privat eller offentlig etter veglova 1. Kommunen konkluderer i vedtaket med at den heller ikke på privatrettslig grunnlag er forpliktet til å drifte og vedlikeholde veistrekningen. Etter vår oppfatning kan heller ikke denne delen av vedtaket regnes som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vi viser til at kommunen her ikke utøver offentlig myndighet, jf. forvaltningsloven 2 første ledd a), men at den gir uttrykk for sitt syn på hva som er avtalt privatrettslig partene imellom (kommunens private autonomi). Fylkesmannen har etter dette kommet til at bystyrets vedtak av 19. mai 2016 i sak 30/16 ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2. Klagen skal da avvises, jf. fvl. 34 første ledd. 4

5 Tvist om en vei skal anses som privat eller offentlig kan eventuelt søkes løst av domstolene. Med hilsen Anne D. Haugland seniorrådgiver e.f. (;s/( Gøril Hjelseth seniorrådgiver live rc K Dokumentet er elektronisk godkjent Kopi til: Sarpsborg kommune Postboks Sarpsborg 5