Sarpsborg kommune - lovlighetskontroll av "Bypakke Nedre Glomma - Videreføring"

Transkript

1 Vår dato: Vår ref: /1111 Deres dato: Deres ref: Sarpsborg kommune Postboks SARPSBORG Saksbehandler Cathrine Lied Meyer Sarpsborg kommune - lovlighetskontroll av "Bypakke Nedre Glomma - Videreføring" Bystyrerepresentantene Kai Roger Hagen, Steinar Haakenstad og Ståle Solberg har i brev datert fremmet krav om lovlighetskontroll av Sarpsborg bystyres avgjørelse av i sak 72/18, hvor «Bypakke Nedre Glomma Videreføring» ble vedtatt. Sakens dokumenter ble mottatt hos Fylkesmannen Vi bemerker at saken er gitt nytt saksnummer som følge av sammenslåing av Fylkesmannsembetene Østfold, Buskerud og Oslo og Akershus. 1 Fylkesmannens vedtak: Lovlighetskontroll av bystyrets avgjørelse av i sak 72/18 har ikke avdekket feil eller mangler ved saksbehandlingen som gir grunnlag for å oppheve avgjørelsen som ugyldig. Fylkesmannens avgjørelse i saken er endelig og kan ikke påklages. Bakgrunnen for saken Sarpsborg bystyre vedtok å videreføre en bompengefinansiert veiutbygging i Sarpsborg og Fredrikstad i sak 72/18 «Bypakke Nedre Glomma Videreføring». Gjennom et vedtak på 30 punkter sluttet bystyret seg til en videreføring av en bompengefinansiert veiutbygging i Sarpsborg og Fredrikstad, kalt «Bypakke Nedre Glomma». Tre bystyrerepresentanter har i brev av fremmet krav om lovlighetskontroll av avgjørelsen. Lovlighetsklagen er i hovedsak begrunnet med at saken ikke var tilstrekkelig opplyst da bystyret behandlet saken, og at det foreligger feil og mangler ved den informasjonen bystyret har mottatt. 1 Tidligere saksnummer 18/7953 E-postadresse: fmovpost@fylkesmannen.no Sikker melding: Postadresse: Pb Moss Besøksadresse: Moss: Vogts gate 17 Drammen: Grønland 32 Oslo: Tordenskiolds gate 12 Telefon: Org.nr

2 Side: 2/6 Kommunens administrasjon har i saksframlegget til bystyrets behandling av lovlighetsklagen beskrevet hensikten med vedtaket slik: «Det framgår av saksframlegget at hensikten med saken er å oppdatere bystyrets tidligere vedtak om Bypakke Nedre Glomma slik at regionen kan starte forhandlinger med staten om en byvekstavtale. De oppdaterte vedtakene fra kommunene vil også være grunnlag for at Statens vegvesen og Samferdselsdepartementet skal kunne forberede en proposisjon for Stortinget om videreføring av Bypakke Nedre Glomma.» Lovlighetsklagen ble behandlet av bystyret den som sak 88/18. Bystyret besluttet med 41 mot 2 stemmer å opprettholde sin avgjørelse, og saken ble derfor oversendt Fylkesmannen, jf. kommuneloven 59 nr. 2 andre punktum. Fylkesmannen har mottatt tilleggsopplysninger til lovlighetsklagen fra Ståle Solberg i e-poster av 9.1, 16.1, 17.1 og Fylkesmannens vurdering av saken 1.Generelt om lovlighetskontroll Etter kommuneloven 59 er departementet gitt myndighet til å kontrollere avgjørelser fattet av folkevalgt organ og kommunal eller fylkeskommunal administrasjon. Myndigheten til å foreta lovlighetskontroll av kommunale vedtak er delegert til Fylkesmannen. 2 Fylkesmannens kontroll er begrenset til kontroll av «avgjørelsens lovlighet», jf. 59 nr. 1. Reglene om lovlighetskontroll er et middel til å få avklart rettslig tvil uten å måtte gå til domstolene. 3 I tillegg er hensynet til rettssikkerhet, faglig kvalitet på forvaltningens avgjørelser, hensynet til forvaltningens omdømme og behovet for å ivareta grunnleggende nasjonale målsettinger viktige begrunnelser for reglene om lovlighetskontroll. 4 Et krav om lovlighetskontroll må fremmes av minst tre medlemmer av kommunestyret. Videre må klagen fremmes innen tre uker fra avgjørelsen ble truffet. 5 Som utgangspunkt er det kun avgjørelser som avgjør realiteten i en sak som kan bringes inn for lovlighetskontroll. Videre er det bare de forvaltnings- og offentligrettslige sidene ved en avgjørelse som kan kontrolleres, og ikke de rent privatrettslige sidene. Kontrollen skal ifølge kommuneloven 59 nr. 4 omfatte en undersøkelse av om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig (materiell kompetanse) b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse (personell kompetanse) c. er blitt til på lovlig måte (prosessuell kompetanse) Lovlighetskontroll innebærer ikke myndighet til å treffe en ny avgjørelse, men bare til å oppheve kommunens avgjørelse dersom den er ugyldig, jf. 59 nr. 4 andre ledd. Ugyldighet er betinget av at det foreligger feil ved den materielle, personelle eller prosessuelle kompetansen. Feil ved den personelle eller prosessuelle kompetansen fører imidlertid ikke automatisk til ugyldighet. Her følges 2 Jf. rundskriv H-25/92 og H-6/95 3 Jf. Ot.prp. nr. 42 ( ) s Jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets «Veileder om lovlighetskontroll», (H-2200) punkt Jf. forskrift av 13. januar 1993 nr. 4041

3 Side: 3/6 prinsippet i forvaltningsloven 41, om at vedtaket likevel er gyldig dersom det er grunn til å tro at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. 2. Er de formelle vilkår for lovlighetskontroll oppfylt? Bystyrets avgjørelse av i sak 72/18 anses som en avgjørelse i henhold til kommunelovens 59. Lovlighetsklagen er datert og stemplet inn til kommunen den Klagen er dermed rettidig fremsatt. Også kravet om at klagen skal være fremsatt av minst tre representanter av kommunestyret er oppfylt. Den påklagede avgjørelsen gjelder offentligrettslige forhold. Vi finner etter dette at de formelle vilkårene for å prøve spørsmålet om lovlighet etter kommuneloven 59, er oppfylt. 3. Er avgjørelsen truffet av riktig myndighet? Bystyret har, som øverste kommunale organ, det overordnede ansvar for ledelse, planlegging og drift av kommunens virksomhet. Dette innebærer også kompetanse til å treffe de nødvendige avgjørelser, så langt ikke annet følger av lov, jf. kommuneloven 6. I medhold av kommuneloven 51 kan kommunen vedta å stille økonomisk garanti for en virksomhet, for eksempel kan den etter denne bestemmelsen garantere for økonomiske forpliktelser i tilknytning til investering i et bompengeprosjekt. Vi legger derfor til grunn at bystyret hadde nødvendig myndighet til å treffe avgjørelse i saken, jf. kommuneloven 59 nr. 4 bokstav b. 4. Er avgjørelsen innholdsmessig lovlig? Denne delen av kontrollen retter seg mot vedtakets innhold. Avgjørelsen må ikke stride mot gjeldende rett. Vi kan ikke se at det foreligger innholdsmessige feil som gir grunnlag for å oppheve vedtaket om en videreføring av «Bypakke Nedre Glomma». 5. Er avgjørelsen blitt til på lovlig måte? Denne delen av kontrollen innebærer en vurdering av om avgjørelsen er blitt til på lovlig måte, dvs. om saksbehandlingsreglene er fulgt. Bystyrerepresentantene hevder at saken var for dårlig opplyst da bystyret vedtok å videreføre «Bypakke Nedre Glomma». De stiller spørsmål ved om saksgrunnlaget som ble lagt fram da bystyret behandlet saken, var uriktig og uklart. Det følger av forvaltningsloven (fvl.) 17 at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bestemmelsen står i forvaltningslovens kapittel IV som gjelder når det treffes enkeltvedtak, jf. fvl. 3. Bystyrets vedtak av gjelder hovedsakelig hvordan prosjektet skal finansieres, herunder blant annet beslutning om å stille garanti for låneopptak i forbindelse med prosjektet. Vi finner ikke grunn til å konkludere hvorvidt bystyrets avgjørelse over 30 punkter er å regne som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vi viser til at utredningsplikten er en sentral del av det grunnleggende ulovfestede prinsippet om forsvarlig saksbehandling som også gjelder utenfor enkeltvedtakstilfellene. 6 6 Se jdlov b og somb

4 Side: 4/6 I kommunen er det administrasjonssjefens oppgave å påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, jf. kommuneloven 23 nr. 2. Videre følger det av kommuneloven 34 nr. 1 at et folkevalgt organ, med alminnelig flertall, kan vedta å utsette realitetsbehandlingen av en sak på den utsendte sakslisten. Dette vil typisk kunne skje i saker hvor de folkevalgte mener at saken ikke er tilstrekkelig utredet fra administrasjonens side. Bystyrerepresentantene stiller blant annet spørsmål ved om bystyret ble feilinformert da bypakken ble behandlet i 2013, ettersom det ble forklart at bystyret måtte velge et bompengeutløsende prosjekt som måtte ferdigstilles før pengeinnkrevingen kunne starte. Representantene viser til at Stortinget nå, i 2018, forutsetter at prosjektet i Fredrikstad må ferdigstilles, mens prosjektet i Sarpsborg kun behøver å være igangsatt. Representantene stiller spørsmål ved årsaken til denne forskjellsbehandlingen i én og samme bypakke. Fylkesmannen presiserer at vedtaket bystyret fattet i 2013 ikke er gjenstand for lovlighetskontroll nå. Vi viser til at krav om lovlighetskontroll må fremmes innen 3 uker fra det er fattet. For øvrig viser vi til saksframlegget til behandlingen av lovlighetsklagen i bystyret hvor administrasjonen redegjør for prosessen i forbindelse med at bypakken ble vedtatt i Rådmannen viser til at det er riktig at bystyret vedtok at bompengeinnkrevingen først skulle starte etter at et større prosjekt i kommunen var ferdigstilt, men at dette ble begrunnet med at det var hensiktsmessig og ikke at det var et lovpålagt eller et nødvendig krav. Hun viser til at dette ikke ble nærmere omtalt da bystyret fattet vedtak i juni 2013 (sak 46/13), men at det i vedlegg til saken står at det er gjort en forutsetning om ferdigstillelse av ett større prosjekt før oppstart av bompengeinnkrevingen. Videre opplyser hun at det i saksframlegget til behandlingen i bystyret fremgår at Statens vegvesen anså etterskuddsinnkreving som den mest hensiktsmessige bompengeordningen i begge kommuner. Rådmannen mener denne forståelsen underbygges av underveismelding om «Bypakke Nedre Glomma fase 2», som ble behandlet i formannskapet 19 januar 2017 (sak 2/17), der det vises til at etterskuddsinnkreving ble lagt til grunn i lokalt vedtak i juli Vi viser her til at det i pkt. 6.3 i Stortingets Prop. 50 S ( ), som er lagt til grunn i Stortingets vedtak av , er forutsatt at innkrevingen av bompenger starter når rv. 110 Ørebekk Simo er åpnet for trafikk. Når det gjelder spørsmålet om Stortinget anser «Bypakke Nedre Glomma» som én bypakke med ett sett med krav, viser vi til innledningen i proposisjonen hvor det fremgår at: «Det har vært et sterkt lokalt ønske om å starte utbyggingen av de høyest prioriterte prosjektene i pakken så raskt som mulig. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til kostnader og gjennomføring av utbyggingsplanene i det lokale forslaget. Det er derfor behov for å detaljere plangrunnlaget for de aktuelle prosjektene for å få et bedre bilde av kostnader og muligheter for gjennomføring. Videre er det behov for å etablere gode prosesser mellom statlige og lokale myndigheter for å utvikle et godt opplegg for porteføljestyring i samsvar med overordnede mål og tilgjengelig finansiering. For likevel å etterkomme lokale ønsker om raskest mulig oppstart av utbyggingen, har Samferdselsdepartementet i dialog med berørte lokale myndigheter besluttet å dele Bypakke Nedre Glomma i faser slik at modne prosjekter kan igangsettes uten å avvente videre planarbeid med de prosjektene som uansett ligger lenger ut i tid.

5 Side: 5/6 Fase 1 prioriteres prosjektet rv. 110 Ørebekk Simo i Fredrikstad. I tillegg prioriteres en rekke kollektivtrafikktiltak og tiltak for gående og syklende både i Fredrikstad og Sarpsborg. Videre foreslås midler til planlegging av programområdetiltak i fase 1 og prosjekter som er aktuelle i neste fase. For prosjektet rv. 110 Ørebekk Simo og de programområdetiltakene som skal gjennomføres tidlig i fase 1, foreligger det godkjent reguleringsplan. Prosjekter og tiltak i fase 1 av Bypakke Nedre Glomma har en økonomisk ramme på 1,2 mrd kr. Finansieringen er basert på bompenger, statlige og fylkeskommunale midler. Samferdselsdepartementet vil legge fram forslag til opplegg for kommende faser av Bypakke Nedre Glomma så snart det foreligger tilstrekkelige avklaringer. Utformingen vil skje i dialog med lokale myndigheter og Statens vegvesen.» Det fremgår her at Stortinget valgte å behandle Bypakke Nedre Glomma i flere faser, og at det har lagt til grunn at bompengeinnkreving for fase 1 starter når prosjektet er ferdigstilt. Videre fremgår det at den videre utformingen vil skje i dialog med lokale myndigheter og Statens vegvesen, etter at de nødvendige avklaringer foreligger. Slik vi forstår det, tilsier ikke dette at det er lagt noen begrensninger for den lokale behandlingen på en slik måte at de samme vilkårene som gjelder for fase 1 må legges til grunn i den videre prosessen. Når det gjelder de øvrige anførslene i lovlighetsklagen, viser vi til rådmannens redegjørelse som fremstår som forsvarlig og saklig. Vi slutter oss til rådmannens vurderinger, og kan ikke se at det er grunnlag for å konstatere at bystyret ble feilinformert eller ikke hadde et godt nok beslutningsgrunnlag for å behandle og fatte vedtak i sak 72/18. Vi anser også at det i lovlighetsklagen reises spørsmål av mer politisk art som faller utenfor hva som skal vurderes ved en lovlighetskontroll. Etter en helhetsvurdering finner vi at kommunens saksutredning er tilstrekkelig, og at den har overholdt de kravene som stilles til utredning, vurdering og begrunnelse. Vi har dermed kommet til at saken var forsvarlig utredet og tilstrekkelig opplyst da bystyret fattet sitt vedtak om en videreføring av «Bypakke Nedre Glomma». Konklusjon Fylkesmannens lovlighetskontroll har ikke avdekket feil som gir grunnlag for å oppheve bystyrets avgjørelse av i sak 72/18 som ugyldig etter kommuneloven 59 nr. 4. Lovlighetsklagen har ikke ført frem. Vi ber kommunen sørge for at Fylkesmannens avgjørelse blir oversendt til de bystyrerepresentantene som har fremmet lovlighetsklagen. Med hilsen Gøril Hjelseth seniorrådgiver Cathrine Lied Meyer seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent

6 Side: 6/6