Lovlighetskontroll - Våler kommunestyres vedtak av 16. juni 2016 i sak 28/16 «Kommunereform forslag fra nedsatt styringsgruppe»

Transkript

1 Våler kommune Herredshuset, Kjosveien VÅLER I ØSTFOLD Juridisk avdeling Deres ref.: 16/1219-4/CL Vår ref.: 2016/ GHJ Vår dato: Lovlighetskontroll - Våler kommunestyres vedtak av 16. juni 2016 i sak 28/16 «Kommunereform forslag fra nedsatt styringsgruppe» Kommunestyrerepresentantene Benedicte Dyvik, Leif Odd Feragen, Andreas Holm, og Petter Marthinsen har i brev datert 1. juli 2016 fremmet lovlighetsklage over kommunestyrets vedtak av 16. juni 2016 i sak 28/16. Sakens dokumenter ble mottatt hos Fylkesmannen 13. oktober Fylkesmannens vedtak Punkt 2 i Våler kommunestyres vedtak av 16. juni 2016 i sak 28/16 er ikke en avgjørelse som kan kontrolleres etter kommuneloven 59 nr. 1. Denne delen av lovlighetsklagen avvises. Fylkesmannen har kommet til at de øvrige delene av vedtaket er gyldig, jf. 59 nr. 4. Lovlighetsklagen har ikke ført frem. Fylkesmannens avgjørelse i saken er endelig og kan ikke påklages. Generelt om lovlighetskontroll Etter kommuneloven 59 er departementet gitt myndighet til å kontrollere avgjørelser fattet av folkevalgt organ og kommunal eller fylkeskommunal administrasjon. Myndigheten til å foreta lovlighetskontroll er delegert til Fylkesmannen. 1 Fylkesmannens kontroll er begrenset til kontroll av avgjørelsens lovlighet, jf. 59 nr. 1. Lovlighetskontroll er begrunnet i hensynet til rettssikkerhet, faglig kvalitet på forvaltningens avgjørelser, og forvaltningens omdømme. Et krav om lovlighetskontroll må fremmes av minst tre medlemmer av kommunestyret. Videre må klagen fremmes innen tre uker fra avgjørelsen ble truffet, jf. forskrift av 13. januar 1993 nr Som utgangspunkt er det kun avgjørelser som avgjør realiteten i en sak som kan bringes inn for lovlighetskontroll. Videre er det bare de forvaltnings- og offentligrettslige sidene ved en avgjørelse som kan kontrolleres, og ikke de rent privatrettslige sidene. 1 Rundskriv H-25/92 og H-6/95. Besøk: Vogtsgate 17, Moss Post: Postboks Moss Sentralbord: Faks: Org.nr E-post: fmospostmottak@fylkesmannen.no

2 Kontrollen skal ifølge kommuneloven 59 nr. 4 omfatte en undersøkelse av om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig (materiell kompetanse) b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse (personell kompetanse) c. er blitt til på lovlig måte (prosessuell kompetanse) Lovlighetskontroll innebærer ikke myndighet til å treffe en ny avgjørelse, men bare til å oppheve kommunens avgjørelse dersom den er ugyldig, jf. 59 nr. 4 andre ledd. Ugyldighet er betinget av at det foreligger feil ved den materielle, personelle eller prosessuelle kompetansen. Feil ved den personelle eller prosessuelle kompetansen fører imidlertid ikke automatisk til ugyldighet. Her følges prinsippet i forvaltningsloven 41, om at vedtaket likevel er gyldig dersom det er grunn til å tro at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Bakgrunnen for saken For å styre prosessen med kommunereformen, nedsatte kommunestyret en styringsgruppe bestående av ordfører, en representant fra hvert av de politiske partiene i kommunestyret, samt en uavhengig representant. I kommunestyrets møte 17. desember 2015 ble det fattet vedtak i sak 53/15 om at Våler ikke skulle gå videre med forhandlinger med sikte på å inngå en avtale om kommunesammenslåing i Mosseregionen (punkt 2 i vedtaket). Vedtakets punkt 2 var ikke nærmere begrunnet. Punkt 3 i vedtaket lød slik: «Med utgangspunkt i dagens tjenestetilbud og eventuelle nye lovpålagte krav skal Rådmannen, innen budsjett konferansen 2016 eller senest 30. juni 2016, fremlegge en vurdering av Våler som egen kommune i et 15 års perspektiv, samt se på behovet for et eventuelt tjenestesamarbeid med andre omliggende kommuner.» I kommunestyrets møte den 16. juni 2016 ble saken «Kommunereform forslag fra nedsatt styringsgruppe» behandlet som sak 28/16. Av saksfremstillingen går det frem at rådmannen ikke hadde noe forslag til vedtak. Vedlagt sakslisten var en oppsummering fra styringsgruppens møte den 12. april 2016, som inneholdt to alternative forslag til gruppens videre rolle i kommunereformarbeidet. Det ene forslaget gikk ut på å legge ned styringsgruppa. Det andre forslaget gikk ut på enten å legge ned styringsgruppa og opprette en ny med et nytt mandat, eller å vedta et nytt mandat til eksisterende styringsgruppe. Under kommunestyremøtet fremmet Britt Johanne Østby følgende forslag til vedtak: 1. Styringsgruppen, opprettet i KST-sak 25/14 nedlegges. 2. Begrunnelsen for flertallsvedtaket av sak 53/15 er som følger: (en begrunnelse over tre sider som ikke gjengis her) 3. Vedtak fra KST-sak 53/15 pkt. 3 oppheves. (en begrunnelse over ett avsnitt som ikke gjengis her) Videre fremmet Brynjar Høidebraaten et forslag til vedtak som var identisk med forslaget fra Østby, men hvor hennes forslag til punkt 2 var utelatt. Høidebraatens forslag fikk 7 stemmer (H, Frp og Krf) og falt. Østbys forslag ble vedtatt med 13 stemmer (Sp, Ap) mot 7 stemmer (H, Frp og Krf).

3 Kommunestyrerepresentantene Benedicte Dyvik, Leif Odd Feragen, Andreas Holm, og Petter Marthinsen har fremmet krav om lovlighetskontroll av kommunestyrets vedtak. Lovlighetsklagen er i hovedsak begrunnet slik: Punkt 2 og 3 i kommunestyrets vedtak av 16. juni 2016 er ikke blitt til på lovlig måte, jf. kommuneloven 59 fjerde ledd bokstav c. De to punktene som ble lagt til vedtaket av kommunestyret var ikke kjent av eller behandlet av styringsgruppen. Punktene var heller ikke inkludert i sakspapirene til saken. Begge punktene skulle vært behandlet som egne saker, med høvelig varsel og tilgjengelige offentlige sakspapirer, jf. kommuneloven 32. Både Frp, Krf og H protesterte på at ekstra punkter skulle behandles, da de ikke var relevante i h.t. den opprinnelige saken. De fikk ikke medhold og måtte nøye seg med å fremme et alternativt forslag. I kommunestyremøtet var det flere saker som mot all tradisjon ble satt direkte opp i kommunestyret, uten forutgående behandling i formannskapet. Prosessen som ledet frem til vedtaket er i strid med kommunelovens 1 lovens formål. Lovlighetsklagen ble behandlet av kommunestyret den 22. september 2016 som sak 57/16. Kommunestyret besluttet (med 17 mot 4 stemmer) å opprettholde sitt vedtak, og saken ble deretter oversendt til Fylkesmannen, jf. kommuneloven 59 nr. 2 andre punktum. I e-post av 17. oktober 2016 har Benedicte Dyvik kommet med et tillegg til lovlighetsklagen hvor hun i hovedsak anfører: Kravet om at det fremsatte forslaget må ha en rimelig sammenheng med saken som er under behandling er ikke oppfylt i dette tilfellet. Hadde punkt 2 (begrunnelsen) og punkt 3 (15-årsvurderingen) vært tema for saken, hadde både forberedelser, debatten og den offentlige interesse vært annerledes. Ordfører og posisjonen har et særlig ansvar for gode og korrekte beslutningsprosesser som gir innbyggere og alle politiske partier forutsigbarhet. Fylkesmannens vurdering av saken 1. Formelle vilkår for lovlighetskontroll Fylkesmannen forstår lovlighetsklagen slik at representantene ønsker en kontroll av om kommunestyret kunne legge til et nytt punkt 2 og 3 til vedtaket ved behandlingen av sak 28/16 i møtet den 16. juni Det første spørsmålet som reiser seg, er om det er fattet en type avgjørelser som er gjenstand for lovlighetskontroll, jf. kommuneloven 59 nr. 1. Som nevnt ovenfor, er det som utgangspunkt kun avgjørelser som avgjør realiteten i en sak som kan bringes inn for lovlighetskontroll. Vedtakets punkt 1, som fastslår at styringsgruppen skal legges ned, anser Fylkesmannen som en avgjørelse etter kommuneloven 59 nr. 1. Punkt 2 i vedtaket forstår vi som en etterfølgende begrunnelse for den realitetsavgjørelsen kommunestyret fattet i møtet den 17. desember 2015, om ikke å gå videre med forhandlinger om kommunesammenslåing i Mosseregionen. Vi kan derfor ikke se at punkt 2 i vedtaket er en avgjørelse som kan kontrolleres etter kommuneloven 59, og denne delen av lovlighetsklagen avvises. I punkt 3 i vedtaket, beslutter kommunestyret at punkt 3 i kommunestyrevedtak av 17. desember 2015 i sak 53/15 skal oppheves. Beslutningen innebærer at kommunestyret likevel ikke ønsker en vurdering fra rådmannen av Våler som en egen kommune i et 15-årsperspektiv. Denne

4 avgjørelsen opphever den tidligere bestillingen til rådmannen, og utgjør etter vår oppfatning en realitetsavgjørelse som er gjenstand for lovlighetskontroll. Lovlighetsklagen er datert 1. juli, og er stemplet inn til kommunen 4. juli Klagen er dermed rettidig fremsatt. Også kravet om at klagen skal være fremsatt av minst tre representanter av kommunestyret er oppfylt. Den påklagede avgjørelsen gjelder offentligrettslige forhold. 2. Er avgjørelsen truffet av riktig myndighet? Kommunestyret har, som øverste kommunale organ, det overordnede ansvar for ledelse, planlegging og drift av kommunens virksomhet. Dette innebærer også kompetanse til å treffe de nødvendige avgjørelser, så langt ikke annet følger av lov, jf. kommuneloven 6. Vi finner etter dette at kommunestyret hadde myndighet til å legge ned styringsgruppa, og til å oppheve punkt 3 i sitt tidligere vedtak i sak 53/ Er avgjørelsen innholdsmessig lovlig? Denne delen av kontrollen retter seg mot vedtakets innhold. Vedtaket må ikke stride mot gjeldende rett. Det følger av kommuneloven 10 nr. 6 at kommunestyret når som helst kan omorganisere eller nedlegge faste utvalg og komiteer. Videre følger det av kommuneloven 23 nr. 1 at kommunestyret kan sette rammene for rådmannens oppgaver og myndighet. I dette ligger også en myndighet for kommunestyret til å endre på oppgaver som det tidligere har gitt til rådmannen. Vi finner etter dette at vedtakets punkt 1 og 3 er innholdsmessig lovlig. 4. Er avgjørelsen blitt til på lovlig måte? Denne delen av kontrollen innebærer en vurdering av om avgjørelsen er blitt til på lovlig måte, dvs. om saksbehandlingsreglene er fulgt. Det er ikke noe som tyder på at saksbehandlingsreglene som gjelder ved nedleggelse av komiteer ikke er fulgt. Dette er heller ikke anført i lovlighetsklagen. Når det gjelder vedtakets punkt 3, anfører klagerne at dette punktet ikke har en nær sammenheng med sak 28/16 som var ført opp på sakslisten, og at dette punktet skulle vært tatt opp som en egen sak i kommunestyret. Det følger av kommuneloven 32 nr. 2 at lederen av folkevalgt organ skal sette opp en saksliste for det enkelte møte, og at innkalling til møtet skal sendes til organets medlemmer med høvelig varsel. Innkallingen skal inneholde en oversikt over hvilke saker som skal behandles. På den måten får medlemmene anledning til å sette av tid til møtet, og til å sette seg inn i sakene som skal behandles. De folkevalgtes forslagsrett kommer ikke eksplisitt til uttrykk i kommuneloven, men er klart forutsatt i forarbeidene. 2 Ethvert medlem av kommunestyret har dermed rett til å fremme nye forslag i en sak som er ført opp på sakslisten, inntil saken er tatt opp til votering. Den eneste begrensningen er at det fremsatte forslaget må ha en rimelig sammenheng med den saken som er under behandling. 3 Det følger av kommuneloven 34 nr. 1 at kommunestyret, med alminnelig flertall, kan vedta å utsette realitetsbehandlingen av en sak som står oppført på den utsendte sakslisten. Vi kan ikke se at det ble foreslått og stemt over noe utsettelsesforslag ved behandlingen av sak 28/16. 2 Kommunelovutkastet s Jan Fridthjof Bernts lovkommentar i Rettsdata (note 645).

5 Videre følger det av 34 nr. 1 andre setning at kommunestyret også kan treffe vedtak i saker som ikke er oppført på sakslisten, hvis ikke møteleder eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg dette. Det er åpenbart et behov for å ha en slik mulighet til å behandle nye saker som dukker opp. På den annen side ligger det en viss mulighet for «kupp» når møteleder eller medlemmer av organet først i møtet ber om at en ny sak blir behandlet. De andre medlemmene har da ikke hatt mulighet til å forberede seg på saken. 4 Møteleder bør gjøre oppmerksom på mindretallets rett til å motsette seg at saken tas opp, enten når saken foreslås tatt inn på sakslisten, eller når det fremmes forslag om realitetsvedtak i saken. Protest mot at saken tas opp til votering må settes frem før realitetsvedtak et truffet. 5 I dette tilfellet kan det stilles spørsmål ved om forslaget fra Britt Johanne Østby, om å legge til et nytt punkt nr. 3 ved behandlingen av sak 28/16, var å anse som et nytt forslag i samme sak, eller om det dreide seg om et forslag til vedtak i en ny sak. Verken kommuneloven eller forvaltningsloven angir nærmere hva som skal anses som en og samme sak. I innkallingen som ble sendt til kommunestyrerepresentantene før møtet, er sak 28/16 kalt «Kommunereform forslag fra nedsatt styringsgruppe». Bruken av begrepet «kommunereform» i sakstittelen taler for at mange temaer knyttet til dette emnet ville kunne behandles. På den annen side tilsier undertittelen «forslag fra nedsatt styringsgruppe» at sak 28/16 begrenset seg til å gjelde det konkrete forslaget fra styringsgruppen. Fylkesmannen bemerker også at verken spørsmålet om en etterfølgende begrunnelse til kommunestyrets vedtak av 17. desember 2015, eller spørsmålet om behovet for en 15-årsvurdering fra rådmannen var temaer på styringsgruppas møte i april. Etter vår oppfatning må derfor forslaget fra Britt Johanne Østby til et nytt punkt nr. 3 ved behandlingen av sak 28/16, anses som et forslag til vedtak i en ny sak. Klagerne viser til at medlemmer fra både Frp, Krf og H protesterte på at ekstra punkter skulle behandles i tilknytning til sak 28/16, og at de til sammen utgjorde mer enn 1/3 av de møtende medlemmene. Det fremgår imidlertid ikke av protokollen fra møtet at dette ble tatt opp eller stemt over. Det følger av kommuneloven 30 nr. 3 at det skal føres møtebok over forhandlingene i folkevalgte organer. Som et minimum må møteboken inneholde følgende: 6 - Tid og sted for møtet - Hvem som møtte og hvem som var fraværende - Hvilke saker som ble behandlet - Alle fremsatte forslag og avstemningsresultater Det er møteleders oppgave å sørge for at det blir ført møtebok på en korrekt måte. Møteboken er imidlertid organets møtebok, og det er dette som sådant som i siste instans skal innestå for det som er protokollert, og som derfor bestemmer hva som skal stå i møteboken, innenfor de rammer som følger av minimumskravene og kravet om at møteboken skal gi et korrekt bilde av hva som skjedde i det aktuelle møtet. Av den grunn må det sørges for at organet godkjenner møteboken etter hvert møte. 7 4 Bernt, Overå og Hoves «Kommunalrett 4. utgave» s Jan Fridthjof Bernts lovkommentar i Rettsdata (note 647). 6 «Kommunalrett» 4. utg. av Bernt, Overå og Hove, s «Kommunalrett» 4. utg. av Bernt, Overå og Hove, s. 320.

6 Når Fylkesmannen foretar lovlighetskontroll av avgjørelser fattet av kommunestyret, må vi legge til grunn det som fremkommer av møteboken. Av saksprotokollen fremgår det som nevnt ikke at medlemmene fra H, Frp og Krf protesterte mot at det skulle legges til et punkt 2 og 3 til vedtaket i sak 28/16. Det fremgår imidlertid at medlemmer fra disse partiene stemte for forslaget fra Brynjar Høidebraaten. Vi presiserer at Høidebraatens forslag til punkt 2 var identisk med Østbys forslag til punkt 3 i saken. Konklusjon Fylkesmannen har kommet til at Våler kommunestyres vedtak av 16. juni 2016 i sak 28/16 er gyldig, og at lovlighetsklagen ikke kan føre frem. Vi ber kommunen sørge for at Fylkesmannens avgjørelse blir oversendt til de kommunestyrerepresentantene som har fremmet lovlighetsklagen. Med hilsen Katrine Bjørnstad e.f. direktør Gøril Hjelseth seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent